КАЧЕСТВОТО НА „ЮРИСДИКЦИЯ“ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 267 ДФЕС НА НЯКОИ СПЕЦИАЛИЗИРАНИ ДЪРЖАВНИ ОРГАНИ И КВАЗИЮРИСДИКЦИИ

Author

Александър Корнезов

 

Въведение

Съдът на ЕС може да бъде сезиран с преюдициално запитване по реда на чл. 267 ДФЕС от «юрисдикция» на държава-членка на ЕС. Изясняването на понятието «юрисдикция» е от ключово значение, доколкото то представлява процесуална предпоставка за допустимост на преюдициалното запитване. В практиката от години се поставя въпросът за юрисдикционното качество на редица специализирани държавни органи или квазиюрисдикции.[1] Най-общо, това са органи, които, без да принадлежат към съдебната система stricto sensu, са оправомощени от закона да решават правни спорове в определена област.

Отговорът на този въпрос следва да се търси в практиката на Съда на ЕС, в която последният тълкува понятието «юрисдикция» по смисъла на член 267 ДФЕС. Тази практика се отличава със своята гъвкавост и казуистичност с оглед безкрайното разнообразие на специализирани държавни органи и квазиюрисдикции в държавите членки на ЕС. При все това, от нея биха могли да бъдат изведени определени критерии и характеристики, които да послужат за отправна точка при преценката на юрисдикционното качество на специализираните държавни органи и квазиюрисдикции за целите на прилагането на член 267 ДФЕС.

Развитието на юриспруденцията от последните две години допринесе за изясняването на някои важни аспекти от понятието „юрисдикция“ както в теоретичен, така и в практически план. В тази връзка от съществено значение са решенията на Съда на ЕС в делата Белов,[2] Ascendi Beiras Litoral,[3] Torresi,[4] TDC [5] и Consorci Sanitari del Maresme,[6] за чиято значимост говори обстоятелството, че по две от тях Съдът на ЕС се произнесе в голям състав (Torresi и Consorci Sanitari del Maresme) и че по всички тях бяха необходими заключения на генерален адвокат. В действителност, в тези решения Съдът на ЕС направи важни уточнения по най-невралгичните въпроси, свързани с качеството на юрисдикция на специализираните държавни органи и квазиюрисдикции, а именно правораздавателния харакер на техните решения, задължителния характер на юрисдикцията им и независимостта им.

Настоящата статията разглежда тази юриспруденция в светлината на предходната практика на Съда, като, от една страна, извежда на преден план приносите в нея, и, от друга страна, се стреми да направи изводи относно приложението й по отношение на някои български специализирани държавни органи, по-конкретно Агенцията за обществени поръчки, Комисията за защита на конкуренцията, Комисията за защита от дискриминация и Висшия адвокатски съвет.

Критерии за «юрисдикция»

Съгласно постоянната практика на Съда на ЕС, понятието “юрисдикция” е понятие на правото на Европейския съюз, а не понятие на националното право. Следователно, обстоятелството, че даден орган се определя като «юрисдикция» или не в приложимото национално право е без значение с оглед приложението на член 267 ДФЕС. Ирелевантно е и наименованието на органа. От значение е единствено същността на функциите, които този орган изпълнява.

В постоянната практика на Съда на ЕС се извеждат няколко критерия, на които трябва да отговаря органът, отправящ преюдициално запитване, за да бъде квалифициран като юрисдикция по смисъла на чл. 267 ДФЕС, а именно:

  • да е създаден със закон;
  • да е постоянно действащ;
  • неговата юрисдикция да е задължителна;
  • производството пред него да е състезателно;
  • да прилага правни норми;
  • да е независим; и
  • пред него да има висящ спор, по който да се произнася с правораздавателен акт.[7]

Гореизброените критерии претърпяват редица уточнения в последващата практика на Съда. Така впоследствие става ясно, че условието за състезателност на производството е факултативно и следователно е възможно орган, който се произнася в несъстезателно производство, да бъде окачествен като юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС.[8]

Практиката на Съда на ЕС във връзка с «юрисдикционното» качество на специализираните държавни органи и квазиюрисдикции

Като цяло Съдът на ЕС се отнася особено предпазливо към тезата, че някои несъдебни органи могат да представляват юрисдикции по смисъла на чл. 267 ДФЕС. В дъното на това възприятие стои принципното разбиране, че производството по чл. 267 ДФЕС е производство на диалог между съдии и че следователно член 267 ДФЕС визира най-вече съдилищата на държавите членки.[9] При все това, националното право би могло да предостави компетентност за решаване на спорове в определена област на специфични квази-правораздавателни органи. Впрочем, подобна тенденция, която е израз на държавна политика, целяща не само разтоварването на държавните съдилища, но и по-бързото и по-експертно решаване на спорове в определени специализирани отрасли от стопанския живот, се наблюдава в редица държави членки.[10]

Едновременно с това няма съмнение, че много от тези квазиюрисдикции са компетентни да се произнасят в области от правото, които попадат в компетентността на Европейския съюз. Примери в това отношение са специализираните държавни органи в обласста на защитата на конкуренцията, обществените поръчки, забраната за дискриминация, медиите и пр. Прекалено стриктният подход, който би ограничил понятието «юрисдикция» по смисъла на член 267 ДФЕС единствено до държавните съдилища, би изключил механично цяла плеяда от специализирани държавни органи от възможността им да отправят преюдициални запитвания до Съда на ЕС по въпроси от особена важност за вътрешния пазар на Съюза. Оттук и опасенията, че подобен подход може да навреди на приложението на правото на ЕС като цяло.

