Александър Корнезов[1]
Радостина Стефанова-Камишева[2]
Един от най-трудните въпроси в правото на ЕС е дали то намира приложение в т.нар. „чисто вътрешна ситуация“ (от френски, situation purement interne). Понятието „чисто вътрешна ситуация“ обхваща правоотношения, при които всички правнорелевантни елементи са в рамките на една и съща държава членка – напр. спор между две юридически лица, установени в България, по повод на договор за предоставяне на услуги в рамките на България или спор между български гражданин, който не е упражнил свободата си на движение, и български административен орган по повод на правото на пребиваване на територията на България на членове на неговото семейство, които са граждани на трета страна, която не е членка на ЕС. С други думи, това са ситуации, в които липсва трансграничен елемент, свързан с ЕС.
Отговорът на въпроса дали в подобна чисто вътрешна ситуация правото на ЕС се прилага е от съществено значение както в процесуален план, така и по същество. Така, ако в чисто вътрешна ситуация правото на ЕС не намира приложение, делото следва да се реши съгласно приложимото национално и международно право (напр. ЕКПЧ). Евентуално преюдициално запитване, отправено до Съда на ЕС по реда на член 267 ДФЕС би било отхвърлено поради липса на компетентност на Съда на ЕС. Обратно, ако в чисто вътрешна ситуация правото на ЕС намира приложение, делото следва да се реши съгласно правото на ЕС, което предполага и евентуално преюдициално запитване до Съда на ЕС.
Въпросът за приложимостта на правото на ЕС в чисто вътрешна ситуация има ясно изразено конституционно измерение, доколкото засяга пределите на компетентност на ЕС, съответно на държавите членки. От една страна, ако се приеме, че правото на ЕС се прилага в чисто вътрешни ситуации, компетентността на ЕС рискува да се разпростре безгранично за сметка на компетентността на държавите членки. От друга страна, ако правото на ЕС не се прилага в чисто вътрешни ситуации и следователно държавите членки са свободни да ги регулират, възниква опасност от различно третиране на две правоотношения, които по същество са еднакви, единствено в зависимост от наличието на трансграничен елемент, свързан с ЕС. Освен това, по-общо, автоматичното и безусловно изключване на приложението на правото на ЕС в подобни чисто вътрешни ситуации би създало пречки и несигурност в търговския оборот на вътрешния пазар. В действителност, би било неоправдано дейността на дадено предприятие да се регулира по различен начин в зависимост от това дали тя се разпростира единствено в рамките на територията на съответната държава членки или и извън нея.
В практиката и теорията въпросът за прилагането на правото на ЕС в чисто вътрешна ситуация често се смесва с въпроса за тълкуване на правото на ЕС, когато то не се прилага на собствено основание, а единствено на основание на националното право. Например, въпреки че дадено правоотношение не попада в приложното поле на правото на ЕС, националният законодател суверенно е решил да го регулира по същия начин, по който правото на ЕС регулира подобни правоотношения. Тези случаи трябва да се отграничат от случаите на прилагане на правото на ЕС в чисто вътрешна ситуация, доколкото при тях правото на ЕС се прилага на собствено основание, въпреки липсата на трансграничен елемент. Обратно, случаите, в които се поставя въпрос за тълкуване на правото на ЕС извън приложното му поле, последното не се прилага на собствено основание, а посредством националното право. Тези случаи служат да обосноват не прилагането на правото на ЕС, а по-скоро компетентността на Съда на ЕС да тълкува правото на ЕС, когато то по принцип не се прилага към обстоятелствата по главния спор.
Настоящата статия е структурирана както следва. На първо място, статията концептуализира проблема относно приложимостта на правото на ЕС в чисто вътрешна ситуация като извежда критерий, спрямо който следва да се преценява необходимостта от доказване на трансграничен елемент. На второ място, статията прави опит за кодифициране на изключенията, които позволяват правото на ЕС да бъде приложено в чисто вътрешна ситуация, като ги разделя в две концептуални групи в зависимост от това дали те се отнасят до приложното поле на правото на ЕС или до компетентността на Съда на ЕС да тълкува правото на ЕС, когато то по принцип не се прилага към обстоятелствата по главния спор. На трето място, статията се спира накратко върху значението на Хартата на основните права на ЕС по отношение на разглежданата проблематика. Четвърто, статията разглежда специфичното изискване за надлежно мотивиране на преюдициално запитване, отправено в рамките на спор, чийто релевантни елементи са изцяло в рамките на една държава членка.
I. Правилото
Въпросът за приложението на правото на ЕС в чисто вътрешни ситуации не намира еднозначен отговор в практиката на Съда на ЕС. Прочитът й оставя впечатление, че по правило правото на ЕС не се прилага в чисто вътрешни ситуации, като от това правило има редица изключения, които обаче са толкова широко формулирани, че на практика изместват „правилото“.
Според авторите на настоящата статия, казуистичният подход в практиката внася объркване. Според нас, отговорът на въпроса дали правото на ЕС намира приложение в чисто вътрешни ситуации зависи от компетентността на ЕС. Както е известно, компетентността на ЕС е предоставена. Съгласно член 4, алинея 1 ДЕС всички области на компетентност, които не са предоставени на Съюза в Договорите, принадлежат на държавите-членки. Член 5 от същия договор изрично гласи, че „по силата на принципа на предоставената компетентност, Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите-членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигане на поставените в тези Договори цели. Всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите-членки“.
Следователно въпросът за приложимостта на правото на ЕС в чисто вътрешни ситуации не може да се разглежда in abstracto, а само въз основа на съответните разпоредби от правото на ЕС, които предоставят компетентност на ЕС в дадена област. С други думи, докато в определени области правото на ЕС изисква като условие за прилагането му наличието на трансграничен елемент, свързан с ЕС, в други подобно условие липсва. Така, в областите, в които компетентността на ЕС не е обусловена от изискване за наличие на трансграничен елемент, въпросът за прилагането на правото на ЕС в чисто вътрешни ситуации въобще не се поставя. Обратно, в областите, в които компетентността на ЕС е обусловена от подобно изискване, правилото е, че правото на ЕС не се прилага при липсата на трансграничен елемент. От това правило обаче има няколко изключения.
Следните примери онагледяват този извод. Разпоредбите от ДФЕС, свързани със свободите на движение, изискват като условие за тяхното приложение наличието на трансграничен елемент. Така например, съгласно член 34 и 35 ДФЕС количествените ограничения върху вноса, съответно износа и всички мерки, имащи равностоен ефект, се забраняват „между държавите-членки“. Член 36 ДФЕС забранява произволната дискриминация или прикритите ограничения на „търговията между държавите-членки“. Член 49 ДФЕС гласи: „В рамките на следващите разпоредби ограниченията върху свободата на установяване на граждани на държава-членка на територията на друга държава-членка се забраняват.“ Съгласно член 56 ДФЕС: „В следващите разпоредби се забраняват ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза по отношение на гражданите на държавите-членки, които са се установили в държава-членка, различна от тази, в която се намира лицето, за което са предназначени услугите. […]“.
