Уточнение на критериите за допустимост по чл. член 263, четвърта алинея от ДФЕС.

 

Решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия и Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873

 

Решението на Съда е постановено в производство по жалба срещу решение на Общия съд на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадени от двете страни пред тази съдебна инстанция – Scuola Elementare Maria Montessori Srl, установено в Рим (Италия) и Европейската комисия.

 

С жалбите си по дела C‑622/16 P и C‑623/16 P Scuola Elementare Maria Montessori Srl и Европейската комисия искат отмяна на решение на Общия съд на Европейския съюз от 15 септември 2016 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия (T‑220/13, непубликувано, EU:T:2016:484), с което се отхвърля като неоснователна жалбата на Scuola Elementare Maria Montessori за отмяна на Решение 2013/284/ЕС на Комисията от 19 декември 2012 година относно държавна помощ S.A. 20829 (C 26/2010, ex NN 43/2010 (ex CP 71/2006) Схема относно освобождаване от общински данък върху недвижимото имущество за имоти, използвани от нестопански субекти за специфични цели, приведена в действие от Италия (OВ L 166, 2013 г.,стр. 24, наричано по-нататък „спорното решение“).

 

С жалбата си по дело C‑624/16 P Комисията иска отмяна на решение на Общия съд от 15 септември 2016 г., Ferracci/Комисия (T‑219/13, EU:T:2016:485), с което той отхвърля като неоснователна жалбата на г‑н Pietro Ferracci за отмяна на спорното решение.

 

Един от въпросите, които заслужават особено внимание в решението на Съда, постановено от голям състав е изясняването на критериите за допустимост по чл. 263, четвърта алинея от ДФЕС. Настоящото изложение се ограничава основно до този въпрос.

 

Обстоятелствата, предхождащи спора са следните.

 

Г‑н Ferracci е собственик на база за туристическо настаняване на хотелски начала от типа Bed & Breakfast, която се състои от две стаи. Scuola Elementare Maria Montessori е частно учебно заведение. През 2006 г. и 2007 г. те подават жалби до Комисията, в които твърдят, от една страна, че изменението на приложното поле на националната схема за Imposta comunale sugli immobili (общински данък върху недвижимото имущество, наричан по-нататък „ICI“), извършено по решение на Италианската република, и от друга страна, член 149, параграф 4 от Testo unico delle imposte sui redditi (консолидирана версия на Закона за данъка върху доходите, наричан по-нататък „TUIR“) представляват държавни помощи, несъвместими с вътрешния пазар.

 

По същество целта на изменението на приложното поле на ICI е да установи, че освобождаването от този данък, ползвано след 1992 г. от нестопанските субекти, които в принадлежащите им недвижими имоти извършват само социална помощ, социални дейности, дейности по здравеопазване, образование, отдих, настаняване, спорт и религиозни дейности, трябва да се разбира в смисъл, че се прилага за тези дейности и „независимо от евентуалния им търговски характер“. Член 149, параграф 4 от TUIR по същество предвижда, че за разлика от всички други субекти, за получилите гражданскоправен статут църковни институции и аматьорските спортни клубове не се прилагат критериите, предвидени в същата разпоредба, за да се определи загубата на качеството „нестопански субект“.

 

На 12 октомври 2010 г. Комисията решава да започне официална процедура по разследване по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС относно, от една страна, освобождаването от ICI, и от друга страна, относно член 149, параграф 4 от TUIR. На 15 февруари 2012 г. италианските органи уведомяват Комисията за намерението си да приемат нова правна уредба в областта на общинския данък върху недвижимото имущество и обявяват, че считано от 1 януари 2012 г., освобождаването от ICI ще бъде заменено с освобождаването по новата схема на Imposta municipale unica (еднократен общински данък, наричан по-нататък „IMU“). Тази правна уредба е приета на 19 ноември 2012 г.

 

На 19 декември 2012 г. Комисията приема решение, в което най-напред установява, че освобождаването, предоставено съгласно схемата на ICI на нестопанските субекти, които извършват в принадлежащите им недвижими имоти дейности, представлява несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, неправомерно приведена в действие от Италианската република в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС. По-нататък Комисията приема, че с оглед на особеностите в случая би било абсолютно невъзможно за Италианската република да възстанови евентуалните неправомерни помощи, поради което в спорното решение Комисията не разпорежда такова възстановяване. Накрая Комисията приема, че нито член 149, параграф 4 от TUIR, нито освобождаването, предвидено с новата схема на IMU, представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.