Това обяснява донякъде гъвкавостта и подчертаната казуистичност на практиката на Съда на ЕС по отношение на юрисдикционното качество на специализираните държавни органи и квазиюрисдикции. В практиката се обособяват три критерия от ключово значение в този контекст, а именно дали съответният орган е правораздавателен, дали неговата юрисдикция е задължителна и дали той е независим. Най-новата практика на Съда на ЕС съдържа важни приноси в това отношение.

Решаване на правен спор и постановяване на правораздавателен акт

Съгласно съдебната практика, преюдициалното запитване е допустимо, само ако пред запитващия орган «има висящ спор и ако се произнася в производство, което приключва с правораздавателен акт».[11] Това условие се отнася както до «висящността» на делото като самостоятелна предпоставка за допустимост на преюдициалното запитване, така и до понятието «юрисдикция» по смисъла на член 267 ДФЕС.

Като изключим аспекта «висящност», цитираното изискване по същество съдържа два елемента – решаване на спор и постановяване на правораздавателен акт. В практиката си Съдът обикновено акцентира на първия елемент, според който, за да бъде окачествен като «юрисдикция», запитващият орган трябва да е призван да реши правен спор, по повод на който е отправено преюдициалното запитване.

На пъво място, това изискване дисквалифицира различните консултативни органи. Така например, в решението в делото Greis Unterweger Съдът заключава, че италианската консултативна комисия по валутни нарушения не е юрисдикция по смисъла на чл. 267 ДФЕС, тъй като последната не е оправомощена да решава правни спорове, а единствено да дава становища в рамките на административното производство.[12]

Второ, не отговарят на това изискване и органите, които се произнасят в рамките на т. нар. безспорни производства, дори и решенията им да са задължителни, тъй като при които няма спор. Такъв е случаят например с шведската комисия по данъчно право (Skatterättsnämnden), която постановява предварителни становища относно данъчното облагане по молба на заинтересованото лице или на данъчната администрация.[13] Ако становището на комисията не бъде обжалвано, то обвързва държавата. Въпреки това, Съдът намира, че дейността на комисията не е правораздавателна, тъй като тя не упражнява контрол върху данъчната администрация, а по-скоро взема предварително отношение към облагането и размера на дължимия данък в рамките на данъчното производство. Същият извод е направен и по отношение на шведските общински комисии за опазване на околната среда и здравето, тъй като те се произнасят за първи път по дадено искане, а не осъществяват контрол за законосъобразност на предходен административен акт. В този смисъл те осъществяват функции от административно, а не от правораздавателно естество.[14]

Цитираната дотук юриспруденция се фокусира върху въпроса дали съответният орган решава правен спор, без да обръща специално внимание на другия елемент на разглеждания критерий за юрисдикция, а именно органът да постановява «правораздавателни актове». Това е разбираемо и логично, доколкото в повечето случаи липсата на правен спор изключва постановяването на същински правораздавателен акт. Ако обаче съответният орган е оправомощен по закон да решава правни спорове, следва ли автоматично, че решенията му имат правораздавателен характер?

Отговор на този важен въпрос дава решението на Съда на ЕС в делото Белов. В него Съдът на ЕС приема, че българската Комисия за защита от дискриминация (КЗД) не е юрисдикция по смисъла на чл. 267 ДФЕС, тъй като решенията й нямат правораздавателен характер.[15] Съдът мотивира извода си със следните съображения:

– съгласно член 50, точка 2 от Закона за защита от диксриминация (ЗЗДискр.) КЗД може служебно да образува производство. Освен това, независимо дали производството е образувано по жалба, сигнал или служебно, КЗД провежда сходно по същността си производство, в рамките на което разполага по-специално с широки правомощия за проучване с цел събирането на доказателствата, необходими за изясняване на обстоятелствата по случая. Освен това и изходът от образуваните по жалба, сигнал или служебно производства е сходен, а именно разпореждане за преустановяване на дискриминацията, ако такава бъде установена, и евентуално налагане на глоба на извършителите;

–  КЗД може служебно да привлече в производството и други лица, освен изрично посочените от страната, която я сезира с жалба или сигнал, по-специално когато КЗД счита, че посочените страни биха могли да отговарят за твърдяната от жалбоподателя/сигналоподателя дискриминация и/или ако на това основание може да им бъде наложена глоба;

–  при обжалване на решение на КЗД, постановено след сезирането ѝ на основание член 50 от ЗЗДискр., този орган има качеството на ответник пред административния съд, който се произнася по посочената жалба. Освен това в хипотезата на отмяна на решението на КЗД от сезирания по този начин административен съд, този орган може да обжалва отменителното съдебно решение пред Върховния административен съд;

– при обжалване на решението на КЗД, последната може да оттегли своето решение, при условие че страната, за която същото е благоприятно, даде съгласието си.

