Радостина Стефанова-Камишева[1]

 

Въведение

Желанието на авторите на договора от Лисабон да засилят представителната демокрация, позволявайки на гражданите да поискат от Комисията да направи законодателно предложение, не пожъна голям успех.

Към момента на седемнадесет инициативи Европейската Комисия е отказала регистрация[2], петнадесет са оттеглени[3], двадесет и шест не са събрали достатъчния брой подписи от гражданите[4], седем са в процес на събиране на подкрепа. Четири инициативи са се увенчали с успех[5], но само една е довела до конкретни законодателни предложения от страна на Комисията[6].

Една от причините за този неуспех се дължи на отказа на Комисията да регистрира част от тези инициативи, тъй като те не попадат в рамките на законодателните й правомощията. Въпреки че Регламент (ЕС) № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година относно гражданската инициатива[7] предвижда отказ за регистрация, само когато предложената гражданска инициатива попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията на Комисията, изглежда че последната не се ограничава само до контрол prima facie, както подсказва употребата на термина „по очевиден начин“. Преглед на съдебната практика показва, че жалбите срещу отказите на Комисията нямат особен успех пред Съда на ЕС. Само в два случая Общият съд е отменил подобен отказ. От друга страна, предвид малкото успешни инициативи, съдебен контрол върху предвидените в Регламента правни и политически заключения, които Комисията следва да представи след като гражданската инициатива е успяла да събере необходимия брой подписи за подкрепа, е упражняван само веднъж.

Според Фарнс Тимерманс, заместник-председателят на Европейската комисия и отговарящ за прилагането на Европейската гражданска инициатива, този инструмент има реален потенциал за приближаване на гражданите до Европа и тя може да окаже реално въздействие върху политическия процес на вземане на решения, а общественият дебат, насърчаван от инициативи, има стойност сам по себе си.

Предвид важността на този демократичен инструмент и неговия потенциал, в настоящата статия ще потърсим отговори на следните въпросите: Какви са реалните правомощия на Комисията във връзка с Европейската гражданска инициатива (ЕГИ)? Какъв е приносът на Съда на ЕС за укрепването на представителната демокрация, предвидена в договорите? Могат ли ЕГИ да се смятат за важен инструмент, който да гарантира взимането на решенията, колкото е възможно по-близо до гражданите.

 

I.            Какво представлява европейската гражданска инициатива

ЕГИ е инструмент, въведен с договора от Лисабон с цел да се развие представителната демокрация в европейския правен ред. Договорът за Европейския съюз (ДЕС) съдържа няколко норми, които се отнасят до принципа на представителна демокрация. Съгласно чл.10, параграф 1 ДЕС функционирането на Съюза се основава на представителната демокрация, а параграф 3 добавя, че всеки гражданин има право да участва в демократичния живот на Съюза. По-нататък, чл.11, параграф 1 ДЕС предвижда, че институциите предоставят на гражданите възможността да изразяват и обменят публично своите мнения, като същевременно поддържат с тях открит, прозрачен и редовен диалог (параграф 2). Чл.11, параграф 4 въвежда правилата, на които се основава ЕГИ. В частност ЕГИ може да бъде предприета от „най-малко един милион граждани на Съюза“ с цел да бъде поканена Комисията да представи подходящо предложение, в рамките на предоставените ѝ правомощия, по въпроси, за които тези граждани считат, че за целите на прилагането на Договорите е необходим юридически акт на Съюза. С други думи гражданите на ЕС имат право на инициатива, с която могат да поканят Европейската комисия да предложи правен акт в която и да е област от нейните компетенции.

Процедурите и условията, необходими за такава инициатива, в това число минималният брой държави-членки, от които трябва да произхождат гражданите, следва да бъдат определени с регламент на Европейския парламент и на Съвета, приет въз основа на предложение на Европейската комисия. След широки консултации и зелена книга[8] е приет Регламент 211/2011, в сила от април 2012[9].

Съгласно този регламент, за да се гарантира, че подкрепата е достатъчно широка, гражданската инициатива трябва да бъде подпомогната от 1 милион граждани от най-малко една четвърт от държавите от ЕС, което към момента означава от седем държави.[10]

За да се разбере по-ясно какво представлява една гражданска инициатива, следва кратко резюме на първите три инициативи, получили над един милион поддръжници:

Право на вода (right2water)

Инициативата „Право на вода“ призовава за „приемането на законодателство, което да реализира човешкото право на вода и санитарно‑хигиенни условия, както са признати от ООН, и да насърчава предоставянето на вода и санитарно‑хигиенни условия като основни обществени услуги за всички“.

Комисията отговори положително на исканията, по отношение на които има правомощия да действа съгласно Договорите и за които принципите на субсидиарност и пропорционалност ѝ позволяват това. Тя се ангажира с редица действия, като на 1 февруари 2018 г. Комисията прие предложение за преразглеждане на Директивата за питейната вода. В предложението, изготвено в отговор на инициативата, се предвижда, наред с другото, задължение за държавите членки да подобрят достъпа до вода и да осигурят достъп за уязвимите и маргинализираните групи. Предложението се основава на оценка на резултатите от прилагането на Директивата за питейната вода, извършена през 2016 г., и обществената консултация относно качеството на питейната вода в ЕС, проведена през 2014 г.

Един от нас

Инициативата „Един от нас“ отправи искане ЕС да сложи „край на финансирането на дейности, които предполагат разрушаване на човешки ембриони, в частност в областите на изследвания, помощ за развитие и обществено здраве“.

Комисията прие съобщение, в което обясни, че не възнамерява да внесе законодателно предложение, тъй като правната рамка на ЕС, приета неотдавна от Европейския парламент и от Съвета, е достатъчна.