 

Г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori искат отмяна на това решение в частите, в които Комисията установява, че възстановяването от италианските органи на установените за неправомерни и несъвместими с вътрешния пазар помощи е невъзможно (наричана по-нататък „първата част на спорното решение“), че член 149, параграф 4 от TUIR не представлява държавна помощ (наричана по-нататък „втората част от спорното решение“) и че същото важи и за новата схема на IMU (наричана по-нататък „третата част на спорното решение“).

 

В обжалваните съдебни решения Общият съд обявява двете жалби за допустими на основание член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС, като приема, че спорното решение представлява подзаконов акт, който засяга пряко г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori и не включва мерки за изпълнение по отношение на тях. Общият съд отхвърля двете жалби по същество.

В жалбите си по дела C‑623/16 P и C‑624/16 P Комисията, подкрепяна от Италианската република, изтъква едно основание, разделено на три части, с което твърди, че Общият съд погрешно е тълкувал и приложил всяко едно от трите кумулативни условия на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС.

 

На първо място, Комисията твърди, че квалифицирането на спорното решение като подзаконов акт е опорочено от грешки при прилагане на правото. На първо място, Общият съд неправилно приел, че всеки незаконодателен акт с общо приложение непременно е подзаконов акт. На второ място, Общият съд неправилно заключил, че спорното решение е подзаконов акт, като се основал на общото приложение на националните мерки, за които този акт се отнасял. На трето място, първата част от спорното решение се отнасяла само до ограничен кръг лица, поради което Общият съд не трябвало да приема, че всичките три части на спорното решение са с общо приложение.

 

Съдът припомня, че Договорът от Лисабон добавя в член 263, четвърта алинея ДФЕС трета част от изречението, която смекчава условията за допустимост на подадените от физическите и юридическите лица жалби за отмяна. Всъщност тази част от изречението, без да поставя допустимостта на подадените от физическите и юридическите лица жалби за отмяна в зависимост от условието за лично засягане, предоставя този способ за защита по отношение на „подзаконовите актове“, които не включват мерки за изпълнение и засягат пряко жалбоподателя.

 

По отношение на понятието „подзаконови актове“ Съдът е приел в практиката си, че неговият обхват е по-ограничен от този на понятието „решения“, използвано в член 263, четвърта алинея, първа и втора част от изречението ДФЕС, и че с него се визират актовете с общо приложение, с изключение на законодателните актове.

 

Така, Съдът приема, че понятието „подзаконов акт“ по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС обхваща всички незаконодателни актове с общо приложение. Тъй като спорното решение не е законодателен акт, Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като при разглеждането на подзаконовия характер на трите части на това решение е извършил преценка само относно общото им приложение.

 

По-нататък, съгласно установената практика на Съда даден акт е с общо приложение, ако се прилага към обективно определени положения и ако поражда правни последици спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно. Така, по отношение на член 263, четвърта алинея, втора част от изречението ДФЕС Съдът нееднократно приема, че решенията на Комисията в областта на държавните помощи за разрешаване или забраняване на национални схеми са актове с общо приложение. Общото им приложение следва от факта, че такива решения се прилагат към обективно определени положения и пораждат правни последици спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно. Съответно, тази юриспруденция е приложима, според Съда, и към член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС. Всъщност въпросът дали даден акт е с общо приложение се отнася до негово обективно качество, което не може да се променя в зависимост от различните части на изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

Що се отнася до първата част от спорното решение, макар разпореждането за възстановяване да засяга лично получателите по въпросната схема за помощи, тъй като приемането му ги излага на риск от отнемане на предимствата, които са получили по нея, и ги прави част от ограничен кръг, тоест засяга пряко ограничен кръг от получатели по въпросната схема за помощи, този факт не представлява пречка тя да бъде определена като акт с общо приложение, ако се прилага към обективно определени положения и поражда правни последици спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно.

 

Съдът приема, че настоящият случай е точно такъв. Като се има предвид, че с първата част от обжалваното решение Комисията приема, че не следва да се разпорежда възстановяване на предоставените чрез освобождаване от ICI помощи, въпреки че са неправомерни и несъвместими с вътрешния пазар, решението продължава действието на антиконкурентните последици от обща и абстрактна мярка, каквато представлява това освобождаване, по отношение на неопределен брой конкуренти на получателите на предоставените чрез нея помощи. Следователно споменатото решение се прилага към обективно определени положения и поражда правни последици спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно.