В това отношение е важно да се отбележи, че в конкретното производство, в което КЗД отправя преюдициалното запитване в делото Белов, е образувано по жалба на засегнатото от твърдяната дискриминация лице, а не служебно от КЗД. В тази хипотеза е налице спор между това лице и извършителя на твърдяната дискриминация, по който КЗД е оправомощена да се произнесе. Според Съда обаче това не е достатъчно и не означава само по себе си, че дейността, осъществявана от съответния орган, е правораздавателна. Следователно, критерият «решаване на правен спор» не се припокрива с изискването за «правораздавателен» характер на актовете на съответния орган.

При преценката дали решенията на специализирания държавен орган или квазиюрисдикция са «правораздавателни» трябва да се изследват всички релевантни характеристики на производството, в рамките на което е отправено преюдициалното запитване. Наличието на белези, неприсъщи за съдопроизводството и типични по-скоро за административната дейност – като например възможността за оттегляне на решенията на съответния орган, конституирането му като ответник при обжалване на решенията му пред съд, съчетаването на функции по разследване, решаване и санкциониране и др. – говорят за липса на правораздавателен характер на решенията му.

По този начин решението на Съда в Белов внесе важно разяснение по отношение на разглеждания критерий за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС. Неговите два елемента – решаване на правен спор и постановяване на правораздавателен акт – са кумулативни. Първото не винаги предпоставя второто. Следователно, не е достатъчно органът да е компетентен да решава правен спор. Решенията му също трябва да имат и правораздавателен характер.

Задължителен характер

Друг проблемен критерий е този, свързан със задължителния характер на съответния орган. Съгласно съдебната практика, за да бъде съответният орган окачествен като „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС, отнасянето на спора до него трябва да е задължително и решенията му трябва да имат задължителна сила.[16] Този критерий се състои от два елемента: (1) задължителен (а не факултативен) характер на юрисдикцията; и (2) задължителен характер на решенията му.

Съдът обаче не изследва систематично наличието и на двата елемента, нито уточнява взаимоотношението между тях. Така например в Dorsch Consult Съдът приема, че и двата елемента са изпълнени, без обаче да уточнява дали са кумулативни или алтернативни. В Gabalfrisa Съдът отново се позовава едновременно и на двата елемента.[17] В други решения Съдът споменава най-общо задължителния характер на юрисдикцията на съответния орган, без да разглежда двата елемента на този критерий.[18] Така дълги години в съдебната практика липсваше ясно определение на съдържанието на този критерий.

Проблемът е не само теоретичен, доколкото в практиката съществуват хипотези, в които сезирането на съответния орган не е задължително, а факултативно, и въпреки това решенията му се ползват със задължителна сила. Именно тази хипотеза възникна в Белов. Съгласно ЗЗДискр. съществуват две алтернативни и самостоятелни производства, позволяващи на лицата, които считат, че са жертва на дискриминация, да поискат преустановяването й. Освен възможността за образуване на производство пред КЗД на основание член 50 ЗЗДискр., заинтересуваното лице разполага и с възможността да сезира районния съд с граждански иск за преустановяване на нарушението и присъждане на евентуално обезщетение. Иначе казано, сезирането на КЗД е факултативно, доколкото заинтересованото лицето може да предпочете да сезира направо съда. В своето решение Съдът на ЕС отчита това обстоятелство в obiter dictum,[19] без обаче да извлича конкретни правни последици от тази констатация, тъй като отхвърля юрисдикционното качество на КЗД на друго основание.

Въпросът отново бе поставен пред Съда в делото Ascendi Beiras Litoral. В него преюдициалното запитване бе отправено от португалски данъчен арбитражен съд, чиято подсъдност е уредена със закон и не зависи от споразумение между страните. Според националното право данъчните арбитражни съдилища са алтернативен способ за разрешаване на данъчни спорове, доколкото заинтересованото лице може да предпочете да отнесе спора направо до компетентния административен съд. Съдът на ЕС обаче не отдава значение на този факт, като отбелязва, че решенията на данъчния арбитражен съд са задължителни за страните. На това основание той заключава, че условието за задължителност е изпълнено.[20]

Само месец по-късно в решението си в делото Torresi Съдът на ЕС (голям състав) подчертава, че условието за задължителност е изпълнено, тъй като компетентността на запитващия орган „няма факултативен характер“.[21] Решението в Torresi по този начин се разминава с решението в Ascendi Beiras Litoral, доколкото в единия случай Съдът не отдава значение на факултативния характер на юрисдикцията на съответния орган, а в другия, напротив, отчита тази характеристика.

Тази непоследователност в крайна сметка е отстранена с последвалото решение на Съда, отново на голям състав, постановено в делото Consorci Sanitari del Maresme. По това дело преюдициалното запитване е отправено от каталонския орган за решаване на спорове в областта на обществените поръчки. Съгласно приложимото национално право, жалбоподателите могат да избират дали да сезират този орган или да предявят жалбата си направо пред компетентния административен съд. В това отношение Съдът на ЕС подчертава, че „решенията на запитващия орган, чиято подсъдност не зависи от наличието на съгласие между страните, са задължителни за тях“.[22] Като допълва, че в практиката в повечето случаи жалбоподателите в действителност избират да сезират първо каталонския орган за решаване на спорове в областта на обществените поръчки, Съдът заключава, че последният отговаря на условието за задължителност.