Спрете вивисекцията (stop vivisection)

Инициативата „Спрете вивисекцията“ призова Комисията да „отмени Директива 2010/63/ЕС относно защитата на животните, използвани за научни цели, и да представи ново предложение, което да премахне експериментите с животни и което вместо това да въведе като задължителна употребата — в биомедицинските и токсикологичните изследвания — на данни, отнасящи се директно към човешкия вид“.

Европейската комисия споделя убеждението на инициативата, че изпитванията върху животни следва постепенно да бъдат преустановени. В същото време пълна забрана на проучванията върху животни в ЕС би била преждевременна и би породила опасност от изтегляне на биомедицинските изследвания от Европа. В този контекст Директива 2010/63/ЕС относно защитата на животните, използвани за научни цели, е необходима, за да се гарантира висока степен на защита на животните. Отмяната на Директивата няма да попречи на използването на животни за опитни цели, а вместо това ще дерегулира начина, по който се извършват такива опити, ще доведе до по‑голяма уязвимост на животните и ще възпрепятства разработването на алтернативи.

Комисията се ангажира с редица допълнителни действия за постигане на целта за постепенно прекратяване на изпитванията върху животни, като например организирането на конференция с участието на представители на научната общност и заинтересовани лица и по този повод представи доклад за напредъка на предприетите действия.

 

II.            Административна процедура във връзка с развитието на европейската гражданска инициатива

За организирането на ЕГИ е необходимо сформирането на комитет от 7 европейски граждани от различни държави членки. Те трябва да са на възраст, която им дава право да гласуват (18 години освен в Австрия, където възрастта за гласуване е 16 години). Комитетът се счита за официален „организатор“ на инициативата и носи отговорност за управлението на процедурата. Членовете на комитета трябва да определят представител и негов заместник, които да говорят и действат пред Комисията от името на комитета.

Гражданска инициатива не може да бъде организирана от организации. Всяка организация обаче може да популяризира или подкрепя инициативи, при условие че прави това при пълна прозрачност.

Гражданският комитет трябва да регистрира инициативата си на специално създаден и поддържан от Европейската комисия сайт преди да започне да събира изявления за подкрепа от гражданите. След потвърждаване на регистрацията организаторите разполагат с една година за събиране на изявления за подкрепа.

Регистрацията не е автоматична. Преди инициативата да бъде регистрирана и публикувана на уебсайта, Комисията ще провери в рамките на 2 месеца дали са изпълнени предварителните условия.

Условията за успешно регистриране на ЕГИ са посочени в член 4 от Регламент 211/2011. Съгласно член 4, параграф 2, буква б) предложената гражданска инициатива трябва да не попада по „очевиден начин“ извън обхвата на правомощията на Комисията, но също така тази инициатива не трябва да е явно в злоупотреба, несериозна или злонамерена или пък в явно противоречие с ценностите на Съюза (член 4, параграф 2, букви в) и г)). Именно тази фаза на регистрация представлява към момента най-голямото препятствие пред европейските граждански инициативи – след приемането на регламент 211/2011 седемнадесет предложения за граждански инициативи са получили отказ за регистрация от страна на Комисията. Всички тези откази се основават на член 4, параграф 2, буква б) от цитирания регламент, т.е. на факта, че всеки път предложената гражданска инициатива попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията на Комисията да представи предложение за правен акт на Съюза. Съгласно член 4, параграф 3 от Регламент 211/2011 при отказ за регистрация на предложена гражданска инициатива Комисията информира организаторите относно причините за този отказ и относно всички възможни съдебни и извънсъдебни средства за защита, с които те разполагат.

Ако условиeто по член 4, параграф 2, буква б) от Регламент 211/2011 се приеме за изпълнено, тогава инициативата се регистрира и може да започне събирането на един милион изявления за подкрепа от 7 държави членки[11] в рамките на дванадесет месеца.[12] Всички граждани на ЕС на възраст, която им позволява да гласуват на изборите за Европейски парламент могат да подкрепят граждански инициативи. За да подкрепят дадена инициатива, гражданите трябва да попълнят специален формуляр за изявление за подкрепа, предоставен от организаторите, който може да е на хартия или онлайн. По време на цялата процедура всички участващи в нея трябва да спазват действащото законодателство относно защитата на личните данни. Освен това регламентът относно гражданската инициатива съдържа допълнителни специфични разпоредби, свързани със защитата на личните данни.

След като приключи събирането на необходимите изявления за подкрепа, следва да бъде поискано от компетентния национален орган[13] във всяка държава от ЕС, в която са събрани изявления, да издаде удостоверение за броя на валидните изявления за подкрепа, събрани в тази страна.

Най-голям процент от инициативите (към момента двадесет и шест инициативи) не успяват не успяват да съберат нужните изявления за подкрепа.

След получаването на удостоверения от компетентните национални органи, доказващи, събирането на необходимия брой изявления за подкрепа (общо един милион и минималния брой за поне 7 държави от ЕС), гражданската инициатива може да бъде внесена в Комисията за разглеждане.

В рамките на три месеца след внасянето на инициативата представители на Комисията се срещат с организаторите, за да могат те да обяснят подробно повдигнатите в инициативата въпроси. Организаторите имат възможност да представят инициативата си на публично изслушване в Европейския парламент, а след разглеждане на инициативата от страна на Комисията, последна приема официален отговор, посочващ действията, които възнамерява да предприеме и причините за своето решение. Този отговор, който е под формата на съобщение, се приема от колегиума на членовете на Комисията и се публикува на всички официални езици на ЕС.

Ако Комисията обмисля да предложи законодателство в отговор на гражданска инициатива, започва обичайният процес на изготвяне на предложения на Комисията съгласно обикновената законодателна процедура.

