НОВ ТЛАСЪК В БОРБАТА СРЕЩУ ИЗМАМИТЕ, ЗАСЯГАЩИ ФИНАНСОВИТЕ ИНТЕРЕСИ НА ЕС

Author

(Решение на Съда на ЕС (Голям състав) от 8 септември 2015г. по дело С-105/14, Taricco)

Радостина Стефанова – Камишева[1]

 

І. Въведение

Според решението на Съда на ЕС, постановено в делото Taricco, изтичането на абсолютната давност по наказателни дела може да се окаже несъвместимо с правото на Европейския съюз, ако възпрепятства налагането на ефективни и възпиращи санкции при тежка измама, засягаща финансовите интереси на Съюза.

В разглежданото решение Съдът приема, че приходите, получени от прилагането на унифицирана ставка към хармонизираната основа на ДДС, определена според правилата на Съюза, влизат в приложното поле на понятието „измама” по чл. 1 от Конвенцията за защита на финансовите интереси на Европейските общности (наричана по-нататък „Конвенцията „PIF“). Според Съда наказания от наказателноправен характер могат да се окажат съществени в борбата с определени случаи на тежка измама по един ефективен и възпиращ начин. Същевременно приетите мерки следват да бъдат същите като тези, които държавите членки приемат във връзка с борбата с измамите, засягащи техните собствени финансови ресурси. Съдът припомня, че когато националният съд намери, че националните наказателноправни разпоредби срещу борбата с ДДС измами не отговарят на изискванията за ефективност и възпиращо действие, тогава той трябва да осигури пълна ефективност на чл. 325 ДФЕС и на Директива 2006/112 във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС като, ако е необходимо, остави неприложени противоречащите национални норми относно давностните срокове при наказателно преследване.

Независимо обаче от съществуването на нормативно задължение държавите членки да „се борят с измамата и с всяка друга незаконна дейност, която засяга финансовите интереси на Съюза“[2], произтичащо от договорите за ЕС и съдебната практика на Съда на Европейския съюз[3], факт е, че финансовите интереси на Съюза продължават да бъдат недостатъчно защитени в държавите членки. Случаите на измама, корупция и други престъпления, засягащи бюджета на Съюза, са в значителен обем и при по-голямата част от тях не се повдига и поддържа обвинението[4].

Пред подобен проблем е изправена в частност и Италианската република, където според запитващата юрисдикция при много от производствата, свързани с икономическите престъпления, поради продължителност и висока сложност на разследването, абсолютните давностните срокове за наказателно преследване изтичат преди да има влязъл в сила съдебен акт.

Така ефективното приложение на европейските правила за противодействие на такъв тип прояви е от дълго време предизвикателство пред Съюза. В разглежданото решение Съдът на ЕС направи важна крачка в тази насока.

Решението по делото Taricco оказва въздействие, както върху приложното поле на европейското право, европейската законодателната процедура във връзка с преговорите по Директива “PIF”[5] и с Регламента за създаване на Европейска прокуратура, така и върху италианското право.

ІІ. Правна рамка

Правната рамка, релевантна за коментираното решение, включва:

  • Договор за функционирането на Европейския съюз – чл.325

„1.      Съюзът и държавите членки се борят с измамата и с всяка друга незаконна дейност, която засяга финансовите интереси на Съюза, като приемат мерки в съответствие с разпоредбите на настоящия член, които имат възпиращо действие и предлагат ефикасна защита в държавите членки, както и в институциите, органите, службите и агенциите на Съюза.

  1. Държавите членки приемат същите мерки за борба с измамата, засягаща финансовите интереси на Съюза, каквито предприемат за борба с измамата, засягаща собствените им финансови интереси.
  • Конвенция за защита на финансовите интереси на Европейските общности (Конвенцията „PIF“)[6]

Член 1, параграф 1 от Конвенцията „PIF“ гласи:

„За целите на настоящата конвенция измамите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности съставляват: […]

б)      по отношение на приходите, всяко умишлено действие или бездействие, свързано със:

–        използването или представянето на фалшиви, грешни или непълни изявления или документи, което води до неправомерно намаляване на средствата от общия бюджет на Европейските общности или бюджетите, управлявани от или от името на Европейските общности, […]“.

Член 2, параграф 1 от тази конвенция предвижда:

„Всяка държава членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че деянието, посочено в член 1, както и съучастието, подбудителството и опитът да бъде извършено деянието, посочено в член 1, параграф 1, ще бъдат наказуеми с ефективни, съразмерни и възпиращи наказания, включително, поне в случаи на тежка измама, наказания с лишаване от свобода, които могат да доведат до екстрадиция, като се разбира, че за сериозна измама се счита измамата, включваща минимална сума, определена от всяка държава членка. Тази минимална сума не може да бъде по-висока от 50 000 [EUR]“.

  • Италианското право

Съгласно италианската уредба на давностните срокове същите се определят от максималния срок на предвиденото наказание за повдигнатото обвинение. Същевременно прекъсването на давността не може да води до удължаване на установения давностен срок с повече от една четвърт при престъпления като разглежданото в главното призводство. За други видове престъпления Наказателния кодекс допуска удължаване на давността с една втора.

Важно е тук да се отбележи, че уредбата на абсолютната давност е изменена през 2005 г., като предходните разпоредби са допускали удължаване на предвидения давностен срок за всички престъпни деяния с до една втора.

ІІІ. Факти и обстоятелства по главното дело

В рамките на производството пред запитващата юрисдикция Tribunale du Cuneo, което се намира в стадий на предварително изслушване, е повдигнато обвинениe срещу г-н Taricco и няколко други обвиняеми, че в периода 2005-2009 година са действали като организирана група за извършване на престъпления в областта на ДДС, а именно т.нар. “верижни измами”, при които чрез учредяване на дружества паравани и издаване на документи с невярно съдържание са закупували бутилки шампанско, върху които не е начислен ДДС. Така основното дружество в схемата, Planet, получава възможност да разполага със стоки на цени много по-ниски от пазарните. Освен това чрез схема с издавани фактури за несъществуващи сделки от дружествата паравани са представяни неверни справки – декларации по ДДС с измамна цел.