Изводът от решението на Съда в Consorci Sanitari del Maresme е, че първият елемент от критерия за задължителност, а именно задължително отнасяне на спора до съответния орган, на практика отпада. С други думи, обстоятелството, че сезирането на даден орган е факултативно, е без значение при преценката на юрисдикционното му качество за целите на член 267 ДФЕС.

Това юриспруденциално развитие следва да бъде приветствано, тъй като внася необходимата яснота по отношение на съдържанието на критерия за задължителност. Възприетото решение е също така напълно логично, доколкото обратното би довело до абсурдния извод, че някои държавни съдилища не са юрисдикции по смисъла на член 267 ДФЕС, тъй като законът предоставя на заинтересованите лица алтернативна възможност да сезират даден специализиран орган.

При все това, повдига се въпросът дали свеждането на критерия за задължителност единствено до задължителната сила на решенията на съответния орган всъщност не го обезсмисля. В действителност, ако решенията му не са задължителни, а консултативни или обвързват само едната страна по спора, съответният орган не осъществява същински правораздавателни функции и не решава правен спор. Това обаче е отделен критерий за преценка на качеството „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС.

Независимост

Изискването за независимост често се оказва пречка за признаване на юрисдикционно качество на специализираните държавни органи и квазиюрисдикции. Съгласно постоянната съдебна практика, този критерий предполага съответният орган да има качеството на трето лице по отношение на страните.[23] Класически пример в това отношение е делото Corbiau, в което Съдът приема, че люксембургският директор по приходите не представлява юрисдикция по смисъла на чл. 267 ДФЕС поради “очевидната органическа връзка” между него и администрацията, която е определила дължимия данък и чието решение се оспорва пред директора. Следователно, последният няма качеството на “трето лице” по отношение на администрацията, която ръководи.[24]

След поредица от критикувани решения от края на 90-те години на миналия век, в които Съдът на ЕС възприема строго казуистичен подход по отношение на разглеждания критерий като го приема за изпълнен по отношение на редица специализирани органи,[25] в по-новата си практика Съдът се опитва да постави преценката на този критерий на по-стабилна теоретична основа. За целта Съдът на ЕС извежда два кумулативни аспекта на критерия за независимост. Първият е «външен» и предполага посоченият орган да е защитен от външна намеса или натиск, които могат да застрашат независимостта на членовете му при вземане на решение по разглежданите от тях спорове. Вторият аспект е «вътрешен» и е свързан с понятието за безпристрастност. Той предполага спазването на еднаква отдалеченост от страните по спора и съответните им интереси. Този аспект изисква запазването на обективност и липсата на всякакъв интерес от изхода на спора извън строгото прилагане на приложимото право.[26]

Преценката на външния аспект на критерия за независимост включва редица елементи като състава на органа, процедурата за назначаване/избор на членовете му, срока на упражняване на функциите им, основанията за въздържане, отвод и освобождаване от длъжност, наличиетно на законови гаранции за независимост и др. В тази връзка сходството между статуса на членовете не този орган и статуса на съдиите е особено показателно. Така например в решението си в делото Jokela Съдът отбелязва, че членовете на съответния държавен орган “се ползват със същата несменяемост като съдиите”.[27] По подобен начин в ElYassini Съдът признава за юрисдикция британския Immigration Adjudicator, компетентен да разглежда жалби срещу решенията на министъра на вътрешните работи в областта на имиграцията, тъй като, inter alia, той “се ползва със същите гаранции за независимост като съдиите”.[28] В решението си в делото Consorci Sanitari del Maresme Съдът на ЕС подчертава, че членовете на каталонския орган за решаване на спорове в областта на обществените поръчки са „несменяеми и могат да бъдат освободени от длъжност или отзовани само на някои основания, изрично изброени в [закона]».[29] Обратно, Съдът отказва да признае качеството “юрисдикция” на френските prudhomies и на датската Teleklagenævnet с мотива, че членовете им могат да бъдат освобождавани от съответния ресорен директор или министър, без основанията за това да са изрично предвидени в закон.[30]

Следователно, при преценката на «външния» аспект на критерия за независимост, Съдът изследва дали законът  предоставя на членовете на съответния орган обективни гаранции за независимост, сходни с тези, които присъщи за съда. Колкото сходството между статуса на членовете на съответния специализиран орган и статуса на съдиите е по-голямо, толкова по-вероятно е Съдът да заключи, че “външният” аспект на критерия за независимост е спазен.