Подобно изискване за засягане на търговията между държавите членки има и в антитръстовото право (чл. 101 и 102 ДФЕС), както и в разпоредбите, които се отнасят до държавните помощи (член 108 и следв. ДФЕС).
Друг пример в това отношение е компетентността на ЕС в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Съгласно член 81 ДФЕС например Съюзът развива съдебно сътрудничество по гражданскоправни въпроси „с трансгранично значение“, което се основава на принципа на взаимно признаване на съдебните и извънсъдебните решения.
Обратно, редица разпоредби от правото на ЕС не поставят като изискване за приложението им наличието на трансграничен елемент. Като пример може да бъде посочен член 169 ДФЕС, съгласно който: „С цел подкрепа на интересите на потребителите и осигуряването на високо равнище на защита на потребителите, Съюзът съдейства за закрилата на здравето, сигурността и икономическите интереси на потребителите, както и за развитието на тяхното право на информация, просвета и самоорганизиране с цел защита на техните интереси.“ Същото се отнася например и до член 191 ДФЕС, посветен на политиките на Съюза в областта на околната среда, както до членове 114 и 115 ДФЕС, посветени на мерките за сближаване на законодателствата.
Горните правила се отнасят и до разпоредбите на вторичното право, които също така следва да бъдат взети под внимание, като обаче се държи сметка за правното основание за приемането им. С други думи, за да се отговори на въпроса дали дадена разпоредба от вторичното право изисква наличие на трансграничен елемент като условие за прилагането й, трябва да се изследва както текстът на самата разпоредба и по-общо духът на съответния законов акт, така и разпоредбата от Договорите, въз основа на която този акт е бил приет. Така например Съдът наскоро прие, че разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 относно свободата на установяване за доставчиците[3] трябва да се тълкуват в смисъл, че се прилагат и в чисто вътрешна ситуация. Съдът достига до този извод, анализирайки текста на съответните разпоредби, който не съдържа никакво условие за наличието на външен елемент, както и правното основанието за приемането й, член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС, които макар да се съдържат в глави 2 и 3 от дял IV, част трета от Договора за функционирането на ЕС, не упоменават никакъв външен елемент. [4]
Друг често срещани примери в практиката касаят делата в областта на ДДС. Като цяло Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност не поставя изискване за наличие на трансграничен елемент за прилагането й (с изключение на някои разпоредби), поради което обикновено въпросът дали съответната ситуацията е чисто вътрешна не се обсъжда (виж например определение от 23 ноември 2017 г., Джиосайкъл България, С-314/17, EU:C:2017:901). Правно основание за приемане на директивата е чл. 113 ДФЕС, който не изисква наличие на трансграничен елемент (за разлика напр. от чл. 110 ДФЕС).
Примерите в областта на съдебното сътрудничество по наказателни дела са особено показателни. Макар и по принцип този клон на правото на ЕС да изисква наличие на трансграничен елемент, както беше посочено по-горе, съществуват и разпоредби от първичното право и съответно от вторичното право, чието приложение не е в зависимост от наличието на трансграничен елемент. Така например чл. 82, ал. 2 ДФЕС предвижда, че „доколкото това е необходимо за улесняване на взаимното признаване на присъдите и съдебните решения, както и на полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси с трансгранично измерение, Европейският парламент и Съветът, като приемат директиви в съответствие с обикновената законодателна процедура, могат да установят минимални правила”. Така, макар и целта на тази разпоредба да е улесняване на взаимното признаване на присъдите и съдебните решения, както и на полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси с трансгранично измерение, тя оправомощава европейския законодател да приема минимални правила, които сами по себе си не непременно трябва да съдържат трансграничен елемент. Така, по силата на чл. 82, ал. 2, б. „в” ДФЕС европейският законодател може да приеме минимални правила относно „правата на жертвите на престъпления”, без да е налице изискване тези права да са засегнати в трансграничен контекст. Поради това и приетата въз основа на тази разпоредба Директива 2012/29/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година за установяване на минимални стандарти за правата, подкрепата и защитата на жертвите на престъпления и за замяна на Рамково решение 2001/220/ПВР на Съвета, се прилага независимо от наличието на трансграничен елемент. За обратния пример вж. чл. 82, ал.2, б. „а” ДФЕС.
Както подчертахме по-горе, ако приложимите разпоредби от правото на ЕС не изискват като условие за прилагането им наличие на трансграничен елемент, свързан с ЕС, те следователно се прилагат в чисто вътрешни ситуации. Тези хипотези не повдигат особени проблеми нито в практиката, нито в теорията.
Обратно, въпросът дали правото на ЕС може да намери приложение в чисто вътрешна ситуация, въпреки че приложимите му разпоредби изискват наличие на трансграничен елемент, свързан с ЕС, не намира еднозначен отговор. Следващите редове са посветени именно на този въпрос.
Статията също така разглежда и друг въпрос, а именно дали Съдът на ЕС е компетентен да тълкува правото на ЕС в дела, в които това право не се прилага само по себе си. Този въпрос, макар и близък до въпроса за приложимостта на правото на ЕС в чисто вътрешна ситуация, е различен от него, тъй като се отнася до случаите, в които правото на ЕС не се прилага като такова.
Тези две хипотези ще бъдат последователно разгледани в изложението по-долу.
ІІ. Приложимост на правото на ЕС в чисто вътрешна ситуация, въпреки че приложимите му разпоредби изискват наличие на трансграничен елемент
Според Съда на ЕС „чисто вътрешни“ са ситуациите, „чиито релевантни елементи изцяло са в рамките само на една държава членка“.[5] С оглед на гореизложеното, основното правило, изведено в съдебната практика, е очевидно: ако всички релевантни елементи по делото са в рамките само на една държава членка, разпоредбите от правото на ЕС, за чието приложение има изискване за наличие на трансграничен елемент, по принцип не намират приложение (решение от 22 декември 2010 г., Omalet, C‑245/09, EU:C:2010:808, т.12; определение от 6 юли 2012 г., Hermes Hitel és Faktor, C‑16/12, непубликувано, EU:C:2012:426, т.12-21).
В тези случаи Съдът на ЕС не е компетентен да тълкува правото на ЕС в рамките на преюдициално запитване (вж. напр. решение от 17 юли 1997 г., Leur-Bloem, C‑28/95, EU:C:1997:369).[6]
От това правило обаче има изключения, изведени в съдебната практика. Някои от тях са толкова широко формулирани, че поставят под въпрос самото съществуване на гореизведеното правило. Други са критикувани с оглед на това, че водят до разширяване на компетентността на ЕС. Тези критики ще бъдат споменати в изложението по-долу, редом с аргументите, които се изтъкват в подкрепа на тези изключения. Настоящата статия обаче няма за цел да оправдае или, обратно, да оспори основателността на тези изключения. Тя по-скоро цели да идентифицира и да систематизира тези изключения, които са разпръснати в обемната съдебна практика, което затруднява практикуващия юрист да се ориентира в юриспруденцията.