Последното действие за прекъсване на давността за повдигнатите обвинения е определението за насрочване на предварително изслушване. Въпреки прекъсването на давността обаче срокът ѝ не може да бъде продължен съгласно член 160, последна алинея от Наказателния кодекс във връзка с член 161 от него, с повече от една четвърт от установената му максимална продължителност. Според запитващата юрисдикция, въпреки че наказателното преследване за някои от престъпленията все още не е погасено по давност, то ще бъде погасено за всички тях най-късно на 8 февруари 2018 г. Още повече, за един от обвиняемите, г-н Anakiev, на 11 май 2013г. давността за наказателно преследване вече е изтекла.

Във връзка с гореизложеното, италианската юрисдикция приема за много вероятно давностният срок за наказателно преследване да изтече спрямо всички обвиняеми преди да е налице влязла в сила присъда. Вследствие на това обвинените за извършването на измама с ДДС в размер на няколко милиона евро, могат да останат ненаказани. Запитващата юрисдикция отбелязва, че този изход е характерен за много производства, свързани с икономическите престъпления, тъй като разследването при тях е особено продължително и сложно[7]. Този системен проблем при прилагане института на погасителна давност в Италия се дължи именно на промените в разпоредбите относно давностните срокове и въведеното ограничение на удължаването им с до една четвърт.

При тези обстоятелства Tribunale du Cuneo отправя преюдициално запитване със следните 4 въпроса:

1) Дали въведеното със Закон № 251 от 2005 г. изменение на член 160, последна алинея от италианския наказателен кодекс — в частта, в която предвижда продължаване на давностния срок само с една четвърт след прекъсване на давността и така допуска погасяване на наказателното преследване независимо от своевременно му извършване и следователно води до ненаказуемост — противоречи на нормата за защита на конкуренцията, установена в член 101 ДФЕС;

2) дали чрез въведеното със Закон № 251 от 2005 г. изменение на член 160, последна алинея от италианския наказателен кодекс — в частта, в която предвижда продължаване на давностния срок само с една четвърт след прекъсване на давността и така лишава от наказателноправни последици деянията, извършени от безскрупулни икономически оператори — италианската държава е установила форма на държавна помощ, която е забранена съгласно член 107 от ДФЕС;

3) дали чрез въведеното със Закон № 251 от 2005 г. изменение на член 160, последна алинея от италианския наказателен кодекс — в частта, в която предвижда продължаване на давностния срок само с една четвърт след прекъсване на давността и така създава положение на ненаказуемост на лицата, които злоупотребяват с общностната директива — италианската държава е добавила неправомерно допълнителен случай на освобождаване от данък по отношение на тези, които са изчерпателно уредени в член 158 от Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 г.[8];

4) дали чрез въведеното със Закон № 251 от 2005 г. изменение на член 160, последна алинея от италианския наказателен кодекс — в частта, в която предвижда продължаване на давностния срок само с една четвърт след прекъсване на давността, водещо до отказ от преследване на деяния, които лишават държавата от необходимите ресурси, включително с оглед на изпълнението на задълженията към Европейския съюз — е допуснато нарушение на принципа на стабилни публични финанси, закрепен в член 119 ДФЕС?

IV. Заключение на генералния адвокат Kokott

Генералният адвокат J. Kokott (ГА) започва анализа си с някои предварителни бележки, касаещи компетентността на Съда да отговори на поставените преюдициални въпрси, както и тяхната допустимост.

Припомняйки решението по делото Åkerberg Fransson[9], според което производствата във връзка с наказателното преследване за престъпления, свързани с ДДС попадат в приложното поле на правото на Съюза, ГА приема, че СЕС е компетентен да разгледа повдигнатите правни проблеми[10]. Въпреки че е приета в рамките на бившия „трети стълб” на ЕС, Конвенцията „PIF” запазва действието си и след влизането в сила на договора от Лисабон и е неразделна част от правото на Съюза, което СЕС е компетентен да тълкува.

Задължението на държавите членки за налагане на ефективни, съразмерни и възпиращи санкции за нарушения на правото на Съюза произтича, от една страна от общото задължение за лоялно сътрудничество, съгласно чл.4, пар.3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС)., от друга – от Дииректива 2006/12 и Регламент 2988/95. Както посочва ГА тези разпоредби не въвеждат изискване за предвиждане на наказателноправни санкции за нередности, свързани с ДДС[11], но при всички случаи предвидените санкции трябва да са ефективни, съразмерни и възпиращи.

От друга страна, държавите членки имат и специално задължение за налагане на наказателноправни санкции за измами, засягащи финансовите интереси на Съюза, съгласно чл.2, параграф 1 от Конвенцията за защита на финансовите интереси на Съюза („РIF”). Като припомня, че само Съдът е компетентен да тълкува посочената Конвенция, ГА не се съгласява[12] със стеснителното тълкуване на приложното поле на Конвенцията в обяснителния доклад на Съвета на Европейския съюз[13], където се приема, че приходите на Съюза по смисъла на Конвенцията не включват приходите от ДДС, тъй като те не се събират пряко от името на Съюза. Такова съображение обаче не е отразено в текста  на Конвенцията, а напротив нейното приложно поле е възможно най – широко определено – тя се отнася до „приходите” на Съюза, свързани със „средствата” от неговия „общ бюджет”. Съгласно Решението за собствените ресурси към тези средства се причисляват и собствените ресурси на Съюза, произтичащи от приходите от ДДС, а пряката връзка между събиране на приходите от ДДС от държавите членки и предоставянето на съответните ресурси от ДДС на разположение на бюджета на Съюза е вече потвърдено то Съда в решенията по делата Комисия срещу Германия и Åkerberg Fransson[14].

