Решение от 25 юли 2018 г., Алхето, C‑585/16, EU:C:2018:584
Решението на Съда е постановено по преюдициално запитване от Административен съд София-град, отправено в рамките на спор между г‑жа Серин Алхето и заместник-председателя на Държавната агенция за бежанците („ДАБ“) по повод отхвърлянето от последния на молбата за международна закрила, подадена от г‑жа Алхето.
Административен съд София-град иска от Съда на ЕС тълкуване на член 12, параграф 1 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9), както и на член 35 и член 46, параграф 3 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60).
Фактите в главното са следните. Г‑жа Алхето, родена на 29 ноември 1972 г. в Газа, притежава паспорт, издаден от палестинските власти, и е регистрирана от Агенцията на Организацията на обединените нации за подпомагане и работа с палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA). На 15 юли 2014 г. г-жа Алхето напуска Ивицата Газа, преминава през Йордания и на 10 август 2014 г. г влиза в България с туристическа виза. Няколко дни преди да изтече визата, г-жа Алхето подава молба за международна закрила в ДАБ, която подновява на 25 ноември 2014 г. В подкрепа на тази молба тя изтъква, че връщане в Ивицата Газа би я изложило на тежка заплаха срещу живота ѝ, тъй като тя рискува да бъде подложена там на мъчения и преследване. Тази заплаха била свързана с факта, че тя извършва социална дейност между жените с цел разясняване на техните права и че тази дейност не била приета от Хамас, организация, която контролира Ивицата Газа. Освен това, предвид наличието на въоръжени конфликти между Хамас и Израел, съществувало положение на безогледно насилие в Ивицата Газа. Между декември 2014 г. и март 2015 г. ДАБ провежда няколко лични интервюта с г‑жа Алхето. На 12 май 2015 г. заместник-председателят на ДАБ отхвърля подадената от г‑жа Алхето молба за международна закрила на основание член 75 от ЗУБ във връзка с членове 8 и 9 от ЗУБ, с мотива че твърденията на г‑жа Алхето са недостоверни, защото само по себе си обстоятелството, че г‑жа Алхето е жена, която се ангажира да информира други жени, живеещи в Ивицата Газа, за техните права, не е достатъчно, за да се установи наличието на реален риск от преследване по смисъла на член 8 от ЗУБ или на тежко посегателство по смисъла на член 9 от същия. В това отношение международен доклад, изготвен през 2014 г., показвал, че в Ивицата Газа жени полицаи участват във важни дейности, като например борбата с наркотиците, наказателното преследване и контрола на свободата на движение. При тези условия трудно можело да се приеме, че дейността на г-жа Алхето я излага на тежки и лични заплахи. Освен това не е била принудена да поиска международна закрила поради положение на безогледно насилие, причинено от въоръжен конфликт.
Г-жа Алхето подава жалба пред Административен съд София-град, който преценява, че е необходимо да постави на Съда на ЕС няколко преюдициални въпроси.
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 във връзка с член 10, параграф 2 от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че разглеждането на молба за международна закрила, подадена от лице, регистрирано от UNRWA, налага преценка на въпроса дали това лице се ползва от ефективна закрила или помощ от страна на този орган. Въпросът се поставя поради факта, че ДАБ не е разгледал в обжалваното решение конкретно въпроса дали е преустановена закрилата или помощта, от които г-жа Алхето се е ползвала от страна на UNRWA в зоната на действие на този орган, въпреки че това обстоятелство, ако беше доказано, щеше да може да ѝ позволи да се ползва от статута на бежанец в България в съответствие с член 1, буква D от Женевската конвенцията и с член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95.
Съдът припомня, че лицата, регистрирани от UNRWA, по принцип се изключват, по силата на член 12, параграф 1, буква а), първо изречение от Директива 2011/95, който съответства на член 1, буква D, първа алинея от Женевската конвенция, от кръга на бежанците в Съюза. С оглед на това от член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2011/95, който съответства на член 1, буква D, втора алинея от Женевската конвенция, следва, че когато кандидатът за международна закрила в Съюза вече не се ползва от закрилата или от помощта на UNRWA, това изключение престава да се прилага. Втората хипотеза се прилага, когато се установи, че съществува сериозна заплаха за личната безопасност на съответния палестинец и че UNRWA не е в състояние да му осигури условия на живот, отговарящи на нейната мисия, като така посоченият палестинец е принуден поради независещи от волята му обстоятелства да напусне зоната на действие на UNRWA. В този случай, ако не са налице други основания за изключване, директивата е приложима ipso facto, без да е необходимо той задължително да докаже, че има основателни опасения от преследване по смисъла на член 2, буква г) от същата директива, до момента, в който има възможност да се завърне на територията на предишното си обичайно пребиваване.