Общо от практиката на Съда на ЕС към момента могат условно да бъдат изведени пет категории изключения от правилото, че разпоредбите от правото на ЕС, за чието приложение има изискване за наличие на трансграничен елемент, не намират приложение в чисто вътрешна ситуация, а именно:
- потенциално засягане на упражняването на една от основните свободи на движение (на хора, стоки, услуги и капитали) ;
- преценка на съвместимостта с правото на ЕС на разпоредби от националното право, които се прилагат не само към местни лица, но и към лица, установени в други държави членки;
- прилагане на някои разпоредби относно европейското гражданство.
- забрана на обратна дискриминация в националното право;
- препращане от национална норма към правото на ЕС;
Макари и тези изключения често да се цитират заедно, според нас, в концептуален план, те имат различно приложно поле и могат, на тази основа, да бъдат обособени най-общо в 2 групи.
Първата група изключения обхваща тези, при които въпреки изискването за трансграничен елемент, за да е приложимо правото на ЕС, то все пак намира приложение в чисто вътрешна ситуация. Към тази група се отнасят следните изключения: (1) националната мярка би могла потенциално да засегне упражняването на една от свободите на движение, (2) случаите на преценка на съвместимостта с правото на ЕС на разпоредби от националното право, които се прилагат не само към местни лица, но и към лица, установени в други държави членки, и когато (3) би могло да бъде засегнато някое от правата, произтичащи от европейското гражданство.
Втората група изключения обосновава по-скоро преюдициалната компетентност на Съда на ЕС да тълкува правото на ЕС, когато то не се прилага само по себе си към обстоятелствата по главния спор и то независимо от това дали съответната разпоредба съдържа изискване за трансграничен елемент или не. Така е в хипотезите, при които (4) националното право забранява обратната дискриминация или (5) препраща към правото на ЕС.
В следващите редове ще разгледаме първата група изключения, посочена по-горе, доколкото те имат пряко отношение към прилагането на правото на ЕС в чисто вътрешна ситуация, въпреки че съответната разпоредба от правото на ЕС изисква наличие на трансграничен елемент.
В тази връзка е важно да се подчертае, че в по-ранната си практика Съдът на ЕС тълкува сравнително широко някои от гореизброените изключения. Това в голяма степен би могло да се обясни в исторически план с необходимостта от утвърждаване на свободите на движение, които представляват гръбнака на европейския вътрешен пазар, без които последният е немислим. В по-новата практика на Съда се наблюдава тенденция за по-ограничително тълкуване на горните изключения. Тази тенденция е по-скоро имплицитна и не се изразява в преразглеждането им, а по-скоро в по-стриктното им прилагане, както и в по-строгите изисквания, свързани с мотивирането на съдебните актове в това отношение. Именно в това се крие ключът към правилното разбиране на съдебната практика в настоящия момент от развитието й.
1. Потенциално засягане на упражняването на някоя от свободите на движение
Ранната практика на Съда на ЕС в областта на свободите на движение се характеризира със стремежа да се отстранят всички пречки, които възпрепятстват функционирането на вътрешния пазар. Така, още в известното си решение от 11 юли 1974 г., Dassonville (C-8/74, EU:C:1974:82, т.5) Съдът на ЕС подчертава, че всяка национална мярка, която може „пряко или непряко, действително или потенциално“ да възпрепятства търговията в рамките на вътрешния пазар, следва да се счита за мярка с равностоен на количествени ограничения ефект, която влиза в приложното поле на членове 34-36 ДФЕС. Въпреки че в това дело е налице трансграничен елемент, Съдът посочва, че разпоредбите на правото на ЕС в областта на свободите на движение се прилагат и в случаите, в които е налице „непряко“ или дори „потенциално“ възпрепятстване на търговията между държавите членки“.
Тази практика отваря възможността за прилагане на разпоредбите от Договорите относно основните свободи и в ситуации, в които всички аспекти на спора са свързани само с една държава членка, ако спорната национална мярка може потенциално да засегне търговията между държавите членки. Тази възможност се потвърждава изрично в последващата съдебна пракика. Така например в делото Pistre и др. (C‑321/94—C‑324/94, EU:C:1997:229), всички елементи на фактическата обстановка по делото са свързани с Франция – управителите на няколко предприятия със седалище във Франция, които търгуват с продуктите си на френска територия, са привлечени под наказателна отговорност във Франция поради това, че са подвели потребителите относно качеството или произхода на произведените от тях колбаси чрез неправомерното използване върху етикетите на определени географски означения. Съдът на ЕС намира, че въпреки че всички тези елементи са съсредоточени само в една държава членка, въпросните национални мерки могат потенциално да засегнат стоките, внасяни от други държави членки, тъй като съгласно националното законодателство употребата на процесното географско означение е възможно само за продуктите, произведени на територията на Франция. В резултат Съдът на ЕС заключава, че чл. [36 ДФЕС] се прилага и съответно, че той е компетентен да го тълкува в рамките на преюдициалното производство.
Друг пример е делото Attanasio Group (C‑384/08, EU:C:2010:133), в което Съдът на ЕС приема да даде тълкуване на разпоредбите от Договора, свързани със свободното предоставяне на услуги, свободата на установяване и свободното движение на капитали, въпреки че всички елементи по главното дело се ограничават до територията на Италия – спорът е между италиански предприемач и общинските власти в Карбоняно във връзка с предоставянето от последните на друг италиански предприемач на разрешително за строеж на бензиностанция на територията на въпросната община. Като отчита, че по никакъв начин не може да се изключи, че предприятия, установени в държави членки, различни от Италия, са били или биха били заинтересовани да продават горива в последната държава членка, Съдът заключава, че разпоредбите от Договорите, свързани със свободното предоставяне на услуги, свободата на установяване и свободното движение на капитали намират приложение в главното дело.
В делото Venturini e.a., (решение от 5 декември 2013, C-159/12 à C-161/12, EU:C:2013:791) Съдът на ЕС също приема, че правото на ЕС намира приложение в спор между фармацевти, членове на Сдружение на фармацевтите в Милано и местната служба по здравеопазване относно законосъобразността на национално законодателство, съгласно което само в аптеките могат да се продават отпускани по лекарско предписание лекарствени продукти, които не се заплащат от съответната здравна каса, а изцяло от потребителя. Съдът на ЕС приема, че разглежданата правна уредба може да има ограничителни последици не само в границите на Италия, но и извън тях, доколкото може да разколебае лица, установени в други държави членки, да започнат съответната стопанска дейност в Италия (виж точки 26-29 от решението).