ГА заключава, че ако вследствие на национална уредба относно погасителната давност, в действителност не може да се очаква фактическо налагане на ефективни, съразмерни и възпиращи наказания, това положение би било в противоречие, както с общото задължение на държавите членки за налагане на ефективни санкции за нарушения на правото на Съюза, така и с произтичащото от чл.2 от Конвенцията „РIF” задължение за съразмерни наказателноправни санкции за измами, засягащи финансовите интереси на Съюза[15].

Що се отнася до последиците от евентуалното противоречие на националната правна уредба относно погасителната давност за наказателно преследване с правото на Съюза за спора в главното производство, генералният адвокат Kokott припомня, че съгласно постоянната съдебна практика националните съдилища са длъжни да осигурят пълната ефикасност на правото на Съюза[16] като при необходимост оставят без приложение разпоредбите на националното законодателство, които му противоречат, без да е необходимо да искат или да изчакват тяхната предварителна отмяна по законодателен или друг конституционен ред[17].

Като допълнение, ГА се спира на въпроса, в случай че националната юрисдикция прецени, че следва да остави неприложени разпоредбите относно давностните срокове по делото в главното производство, дали това би довело до евентуално нарушение на принципа за законоустановеност на наказанието (nullum crimen, nulla poena sine lege), установен в чл.49 от Хартата на основните права (Хартата) и в чл.7 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ).

Разпоредбите относно погасителната давност обаче не засягат нито наказуемостта на дадено поведение, нито за размера на наказанието, а само  възможността за наказателно преследване на дадено престъпление и следователно изобщо не попадат в приложното поле на правилото nullum crimen, nulla poena sine lege.

V. Решението на Съда

В своето решение Съдът възприема заключението на генералния адвокат. Подобно на нея той приема, че преюдициалното запитване е допустимо.

Съдът разглежда първо задълженията на държавата членка и съответствието на националната правна уредба с правото на Съюза, след което обсъжда последиците от евентуалната несъвместимост, в това число и евентуалното засягане на правата на съответните лица.

Според Съда, стъпвайки на предходната съдебна практика като решението по делото Åkerberg Fransson[18], за държавите членки съществува не само общо задължение съгласно ДДС Директивата и чл. 325 ДФЕС за предприемане на възпиращи и ефективни мерки срещу ДДС измамите, които засягат финансовите интереси на Съюза, но също така и специфично задължение за криминализиране на онези деяния, които съставляват тежка измама в областта на ДДС. Това задължение следва от Конвенцията „РIF”. Съдът потвърждава в решението си, че Конвенцията е приложима и в случаите на ДДС измама, стъпвайки на същите аргументи като ГА, коментирани по – горе, без дори да споменава Обяснителния доклад на Съвета.

Освен това приетите мерки трябва да бъдат същите като тези, които държавите членки предприемат за борба със случаите на измама със същата степен на тежест, засягаща собствените им финансови интереси.

Въз основа на това, Съдът заключава, че запитващата юрисдикция следва да провери дали приложимите наказателноправни разпоредби, допускат да не се санкционират с ефективни и възпиращи мерки случаите на тежка измама, засягаща финансовите интереси на Съюза, поради причини от системно естество във връзка с разследването и продължителността на производството. Запитващата юрисдикция следва да провери и дали тези разпоредби се прилагат по същия начин като за случаите на измама, която засяга само финансовите интереси на Италианската република, имайки предвид данните, че италианският Наказателен кодекс , ;eolrgod по–дълъг давностен срок за сходни деяния, които обаче засягат финансовите интереси на Италианската република, както и че не е предвиден такъв за престъпното сдружаване с цел извършването на измами в областта на акцизите и тютюневите изделия.

На следващо място, Съдът разглежда последиците от нарушаване на правото на Съюза, при положение че такова бъде установено от националната юрисдикция. В подобна хипотеза, националният съд следва да остави неприложени относимите национални разпоредби. Това задължение се основава на чл. 325 ДФЕС, който създава конкретно и директно приложимо правило относно ефективната и равнопоставена защита на финансовите интереси на ЕС. Така принципът на предимство на правото на Съюза изисква националното право да бъде оставено неприложено в случай на противоречие.

На последно мястоa Съдът на ЕС отхвърля възражението за нарушаване на основните права на обвиняемите в главното производство. Докато чл. 49 от Хартата на основните права на Европейския съюз забранява ретроактивното приложение на по-строги наказателноправни санкции от тези, които са били в сила в момента на извършване на деянието, Съдът приема (следвайки практиката на Европейския съд по правата на човека по съответстващия чл.7 ЕКПЧ и по –конкретно Решения на Съда по правата на човека по делата Coeme и др. с/у Белгия; Scoppola с/у Италия и OAO Neftyana Kompaniya Yukos с/у Русия)[19], че давностният срок не е част от материалноправния аспект на престъплението. Деянията, за които е повдигнато обвинение, са съставлявали същото престъпление и са били наказуеми със същите наказателноправни санкции като предвидените понастоящем[20].

 Първи, втори и четвърти въпрос Съдът разглежда заедно като приема, че погасяването по давност, приложимо за престъпления в областта на ДДС, не може да се преценява с оглед на членове 101 ДФЕС, 107 ДФЕС и 119 ДФЕС. Според Съда на ЕС, националното законодателство не нарушава европейското право за конкуренцията, защото неадекватното прилагане на наказателното право не насърчава образуването на картели. То не нарушава и правото на държавна помощ, тъй като италианското правителство не е премахнало данъчните задължения. Освен това, то не нарушава правилата на паричния съюз, тъй като не е достатъчно тясно свързано със задължението за поддържане на стабилни публични финанси.

VІ. Коментар

Както бе посочено в началото на настоящото изложение, решението по делото Taricco оказва влияние върху европейския и италианския правен ред. Това влияние ще бъде последователно анализирано с акцент върху приложното поле на европейското право и връзката му с преговорния процес за приемане на Директива “PIF“ (по тези въпроси вж. непосредствено по-долу точка 1), след което ще бъде разгледано отражението на решението върху италианското право и риска от възраждане  на доктрината “contralimiti”(вж. по-долу точка 2), както и ще бъде разгледан въпросът относно защитата на основните права (вж. по-долу точка 3) и степента на закрила съгласно чл.53 от Хартата (вж. точка 4). В заключение ще бъдат припомнени разпоредбите, касаещи института на давността и разследването на престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС, съгласно българското право (вж по-долу т.5).