От април 2012г. само четири инициативи са приключили успешно събирането на изявления за подкрепа, задължавайки по този начин Комисията да представи своите правни и политически заключения. Това са инициативите „Забрана на използването на глифозат и защита на хората и околната среда от токсични пестициди“; Stop vivisection; „Един от нас“ и „Право на вода (right2water)“. Вследствие само на последната обаче и частично спрямо инициативата Stop vivisection са предприети конкретни правни действия от страна на Комисията.

 

III.            Съдебен контрол във връзка с регистрирането на ЕГИ

Идентифицирането на правомощията на Комисията при иницииране на ЕГИ, както и задължението за доказване за наличието им, което тежи върху организационния комитет, неизбежно водят до съдебни спорове. Така съвсем логично задачата за преценка дали определена тема попада в рамките на законодателните правомощия на Комисията нееднократно е прехвърляна на Съда на ЕС.

До 2017г. заведените искове за отмяна на решения (съобщения) на Комисията, с които тя отказва регистрирането на ЕГИ са отхвърлени от Общия съд на ЕС.[14]

Първите успехи за организаторите на европейски граждански инициативи в споровете им с Комисията дойдоха през 2017г. с решенията на Общия съд по делата Minority Safe Pack[15] и STOP TTIP[16]

Съгласно член 4, параграф 3 от Регламент 211/2011 при отказ за регистрация на предложена ЕГИ Комисията информира организаторите относно причините за този отказ и относно всички възможни съдебни и извънсъдебни средства за защита, с които те разполагат.

Както вече бе посочено, към момента само четири инициативи са достигнали финалната фаза, при която Комисията следва да представи своите правни и политически заключения. Всички други не са успели да преминат предварителната фаза на регистрация поради различни причини: несъобразяване с изискванията на член 4, параграф 2, буква б); недостатъчен брой изявления за подкрепа или оттегляне на инициативата от организаторите.

Делото Anagnostakis[17] е първото дело във връзка с европейска гражданска инициатива, разгледано от Общия съд на ЕС.

Г-н Anagnostakis атакува пред Общия съд отказа на Комисията да регистрира предложената от него ЕГИ „Един милион подписи за солидарна Европа“. Целта на инициативата е да бъде утвърден в законодателството на ЕС „принципът на положение на крайна необходимост“, според който, когато финансовото и политическо съществуване на държава е застрашено поради изплащане на непосилен дълг, отказът да се изплаща този дълг, е необходим и оправдан. Като правна основа на предложението е идентифицирана икономическата и парична политика. Според Комисията нито посочените от жалбоподателя разпоредби относно икономическата и паричната политика, а именно членове 119—144 ДФЕС, нито допълнените в жалбата разпоредби на членове 122 и 136 оправомощават тази институция да представи на Съвета на Европейския съюз предложение за акт, който дава възможност за постигане на целта на предложението за ЕГИ. Общият съд потвърждава изложеното от Комисията и отхвърля жалбата. В рамките на жалба срещу решението на Общия съд, Съдът има възможност за първи път да се разгледа спор относно регистрирането на европейска гражданска инициатива, потвърждавайки решението на Общия съд.[18]

Constantini[19] е следващото разгледано от Общия съд дело и потвърждаващо рестриктивния му подход в тълкуването на изискването по член 4, параграф 2, буква б) от Регламент 211/2011. Г-н Constantini атакува отказа на Комисията да регистрира европейска гражданска инициатива, озаглавена „Right to Lifelong Care: Leading a life of dignity and independence is a fundamental right!“ („Право на дългосрочни грижи: Достойният и независим живот е основно право!“). Инициативата има за предмет да покани Европейския съюз да предложи законодателство за закрила на основното право на човешко достойнство чрез гарантиране на подходяща социална закрила и достъп до качествени дългосрочни грижи, в допълнение към здравеопазването, на базата на членове 14 ДФЕС, 153 ДФЕС и 352 ДФЕС. И в този случай Комисията намира, че предложената инициатива попада по очевиден начин извън нейните законодателни правомощия. Жалбоподателят оспорва пред Общия съд тази констатация, както и излага аргументи, че Комисията не се е съобразила с принципа на добра администрация, както и че е нарушила задължението си за мотивиране.

И този опит да се преразгледа решението на Комисията за отказ да регистрира европейска гражданска инициатива не се увенчава с успех.

В рамките на делото Izsak и Dabis[20] се оспорва решението на Комисията за отказа на регистрация на европейската гражданска инициатива „Политика на сближаване за равенството на регионите и запазването на регионалните култури“ (Cohesion policy for the equality of the regions and sustainability of the regional cultures). Целта на предложението е в политиката на сближаване на Европейския съюз да се обърне специално внимание на регионите, чиито етнически, културни, религиозни или езикови особености са различни от тези на заобикалящите ги региони по специално като се гарантира равенството между регионите и запазването на регионалните култури, като се предотврати всяко неравенство или изоставане в икономическото развитие на регионите с национални малцинства спрямо заобикалящите ги региони и като се създаде възможност за запазване на икономическото, социалното и териториалното сближаване на регионите с национални малцинства по такъв начин, че това да не засегне особеностите им. Организационният комитет посочва като правна основа на предложението членове 174 и 178 ДФЕС.

Неуспешен е и искът за отмяна на решението на Комисията по делото НВ, както пред Общия съд, така и пред Съда[21], с което решение е отказана регистрация на гражданската инициатива „Ethics for Animals and Kids“ (Етично отношение към животни и деца). Целта на инициативата е приемането на пакет от етични мерки, които трябва да позволят инкриминирането на лошото отношение и излишното умъртвяване на животни, както и други актове като например сексуалната злоупотреба, а от друга страна инициирането на програми за запознаване на децата с тези проблеми.