«Вътрешният» аспект на критерия за независимост се свързва с понятието за безпристрастност и предполага еднаква отдалеченост от страните по спора. В това отношение Съдът взима предвид наличието на функционални, организационни или йерархически връзки между съответния орган и страните по спора. В RTL Belgium например Съдът намира, че белгийският орган за издаване на разрешения и осъществяване на контрол към Върховния съвет по аудиовизуалните въпроси няма качество на трето лице спрямо страните по спора, поради тесните организационни и функционални връзки между него и органа, натоварен с разследването на твърдяното нарушение.[31]

В Torresi Съдът заключава, че италианският национален адвокатски съвет, който е компетентен да решава спорове между адвокати (или кандидат-адвокати) и местните адвокатски колегии, е независим, със следните мотиви. Първо, членовете му не могат да бъдат членове на съветите на местните адвокатски колегии. Второ, при обжалване на решението му по съдебен ред, националният адвокатски съвет не се конституира като ответник в спора. Това обстоятелство е отчетено от Съда и в TDC при преценката на независимостта на запитващия орган.[32] Трето, ако някой от членовете на националния адвокатски съвет е вписан в местната адвокатска колегия, която е страна по спора, той не участва в решаващия състав на националния адвокатски съвет. На тези основания Съдът на ЕС заключава, че този съвет има качеството на трета страна по спора и че отговаря на критерия за независимост.

Горецитираната съдебна практика внася яснота в две посоки. Първо, двата аспекта – външен и вътрешен –  на критерия за независимост са кумулативни и Съдът систематично следи за спазването им. Второ, юриспруденцията съдържа някои ценни практически жалони, които помагат за анализа на този критерий в практика.

При все това, прави впечатление, че някои от елементите, взети предвид от Съда в рамките на преценката му относно независимостта на съответния орган, се припокриват частично с анализа на други релевантни критерии. Така например, обстоятелството, че при обжалване на решенията му пред съд, въпросният орган се конституира като ответник в съдопроизводството, кара Съда да заключи в Белов, че този орган не изпълнява правораздавателни функции. В Torresi и TDC същото това обстоятелство е отчетено при преценката на независимостта на дадения орган. В това отношение също е необходима повече последователност.

Други съображения

Освен изведените в постоянната съдебна практика критерии, изброени по-горе, в най-новата си практика Съдът на ЕС споменава и други съображения при преценката на юрисдикционното качество на даден специализиран държавен орган или квазиюрисдикция. Такова допълнително съображение е изтъкнато от Съда в решението му в Consorci Sanitari del Maresme. То се отнася до случаите, в които вторичното право на ЕС изрично предвижда, че държавите членки могат да предоставят компетентност за решаване на определени спорове във връзка с правото на ЕС на специализирани органи или квазиюрисдикции. Така например, член 2, параграф 9 от Директива 89/665/ЕИО на Съвета относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство[33] гласи:

„Когато органите, отговорни за процедурите за преразглеждане, не са съдебни […] трябва да бъдат приети разпоредби, които да гарантират [че решенията им] могат да бъдат предмет на съдебно преразглеждане или на преразглеждане от друг орган, който да е [юрисдикция] по смисъла на член [267 ДФЕС] и да бъде независим както от възлагащия, така и от преразглеждащия орган.

Назначаването на членовете на такъв независим орган и прекратяването на техния мандат се извършват съгласно същите условия както за членовете на съдебната власт, що се отнася до органа, отговорен за тяхното назначаване, продължителността на мандата им и възможността за тяхното отстраняване. Най-малко председателят на този независим орган притежава правната и професионална квалификация на представител на съдебната власт. Независимият орган взема решенията си, като следва процедура, съгласно която се изслушват и двете страни, и неговите решения, съгласно средствата, определени от всяка държава членка, имат задължителна правна сила“.

Тази разпоредба изрично предвижда възможността държавите членки да поверят разглеждането на спорове в областта на обществените поръчки на орган, различен от съд, който да е юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС. Както споменах, Съдът отчита това в Consorci Sanitari del Maresme,[34] макар и да не става ясно каква е относителната тежест на това съображение спрямо крайния извод на Съда.

Приложение в България

Агенция по обществени поръчки

Както е видно от решенията на Съда на ЕС в делата Dorsch Consult, Köllensperger и Atzwanger, Mannesmann Anlagenbau Austria, Bundesdruckerei и Consorci Sanitari del Maresme, коментирани по-горе, Съдът на ЕС признава качеството “юрисдикция” по смисъла на член 267 ДФЕС на редица национални специализирани органи в областта на обществените поръчки. Сама по себе си обаче, тази практика не налага извод, че и българската Агенция по обществени поръчки (АОП) следва да бъде квалифицирана като юрисдикция.

Първо, АОП не решава правни спорове. В действителност, както е видно от Закона за обществените поръчки (ЗОП), правомощията на изпълнителния директор на агенцията са от организационен, технически и контролен характер. Той обаче не е компетентен да се произнася по възникнал спор при възлагането на обществена поръчка.[35] Нещо повече, в предвидените в ЗОП случаи той може да обжалва пред КЗК решенията на възложителите,[36] което всъщност го превръща в страна по спора. Както следва от ЗОП, КЗК, съответно ВАС, са органите, компетентни да решават спорове в областта на обществените поръчки.

Второ, АОП не отговаря на критерия за независимост. В структурно и организационно отношение агенцията е подчинена на министъра на финансите. Изпълнителният й директор се назначава и освобождава от ресорния министър.[37] Освен това, в ЗОП липсват разпоредби, които да гарантират независимостта на агенцията.