Следователно правилата, посочени в член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 представляват lex specialis. Националните разпоредби за транспониране на този режим трябва да се приложат към молбата за международна закрила, подадена от лице, регистрирано от UNRWA, ако тази молба не е била отхвърлена преди това поради друго основание за изключване или за недопустимост.
Прилагането на посочените разпоредби се налага и когато молбата за международна закрила включва, освен молба за предоставяне на статут на бежанец, и молба за предоставяне на субсидиарна закрила. Всъщност, както следва от член 10, параграф 2 от Директива 2013/32, при разглеждането на молбите за международна закрила компетентният орган трябва първо да определи дали кандидатът отговаря на условията за предоставяне на статут на бежанец. Следователно обстоятелството, че разпоредбите, съдържащи се в член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, не се прилагат по отношение на частта от молбата във връзка с предоставянето на субсидиарна закрила, не освобождава компетентния орган от задължението му да приложи най-напред нормите за транспониране на тези разпоредби, за да провери дали трябва да се предостави статут на бежанец.
Съдът отговаря на първия въпрос в смисъл, че член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 във връзка с член 10, параграф 2 от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че разглеждането на молба за международна закрила, подадена от лице, регистрирано от UNRWA, налага да се изследва въпросът дали това лице се ползва от ефективна закрила или помощ от страна на този орган, ако тази молба не е била отхвърлена преди това на основание за недопустимост или на основание за изключване, различно от предвиденото в член 12, параграф 1, буква а), първо изречение от Директива 2011/95.
С първата част на втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2011/95 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която не предвижда или която транспонира неправилно основанието за прекратяване на прилагането на основанието за изключване от кръга на бежанците, което се съдържа в тази разпоредба от Директивата.
С оглед отговора на първия въпрос, Съдът заявява, че член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2004/83, който съответства на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, не допуска национална правна уредба, която не предвижда разгледаните хипотези – основанието за изключване и дерогацията от това основание. Така, Съдът установява член 12, алинея 1, точка 4 от транспонира член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2011/95, но използва неправилно израза „не е преустановена“, вместо израза „е преустановена“. Запитващата юрисдикция счита, че при тези обстоятелства е трудно и дори невъзможно да тълкува тези национални разпоредби в съответствие с член 12, параграф 1, буква a) от Директива 2011/95. Във връзка с това Съдът заключава, че член 12, параграф 1, буква a) от Директива 2011/95 не допуска националните норми, доколкото те съдържат неправилно транспониране на тези директиви.
С втората част на втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2004/83 и член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2011/95 имат директен ефект и могат да бъдат приложени дори ако кандидатът за международна закрила не се е позовал изрично на тях. Съдът отговаря, че имат директен ефект, и че могат да бъдат приложени дори ако кандидатът за международна закрила не се е позовал изрично на тях.
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че съдът на държава членка, сезиран като първа инстанция с жалба срещу решение по молба за международна закрила, може да вземе предвид фактически или правни обстоятелства — като приложимостта на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 към положението на кандидата — които не са разгледани от органа, взел това решение.
Съдът прави комплексен анализ на посочените актове, като отбелязва, че освен фактът, че преследва общата цел за въвеждане на общи процесуални норми, Директива 2013/32 цели по-специално, както е видно по-конкретно от съображение 18, молбите за международна закрила да се обработват „възможно най-бързо, без това да засяга точността и пълнотата на тяхното разглеждане“. С оглед на това, що се отнася до думите „гарантират, че ефективната защита предвижда цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси“, те следва да се тълкуват, тъй като иначе биха били лишени от обичайното си значение, в смисъл, че държавите членки са длъжни по силата на член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 да изменят националното си право по такъв начин, че разглеждането на посочените жалби да включва проверка от съда на всички фактически и правни обстоятелства, които му позволяват да извърши актуализирана преценка на конкретния случай, включително, по необходимост и новонастъпилите обстоятелства.