Едно от по-скорошните решения на Общия съд е това по делото Minority Safe Pack[22]. Основната цел на тази инициатива е да призове ЕС да приеме набор от правни актове за осигуряване на по-добра защита на хората, принадлежащи към национални и езикови малцинства, и за укрепване на културното и езиковото многообразие в Съюза. Те следва да включват мерки в областта на регионалните и малцинствените езици, образованието и културата, регионалната политика, участието, равенството, аудиовизуалното и друго медийно съдържание, и подкрепа от националните публични власти. Комисията отказва регистрация на инициативата отново с мотива, че тя очевидно попада извън рамките на нейните законодателни правомощия. Според Комисията част от предложените 11 мерки не с в нейните правомощия, без обаче да разгледа подробно всяко едно от тези предложения, подчертавайки, че частична регистрация на инициатива е невъзможна. Жалбоподателите оспорват именно липсата на подробно мотивиране от страна на Комисията, тъй като последната не идентифицира кои от мерките биха могли да представляват валидна гражданска инициатива, непозволявайки по този начин на организаторите да предложат за регистриране нова инициатива на базата на заключенията на Комисията.

Общият съд не се произнася относно възможността за частична регистрация на дадена инициатива, но отменя решението на Комисията поради нарушаване на задължението за мотивиране, което не е отчело всички елементи, представени от организаторите. От обжалваното решение се установява, че Комисията по никакъв начин не сочи кои от единадесетте предложения за правни актове според нея попадат по очевиден начин извън обхвата на нейните правомощия да представи предложение за правен акт на Съюза и не излага никакви мотиви в подкрепа на тази преценка въпреки точните обяснения, дадени от организаторите относно вида на предлагания акт и съответната правна основа и съдържанието на тези актове. Но най-вече Общият съд подчертава, че подобно поведение на Комисията противоречи на целите на европейската гражданска инициатива, които са „да се насърчава участието на гражданите в демократичния живот и да се направи Съюзът по-достъпен“.

Въпреки че Общият съд не се произнася върху отказа на Комисията да регистрира частично инициативата, последната преразглежда политиката си и приема частична регистрация на инициативата относно борбата с неравенството на заплащането[23], посочвайки в решението си за кои юридически предложения могат да бъдат събирани изявления за подкрепа.

Това разбиране, основано върху демократичния характер на Съюза, е потвърдено и с решението на Общия съд, с което се отменя отказа на Комисията да регистрира гражданската инициатива, наречена STOP TTIP[24]. Авторите на инициативата искат от Комисията да предложи на Съвета да оттегли правомощието за преговори за сключване на трансатлантическия договор и да не подписва споразумението за свободна търговия с Канада (СЕТА). Отказът на Комисията да регистрира инициативата е свързан с факта, че тя не предвижда приемането на юридически акт като се има предвид, че решението за започване на преговори представлява вътрешен подготвителен акт, насочен към институциите и държавите членки, и в този смисъл няма никакви окончателни последици за трети лица. Освен това, според Комисията, гражданската инициатива не може да има „разрушителен“ ефект, а следва да се ограничи в приемането на „нов акт“. Общият съд от своя страна не приема ограничителното тълкуване на понятието „правен акт“ и приема, че молба за оттегляне на акт е допустима като гражданска инициатива като се има предвид, че самата Комисия разполага с правомощия да предложи подобно оттегляне. Важно е да се подчертае, че от текста на решението, се вижда желанието на Общия съд да даде пълен ефект на инициативата, основавайки се на целта на гражданската инициатива, която е всъщност да се позволи публичен дебат по въпросите, които засягат функционирането на ЕС: „Всъщност преследваната от ЕГИ цел е да се позволи на гражданите на Съюза да участват в по-голяма степен в демократичния живот на Съюза по-конкретно като излагат подробно на Комисията повдигнатите с ЕГИ въпроси, приканвайки тази институция да представи предложение за правен акт на Съюза, след като евентуално е представила тази ЕГИ на публично изслушване, организирано от Парламента в съответствие с член 11 от Регламент № 211/2011, следователно повдигайки демократичен дебат, без да трябва да изчакват приемането на правния акт, чието изменение или изоставяне в крайна сметка се иска.“[25]

 

IV.            Съдебен контрол във връзка с предприетите от Комисията действия в следствие на успешно регистрирана ЕГИ

Единственият до момента пример за съдебен контрол на последващите действия на Комисията след успешно приключване на ЕГИ е решението на Общия съд по делото One of us[26] във връзка с инициативата „Един от нас“.

Съгласно член 10, параграф 1, буква в) от Регламент 211/2011, след като получи успешно приключилата инициатива (т.е. събрани са изискуемите изявления за подкрепа), Комисията „в срок от три месеца излага в съобщение своите правни и политически заключения за гражданската инициатива, действията, които смята да предприеме, ако има такива, и причините за решението дали да предприеме тези действия или не“. Именно предвиденото в тази разпоредба съобщение е обект на атакуване от страна на организаторите на инициативата „Един от нас“, недоволни от факта, че Комисията е посочила, че не предвижда да предприеме действия.

Както бе посочено по-горе, предмет на регистрираната през 2012г. ЕГИ „Един от нас“ е забраната и преустановяването на финансирането от Съюза на дейности, при които се унищожават човешки ембриони, по-специално в областта на научните изследвания, помощта за развитие и общественото здравеопазване, включително прякото или непряко финансиране на абортите. Инициативата е събрала необходимия брой от един милион подписи и е внесена официално в Комисията в началото на 2014г.

На първо място разглежданото решение на Общия съд е важно, защото решава въпроса дали съобщението, посредством което Комисията е изразила окончателното си становище да не представя предложение за правен акт, може да бъде обект на иск за отмяна по член 263 ДФЕС, срещу което възразява Комисията.

Предвид факта, че механизмът на ЕГИ има за цел да прикани Комисията да представи, в рамките на своите правомощия, предложение за приемане на акт, съобщението по член 10, параграф 1, буква в) от Регламент № 211/2011 поставя край на процедурата относно ЕГИ, доколкото посредством това съобщение Комисията уведомява организаторите на ЕГИ за решението си, че няма да предприеме действия в отговор на инициативата. Освен това не се оспорва, че представянето на такова съобщение е задължение, възложено на Комисията.