  1. Влияние на правото на ЕС върху националното наказателно право и  върху законодателния процес в областта на защитата на финансовите интереси на ЕС

С решението по разглежданото дело, СЕС приема, че ДДС измамите са част от по-широкото възприятие за нередности, засягащи финансовите интереси на Европейския съюз[21]. Генералният адвокат Kokott в нейното заключение ясно обяснява причините за възприемането на ДДС измамите като част от приложното поле на Конвенцията “PIF”, въпреки че в Обяснителния доклад на Съвета по Конвенцията за защита на финансовите интереси на Европейските общности[22] е прието точно обратното. В т. 100 от Заключението, което е възприето и от Съда в неговото решение, се казва че „приложното поле на Конвенцията “PIF” е възможно най-широко определено. Видно от чл. 1, параграф 1, буква б) от тази конвенция, тя се отнася общо и без каквото и да било ограничение до „приходите“ на Съюза, свързани със „средствата“ от неговия „общ бюджет“. Не на последно място към тези средства спадат и собствените ресурси на Съюза, произтичащи от приходите от ДДС. Всъщност съществува пряка връзка между събирането на приходите от ДДС[23] от държавите членки и предоставянето на разположение на бюджета на Съюза на съответните ресурси от ДДС[24].

Конвенцията “PIF” задължава държавите членки да налагат наказателни санкции при случаи на тежка измама, засягаща бюджета на ЕС. Съгласно законодателно предложение на Комисията от 2012 г. нова Директива следва да замени Конвенцията. Предложението в момента се намира на етап преговори между Съвета и Европейския парламент. Един от крайъгълните камъни в тези преговори е именно въпросът дали предложената Директива следва да бъде приложима в случаи на ДДС измами, като се има предвид факта, че част от ДДС приходите формират бюджета на ЕС. Комисията и Европейският парламент застъпват позицията, че това трябва да се случи, докато Съветът е против, приемайки че приходите от ДДС са въпрос по-скоро от национално естество.[25] Предложената Директива е пряко свързана с още законодателни предложения, а именно Регламентът за създаване на Европейска прокуратура, тъй като Европейската прокуратура ще има юрисдикция да разследва измамите, засягащи финансовите интереси на ЕС, поради което е необходимо да има конкретна дефиниция какво точно се включва в това понятие. От своя страна, Регламентът за създаване на Европейска прокуратура е свързан с трето законодателно предложение: Регламентът за Евроджъст.

Понастоящем Председателството на Съвета вече постави въпрос на държавите членки[26] дали все още се противопоставят на предложението на Комисията и след решението по делото Taricco. Очаква се решението по делото Taricco да разблокира[27] преговорите по Директивата “PIF”, което от своя страна ще окаже своето отражение и върху преговорите относно Създаването на Европейската прокуратура и реформирането на Евроджъст.

Дори държавите членки (в рамките на Съвета) да продължат да настояват ДДС измамите да бъдат изключени от обхвата на Директивата “PIF”, това би имало съвсем ограничено влияние, тъй като решението на Съда ограничава ефекта от евентуални opt-out клаузи[28]. Ирландия и Дания вече са заявили такива относно Директивата, но все още остават обвързани от Конвенцията “PIF”, а Обединеното кралство се е възползвала от това си право спрямо и двата документа, като продължава да се противопоставя на включването на ДДС измамите в обхвата на предлаганата Директива[29].  В същото време е важно да се посочи, че задълженията на държавите членки за налагане на ефективни и възпиращи санкции при засягане финансовите интереси на ЕС произтичат не само от Конвенцията “PIF”, но и от самия ДФЕС и по–конкретно чл. 325, както и от Директива 2006/112 във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС, а всички държави членки са обвързани от тълкуването на Съда на тези разпоредби. В този смисъл евентуалното включване на opt-out клаузи едва ли би имал търсения ефект.

2. Възродена ли е доктрината “contralimiti”?

Освен прецизиране приложното поле на правото на ЕС в областта на защита на финансовите интереси на ЕС, Съдът в разглежданото решение недвусмислено напомня задълженията на националния съд при прилагането правото на ЕС.  Съгласно константната съдебна практика до момента, цитирана в т. 49 от Решението „запитващата юрисдикция следва да гарантира пълното действие на правото на Съюза, като при необходимост остави без приложение [съответните национални норми], без да е необходимо да изисква или да изчаква предварителната им отмяна по законодателен или друг конституционен ред.

Съгласно фактите по главното производство това означава, че запитващата юрисдикция, ако прецени че националните разпоредби в областта на прекъсването на давността биха довели до това в голям брой от случаите да останат ненаказани деянията, съставляващи тежка измама, то тя следва да ги остави неприложени, тъй като противното би било несъвместимо с чл. 325, параграф 1 ДФЕС, с член 2, параграф 1 от Конвенцията „PIF”, както и с Директива 2006/112 във връзка с чл.4, параграф 3 ДЕС.