Освен това, тълкуването на тази разпоредба в съответствие с член 47 от Хартата, изискването за цялостно и ex nunc разглеждане означава, че съдът, изслушва кандидата, освен ако прецени, че може да извърши разглеждането въз основа само на данните от преписката по делото, включително, когато случаят е такъв, на доклада или стенограмата на личното интервю пред посочения орган. При възникване на нови обстоятелства, настъпили след приемането на решението, предмет на обжалване, съдът е длъжен, както следва от член 47 от Хартата, да предостави възможност на кандидата да изрази становище, когато тези обстоятелства могат да го засегнат неблагоприятно.
Съдът отговаря на третия въпрос, че член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че съдът на държава членка, сезиран като първа инстанция с жалба срещу решение по молба за международна закрила, е длъжен да разгледа както фактическите и правните обстоятелства — като приложимостта на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 към положението на кандидата — които органът, взел това решение, е отчел или е могъл да отчете, така и фактическите и правните обстоятелства, които са настъпили след приемането на посоченото решение.
С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 във връзка с членове 18, 19 и 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че изискването за цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси се отнася и до основанията за недопустимост на молбата за международна закрила, посочени в член 33, параграф 2 от тази директива, и ако това е така, дали при разглеждането на такова основание за недопустимост от съда, включително когато това основание не е било разгледано от решаващия орган, преписката трябва да бъде върната на този орган, за да проведе интервюто за допустимост, предвидено в член 34 от посочената директива.
Съдът постановява в отговор, че член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че изискването за цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси може да се отнася и до основанията за недопустимост на молбата за международна закрила, посочени в член 33, параграф 2 от тази директива, когато националното право позволява това, и че в случаите, когато съдът, пред който е подадена жалбата, възнамерява да разгледа основание за недопустимост, което не е било разгледано от решаващия орган, той трябва да изслуша кандидата, за да му даде възможност да представи лично, на език, който владее, своето становище по отношение на приложимостта на посоченото основание към конкретните обстоятелства, в които се намира.
С петия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 35, първа алинея, буква б) от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че лице, регистрирано от UNRWA, ако се ползва от ефективна закрила или помощ от този орган в трета държава, несъответстваща на територията, в която лицето обичайно пребивава, но включена в зоната на действие на посочения орган, трябва да се счита за ползващо се от друга закрила в тази трета страна по смисъла на тази разпоредба.
На този въпрос Съдът отговаря, че член 35, първа алинея, буква б) от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че лице, регистрирано от UNRWA, ако се ползва от ефективна закрила или помощ от този орган в трета държава, несъответстваща на територията, в която лицето обичайно пребивава, но включена в зоната на действие на посочения орган, трябва да се счита за ползващо се от друга закрила в тази трета страна по смисъла на тази разпоредба, когато третата страна:
– се задължава да приеме обратно заинтересованото лице, след като то е напуснало нейната територия, за да поиска международна закрила в Съюза, и
– признава посочената закрила или помощ от UNRWA и зачита принципа на забрана за връщане, като така дава възможност на заинтересованото лице да пребивава на нейна територия в безопасност, при достойни условия на живот и докато рисковете в територията на обичайното пребиваване го налагат.
С шестия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че съдът, сезиран като първа инстанция с жалба срещу решение по молба за международна закрила, трябва, в случай че отмени това решение, да се произнесе сам по тази молба за международна закрила, като я уважи или отхвърли.
Съдът постановява, тази разпоредба не установява общи процесуални норми по отношение на компетентността за приемането на ново решение по молба за международна закрила след отмяната от съда, пред който е подадена жалбата, на първоначалното решение по тази молба. Все пак необходимостта да се осигури полезно действие на член 46, параграф 3 от тази директива и да се гарантира наличието на ефективно правно средство за защита в съответствие с член 47 от Хартата изисква при връщане на преписката на квазисъдебния или административен орган, посочен в член 2, буква е) от споменатата директива, ново решение да се приема в кратък срок и да съответства на преценката, съдържаща се в отменителното съдебно решение.