С оглед на тези обстоятелства Общият съд заключава, че обжалваното съобщение произвежда задължително правно действие по такъв начин, че засяга интересите на жалбоподателите, изменяйки в значителна степен правното им положение.[27]

Освен това, Общият съд уточнява, че недопускането на съдебен контрол на отказа на Комисията да представи пред законодателя на Съюза предложение за правен акт, изложено в съобщението по член 10, параграф 1, буква в) от Регламент № 211/2011 г., би компрометирало осъществяването на основната цел на ЕГИ, доколкото рискът от произвол от страна на Комисията би обезкуражил всяко прибягване до механизма на ЕГИ.[28]

Разглеждайки спора по същество, Общият съд припомня, че Комисията разполага с почти пълен монопол върху правото на законодателна инициатива, признато в член 17, параграф 2 ДЕС и член 289 ДФЕС, и което предполага, че Комисията е тази, която по принцип решава дали да представи или не дадено законодателно предложение и евентуално да определи предмета, целта и съдържанието му. Тълкувайки и точният текст на член 10, параграф 1, буква в) от Регламент № 211/2011, който предвижда по-специално че Комисията излага в съобщение действията, които смята да предприеме, „ако има такива“, във връзка с дадена ЕГИ, както и причините за решението „дали да предприеме тези действия или не“, Общият съд достига до извода, че този текст разкрива ясно незадължителния характер на предприемането на действия от страна на Комисията.

Въпреки това, остава задължението за Комисията да мотивира своето решение. Съгласно член 10, параграф 1, буква в) от Регламент № 211/2011, тя трябва да изложи причините, поради които възнамерява или не да предприеме действия вследствие на дадена ЕГИ, което представлява специфичен израз на задължението за мотивиране. Общият съд приема, че съдържащите се в съобщението мотиви позволяват на жалбоподателите да преценят дали отказът на Комисията да направи предложение за изменение на някои актове на Съюза, към което спорната ЕГИ я приканва, е обоснован, или е опорочен от недостатъци. Освен това тези мотиви позволяват на съда на Съюза да упражни контрола си за законосъобразност на обжалваното съобщение. В конкретния случай, Общият съд приема, че съобщението на Комисията е надлежно мотивирано.

Във връзка с петото основание изложено от жалбоподателите, изведено от грешки в преценката, допуснати от Комисията, Общият съд посочва, че предвид широката свобода на преценка, с която разполага Комисията в рамките на упражняването на правото си на законодателна инициатива, решението й да не прави предложение за правен акт, трябва да бъде обект на ограничен контрол от страна на Общия съд, целящ да установи, освен дали мотивите са достатъчни, също и дали са налице явни грешки в преценката, опорочаващи това решение. Общият съд не открива явни грешки в преценката на Комисията, поради което отхвърля иска на жалбоподателите.

Като се има предвид гореизложеното може да се направят два извода.

От една страна истински успех пред ЕГИ е приемането на съобщението по член 10, параграф 1, буква в) от Регламент № 211/2011 като акт, подлежащ на иск за отмяна по член 263 ДФЕС.

От друга страна обаче не може да се очаква, че ограниченият контрол от страна на Съда на ЕС би могъл да допринесе за утвърждаване на ЕГИ като истинско демократично участие на гражданите в рамките на ЕС. За организаторите на ЕГИ ще бъде изключително трудно да докажат допускане на явна грешка от страна на Комисията в рамките на решение за неприемане на действие вследствие на успешна ЕГИ.

 

V.            Изводи от разгледаната практика

1.      Задължението за мотивиране в зависимост от специфичната роля на ЕГИ

Често отказите на Комисията за регистриране на ЕГИ са кратки и не особено разбираеми, още повече че отказите се публикуват на сайта на Комисията относно ЕГИ само на езика, избран от организаторите във формуляра за регистрация.

Общият съд ясно посочва защо задължението за мотивиране при отказ за регистриране на ЕГИ е изключително важно – едно решение за отказ за регистрация „може да засегне самата ефективност на правото на гражданите да представят гражданска инициатива, утвърдено в член 24, първа алинея ДФЕС.[29] На гражданите, представили предложение за гражданска инициатива, трябва да бъде дадена възможност да разберат причините, поради които тя не е регистрирана от Комисията.

Това следва от самото естество на посоченото право, което, както се отбелязва в съображение 1 от Регламент № 211/2011, трябва да укрепва гражданството на Съюза и да засили демократичното функциониране на Съюза чрез участие на гражданите в демократичния живот на Съюза.[30] С подобни мотиви Общият съд обосновава значимостта на мотивирането на решенията относно ЕГИ от една страна във връзка с целите на самата инициатива (да се засили участието на гражданите) и от друга във връзка с адресатите на това решение (европейските граждани). Добре мотивираните откази позволяват на авторите на инициативата, които често не са специалисти по Европейско право, да разберат причините за отказа за регистрация, така че от една страна да могат да изведат преките последствия, а от друга, отказът да не бъде възприеман като възпрепятстване от страна на Комисията на използването на този демократичен инструмент.