Следователно, АОП не може да се счита за «юрисдикция» по смисъла на член 267 ДФЕС.

Комисия за защита на конкуренцията

На пръв поглед КЗК отговаря на повечето от критериите за «юрисдикция» по смисъла на член 267 ДФЕС. Тя е създадена по силата на закона, прилага закона и е постоянно действаща. Освен това, съгласно член 3 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК), КЗК е независим специализиран държавен орган. Нейните членове се избират за определен мандат, условията за предсрочно прекратяване на мандата им, които са сходни с тези на съдиите, са предвидени в закона,[38] те не са в йеррахическа или организационна зависимост от друг орган и пр. Външният аспект на критерия за независимост следователно е в голяма степен гарантиран от закона.

Както обаче е видно от съдебната практика, качеството на «юрисдикция» се преценява не по принцип, а с оглед на конкретното производство, по което се отправя преюдициално запитване.[39] Следователно, юрисдикционното качество на КЗК трябва да се преценява поотделно в светлината на различните типове производства, които се развиват пред нея.

Що се отнася, първо, до антитръстовите производства, следва да се отбележи, че те най-общо се образуват или по искане на лице, чиито интереси са засегнати или застрашени от нарушение на правото на конкуренцията, или служебно.[40] И в двата случая КЗК извършва разследването по преписката и решава дали е налице нарушение и съответно налага санкция. Следователно, в тези производства решенията на КЗК нямат правораздавателен характер.[41] Освен това, при обжалване на решенията й, КЗК е ответник в съдопроизводството, което показва, че тя не отговаря и на «вътрешния» аспект на критерия за независимост.[42]

Второ, горните съображения важат и по отношение на производствата за нелоялна конкуренция, доколкото е възможно в тези производства да възникне въпрос за тълкуването и прилагането на правото на ЕС.[43] И в тях КЗК не се явява трето лице по спора, а е всъщност орган, който разследва, решава и санкционира нарушението. И по тези производства КЗК се конституира като ответник в съдопроизводството по обжалване на решенията й.

Трето, съгласно чл. 120 ЗОП всяко решение, действие или бездействие на възложителите в процедура за възлагане на обществена поръчка до сключването на договора или на рамковото споразумение подлежи на обжалване относно неговата законосъобразност пред КЗК.[44] В това производство е налице правен спор между възложителя на обществената поръчка и дружеството, чиито интереси са засегнати. Освен това, КЗК се явява “трето лице” спрямо страните по спора, доколкото липсват каквито и да било организационни или йерархически връзки между КЗК и възложителя.[45] В допълнение, съображението, изтъкнато от Съда в Consorci Sanitari del Maresme във връзка с член 2, параграф 9 от Директива 89/665/ЕИО на Съвета, коментирано по-горе, важи и по отношение на КЗК.

Въпреки това, при обжалване на решенията й по съдебен ред, Върховният административен съд в практиката си конституира КЗК като ответник в съдопроизводството.[46] Това обстоятелство трудно се съчетава както с квазиюрисдикционния характер на КЗК в производствата по обществени поръчки, признато междувпрочем и от Конститутционния съд,[47] така и със ЗОП, който по отношение на обжалването на решенията на КЗК препраща единствено към касационното обжалване, уредено в АПК,[48] при което като страни се конституират страните пред долната инстанция, но не и последната. Така или иначе, това е въпрос на тълкуване на националното право, към който правото на ЕС няма отношение. Самото обстоятелство, че към настоящия момент ВАС конституира – правилно или не – КЗК като ответник в производството хвърля съмнение върху юрисдикционното качество на последната за целите на преюдициалното производство, доколкото поставя под въпрос както правораздавателния характер на решенията й, така и независимостта й, както следва от решенията на Съда на ЕС в Белов и Torresi, коментирани по-горе. При това положение, в производствата по обществени поръчки КЗК би могла по принцип да бъде квалифицирана като «юрисдикция» по смисъла на чл. 267 ДФЕС, при условие, че ВАС промени практиката си и не конституира последната като ответник в производствата по обжалване на решенията й.[49]

Комисия за защита от дискриминация

Както подчертах по-горе, юрисдикционното качество на запитващия орган се преценява с оглед на конкретното производство, по което е отправено преюдициалното запитване. Внимателният прочит на мотивите на Съда на ЕС в делото Белов обаче показва, че Комисията за защита от дискриминация (КЗД) не представялва юрисдикция по смисъла на чл. 267 ДФЕС в никое от производствата, които се развиват пред нея.

В действителност, от една страна, Съдът подчертава сходствата между различните производства, по които е компетентнта да се произнася КЗД.[50] От ключово значение в случая е обстоятелството, че КЗД съвместява функции по разследване, констатиране и санкциониране на твърдяната дискриминация, което е нетипично за правораздавателните органи. От друга страна, Съдът изтъква два допълнителни довода, които също са приложими по отношение на всички производства, които се развиват пред КЗД, а именно, че при обжалване на актовете й пред съд, КЗД се конституира като ответник, както и че може да оттегли своето решение, ако страната, за която то е благоприятно, даде съгласието си за това. Следователно, с оглед на настоящата нормативна уредба, КЗД не е компетентна да отправя преюдициални запитвания до Съда на ЕС.