В италианския правопорядък чл. 11[30] и 117[31] от Конституцията представляват правното основание за членството на Италия в ЕС. В решението си в делото Frontini[32], италианският Конституционен съд потвърждава, че чл. 11 от Конституцията позволява налагане на ограничения на националния суверенитет единствено с цел постигане на мир и справедливост сред нациите. Правото на ЕС се ползва с предимство над националното, но, съгласно това решение, ограничения на суверенитета не могат да бъдат допускани, когато е възможно те да доведат до нарушаване на основни принципи на конституционния ред или на конституционнопризнатите основни права. В такива случаи Конституционният съд си запазва правото да извършва конституционна проверка на нормите от правото на ЕС, несъответстващи на принципите на Конституцията. Това е същината на т. нар. доктрина “contralimiti”, потвърдена по–късно и в решението на италианския Конституционен съд в делото Granital.[33]

Тази доктрина кореспондира с т.нар. Solange доктрина – в своето решение „Solange I” от 1974 г. гераманският Федералния конституционен съд приема, че докато правото на Европейската общност все още не е достигнало нивото на защита на основните права равностойно на предвидената защита от националното конституционно право, както и на националното законодателство, Конституционният съд ще продължава да прави преглед на вторичното общностно право за съответствието му със стандартите на националната Конституция. С решението „Solange II” от 1986 г. Федералният конституционен съд на Германия изразява задоволство от нивото, постигнато от правото на Общността, главно чрез съдебната практика на Съда на Европейските общности, осигуряваща ефективна защита на основните права и заявява, че вече няма да извършва преглед на вторичното законодателство на Общността за съответствие с конституционните стандарти, докато европейското ниво на защита на основните права отговаря на стандарта, създаден на национално ниво.

Приетото от Съда на ЕС решение в делото Taricco влиза в конфликт със забраната за обратно прилагане на закона за по-тежко наказуемото престъплние, така както се тълкува в италианското право и съдебна практика[34]. Реакцията на италианските съдилища не закъсня. Макар и италианският Върховен касационен съд в свое решение n.12999/2015 (по делото Pennacchini) от 17 септември 2015г. да се позовава на решението на СЕС по делото Taricco, на следващия ден Миланският апелативен съд повдига въпрос за конституционосъобразността[35] на италианския закон за ратифициране на Договора за Европейския съюз, изменен с Договора от Лисабон, с чл. 25, пар. 2 от Конституцията, закрепващ принципа за законоустановеност на наказанията[36]. Съгласно апелативния съд законът за ратифициране противоречи с цитирания принцип, тъй като задължава италианските съдилища да приложат чл. 325, пар. 1 и 2 ДФЕС, чл. 2 параграф 1 от Конвенцията „PIF”, както и Директива 2006/112 във връзка с чл.4, параграф 3 ДЕС, съгласно направеното тълкуване в делото Taricco, като оставят неприложени членове 160, последна алинея и чл.161, пар.2 от италианския наказателен кодекс, дерогирайки правилата за определяне на давностния срок. Апелативният съд приема, че неприлагането на цитираните национални разпоредби би довело до по-неблагоприятно третиране на подсъдимите, именно чрез удължаване на давностния срок за наказателно преследване, нарушавайки по този начин основния принцип на законоустановеност на наказанията и би наложило ретроактивно прилагане на разпоредбите на Наказателния кодекс, които са били в сила преди изменението на закона от 2005 г. относно определяне на давностните срокове за наказателно преследване.

Всъщност, според консолидираната практика на Конституционния съд на Италия разпоредбите относно давностните срокове са по същината си от материалноправно естество и винаги влизат в приложното поле на принципа за законоустановеност на наказанията, както е прокламиран в чл. 25, пар. 2 от италианската Конституция. От решението по делото Taricco е видно, че Съдът на ЕС приема, че уредбата на давностните срокове е по-скоро от процесуално естество и в тази връзка тя не би попаднала в обхвата на принципа за законоустановеност на наказанията. В същия смисъл е и практиката на ЕСПЧ по делата Coeme и др. с/у Белгия; Scoppola с/у Италия и OAO Neftyana Kompaniya Yukos с/у Русия[37].

Според Миланския апелативен съд се поражда конфликт между задължението от една страна за неприлагане на съответните разпоредби от наказателния кодекс, произтичащо от чл. 325 ДФЕС, Директива 2006/112 и чл. 4, пар. 3 ДЕС по начина, по който са тълкувани в решението по делото Taricco, и задълженията, от друга страна, във връзка с чл. 25 от Конституцията. В тази връзка апелативният съд поставя въпрос за конституционосъобразност с цел да разбере дали в конкретния случай е възможно да се активира механизмът, който би му позволил да изключи приложението на европейското право, когато то противоречи на основни принципи, прокламирани в Конституцията т.е. дали може да се приложи т.нар. “teoria dei controlimiti”. Предстои да разберем какво ще бъде решението на италианския конституционен съд.

3. Стеснено ли е приложното поле на чл. 49 от Хартата на основните права на ЕС?

Специфично проявление на принципа на правовата държава в наказателното право представлява изискването за законоустановеност на престъпленията, както и на наказанията, предвидени за тях. Това изискване се свързва с монопола, който притежава държавата върху прилагането на принуда срещу извършителите на правонарушения, която може да се изрази в посегателство върху техните фундаментални права[38]. Забраната за прилагане на обратно действие на наказателния закон е важна от гледна точка постигането на правна сигурност, според която индивидите могат да бъдат наказателно преследвани само за деяния, които са знаели или са трябвало да знаят, че съставляват престъпления към момента на тяхното извършване.

От своя страна, институтът на давността, като обща характеристика на националните правни системи на държавите членки, преследва също няколко цели, в това число осигуряване на правна стабилност, предотвратяване на нарушаването правата на обвиняемите, дисциплиниране към процесуална активност на органите, които повдигат обвинението.

Забраната за обратно действие на наказателноправните разпоредби е уредена в член 49 от Хартата, озаглавен „Принципи на законност и пропорционалност на престъплението и наказанието“. Въпросът, който повдига решението по делото Taricco, е попада ли в приложното поле на чл. 49 от Хартата прилагането на удължаван давностен срок към заварените производства. От основно значение в това отношение е характерът на разглеждания институт – дали той е материалноправен или процесуалноправен. Съгласно цитираната от Съда на ЕС практика[39] на Европейския съд по правата на човека член 7 от ЕКПЧ (аналогът на чл. 49 от Хартата) не може да бъде тълкуван като недопускащ удължаване на давностните срокове за наказателно преследване при заварените производства.