Във връзка с това, Европейският парламент в своя резолюция от 28 октомври 2015г. прикани Комисията да обяснява отказите за регистриране на ЕГИ конкретно и ясно, когато смята, че предложената инициатива се намира по очевиден начин извън приложното поле на компетенциите на Комисията.[31] Според Европейския парламент „Комисията трябва да информира организаторите, в писмена форма и по такъв начин, че да се улесни работата им, за съответните правни съображения, които следва да бъдат в пълна степен публично достъпни в името на прозрачността, така че валидността и пълната обективност на тези елементи да може да бъде подложена на юридическа проверка, правото на преценка на Комисията като съдия и страна по оценката на допустимостта на дадена инициатива да може да се намали доколкото е възможно и организаторите да могат да решават дали да преработят своите ЕГИ и да ги представят отново в изменен вид.“

От своя страна Икономическият и социален комитет в свое Становище от 21 октомври 2016г. приема, че „Комисията би трябвало да играе по-проактивна роля, като дава подробни отговори и възможни решения, ако инициатива се счита за недопустима, така че да позволява на гражданските комитети да я променят, като я приведат в съответствие с критериите, установени от действащото законодателство.“[32]

В тази линия се развива и практиката на Общия съд на ЕС, както е видно от решението от 3 февруари 2017 г., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Комисия (T‑646/13, EU:T:2017:59), с което за първи път отмени решение за отказ за регистриране поради неспазване от страна на Комисията на задължението й за мотивиране. В случая, както бе посочено по-горе, Комисията отказва да регистрира ЕГИ, тъй като счита че тя частично не попада в правомощията й, без обаче да посочи за кои конкретни мерки от всички посочени в инициативата се отнася това, и без да мотивира надлежно направения извод. Общият съд отменя решението на Комисията, подчертавайки именно, че този пропуск компрометира от една страна възможността за организаторите да представят нова инициатива, като отчетат възраженията на Комисията, а от друга – противоречи на целите на ЕГИ, а именно да се насърчи участието на гражданите в демократичния живот на Съюза.[33]

Изглежда, че критиките относно липсата на достатъчна мотивация на решенията, са били взети предвид от Комисията в рамките на новото предложение за регламент относно ЕГИ, прието на 13 септември 2017г.[34] Съгласно член 6, параграф 4 от това предложение, когато всички други условия за регистриране са изпълнени, с изключение на това, свързано с необходимостта инициативата да попада в правомощията на Комисията за законодателна инициатива, последната трябва в рамките на един месец след подаване на предложението да информира организационния комитет за своята оценка, както и за причините за нея. Тази нова междинна стъпка в рамките на самата процедура по регистриране на ЕГИ ще позволи на организационния комитет да вземе предвид забележките на Комисията като промени предложената инициатива, но също така ще може да запази инициативата, така както е подадена или да я оттегли. Едва след тази формална стъпка Комисията ще може да вземе своето окончателно решение да регистрира инициативата, да я регистрира частично или да откаже да я регистрира. Като това окончателно решение също следва да бъде мотивирано.

Така предложения нов регламент отчита натрупаната практика до момента, както на административно ниво, така и в резултат на разгледаните пред Съда на ЕС дела.

2.      Очевидно ли е условието по член 4, параграф 2, буква б)

Организаторите на ЕГИ още на стадия регистриране на инициативата следва да докажат наличието на компетентност от страна на Комисията да предложи законодателен акт във визираната в инициативата област, както и точно да посочат разпоредбите от Договорите, които представляват правното основание за предложения акт. По този начин контролът, който се осъществява от страна на юрисдикциите на ЕС не е по-различен от този относно законосъобразността на окончателно приетите актове от страна на институциите. Някои автори от доктрината не приемат подобно тълкуване на член 4, параграф 2, буква б) от Регламент 211/2011. Според тях, то води до обръщане на доказателствената тежест относно наличието на компетентност от страна на Комисията там, където текстът подчинява отказа за регистриране на „очевидна липса на компетентност“.[35]

Употребата на термина „по очевиден начин“ като че ли говори за един по-ограничен контрол от страна на Комисията върху спазването на принципа за предоставените й правомощия в рамките на фазата по регистриране на инициативата. Практиката на Комисията обаче, както и тази на Съда на ЕС разкриват точно обратното – напълно рестриктивно тълкуване на този принцип, неутрализирайки по този начин терминът „по очевиден начин“.

Както генералният адвокат Mengozzi отбелязва в заключението си по дело Izsák и Dabis/Комисия^[36], следва да не се забравя, че в съответствие с преследваните с този инструмент цели, които са посочени в съображения 1 и 2 от Регламент № 211/2011 и се състоят по-специално в това да се насърчи участието на гражданите и да се направи Съюзът по-достъпен, предвиденото в член 4, параграф 2, буква б) от този регламент условие за регистрация трябва да се тълкува и прилага от Комисията по такъв начин, че да се осигури лесен достъп до ЕГИ. Съображение 2 от посочения регламент изрично предвижда, че целта е процедурите и условията, необходими за ЕГИ, да бъдат ясни, разбираеми, лесни за прилагане и пропорционални на естеството на ЕГИ. Необходимите процедури и условия следва да установяват разумен баланс между права и задължения.

3.      Необходимост от по-либерално тълкуване на правилата за ЕГИ

Въпреки разгледаните проблеми във връзка с тежестта на доказване относно наличието на компетентност на Комисията в дадена област, все пак от практиката на Съда на ЕС могат да се изведат и примери за по-либерално тълкуване на правилата за ЕГИ с цел да се позволи този инструмент да разгърне пълния си потенциал и да постигне заложените цели за по-активно демократично участие на гражданите в рамките на ЕС.