Висш адвокатски съвет

В Torresi Съдът на ЕС приема, че италианският национален адвокатски съвет е „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС. Логично се поставя въпросът дали и българският Висш адвокатски съвет (ВАдвС) също би могъл да бъде счетен за „юрисдикция“ по смисъла на тази разпоредба, когато например се проинася по жалби и протести срещу постановленията на адвокатските съвети относно допускането до стаж или приемането на адвокати.

Мотивите на Съда в Torresi, коментирани по-горе, са от ключово значение в това отношение. Съгласно член 7, ал. 5 и 7 от Закона за адвокатурата (ЗА), решенията, съответно мълчаливите откази на ВАдвС подлежат на обжалване пред ВКС, който конституира ВАдвС като страна в производството. Липсва също така изрична разпоредба, налагаща отвод на член на ВАдвС при спор, по който страна е местната адвокатска колегия, в която той е вписан.[51] Въз основа на тези съображение може да се заключи, че ВАдвС не може да бъде считан за „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС.

Заключение

Най-новата практика на Съда на ЕС внесе няколко важни уточнения относно критериите за преценка на качеството „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС на специализираните държавни органи и квазиюрисдикции. Първо, вече е ясно, че критерият, свързан с правораздавателния характер на тяхната юрисдикция, включва два кумулативни елемента – решаване на правен спор и постановяване на правораздавателен акт. Следователно, не е достатъчно органът да е компетентен да решава правен спор, а решенията му също така трябва да са правораздавателни в своята същност. Второ, за да се счита критерият за задължителност за изпълнен, е достатъчно решенията на съответния орган да имат задължителна сила. Въпросът дали юрисдикцията им е задължителна или факултативна е без значение. Трето, двата аспекта – външен и вътрешен – на критерия за независимост са кумулативни, като практиката се допълни с някои важни елементи, улесняващи анализа на този критерий.

При все това, внимателният прочит на най-новата практика на Съда показва и известно припокриване на факторите, които следва да се отчетат при преценката на тези критерии. Така например, условието за задължителна сила на решенията на запитващия орган се застъпва в голяма степен с критерия за правораздавателен характер на юрисдикцията му. Освен това, съображението, свързано с евентуалното му конституиране като страна по спора при обжалване на решенията му пред съд, се отчита при преценката както на независимостта на съответния орган, така и на правораздавателния му характер.

Относно приложението в България на най-новата практика на Съда може да се направи извод, че Агенцията по обществени поръчки, Комисията за защита от дискриминация и Висшия адвокатски съвет не могат да бъдат окачествени като „юрисдикции“ по смисъла на член 267 ДФЕС и следователно нямат компетентност да отправят преюдициални запитвания до Съда на ЕС. Това се отнася и до Комисията за защита на конкуренцията, когато последната се произнася в антитръстови производства и производства за нелоялна конкуренция. Обратно, когато последната решава спор в областта на обществените поръчки и концесиите, тя по принцип би могла да бъде счетена за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС, при условие обаче, че ВАС промени практиката си и не конституира КЗК като ответник при обжалване на решенията й в тези производства.

***

Link to the summary in French language: LA QUALITÉ DE “JURISDICTION” AU SENS DE L’ARTICLE 267 TFUE DE CERTAINES ENTITÉS ÉTATIQUES SPÉCIALISÉES ET QUASI-JURIDICTIONS

***

[1] За целите на тази статия понятията „специализиран държавен орган“ и „квазиюрисдикция“ са използвани като взаимозаменяеми. При все това, понятието „квазиюрисдикция“ е по-широко, тъй като то обхваща и недържавните органи, на които законът предоставя квази-правораздавателна компетентност, като например органите на някои професионални или съсловни организации. Тези две понятия обаче не включват доборовлния арбитраж, тъй като законът не задължава страните да отнасят определени спорове до него. За преюдициалната компетентност на арбитражните съдилища, вж.  А. Корнезов, “Могат ли арбитражните съдилища да отправят преюдициални запитвания до Съда на ЕО?”, сп. “Търговско право”, кн. 3, 2007 г.

[2] C-394/11, EU:C:2013:48.

[3] Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C-377/13, EU:C:2014:1754.

[4] C-58/13 и C-59/13, EU:C:2014:2088.

[5] C-222/13, EU:C:2014:2265.

[6] C-203/14, EU:C:2015:279.

[7] Вж. по-специално решения Vaassen-Göbbels (61/65, EU:C:1966:39), Dorsch Consult (C‑54/96, EU:C:1997:413, т. 23), Österreichischer Gewerkschaftsbund (C‑195/98, EU:C:2000:655, т. 24), Syfait и др. (C‑53/03, EU:C:2005:333, т. 29), Emanuel (C‑259/04, EU:C:2006:215, т. 19), Forposta и ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, т. 17), Белов (C‑394/11, EU:C:2013:48, т. 38 и цитираната съдебна практика) и Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754, т. 23); Job Centre (C‑111/94, EU:C:1995:340, т. 9), Victoria Film (C‑134/97, EU:C:1998:535, т. 14), Österreichischer Gewerkschaftsbund (C‑195/98, EU:C:2000:655, т. 25), Syfait и др. (C‑53/03, EU:C:2005:333, т. 29) и Белов (C‑394/11, EU:C:2013:48, т. 39).