В практиката могат да бъдат открити и примери, в които Съдът на ЕС стига да обратния извод, поради липсата на каквито и да е трансгранични последици от спорната национална мярка. В делото Sbarigia например (решение от 1 юли 2010 г., С‑393/08, EU:C:2010:388) спорът в главното дело касае искане на собственика на аптека, разположена в Рим, да му бъде разрешено да се отклони от правилата за работното време като се откаже от установените почивни дни. Съдът на ЕС отхвърля преюдициалното запитване като недопустимо, тъй като решението по делото не би могло да има някаква последица, пряка или непряка, действителна или евентуална, върху който и да е друг оператор, установен в друга държава членка (виж точки 25-29 от решението).[7]
Изводът от съдебната практика е, че преценката дали разпоредби от правото на ЕС, които изискват наличието на трансграничен елемент, намират приложение в чисто вътрешна ситуация следва да се основава не само на конкретното процесно правоотношение и дали то съдържа трансграничен елемент, а също и най-вече на естеството на оспорената национална мярка и по-конкретно дали последната може да възпрепятства потенциално търговията между държавите членки.
2. Преценка на съвместимостта с правото на ЕС на разпоредби от националното право, които се прилагат не само към местни лица, но и към тези, установени в други държави членки
На второ място, Съдът на ЕС приема, че е компетентен да се произнесе, когато запитващата юрисдикция го сезира във връзка с производство за отмяна на разпоредби, които се прилагат не само по отношение на местни лица, но и по отношение на лица, установени в други държави членки, при положение, че решението, което тази юрисдикция ще приеме след постановяването на решението на Съда по преюдициалното запитване, ще има действие и спрямо лицата, установени в други държави членки (решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, т.51). Тази особена хипотеза касае най-вече отправянето на преюдициално запитване в рамките на производство за конституционосъобразност на национален закон, решението по което ще има действие erga omnes. Изключението би трябвало да покрива и хипотезата на оспорване на подзаконов нормативен акт, чиито разпоредби се прилагат по отношение на всички лица, независимо от тяхното местоустановяване (решение от 21 септември 2017, Malta Dental Technologists Association et Reynaud, C-125/16, EU:C:2017:707, т.30 и 31).
Пример за приложението на това изключение е решение от 8 май 2013 г., Libert и др. (C-197/11 и C-203/11, EU:C:2013:288). Запитванията по тези дела са отправени в рамките на производство за оспорване законосъобразността на фламандски указ, според който прехвърлянето на недвижими имоти в някои общини се разрешава само на лица, които според становището на местна оценителна комисия имат „достатъчна връзка“ с въпросните общини. Жалбоподателите в двете дела са белгийски граждани или регистрирани в Белгия дружества, които оспорват законосъобразността на указа като поддържат, че въпросното условие за достатъчна връзка представлява пречка за свободното упражняване на правата, признати от правото на Съюза, и на основните свободи, гарантирани с Договора за функционирането на ЕС. Съдът на ЕС отбелязва, че жалбоподателите в главните производства са белгийски граждани или регистрирани в Белгия дружества и че фактите по споровете в тези производства са свързани с една-единствена държава членка. Въпреки това той приема, че по никакъв начин не може да се изключи, че физически лица или предприятия, установени в държави членки, различни от Кралство Белгия, биха били заинтересувани да придобият или наемат недвижими имоти, находящи се в разглежданите общини, и следователно биха били засегнати от разпоредбите на разглеждания в главните производства фламандски указ. Освен това, от значение е фактът, че запитващата юрисдикция, Конституционен съд на Белгия, е отправила запитването си именно в рамките на производство за отмяна erga omnes на въпросните разпоредби, които се прилагат не само по отношение на гражданите на Белгия, но и по отношение на гражданите на други държави членки. Следователно решението, което запитващата юрисдикция трябва да постанови, ще има действие и спрямо последните (решение от 8 май 2013 г., Libert и др., C-197/11 и C-203/11, EU:C:2013:288, т.35). При така описаните обстоятелства, Съдът на ЕС приема, че членове 21 ДФЕС, 45 ДФЕС, 49 ДФЕС, 56 ДФЕС и 63 ДФЕС следва да намерят приложение и че следователно е компетентен да отговори на поставените въпроси.
Това изключение би могло да се разгледа като частен случай на предишното по точка 1, доколкото отново става въпрос за потенциален ефект, който националната мярка би могла да има и върху лица, установени в други държави членки. При това изключение обаче акцентът по-скоро се поставя върху естеството на производството пред националния съд. Ако то има за предмет отмяна erga omnes на нормативен акт, приложим и по отношение на лица от други държави членки на ЕС, то правото на ЕС би било приложимо и евентуално преюдициално запитване би било допустимо.
3. Прилагане на някои разпоредби относно европейското гражданство
Приложното поле на разпоредбите, които уреждат европейското гражданство, също така в основната си част предполагат наличието на трансграничен елемент, като например прокламираното в член 20, параграф 2, подточка а) право гражданите на Съюза „да се движат и пребивават свободно на територията на държавите – членки“. Съдът на ЕС приема, че е компетентен да се произнесе по преюдициално запитване, което касае положението на гражданин на Съюза, който не е използвал правото си на свободно движение в особената хипотеза, в която оспорената в главното дело национална мярка води до лишаване на гражданина на Съюза от възможността действително да се ползва от най-съществената част от правата, които този статут му предоставя (вж. решения от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano, C‑34/09, EU:C:2011:124, т.42 и от 15 ноември 2011, Dereci, С-256/11, EU:C:2011:734, т.61). В това решение Съдът приема, че живеещите близо 10 години с неуреден статут в Белгия колумбийски граждани г‑н и г‑жа Zambrano, родители на две малки деца, които са с белгийско гражданство и никога не са напускали Белгия, имат право да пребивават и да работят в тази държава членка. За първи път в това решение Съдът на ЕС приема, че положението на граждани на Съюза като децата на г‑н и г‑жа Zambrano, които никога не са напускали държавата членка, на която са граждани, попада в приложното поле на правото на Съюза и че те биха могли да се позоват пряко на правата си по член 20 ДФЕС, тъй като обратното би означавало те да бъдат лишени от възможността действително да се ползват от най-съществената част от правата, свързани със статута им на граждани на Съюза. Всъщност вследствие на отказ да се предостави право на пребиваване на родителите, техните деца, граждани на Съюза, биха били принудени де факто също да напуснат територията на Съюза, за да придружат родителите си.
Тази практика е потвърдена и допълнена в решения от 13 септември 2016 г., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675) и CS (C‑304/14, EU:C:2016:674). Първото дело касае спор между колумбийски гражданин и баща на ненавършили пълнолетие деца, родени в Испания и притежаващи съответно испанско и полско гражданство, по отношение на които упражнява сам родителските права и които от раждането си пребивават в Испания, от една страна, и държавната администрация на Испания, от друга страна, която отказва да му издаде разрешение за пребиваване поради наличието на предишно осъждане. Второто дело е образувано в рамките на спор между гражданка на трета държава и майка на малко дете, гражданин Обединеното кралство, където винаги е пребивавало, и министърът на вътрешните работи на Обединеното кралство по повод на решение майката да бъде експулсирана от тази държава членка към трета държава, тъй като е осъждана. В решенията по двете дела Съдът на ЕС припомня, че член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, според която на гражданин на трета държава, родител на ненавършили пълнолетие граждани на Съюза, по отношение на които той сам упражнява родителските права, трябва автоматично да се откаже издаване на разрешение за пребиваване или същият да се експулсира, само с мотива че е осъждан, когато вследствие на този отказ децата трябва да напуснат територията на Съюза и биха били лишени от възможността действително да се ползват от най-съществената част от правата си като гражданин на Съюза. Въпреки това в диспозитива на решението по делото CS (C‑304/14, EU:C:2016:674), както и в мотивите на това по дело Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, т.84-86), Съдът на ЕС допълва, че при изключителни обстоятелства дадена държава членка може да приеме мярка за експулсиране/отказ от издаване на разрешение за пребиваване, при условие че тази мярка се основава на личното поведение на този гражданин на трета държава, което трябва да представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес на тази държава членка, и на отчитане на различните налични интереси, което запитващата юрисдикция следва да провери.