 

На второ място, Комисията твърди пред Съда, че Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, като приел, че г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori са пряко засегнати само поради факта че могат евентуално да се конкурират с получатели на разглежданите помощи.

 

Съдът припомня във връзка с това, най-напред, че съгласно установената практика на Съда предвиденото в член 263, четвърта алинея ДФЕС условие дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от решението — предмет на обжалване, изисква кумулативно наличие на два критерия, а именно оспорената мярка, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на частноправния субект, и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер.

 

В този смисъл, от една страна, фактът, че решение на Комисията в областта на държавните помощи оставя непроменени правните последици от национални мерки, за които в оплакването си до тази институция жалбоподателят твърди, че са несъвместими с посочената цел и го поставят в по-неблагоприятно конкурентно положение, позволява да се заключи, че това решение засяга пряко правното му положение, и в частност правото, което му предоставят разпоредбите от ДФЕС в областта на държавните помощи, да не търпи нарушена вследствие на разглежданите национални мерки конкуренция.

 

В конкретния случай г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori считат — като представят доказателства за твърденията си, които Комисията не оспорва — че тъй като съответните им обекти са разположени в непосредствена близост до осъществяващи сходна с тяхната дейност църковни или религиозни институции, последните спадат към същия пазар на услуги и географски пазар. Тъй като такива образувания a priori могат да се ползват от разглежданите в спорното решение национални мерки, следва да се приеме, че г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori надлежно са обосновали възможността спорното решение да ги постави в по-неблагоприятно конкурентно положение и следователно да засегне пряко правното им положение, и по-специално правото им да не бъдат подложени на нарушена поради разглежданите мерки конкуренция на този пазар.

Поради това г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori отговарят на първия от двата критерия за допустимост – решението, предмет на обжалване, пряко да поражда последици за правното положение на частноправния субект.

 

От друга страна, що се отнася до втория критерий – да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер – процесното решение както в първата, така и във втората и в третата си част поражда правни последици напълно автоматично по силата единствено на правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер.

 

На трето място, Комисията твърди, че Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, като приел, че националните актове за прилагане на мерките, предмет на спорното решение, не представляват мерки за изпълнение по отношение на г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori. Предвид това Общият съд неправилно отхвърлил довода ѝ, че те можели да поискат да се ползват от предвиденото за конкурентите им по-благоприятно данъчно третиране и да обжалват пред националния съд отказа на администрацията, като при това оспорят и валидността на спорното решение.

 

Съдът припомня юриспруденцията, според която изразът „които не включват мерки за изпълнение“ по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС трябва да се тълкува с оглед на целта на тази разпоредба, която, видно от историята на приемането ѝ, е да се избегне положение, при което частноправен субект е принуден да наруши правото, за да получи достъп до съд. Когато обаче подзаконов акт има преки последици за правното положение на физическо или юридическо лице, без да са необходими мерки за изпълнение, има опасност това лице да бъде лишено от ефективна съдебна защита, ако не разполага с възможност за обжалване пред съда на Съюза, за да оспори законосъобразността на този подзаконов акт. Всъщност, когато липсват мерки за изпълнение, физическо или юридическо лице, дори да е засегнато пряко от въпросния акт, ще бъде в състояние да поиска този акт да бъде подложен на съдебен контрол едва след като е нарушило разпоредбите на този акт, като в хода на образуваното по отношение на него производство пред националните юрисдикции се позове на незаконосъобразността на тези разпоредби.

 

Когато обаче подзаконов акт включва мерки за изпълнение, съдебният контрол за спазването на правния ред на Съюза се осигурява независимо от това дали посочените мерки са приети от Съюза или от държавите членки. Физическите и юридическите лица, които поради посочените в член 263, четвърта алинея ДФЕС условия за допустимост не могат да обжалват пряко подзаконов акт на Съюза пред съда на Съюза, са защитени срещу прилагането на такъв акт спрямо тях чрез възможността да оспорват включените в него мерки за изпълнение.