[8] За повече подробности, вж. А. Корнезов, Преюдициалното запитване до Съда на Европейския съюз, Сиби, 2-о изд.

[9] Както междувпрочем следва от някои езикови версии на тази разпоредба. Срвн. напр. английската езикова версия («court or tribunal») с френката, която визира по-общо «les juridictions».

[10] Вж. напр. доклада на френския Сенат „Les autorités administratives indépendantes : évaluation d’un objet juridique non identifié“ (http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-12.html).

[11] Решение на Съда на ЕС в дело Syfait и др., C‑53/03, EU:C:2005:333, т. 29.

[12] 318/85, EU:C:1986:106.

[13] Решение на Съда на ЕС в дело Victoria Film, С–134/97, EU:C:1998:535.

[14] Определение на Съда на ЕС в дело Bengtsson, С-344/09, EU:C:2011:174.

[15] C-394/11, EU:C:2013:48.

[16] Dorsch Consult (C-54/96, EU:C:1997:413, т. 28 и 29).

[17] C-110/98—C‑147/98, EU:C:2000:145, т. 35 и 36.

[18] Вж. напр. решението на Съда на ЕС в делото Белов, C-394/11, EU:C:2013:48, т. 38.

[19] C-394/11, EU:C:2013:48, т. 53.

[20] т. 29.

[21] C‑58/13 и C‑59/13, EU:C:2014:2088, т. 20.

[22] C-203/14, EU:C:2015:664, т. 23. Уточнението, направено от Съда, че сезирането на съответния орган не трябва да зависи от наличието на съгласие между страните, цели да изключи ab initio юрисдикционното качество на конвенционалните арбитражни съдилища.

[23] Решения Corbiau (C‑24/92, EU:C:1993:118, т. 15), Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, т. 49), RTL Belgium (C‑517/09, EU:C:2010:821, т. 38) и TDC (C‑222/13, EU:C:2014:2265, т. 29).

[24] С–24/92, EU:C:1993:118.

[25] Вж. напр. решенията в делата Dorsch Consult (C-54/96, EU:C:1997:413); Köllensperger (C-103/97, EU:C:1999:52); Mannesmann Anlagenbau Austria (С–44/96, EU:C:1998:4); Gabalfrisa (С–110–147/98, EU:C:2000:145) и др. За критика, вж. заключението на генералния адвокат Ruiz Jarabo Colomer в делото De Coster De Coster (C-17/00, EU:C:2001:651).

[26] Решения Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, т. 51 и 52), RTL Belgium (C‑517/09, EU:C:2010:821, т. 39 и 40) и TDC (C‑222/13, EU:C:2014:2265, т. 30 и 31).

[27] С–9/97 и С–118/97, EU:C:1998:497.

[28] С–416/96, EU:C:1999:107.

[29] C-203/14, EU:C:2015:664, т. 20.

[30] Pilato (C-109/07, EU:C:2008:274) и TDC (C‑222/13, EU:C:2014:2265).

[31] RTL Belgium (C-517/09 EU:C:2010:821).

[32] C‑222/13, EU:C:2014:2265, т. 37.

[33] ОВ L 395, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237, изменена с Директива 2007/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 г. (ОВ L 335, стр. 31)..

[34] т. 26.

[35] Чл. 19 от ЗОП.

[36] Чл. 19, ал. 2, т. 4 от ЗОП.

[37] Чл. 19, ал. 1 от ЗОП.

[38] Член 5 от ЗЗК.

[39] Белов, C-394/11, EU:C:2013:48, т. 41.

[40] Член 38 ЗЗК.

[41] Аргумент от решението на Съда на ЕС в Белов.

[42] Аргумент от решенията на Съда на ЕС в Torresi и TDC. Този извод се потвърждава и от практиката на Съда по преюдициални запитвания, отправени от националните органи за защита на конкуренцията в рамките на антитръстови производства – вж. решението в дело Syfait (С-53/03, EU:C:2005:333).

[43] Това важи и за производствата за злоупотреба с по-силна позиция при договаряне по реда на глава седма „а“ от ЗЗК.

[44] Член 19, ал. 2, т. 3 ЗОП.

[45] В този смисъл е и решение на Конституционния съд № 6  от 11 ноември 2008 г. по конституционно дело № 5 от 2008 г.

[46] Вж. напр. решение № 7454 от 05/31/2013.

[47] Аргумент от решение на Конституционния съд № 6  от 11 ноември 2008 г. по конституционно дело № 5 от 2008 г.

[48] Вж. чл. 122е, ал. 3 ЗОП.

[49] Този извод важи и за производствата за обжалване пред КЗК на решенията, действията и бездействията на компетентните органи в процедурата по предоставяне на концесия (член 83–95 от Закона за концесиите).

[50]  т. 47 и 48.

[51] В тази връзка трябва също да се изследва и практиката на ВАдвС.

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.