Разбира се, съществуват и други права, произтичащи от статута на европейско гражданство, като например правото на лицата да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент, както и в общинските избори в държавата-членка, в която пребивават, при същите условия, както и гражданите на тази държава, както и да отправят петиции до Европейския парламент, да подават жалби до Европейския омбудсман и пр. По-специално нито правото на участието в изборите за Европейски парламент, нито правото на петиции зависят от упражняването на свобода на движение. Така в решение от 6 октомври 2015 г., Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, т.32 и 33), Съдът на ЕС приема, че въпреки че условията за упражняване на правото на глас се уреждат в националното право, те трябва да са в съответствие с основните принципи на правото на ЕС и Хартата.
ІІІ. Компетентност на Съда на ЕС да тълкува правото на ЕС извън приложното му поле
Докато изключенията, разгледани по-горе, обосновават прилагането на правото на ЕС и в чисто вътрешни ситуации, в съдебната практика съществуват и примери, в които Съдът на ЕС приема, че е компетентен да тълкува правото на ЕС, когато последното не се прилага като такова.
Не трябва да има съмнение, че по принцип, Съдът на ЕС не е компетентен да тълкува правото на ЕС в дело, в което последното не намира приложение. Съдебната практика обаче въвежда две изключения от това правило, които най-общо се отнасят до случаите, в които националното право предвижда, че определени разпоредби от правото на ЕС следва да се приложат и спрямо правоотношения, които не се регулират от последното. В тези хипотези Съдът на ЕС приема, че е компетентен да тълкува правото на ЕС с цел осигуряване на еднаквото му тълкуване. Тези хипотези могат най-общо да бъдат сведени до следните две групи : забрана на обратната дискриминация в националното право и препращане от националното право към правото на ЕС.
1. Забрана на обратна дискриминация в националното право
Правото на ЕС по принцип няма отношение към т. нар. „обратна дискриминация“, при която държавите членки третират своите собствени граждани или предприятия по по-малко благоприятен начин в сравнение с правата, които правото на ЕС отрежда на гражданите и предприятията на други държави членки. Обратна дискриминация възниква и в случаите, в които местни лица, които упражняват или са упражнили някоя от свободите на движение, се радват на по-широки права, произтичащи от правото на ЕС, в сравнение с правата, които националното право предоставя на местните лица, които не упражняват или не са упражнили свобода на движение.[8]
Неприлагането на правото на ЕС по отношение на т.нар. „обратна дискриминация“ представлява пряка последица от неприлагането на правото на ЕС в чисто вътрешни ситуации. В действителност, обратната дискриминация произтича не от това, че правото на ЕС третира дадено лице дискриминационно – тъй като правото на ЕС не се прилага – а от това, че националното право не му предоставя права, които правото на ЕС предоставя в сходна ситуация на лица от друга държава членка или на местни лица, упражнили свобода на движение. Иначе казано, първоизточник на дискриминацията е националното право, а не правото на ЕС, поради което тя трябва да бъде оспорена въз основа на националното право, а не на правото на ЕС.
Примери за обратна дискриминация могат да възникнат в неограничен брой ситуации. Една от често срещаните форми на обратна дискриминация е например, когато държава членка прилага към собствените си граждани по-рестриктивен правен режим, отколкото този, който по силата на правото на ЕС е длъжна да приложи спрямо гражданите на други държави членки, но установили се на нейна територия. Пример в това отношение е дело Aubertin и др., C‑29/94—C‑35/94 (решение от 16 февруари 1995 г., EU:C:1995:39). Съгласно френското законодателство, за упражняване на професията „фризьор“ на територията на Франция е необходима специална диплома. В същото време, за гражданите на други държави членки, които искат да открият свои фризьорски салони във Франция е достатъчно да отговарят на няколко условия, свързани с предишния им опит в упражняването на тази професия. Френските граждани, които могат да докажат, че са изпълнили съответните условия в друга държава членка, различна от Франция, също са освободени от изискването за притежаване на специална диплома. В резултат лицата, които се намират в чисто вътрешна ситуация, са третирани по-неблагоприятно в сравнение с гражданите на друга държава членка, както и с тези френски граждани, които могат да докажат обучение или опит, придобит в друга държава членка. Първите трябва да притежават специална диплома, докато за последните това не е необходимо, стига да са практикували тази дейност в държавата си по произход за определен период от време. Така обратната дискриминация понякога няма ясно изразен национален критерий, а става въпрос за дискриминация между лица, установени в една държава, които не могат да покажат наличието на каквато и да е връзка с правото на ЕС (и които са третирани по-неблагоприятно) и лица, установени в същата тази държава членка, които обаче могат да докажат, че тяхната ситуация попада в приложното поле на правото на ЕС (и които са третирани по-благоприятно).
Така, както подчертахме по-горе, макар правото на ЕС да не се прилага по отношение на обратната дискриминация, в съдебната практика намираме и едно особено изключение от това правило, а именно когато националното право забранява т.нар. „обратна дискриминация“. Съгласно съдебната практика, Съдът на ЕС приема, че е компетентен да тълкува разпоредбите от правото на ЕС, дори при изцяло вътрешна ситуация, когато националното право задължава запитващата юрисдикция да даде възможност на гражданите на съответната държава членка да се ползват от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза (решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, т.52). В действителност, в подобна хипотеза, за да прецени дали е налице обратна дискриминация и оправдана ли е тя, националният съд трябва да тълкува разпоредбите от правото на ЕС, приложими по отношение на лицата, които черпят права от това право.
За да обоснове допустимостта на запитването си в такива случаи, е необходимо националната юрисдикция да се позове на конкретна вътрешноправна норма или съдебна практика, която забранява обратната дискриминация. Общо позоваване на забраната за дискриминация, въведена във вътрешното право, не е достатъчно.
В своето преюдициално запитване по делото Dzodzi (решение от 18 октомври 1990, C-297/88 et C-197/89, EU:C:1990:360), националният съдия, описвайки приложимата национална разпоредба, изрично отбелязва, че намерението на белгийския законодател е било именно да се избегне възможна обратна дискриминация. Именно този мотив обуславя компетентността на Съда на ЕС да отговори на поставените му въпроси.