От друга страна обаче Венецианската комисия – орган към Съвета на Европа с консултативни функции в областта на конституционното право, приема в Становище № 523/2009[40] относно обратното приложение на разпоредбите за давностните срокове, че: „Според практиката на Европейския съд по правата на човека, ако националното законодателство в дадена държава приема разпоредбите относно давността като такива по-скоро от процесуално естество, отколкото от материалноправно, е допустимо изменението на тези разпоредби с цел удължаване на давностните срокове с обратно действие по отношение на извършените правонарушения, когато те не са изтекли към момента на изменението. Съдът не е приел решение дали ретроактивното удължаване е допустимо при правонарушения, вече погасени по давност. … Това, разбира се, не забранява съществуването на национален закон, според който изтичането на давността води до възникване по-скоро на основни права, отколкото на процесуални такива, в които случаи удължаването на давностните срокове с обратен ефект би могло да се приеме за недопустимо…[41]

Тук е мястото схематично да се посочат различните третирания на института на давността във връзка със забраната за обратно прилагане на закона за по-тежкото наказание в различните европейски държави. В последните няколко години този въпрос осезаемо е повдиган при приемането на законодателни промени в държавите от Източна Европа, във връзка с премахването на давностните срокове за наказателно преследване и наказване на престъпления, извършени по време на комунистическия режим. В Унгария Конституционният съд е обявил за неконституционосъобразен подобен закон с мотива, че ретроактивното премахване на давностния срок нарушава принципа на законоустановеност, гарантиран от Конституцията, докато Конституционният съд на Чешката република не намира основание за противоконституционност на подобни промени[42]. Интересен анализ прави румънският Конституционен съд[43], сезиран с възражение за неконституционосъобразност на аналогични разпоредби като описаните по–горе. Според него в Германия, Франция, Швейцария, Швеция и Белгия разпоредбите относно давността са от процесуалноправно естество и те се прилагат непосредствено след приемането/изменението им, докато испанската и италианската доктрини приемат, че давността е от материалноправно естество. Що се отнася до България, на 22 декември 2015 г. Конституционният съд образува по искане на главния прокурор конституционно дело за установяване на противоконституционност на приетите през септември промени в Наказателния кодекс, според които се премахва давността за преследване на някои престъпления, извършени от висши функционери на БКП от 1944 г. до 1989 г. Според изложеното в искането на главния прокурор „досегашната практика на Конституционния съд дава солидна подкрепа на извода, че не е допустимо законодателят да придава обратно действие на утежняващите наказателноправни норми поначало, а не само на онези от тях, с които се въвежда нов състав на престъпление или се увеличава наказанието.“ Разбира се, предстои да разберем дали това виждане се споделя и от самия Конституционен съд.

  1. Степента на закрила на основните права и чл. 53 от Хартата:

Според чл. 53 Хартата на основните права на ЕС не следва да бъде тълкувана като ограничаваща или засягащи правата, такива каквито са признати от Съюза, международното и конституционното право.

Чл. 53 съдържа разпоредба, която няма за цел да ограничи върховенството на правото на ЕС, а по- скоро да гарантира на държавите членки, че Хартата не замества техните национални конституционни принципи и не застрашава по–високото ниво на защита на основните права[44].

Хартата е обвързваща за държавите членки, само когато те прилагата правото на ЕС. А съгласно решенията на Съда на ЕС по делата Omega[45] и Sayn-Wittgenstein[46], държавите членки имат възможността да определят нивото на защита на основните права спрямо собствените си конституционни правила, стига основните интереси на ЕС да не бъдат накърнени от националните мерки по прилагане на правото на ЕС. Това означава че, защитата на основните права на ниво ЕС не изключва автоматично признатата от националните съдилища защита. Напротив, на държавите членки е дадена възможност за преценка в ситуации, когато признати на ниво ЕС основни права се прилагат в националните им правни системи[47].

Хипотезата, при която националното право предвижда по-висока степен на защита на съответното човешко право от степента на защита, предвидена в Хартата, вече е била обсъждана от Съда на ЕС в делото Melloni[48], в което той приема, че: „Действително член 53 от Хартата потвърждава, че когато акт от правото на Съюза изисква национални мерки за прилагане, националните органи и юрисдикции могат да прилагат националните стандарти за защита на основните права, стига в този процес да не се намалява нивото на защита, предвидено от Хартата съгласно тълкуването на Съда, нито предимството, единството и ефективността на правото на Съюза“.

Всъщност, съгласно решението по делото Åkerberg Fransson[49] би била несъвместима с правото на Съюза всяка национална норма или практика, която не позволява на националния съдия да остави неприложени нормите, които биха възпрепятствали гарантирането на пълната ефикасност на правото на Съюза.

Възможно ли е правото на ЕС, с цел защита на финансовите интереси на Съюза, да изисква от държавите членки да свалят нивото на защита на предвидените в националната конституция права до стандартите, утвърдени в Хартата, когато последните се явяват по–ниски? Анализирайки настоящото решение отговорът на този въпрос е по–скоро утвърдителен, но като се има предвид тежестта на нарушенията срещу финансовите интереси на ЕС и невъзможността държавите със собствени сили да се справят с борбата срещу подобни прояви, преследваната цел напълно оправдава подобно изискване. Да, в тази ситуация изглежда, че осигуряването пълна ефективност на правото на ЕС взима превес над националната защита на основни права.

  1. Разследване на престъпления, засягащи финансовите интереси и институтът на давността, съгласно българското наказателно право

Общоприетата дефиниция на давността по българското наказателно право е, че „това е период от време, определен от закона, с изтичането на който държавата губи правото си да осъществи наказателно преследване или да изпълни наложено наказание”[50]

Регламентацията на погасителната давност в наказателното право се съдържа в Наказателния кодекс (чл.80-81 НК), като законът позволява разграничаването й на два основни вида – обикновена, чиято продължителност зависи от вида и размера на предвиденото за извършеното престъпление наказание и абсолютна – чието приложение зависи от евентуалното спиране и прекъсване на давността, а продължителността й е винаги с една втора повече от срока на обикновената давност.