Във връзка с това може да се посочи решение от 10 май 2017 г., Efler и др./Комисия (T‑754/14, EU:T:2017:323) и направеното от Общия съд тълкуване на понятието „юридически акт“, залегнало в същия член 4, параграф 2, буква б). Съгласно тази разпоредба „Комисията регистрира предложената гражданска инициатива, при положение че предложената гражданска инициатива не попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията на Комисията да представи предложение за правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите“. Както бе посочено в точка IV по-горе, в рамките на това дело Комисията е отказала регистрация на предложение за гражданска инициатива, чиято цел оттеглянето на мандата за преговори по споразумението за свободна търговия със САЩ и да не сключва такова споразумение с Канада. Това предложение влиза в рамките на процедурата за сключване на международни споразумения, предвидена в член 218 ДФЕС. Съгласно тази разпоредба Съветът оправомощава Комисията да започне преговорите, Комисията договаря споразумението в рамките на дадените от Съвета насоки, като последния сключва и подписва постигнатото споразумение. Отказът на Комисията да регистрира предложената инициатива е обоснован с факта, че решението на Съвета, с което той я оправомощава да започне преговорите с цел да се сключи споразумение с трета държава не представлява „правен акт“ на Съюза и че препоръка във връзка с него не може да съставлява „предложение за правен акт“ по смисъла на член 4, параграф 2, буква б) от Регламент 211/2011, тъй като става въпрос за подготвително решение, а не за окончателен акт.

Общият съд отхвърля тези аргументи на Комисията и приема, че понятието за правен акт по смисъла на член 11, параграф 4 ДЕС, на член 2, параграф 1 от Регламент № 211/2011 и на член 4, параграф 2, буква б) от същия регламент, не би могло, при липсата на доводи за противното, да се схваща, както го разбира Комисията, като свеждащо се единствено до правните актове на Съюза, които са окончателни и пораждат правни последици спрямо трети лица.[37] Правната уредба относно ЕГИ не съдържа никакво указание в смисъл, че гражданското участие не би могло да се предвиди с цел да се попречи на приемането на правен акт. Макар планираният правен акт да трябва да допринася за прилагането на Договорите, то точно такъв е случаят на актовете, които имат за предмет да попречат на сключването на въпросните международни споразумение със САЩ и Канада (съответно TTIP и CETA), които от своя страна целят да изменят правния ред на Съюза.

Така Общия съд основава анализът си на принципа на демокрация, който, както е посочено по-конкретно в преамбюла на Договора за ЕС, в член 2 ДЕС, както и в преамбюла на Хартата на основните права на Европейския съюз е сред основните ценности, на които се основава Съюзът. Също така и на конкретно преследваната с механизма за ЕГИ цел, изразяваща се в подобряване на демократичното функциониране на Съюза посредством предоставяне на всеки гражданин на общо право да участва в демократичния живот. Общият съд приема, че това налага да се възприеме тълкуване на понятието за правен акт, което обхваща правните актове, каквито са решенията за започване на преговори за сключването на международно споразумение, което безспорно цели да измени правния ред на Съюза.[38]

Практиката на Съда на ЕС допринася за по-либерално тълкуване на правилата за ЕТИ и от самата Комисия. След решението по делото Minority SafePack[39], въпреки че Съдът не се произнася конкретно по въпроса за възможността за частична регистрация на предложена инициатива, Комисията все пак допуска подобна практика и регистрира частично инициативата, както и тази относно равенството в заплащането.[40]

След решението по делото STOP TTIP[41] Комисията регистрира на 4 юли 2017г. предложената инициатива.

Предложеният на 13 септември 2017г. регламент[42] относно ЕГИ също разкрива желанието за промяна, въпреки че в основата си условията за регистриране остават непроменени. Все  пак е предвидена възможността организаторите да получат помощ и информация от страна на Комисията в хода на административната фаза по регистриране на инициативата с организирането на виртуален форум за обсъждане.[43] Също така е предвидена фаза на диалог с Комисията при положение, че условието предвидено към момента в член 4, параграф 2, буква б) от Регламент 211/2011 не е изпълнено. Целта на тази междинна фаза е организаторите да могат да вземат предвид бележките на Комисията, така че инициативата да може да попадне в рамките на нейните правомощия. Освен това изрично е записана възможността за частична регистрация на инициативите.

Така разгледано, това законодателно предложение като че ли отговаря в голяма степен на вече констатираните проблеми при приложението на ЕГИ.

 

V. Заключение

В момент, в който доверието на гражданите спрямо ЕС не се намира в своя зенит[44], изключително важно e всички институции на ЕС, включително и съдебните органи на Съюза, да осигурят пълния потенциал на правата, предоставени на гражданите на Съюза. Разбира се Съдът сам по себе си не може да допринесе за възстановяване на колебливото доверие, но напомняйки на институциите техните задължения, би дал пълна ефективност на инструментите, предоставени за това в Договорите[45].

Както видяхме Комисията разполага с широки правомощия в рамките на цялата процедура по регистриране и разглеждане на ЕГИ, но Съдът на ЕС успява да гарантира тези широки правомощия да не се превърнат в произвол. В същото време все още не може да бъде направена цялостна преценка дали и доколко ЕГИ имат влияние върху законодателния процес в рамките на ЕС и доколко този инструмент изпълнява своята цел за засилване на демократичното функциониране на Съюза.

 

 

 

[1] Магистър по право на ЕС, юридически съветник в кабинета на съдия Корнезов, Общ съд на ЕС. Изразените в статията мнения са лични и не обвързват Общия съд на ЕС.

[2] Сред които например “ ONE MILLION SIGNATURES FOR “A EUROPE OF SOLIDARITY”, „Ensemble pour une Europe sans prostitution légalisée“, „Stop Brexit“ и др.

[3] Между които „Европейска инициатива за медиен плурализъм“, „Wake up Europe! Да действаме, за да съхраним европейския демократичен проект“, „Let’sfly2Europe: предоставяне на възможност на бежанците за легално и безопасно влизане в Европа!“ и др.

[4] между които „Да намалим разликите в заплащането и икономическите разлики, които разкъсват ЕС!“, „STOP PLASTIC IN THE SEA (СТОП НА ПЛАСТМАСОВИТЕ ОТПАДЪЦИ В МОРЕТО)“, „Мама, татко и децата – Европейска гражданска инициатива в защита на брака и семейството“ и др.