Разглежданото изключение е критикувано в теорията и практиката.[9] Критиките са основно в две взаимоизключващи се посоки. От една страна, твърди се, че е необосновано сходни правоотношения да се третират по различен начин само поради това, че дадено лице е упражнило или не дадена свобода на движение.[10] Според нас, тази критика е неоснователна, тъй като не държи сметка за предоставената компетентност на ЕС. След като приложимите разпоредби от правото на ЕС изискват наличието на трансграничен елемент, те по принцип не могат да се приложат. Общият принцип и основно право на ЕС, забраняващ дискриминацията въз основа на националност, не променят с нищо този извод, тъй като те се прилагат само доколкото съответното правоотношение се регулира от правото на ЕС.
Другата критика се състои в това, че разглежданото изключение всъщност се основава на националното право, а не на правото на ЕС. В действителност, разглежданото изключение трябва да се разграничи от предходните, тъй като то не предполага, че правото на ЕС се прилага на собствено основание. Както посочихме по-горе, правото на ЕС няма отношение към обратната дискриминация. Следователно в случая не става дума за прилагане на правото на ЕС в чисто вътрешна ситуация, а за тълкуването му с цел да се прецени дали, съгласно националното право, е налице дискриминация и оправдана ли е. Иначе казано, това изключение има за цел да обоснове компетентността на Съда на ЕС да тълкува правото на ЕС в ситуация, в която последното не се прилага.
Този извод поражда ред въпроси, свързани най-вече с обвързващата сила на решението на Съда на ЕС в подобни случаи, както и с основните характеристики на правото на ЕС и по-конкретно с неговото предимство пред противоречащото му национално право. Тези аспекти ще бъдат обсъдени в следващата точка, предвид че същите въпроси се повдигат и в хипотезата, в която националното право препраща към правото на ЕС.
2. Националното право препраща към правото на ЕС
На последно място, Съдът на ЕС приема, че е компетентен да отговори на преюдициални въпроси, дори в хипотеза, при която правото на ЕС не се прилага като такова, но националното законодателство препраща към него или е съобразено с него.
Това „изключение“ също претърпява известно развитие от въвеждането му в практиката на Съда на ЕС през 1985 г. (решение от 26 септември 1985 г., Thomasdünger, 166/84, EU:C:1985:373) до настоящия момент. Макар и Съдът на ЕС да не стига до преразглеждане на практиката си, както нееднократно е предлагано от няколко генерални адвокати[11], той постепенно въвежда по-рестриктивно тълкуване на лимитите на своята компетентност, отговаряйки по този начин на част от критиките. Основните критики са свързани с неправомерното разширяване на компетентността на Съда на ЕС и с липсата на задължителност на даденото от Съда на ЕС тълкуване за националния съд, което от своя страна би поставило под въпрос предимството на правото на ЕС в конкретната ситуация.
Съдът на ЕС аргументира наличието на своята компетентност в описаната хипотеза от една страна с явния интерес за Съюза всяка разпоредба от правото на ЕС да получи еднакво тълкуване, независимо от условията, в които тя следва да се прилага. От друга страна, според Съда на ЕС, нито от съдържанието на член 267 ДФЕС, нито от целта на производството, въведено с него, може да се заключи, че авторите на Договора са искали да изключат от сферата на компетентност на Съда на ЕС преюдициалните запитвания, които се отнасят до тълкуване на разпоредба от правото на ЕС в специфичната хипотеза, при която националното право на една държава членка препраща към съдържанието на тази разпоредба, за да определи приложимите правила в чисто вътрешно правна ситуация. (решение от 18 октомври 1990, Dzodzi, C-297/88 et C-197/89, EU:C:1990:360 т.37 и 36; решение от 8 ноември 1990 г., Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, т.24 и 25).
В този дух Съдът е приел, че е компетентен да се произнесе в дела, в които националните разпоредби в областта на конкуренцията следват модела на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС и тяхното тълкуване е поискано с оглед на последователното прилагане на съответните национални норми (решения от 11 декември 2007 г., ETI и др., C‑280/06, EU:C:2007:775, т. 19—29 и от 14 март 2013 г., Allianz Hungária Biztosító и др., (C-32/11, EU:C:2013:160). Подобно решение намираме и в дела в областта на данъчното право, в които дадена директива е транспонирана в националното законодателство, което регламентира сходни правоотношения, изключени от приложното поле на директивата, по същия начин като тези, които се обхващат от последната (решение от 17 юли 1997 г., Leur-Bloem, C-28/95, EU:C:1997:369, т. 25.) или което възприема като модел Митническия кодекс на Общността, за да гарантира единна процедура за сходни положения, които не се регламентират от правото на ЕС (решение от 11 януари 2001 г., Kofisa Italia, C‑1/99, EU:C:2001:10).
През годините Съдът на ЕС постепенно въвежда по-рестриктивен подход относно границите на своята компетентност в ситуации, при които е поискано тълкуване на правото на ЕС, неприложимо към фактическата обстановка пред националния съд, към което обаче националното право препраща. В решението си по делото Kleinwort Benson, C‑346/93 (решение от 28 март 1995г., EU:C:1995:85), Съдът на ЕС подчертава, че законодателството на Обединеното кралство, което е приложимо по делото по основния спор, не препраща „изрично и безусловно“ (виж точка 16 от решението) към правото на ЕС, а по-скоро го ползва като модел, възпроизвеждайки „частично“ неговите термини. Също така отчетен от Съда на ЕС е и фактът, че неговото тълкуване няма да бъде задължително за запитващата юрисдикция, като се има предвид, че тълкуваните разпоредби не са директно приложими в спора по главното дело, което от своя страна би изопачило функцията на Съда, така както тя е предвидена в Договорите, а именно на юрисдикция, чиито решения са обвързващи (виж точка 24 от решението).
Условията, изведени от по-новата практика на Съда на ЕС, на които трябва да отговаря препращането към или позоваването на правото на ЕС в национална норма, за да се обоснове компетентността на Съда на ЕС, могат да бъдат обобщени, както следва:
- макар да не е необходимо позоваването на релевантните норми от правото на ЕС да е инкорпорирано в самия текст на националните разпоредби, които следва да се приложат (решение от 14 март 2013 г., Allianz Hungária Biztosító и др., C‑32/11, EU:C:2013:160), то трябва да бъде достатъчно недвусмислено или, както многократно Съдът е подчертавал, „пряко и безусловно“ (решения от 21 декември 2011 г., Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, т.19, 26 и 27; от 7 ноември 2013 г., Romeo, C‑313/12, EU:C:2013:718, т.23; от 18 октомври 2012 г., Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, т.45-47; от 19 октомври 2017 г., Europamur Alimentación, C‑295/16, EU:C:2017:782; от 20 декември 2017 г., Sahyouni, C‑372/16, EU:C:2017:988, т.28).