По българското наказателно право не са предвидени специални правила за погасяване по давност на преследването на извършителите на престъпления, свързани с финансовите интереси на ЕС, а приложението на института на давността е изключено в само в случаите на извършено престъпление против мира и човечеството (чл.79, ал.2 НК).

Много състави от НК могат да бъдат свързани с деяния, които представляват форми на посегателства върху собствените приходи на ЕС, като например измамите и злоупотребите със средства, активният и пасивният подкуп, прането на пари и т.н. Но кореспондиращите престъпления на тези по главното производство в делото Taricco са уредени в Глава седма от НК, озаглавена „Престъпления против финансовата, данъчната и осигурителната системи“. Основните състави в тази глава, както преди, така и след изменението на Наказателния кодекс от 2006 г., са два: първият, по чл. 255, ал. 1 от  НК е свързан най-общо с „избягване установяването” или „плащането” на данъчни задължения в големи размери. Вторият, по чл. 256, ал. 1 НК, регламентира незаконното „получаване” от държавния бюджет на неследваща се парична сума в големи размери, респективно, в даването на възможност на друго лице да получи такава сума.

По данни на Министерството на финансите средногодишният приход от ДДС, от въвеждането му през 1994 г. до 2012 г., възлиза на 4,5 млрд. лева, като всяка година бюджетът губи най-малко 600 млн.лв. от престъпления, свързани с ДДС.[51]

От влизането в сила на Закона за ДДС са разкрити и стават достояние на обществото множество измами с ДДС. С всяка изминала година формите на измами стават все по-разнообразни, а изпълнителните деяния все по–сложни. В допитване до служителите[52], занимаващи се с разследване на подобен вид престъпления, те посочват редица обективни трудностите при установяването им, като например сложните механизми за осъществяване на деянията, извършването им основно от организирани престъпни групи с трайно действие във времеви аспект, голямото движение на счетоводен документооборот и парични средства, неадекватна и ненавременна контролна функция, упражнявана от компетентните по тези въпроси държавни органи. Според тях големият обем документи, обект на проверка, обуславя голям период от време, необходим за осъществяване и анализиране на оперативно-издервателните мероприятия. Отчита се също, че организатори на престъпните схеми, свързани с ДДС, са в много случаи настоящи или бивши данъчни служители, а понякога и счетоводители с богат професионален опит. Визират се още затрудненията при откриване на оригинални документи, необходими за доказване на евентуално извършените престъпления, тромавата процедура за получаване разрешение за разкриване на банковата и данъчната тайна, трудностите по установяване на несъответствие на регистрация по Търговския закон и извършване на дейност, местоположение на офиси на дружествата и др.

Създаването на Специализиран наказателен съд за дела, свързани с организираната престъпност, функциониращ от началото на 2012 г., може да се отчете като важна стъпка в борбата с разглеждания тип престъпност, същевременно обаче е тревожна информацията, посочена в годишния доклад за 2014 г. за работата на специализираната прокуратура, че през 2013 г. досъдебните производства за данъчни престъпления по чл. 255-256 НК са били 23 броя, решени са 2 дела, 1 от които е спряно и нито едно дело не е внесено в съд.

В тази връзка, не случайно в доклада на ЕК по Механизма за сътрудничество и проверка, публикуван на 28 януари 2016 г., е изразена загриженост във връзка с разследването на измами, засягащи финансовите интереси на ЕС[53] в България.

Видно от гореизложеното при съпоставка с относимите разпоредби в италианския правен ред, в България няма разлики в размера на давностните срокове за наказателно преследване на различните престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС и националните такива. Същевременно абсолютният давностен срок за наказателно преследване на подобни престъпления е по-дълъг в България (допустимо е увеличаване с една втора), имайки предвид приблизително еднаквите размери в санкционната част на наказателноправните разпоредби в двете държави. В същото време обаче и двете държави се сблъскват с редица проблеми при осъществяване на разследването и доказването на обвиненията за измами, засягащи финансовите интереси на ЕС, което води до прекомерна продължителност на производството и липсата на осъдителни присъди.

V. Заключение

Липсата на възпиращо противодействие на измамите, засягащи бюджета на ЕС, играе ролята на фактор, ерозиращ ефективното прилагане на правото на Съюза и нормалното функциониране на интеграционния правен ред. Нарастващият брой на измамите със средства на ЕС и формирането на представа за отсъствието на пълноценна борба с това явление подкопават доверието в европейската интеграция. Предвид всичко това, предприемането на целенасочени и резултатни действия за борба с измамите е условие sine qua non за постигането на целите на интеграционния процес.[54]

Именно поради тези причини Съдът на ЕС в разглежданото решение очертава обхвата на действие на нормите, касаещи защитата на финансовите интереси на ЕС, подчертавайки че и измамите с ДДС попадат в приложното им поле.

Ефектът от решението по делото Taricco тепърва ще се оценява, както относно законодателните инициативи на Комисията в областта на защита на финансовите интереси на ЕС, така и относно отношенията с италианския Конституционен съд, но не може да се отрече неговото влияние в разгледаните насоки, както и значителеният принос за подсилването на ролята на ЕС в борбата срещу измамите, засягащи финансовите интереси на ЕС.

***

Линк към резюмето на френски език: UN NOUVEL ELAN POUR LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE PORTANT ATTEINTE AUX INTERETS FINANCIERS DE L’UNION EUROPEENNE

***

[1] Магистър по Право на Европейски съюз, програмен координатор в Национален институт на правосъдието. В настоящия анализ е представено личното мнение на автора.

[2] Член 325 Договор за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

[3] Решение Комисия/Гърция (68/88, EU:C:1989:339).

[4] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите, СОМ (2013) 532 final.

[5] Съкращението „PIF“ е абревиатура на френския еквивалент на понятието „защита на финансовите интереси“ („protection des intérêts financiers“). Тази Директива следва да замени Конвенцията за защита на финансовите интереси на Европейските общности (Конвенцията „PIF“).