[5] ECI(2017)000002 „Забрана на използването на глифозат и защита на хората и околната среда от токсични пестициди“; ECI(2012)000007 Stop vivisection; ECI(2012)000005 Един от нас; ECI(2012)000003 Водата и санитарно-хигиенните условия са човешко право! Водата е обществено благо, а не стока! (Право на вода, right2water)

[6] ECI(2012)000003 Водата и санитарно-хигиенните условия са човешко право! Водата е обществено благо, а не стока!

[7] OB L 65, 11.3.2011г., стр. 1—22

[8] Зелена книга относно Европейска гражданска инициатива, COM(2009) 622 final.

[9] Член 23 от Регламент 211/2011.

[10] Комисията поддържа специален уеб сайт, където е възможно да се следят всички ЕГИ, които са инициирани, техният статус, развитие и т.н.

[11] В Член 2, параграф 1 от Регламент 211/2011 е предвидено „най-малко една четвърт от всички държави членки“.

[12] Член 5, параграф 5 от Регламент 211/2011.

[13] За България това е Министерство на регионалното развитие и благоустройството, главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“

[14] решение от 30 септември 2015 г., Anagnostakis/Комисия, T‑450/12, EU:T:2015:739, решение от 19 април 2016 г., Costantini и др./Комисия, T‑44/14, EU:T:2016:223, решение от 10 май 2016 г., Izsák и Dabis/Комисия, T‑529/13, EU:T:2016:282

[15] решение от 3 февруари 2017 г., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Комисия, T‑646/13, EU:T:2017:59

[16] решение от 10 май 2017 г., Efler и др./Комисия, T‑754/14, EU:T:2017:323

[17] решение от 30 септември 2015 г., Anagnostakis/Комисия, T‑450/12, EU:T:2015:739 и решение от 12 септември 2017 г., Anagnostakis/Комисия, C‑589/15 P, EU:C:2017:663

[18] решение от 12 септември 2017 г., Anagnostakis/Комисия, C‑589/15 P, EU:C:2017:663

[19] решение от 19 април 2016 г., Costantini и др./Комисия, T‑44/14, EU:T:2016:223

[20] решение от 10 май 2016 г., Izsák и Dabis/Комисия, T‑529/13, EU:T:2016:282, към момента делото е висящо ЕС – С-420/16Р.

[21] решение от 5 април 2017 г., HB и др./Комисия, T‑361/14, непубликувано, EU:T:2017:252 и определение от 8 февруари 2018 г., HB и др./Комисия, C‑336/17 P, непубликувано, EU:C:2018:74.

[22] решение от 3 февруари 2017 г., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Комисия, T‑646/13, EU:T:2017:59. След отмяната на решението на Комисията от Общия съд, същата регистрира инициативата, която към момента се намира във фаза на проверка на събраните изявления за подкрепа.

[23] „Да намалим разликите в заплащането и икономическите разлики, които разкъсват ЕС!„ ECI(2017)000006

[24] решение от 10 май 2017 г., Efler и др./Комисия, T‑754/14, EU:T:2017:323 (STOP TTIP). Инициативата е оттеглена от организаторите.

[25] решение от 10 май 2017 г., Efler и др./Комисия, T‑754/14, EU:T:2017:323, т.45

[26] решение от 23 април 2018 г., One of Us и др./Комисия, T‑561/14, EU:T:2018:210 . Делото е към момента висящо пред Съда на ЕС – C-418/18P.

[27] решение от 23 април 2018 г., One of Us и др./Комисия, T‑561/14, EU:T:2018:210, т.77

[28] решение от 23 април 2018 г., One of Us и др./Комисия, T‑561/14, EU:T:2018:210, т.93

[29] решение от 30 септември 2015 г., Anagnostakis/Комисия, T‑450/12, EU:T:2015:739, т.25; решение от 19 април 2016 г., Costantini и др./Комисия, T‑44/14, EU:T:2016:223, т.73; решение от 3 февруари 2017 г., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Комисия, T 646/13, EU:T:2017:59, т.17 и 18

[30] решение от 30 септември 2015 г., Anagnostakis/Комисия, T‑450/12, EU:T:2015:739, т.26

[31] Резолюция на Европейския парламент от 25 октомври 2015г. относно Европейската гражданска инициатива (2014/2257(INI))

[32] Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Европейската гражданска инициатива (преглед)“ (2016/C 389/05), т.6.2.1

[33] решение от 3 февруари 2017 г., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Комисия, T‑646/13, EU:T:2017:59, т. 29

[34] 2017/0220(COD)

[35]решение от 19 април 2016 г., Costantini и др./Комисия, T‑44/14, EU:T:2016:223, т.54; Jacqué, Jean-Paul: Vers une reconnaissance juridictionnelle des droits politiques des citoyens européens, Revue trimestrielle de droit européen 2017 p.75

[36] C‑420/16 P, EU:C:2018:816, т.19

[37] решение от 10 май 2017 г., Efler и др./Комисия, T‑754/14, EU:T:2017:323, т.36 и 40

[38] решение от 10 май 2017 г., Efler и др./Комисия, T‑754/14, EU:T:2017:323, т.37

[39] решение от 3 февруари 2017 г., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Комисия, T 646/13, EU:T:2017:59

[40] „Да намалим разликите в заплащането и икономическите разлики, които разкъсват ЕС!„ ECI(2017)000006

[41] решение от 10 май 2017 г., Efler и др./Комисия, T‑754/14, EU:T:2017:323

[42] COM (2017) 482: Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the European citizens’ initiative. Процедура 2017/0220/COD

[43] Виж чл.4 от предложения Регламент

[44] Като се има предвид например изразеното от гражданите желание държава членка да напусне Съюза (Брекзит).

[45] Jacqué, Jean-Paul: Vers une reconnaissance juridictionnelle des droits politiques des citoyens européens, Revue trimestrielle de droit européen 2017 p.177-18