- Съдът е компетентен само, когато неговото тълкуване ще бъде задължително за националния съд (решения от 28 март 1995 г., Kleinwort Benson, C‑346/93, EU:C:1995:85, т. 16—25; от 17 юли 1997 г., Leur-Bloem, C-28/95, EU:C:1997:369, т. 31; от 11 януари 2001 г., Kofisa Italia, C‑1/99, EU:C:2001:10, т. 30-31; от 11 декември 2007 г., ETI и др., C‑280/06, EU:C:2007:775, т. 24—26; от 14 март 2013 г., Allianz Hungária Biztosító и др., C‑32/11, EU:C:2013:160, т. 22-23).
Следният пример илюстрира тази по-нова юриспруденция. В дело Първа инвестиционна банка и др., (C‑488/13, EU:C:2014:2191), Съдът на ЕС е сезиран с преюдициално запитване, отправено от Окръжен съд Търговище в рамките на спор, възникнал в производство по несъстоятелност. Синдикът на предприятието в несъстоятелност извършва продажба на няколко недвижими имота, включени в масата на несъстоятелността и обременени в полза на „Първа инвестиционна банка“. Последната е поискала да й бъде изплатена цената, на която са били продадени включените в масата на несъстоятелността недвижими имоти. Тъй като тези вземания са били оспорени от дружествата длъжници, синдикът е поискал от запитващата юрисдикция да се произнесе относно условията за прилагане на член 717н от ТЗ в хипотезата на предявено за плащане от масата на несъстоятелността спорно вземане. Според запитващата юрисдикция това искане поставя по същество въпроса дали може да се счита за допустимо изплащането от масата на несъстоятелността по реда на член 717н от ТЗ на спорно парично вземане, допуснато до предварително и незабавно изпълнение въз основа на несъдебни документи. Запитващата юрисдикция счита, че е налице нормативна празнота във вътрешното право, доколкото член 717н от ТЗ не урежда случая на оспорване на предявено на основание на тази разпоредба искане. Тази юрисдикция счита, че при констатиране на такава празнота е задължена съгласно член 46, алинея 2 от ЗНА да се произнесе по искането, с което е сезирана, съгласно общия разум на закона и основните принципи на правото. Окръжен съд Търговище счита, че „основните принципи на правото“ по смисъла на чл. 46, ал. 2 ЗНА включват и принципите и разпоредбите от правото на ЕС. Той приема, че, за да запълни констатираната празнота, следва да тълкува Регламент № 1896/2006 относно европейската заповед за плащане, която е най-близка по същността си спрямо висящия пред нея спор. Съдът на ЕС от своя страна отбелязва, че спорното правоотношение не попада в приложното поле на Регламент №1896/2006, тъй като не се отнася нито до процедурата за европейска заповед за плащане, предвидена в този регламент, нито до изпълнението на европейска заповед за плащане, издадена въз основа на него, а касае изпълнението на несъдебен документ, чието предварително и незабавно изпълнение е поискано на основание на вътрешното право в рамките на производство по несъстоятелност. Все пак, Съдът на ЕС припомня, че би бил компетентен да се произнесе по преюдициално запитване, ако националното право препраща към съдържанието на разпоредби на правото на Съюза за определяне на нормите, приложими към изцяло вътрешно за съответната държава членка положение. Въпреки това, макар разпоредба от ЗНА (член 46, алинея 2), разглеждана във връзка с член 5, алинея 4 от Конституцията, да препраща по общ начин към основните начала на правото с оглед попълването на празнота в правото, от преюдициалното запитване не следва, че въз основа на посочените разпоредби на българското право самите разпоредби на Регламент №1896/2006 се прилагат „пряко и безусловно“ спрямо положение, което не попада в приложното поле на разпоредбите на този регламент. Следователно Съдът на ЕС заключава, че не е компетентен да се произнесе по запитването.
В заключение, Съдът на ЕС е компетентен да тълкува разпоредби на правото на ЕС и в ситуации, в които последното не се прилага, ако приложимото национално право препраща или се позовава на правото на ЕС пряко и безусловно. Тълкуването, дадено от Съда на ЕС, трябва също така да е задължително за националните съдилища.
ІV. Релевантност на Хартата за основните права на ЕС
Включването на Хартата на основните права на ЕС в Договора от Лисабон повдига редица въпроси, един от които има отношение към разглежданата тема, а именно дали прокламираните в нея основни права могат да бъдат прилагани в чисто вътрешна ситуация и по този начин да обосноват прилагането на правото на ЕС, както и дали те могат да обусловат преюдициалната компетентност на Съда на ЕС в случаи, в които правото на ЕС не се прилага.
Отговорът на тези въпроси е отрицателен. Съгласно член 51, алинея 2 от Хартата, последната не разширява приложното поле на правото на Съюза извън компетенциите на Съюза, не създава никакви нови компетенции или задачи за Съюза и не променя компетенциите и задачите, определени в Договорите“.
Поради това въпросът за прилагане на Хартата на основните права в „чисто вътрешна ситуация“ следва да се разглежда в светлината на член 51, алинея 1 от Хартата, съгласно който разпоредбите й се отнасят за държавите членки единствено, когато те прилагат правото на Съюза. Съгласно постоянната съдебна практика основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уреждани от правото на Съюза, но не и извън тези случаи.[12]
Следователно Хартата на основните права с нищо не променя изводите, направени по-горе. Така, първо, ако компетентността, предоставена на Съюза, изисква наличието на трансграничен елемент, липсата на такъв елемент води до неприложимост на правото на ЕС, включително и на Хартата, освен ако някое от изключенията, разгледани по-горе, не са налице.
Второ, в хипотезите, в които правото на ЕС не се прилага на собствено основание, Съдът на ЕС би могъл да приеме, че е компетентен да тълкува последното, включително Хартата на основните права, ако разпоредба от националното право изрично и безусловно препраща към Хартата или ако съдържа забрана за обратна дискриминация.
V. По-стриктни условия за допустимост на преюдициални запитвания, отправени в някоя от разглежданите хипотези
В най-новата си практика Съдът на ЕС видимо затяга условията за допустимост на преюдициалните запитвания, отправени в някоя от гореизброените хипотези, а именно когато техен предмет е тълкуване или валидността на разпоредби от правото на ЕС, които изискват наличие на трансграничен елемент, въпреки че всички релевантни елементи в делото са заключени в една държава членка. Същите по-строги условия важат a fortiori и по отношение на преюдициални запитвания с предмет тълкуване на разпоредби от правото на ЕС в случаи, в които последното не се прилага на собствено основание, а единствено въз основа на препратка в националното право или на забрана за обратна дискриминация, съдържаща се в последното.