[6] Конвенция за защита на финансовите интереси на Европейските общности, подписана в Люксембург на 26 юли 1995 г.

[7] т. 30 и т.31 от заключението на ГА.

[8] Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност (ОВ L347, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 3, стр. 7).

[9] Решение Åkerberg Fransson (С‑617/10, EU:C:2013:105, т. 27 и 28).

[10] т.40 от заключението.

[11] т.84 от заключението.

[12] т. 94-102 от заключението.

[13] Обяснителен доклад по Конвенцията за защита на финансовите интереси на Европейските общности, одобрен от Съвета на 26 март 1997 г. (ОВ С 191, 1997 г., стр. 1).

[14] C-539/09, EU:C:2011:733, т.72 и C-617/10, EU:C:2013:105, т.26.

[15] т.91 и т.105 от заключението.

[16] т.107 от заключението и цитираната съдебна практика.

[17] т.111 от заключението.

[18] Решение Åkerberg Fransson (С 617/10, EU:C:2013:105).

[19] Решение на Съда по правата на човека, Coëme и др. с/у Белгия, № 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 и 33210/96, § 149; Решение на Съда по правата на човека 2000‑VII, Scoppola с/у Италия, № 10249/03, § 110 и цитираната съдебна практика, и Решение на Съда по правата на човека, OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos с/у Русия, № 14902/04, §§ 563, 564 и 570, както и цитираната съдебна практика.

[20] т. 56 от Решението на Съда.

[21] т. 40 и 41 от разглежданото решение.

[22] Вж бележка по линия 13.

[23] Член 2, параграф 1, буква б) от Решението за собствените ресурси.

[24] Решения Комисия/Германия (С 539/09, EU:C:2011:733, т. 72) и Åkerberg Fransson (С 617/10, EU:C:2013:105, т. 26).

[25] Вж. Изявление на  Félix Braz (Министър на правосъдието , Люксембург) на пресконференция от 10  юли 2015 г. след неформална среща на министрите на правсъдиетона ДЧ.

[26] 2012/0193 (COD), 17 September 2015.

[27] Вж. прессъобщенията от заседанията на Съвета:

 http://www.eu2015lu.eu/en/actualites/articles-actualite/2015/12/03-conseil-jai-justice/index.html

http://www.eu2015lu.eu/en/actualites/articles-actualite/2015/10/09-conseil-jai-justice/index.html

[28] Великобритания, Ирландия и Дания се ползват от дерогации в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие  съгласно протокол 21, съответно 22 към ДФЕС

[29] виж изявление на Mrs Theresa May, The Secretary of State for the Home Department във връзка с проведения Съвет Правосъдие и вътрешни работи в Люксембург на 8-9 октомври 2015г.:

http://www.parliament.uk/business/publications/written-questions-answers-statements/written-statement/Commons/2015-10-15/HCWS249/

[30] Съгласно чл. 11 от Италианската конституция  Италия се съгласява при условията на равенство с другите държави и при ограничаване на необходимия суверенитет, на ред, които осигурява мира и справедливостта между нациите.

[31] Съгласно чл. 117 от Италианската конституция законодателната власт принадлижи на държавата и регионите в съответствие с Конституцията и в рамките на обхвата, установен от правото на ЕС и от международните задължения.

[32] Решение на Италианския конституционен съд, Frontini v. Ministero delle Finanze, Case n. 183/74.

[33] Решение на Италианския конституционен съд, S.p.A. Granital v. Amministrazione delle Finanze dello Stato, Case n. 170/84.

[34] Решение № 393/2006 на Италианския конституционен съд.

[35] Reflets N3/2015, Direction générale de la Bibliothèque, Recherche et Documentation, CJEU, Милански апелативен съд, Определение за сезиране на Конституционния съд от 18.09.15, n° 80, по дело n° 6421/14.

[36] Никакво наказание не може да бъде наложено освен по силата на закон, в сила към момента на извършването на престъплението.

[37] Вж. Бележка под линия 19.

[38] Решение № 5 от 27 март 2014 г. по конституционно дело № 2 от 2014 г.

[39] Coëme and Others v. Belgium, § 149.

[40] Mémoire Amicus Curiae pour la Cour Constitutionnelle de Géorgie sur la rétroactivité des règles en matière de prescription et la prévention rétroactive de l’application d’une condamnation avec sursis, Adopté par la Commission de Venise lors de sa 78e session plénière (Venise, 13-14 mars 2009).

[41] Преводът е мой.

[42] Вж Становище на Венецианската комисия цит. в бел. 40.

[43] Решение № 511 от 12 декември 2013.

[44] Elisabeth Aronsson, Hevi Dawody and Magnus Österdahl, Lenaerts on exploring the limits of the EU Charter of Fundamental Rights, eulaworebro.wordpress.com

[45] Дело C-36/02, ECLI:EU:C:2004:614

[46] Дело C-208/09, ECLI:EU:C:2010:806

[47] Elisabeth Aronsson, Hevi Dawody and Magnus Österdahl, Lenaerts on exploring the limits of the EU Charter of Fundamental Rights, eulaworebro.wordpress.com

[48] Дело C‑399/11, ECLI:EU:C:2013:107, виж пар. 56-58.

[49] Åkerberg Fransson (C‑617/10 , ECLI:EU:C:2013:105) , пар.46.

[50] Стойнов А., Наказателно право.Обща част., Сиела, 1999, стр.463.

[51] Трайкова, Евелина, „Престъпност, свързана с ДДС и превенция”, Научноизследователски доклад, Министерство на вътрешните работи, Научноизследователски институт по криминалистика и криминология, Център за полицейски изследвания, Стр.8

[52] Пак там

[53] Вж. Стр.8 и бележка под линия № 32 от Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, както и стр.24-25 от Техническия доклад

[54] Христев Х., Правна уредба на защита на финансовите интереси на Европейския съюз, сп.Теза, бр.1/2011.

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.