Когато изпълнението на посочените актове е от компетентността на институциите, на органите или на службите или агенциите на Съюза, физическите или юридическите лица могат да обжалват непосредствено пред юрисдикциите на Съюза актовете за прилагане, при посочени в член 263, четвърта алинея ДФЕС условия, и съгласно член 277 ДФЕС те могат да изтъкнат в подкрепа на тази жалба незаконосъобразността на съответния основен акт. Когато това изпълнение е възложено на държавите членки, тези лица могат да се позоват на недействителността на съответния основен акт пред националните юрисдикции и да дадат повод на тези юрисдикции да се обърнат към Съда на основание член 267 ДФЕС с преюдициални въпроси.

 

Съдът освен това многократно е приемал, че за да се прецени дали подзаконов акт включва мерки за изпълнение, следва да се разгледа положението на лицето, което се позовава на правото на обжалване съгласно член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС. Следователно няма значение дали съответният акт включва мерки за изпълнение по отношение на други правни субекти. Освен това при такава преценка трябва да се вземе предвид единствено предметът на жалбата.

 

В случая, доколкото с жалбите си г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori искат отмяна на първата част от спорното решение, Съдът приема, че настъпването на правните последици от решението, съдържащо се в тази част, да не се разпорежда възстановяване на приетите за неправомерни и несъвместими с вътрешния пазар помощи не изисква никакви мерки за изпълнение, които могат да бъдат предмет на съдебен контрол пред съда на Съюза или пред националите юрисдикции. Ето защо Общият съд правилно е заключил, че споменатата част не включва мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея, трето изречение ДФЕС по отношение на г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori.

 

По отношение на втората и третата част от спорното решение, в които Комисията приема, че член 149, параграф 4 от TUIR и освобождаването по схемата на IMU не представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, следва да се напомни, че Съдът действително многократно е приемал за получателите на помощи по такава схема, че уреждащите подобни схеми национални разпоредби и актовете за прилагането им, като например актовете за установяване на данъчно задължение, представляват мерки за изпълнение, включени в решението за обявяване на споменатата схема за несъвместима с този пазар, при условие че бъдат изпълнени поетите от съответната държава членка ангажименти.

 

Посочената съдебна практика се обяснява с факта, че получател по схема за помощи може, ако отговаря на предвидените от вътрешното право условия, да поиска от националните органи да му предоставят същата помощ, каквато биха му представили, ако имаше безусловно решение за обявяване на споменатата схема за съвместима с вътрешния пазар, и да оспори акта, с който се отказва да се уважи това му искане, пред националните юрисдикции, като се позове на невалидност на решението на Комисията за обявяване на разглежданата схема за несъвместима с вътрешния пазар, или в случай че съответната държава членка спази поетите в това отношение ангажименти, за съвместима с вътрешния пазар, за да накара тези юрисдикции да поискат от Съда да установи валидността на споменатото решение посредством преюдициални въпроси.

 

Тази съдебна практика обаче не е приложима към положението на конкуренти на получатели по национална мярка, за която е прието, че не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, като г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori. Всъщност положението на конкурентите се различава от това на получателите на помощите, за които се отнася съдебната практика, тъй като не отговарят на предвидените от разглежданата национална мярка условия за получаване на помощите. При тези обстоятелства, би било изкуствено да се иска от конкурент да предяви пред националните органи претенции да се ползва от помощите с цел да може впоследствие да оспори пред национална юрисдикция акта, с който тези му претенции се отхвърлят, и да я накара да отправи запитване до Съда за валидността на отнасящото се до споменатата мярка решение на Комисията.

 

Въз основа на тези съображения, Съдът приема, че нито в първата, нито във втората, нито в третата си част спорното решение включва мерки за изпълнение по отношение на Scuola Elementare Maria Montessori и г‑н Ferracci.

 

Следователно, Съдът потвърждава допустимостта на жалбите на г‑н Ferracci и Scuola Elementare Maria Montessori.

 

Съдът обаче отменя решението на Общия съд доколкото, последният грешно е приел, че Комисията е могла само да констатира абсолютната невъзможност за възстановяване на въпросните неправомерни помощи въз основа единствено на обстоятелството, че кадастралните и данъчните бази данни в Италия не позволяват да се получи необходимата за възстановяването им информация, без при това да прецени дали евентуално не съществуват алтернативни способи за възстановяване, било то и само частично, на тези помощи. Комисията е длъжна да проучи задълбочено посочените трудности и предложените алтернативни способи за възстановяване. Само когато въз основа на такова задълбочено проучване Комисията констатира, че не съществуват алтернативни способи за възстановяване, било то и частично, на съответните неправомерни помощи, възстановяването може да се счита за обективно и абсолютно невъзможно.