Тези по-строги условия бяха изведени в решението на голям състав на Съда на ЕС в делото Ullens de Schooten, C-268/15, (решение от 15 ноември 2016 г., EU:C:2016:874, т.54). В него Съдът на ЕС подчертава, че когато е сезиран от национална юрисдикция с преюдициално запитване относно тълкуването на разпоредба от правото на ЕС, която изисква наличие на трансграничен елемент, в контекста на спор, чийто фактически състав е свързан само с една държава членка, не може — без друго указание от страна на тази юрисдикция освен това, че разглежданата национална правна уредба се прилага еднакво към гражданите на съответната държава членка и към гражданите на други държави членки — да приеме, че преюдициалното запитване за тълкуване на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно основните свободи е нужно на тази юрисдикция, за да реши висящия пред нея спор. Според Съда, от преюдициалното запитване трябва да личат конкретните обстоятелства, въз основа на които може да се установи връзка между член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС или 63 ДФЕС и предмета или обстоятелствата на спор, който във всичките си аспекти е свързан само със съответната държава членка.
Следователно в контекста на спор, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка, запитващата юрисдикция трябва да укаже на Съда, както изисква член 94 от процедурния му правилник, по какъв начин, въпреки изцяло вътрешния му характер, висящият пред нея спор е свързан с разпоредбите на правото на Съюза относно основните свободи, така че исканото тълкуване да е нужно за решаването на този спор (решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, т.55). Когато запитващата юрисдикция не съумее да отговори на това изискване, то нейното запитване ще бъде отхвърлено като явно недопустимо.
Друг пример в това отношение е определение от 27 април 2017 г., Emmea и Commercial Hub (C‑595/16, непубликувано, EU:C:2017:320). Запитването е отправено от административен съд в Сицилия, Италия в рамките на спор между община Сиракуза и търговската камара на Сиракуза относно приложението на регионална разпоредба, която предвижда необходимостта от предварително административно разрешение, за да бъде открит нов търговски обект, която разпоредба обаче не е в съответствие с относимото национално законодателство. Запитващата юрисдикция иска тълкуване на „разпоредбите от ДФЕС и останалите източници от правото на ЕС в областта на конкуренцията, свободното предоставяне на услуги и свободата на установяване“ без обаче да посочи каква е евентуалната връзка между висящия пред нея чисто вътрешноправен спор и посочените разпоредби, която връзка би обосновала необходимостта на преюдициално тълкуване за решаването на висящия спор. Съдът на ЕС подчертава, че от преюдициалното запитване следва да са видни конкретните елементи, позволяващи да се установи връзка между от една страна целта и обстоятелствата по спора, чиито фактически елементи са се развили само в рамките на конкретната държава, и от друга страна членове 49, 56 или 63 ДФЕС. Предвид тези пропуски в преюдициалното запитване, то не позволява на Съда на ЕС да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, за да може тя да реши висящия пред нея спор, също така то не дава възможност на правителствата на останалите държави членки, както и на останалите заинтересовани страни по член 23 от Статута на Съда на ЕС да предоставят полезни становища (точка 22 от решението).
Както беше подчертано по-горе, по-новата практика изисква, в случаите, в които се иска тълкуване на правото на ЕС въз основа на национална разпоредба, която препраща към него, тази препратка да е изрична и безусловна, или да е напълно ясно, че националният законодател е решил да регулира дадени правоотношения, попадащи извън приложното поле на правото на ЕС, по същия начин като тези, попадащи в приложното му поле. Както е видно от определението на Съда в делото Първа инвестиционна банка, цитирано по-горе, твърде общо или имплицитно препращане не е достатъчно.
Така като цяло, преюдициално запитване, отправено в рамките на някоя от разглежданите в настоящата статия хипотези, трябва да бъде подробно мотивирано с оглед на горецитираните изключения.
Заключение
Прилагането на правото на ЕС в чисто вътрешна ситуация е проблем, разискван от години в съдебната практика и в литературата. Казуистичният характер на юриспруденцията затруднява концептуализирането на проблема и оставя впечатление и до днес за известна непоследователност и непредвидимост на съдебната практика в това отношение.
В статията е направен опит за концептуализиране на проблема като, на първо място, се изяснява критерият, спрямо който следва да се прецени дали въпросът за чисто вътрешния характер на спора е въобще релевантен за прилагането на правото на ЕС. Второ, в случаите, в които, според този критерий, отговорът на този въпрос е положителен, статията предлага кодифициране на изведените в съдебната практика хипотези, позволяващи да се приложи правото на ЕС в чисто вътрешна ситуация. Трето, статията предлага едно важно разграничение между, от една страна, случаите, в които правото на ЕС се прилага в чисто вътрешна ситуация и, от друга страна, случаите, в които правото на ЕС не намира приложение на собствено основание, а единствено на основание националното право.
В статията също така е изведена имплицитната тенденция в най-новата практика на Съда на ЕС към въвеждане на по-строги условия за допустимост на преюдициални запитвания, отправени в някоя от разглежданите хипотези. По същество тези изисквания се състоят в необходимостта от надлежно и изрично мотивиране на преюдициалното запитване с оглед на изведените в юриспруденцията изключения.
***
Link to the summary in French language:
***
[1] Съдия в Общия съд на ЕС. Изразените в статията мнения са лични и не обвързват Общия съд на ЕС.
[2] Магистър по право на ЕС, юридически съветник в кабинета на съдия Корнезов, Общ съд на ЕС.
[3] Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50)
[4] Решение от 30 януари 2018г., Х, C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44,т.98-110
[5] Решение от 22 декември 2010 г., Omalet, C 245/09, EU:C:2010:808, т.12; определение от 6 юли 2012 г., Hermes Hitel és Faktor, C 16/12, непубликувано, EU:C:2012:426, т.12-21
[6] Примери в това отношение са решение от 7 юни 2012 г., Винков, C 27/11, EU:C:2012:326 и определение от 9 септември 2014 г., Parva Investitsionna Banka и др., C 488/13, EU:C:2014:2191.
[7] До подобен извод стига Съдът на ЕС в решения от 31 март 2009 г., Woningstichting Sint Servatius (С‑567/07, EU:C:2009:593, т.40-47 и от 16 ноември 1995 г., Openbaar Ministerie v Van Buynder (С‑152/94, EU:C:1995:388)
[8] K. LENAERTS, « L’égalité de traitement en droit communautaire. Un principe unique aux apparences multiples », C.D.E., 1991, p. 17
[9] Заключение на генералния адвокат Darmon по съединени дела Dzodzi, C‑297/88 и C‑197/89, непубликувано, EU:C:1990:274; Заключение на генералния адвокат Tesauro по дело Kleinwort Benson, C‑346/93, непубликувано, EU:C:1995:17; Заключение на генералния адвокат Jacobs по дело Leur-Bloem, C‑28/95, EU:C:1996:332
[10] Заключения на генералния адвокат E.Sharpston от 8 март 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, EU:C:2010:560
[11] Заключение на генералния адвокат Darmon по съединени дела Dzodzi, C‑297/88 и C‑197/89, непубликувано, EU:C:1990:274; Заключение на генералния адвокат Tesauro по дело Kleinwort Benson, C‑346/93, непубликувано, EU:C:1995:17; Заключение на генералния адвокат Jacobs по дело Leur-Bloem, C‑28/95, EU:C:1996:332
[12] решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, т.19