Проф.д-р Жасмин Попова
От 1.1.2007 г. de facto и от влизане в сила на Договора от Лисабон – de jure, ротационното шестмесечно председателство на Съвета на ЕС, действащо от самото създаване на европейското обединение, функционира на принципа на т.нар. „тройка”.
В съответствие с този принцип председателството се реализира от предварително определени групи от три държави членки, които изготвят съвместна програма за 18-месечен период и които в хода на последователните си 6-месечни национални председателства се подкрепят взаимно и координират действията си. Ratio-то на „тройката” е да се гарантира последователността в упражняването на правомощията на Съвета , сред които без съмнение основополагащо значение има неговата дейност като съзаконодател в ЕС. Както е известно, средното времетраене на приемането на законодателните актове в Съюза надхвърля в значителна степен времетраенето на председателството на отделна държава членка, което прави избраната формула необходима и полезна за подобряване на качеството на законодателния процес – основен и постоянен императив на Съюза.
Европейският съюз е особено динамична конструкция, която се характеризира с постоянни реформи, обусловени не само от промените в геополитическата среда, но също и от самата визия за развитие на Съюза, която също търпи промени. Тази постоянна нужда от реформи, съчетани с необходимостта от континюитет в действията, обуславя и предопределя работата на председателствата на Съвета.
В съответствие с реда, установен в приложение №1 на Решението на Съвета от 1.01.2009г.[1], България ще осъществява председателството си (юли-декември 2018 г.) в група, включваща Обединеното кралство (юли-декември 2017 г.) и Естония (януари-юни 2018 г.). За Обединеното кралство това ще е шестото поред председателство, а за Естония и България – първото. Особеностите на тази тройка произтичат не от това, че тя включва две държави от Петото разширяване (такава конфигурация е като настоящата тройка – Нидерландия, Словакия, Малта, така и групата Полша, Дания, Кипър – юли 2011-декември 2012), а са обусловени от специалния статут на Обединеноно Кралство, формално закрепен в т. нар. „Нова договореност за Обединеното кралство в рамките на Европейския съюз”[2], както и от резултата от референдума in/out за членството на тази държава в ЕС, насрочен за 23 юни т.г.[3]
Независимо от това какъв ще бъде резултатът от вота, Обединеното кралство ще председателства Съюза в определения шестмесечен период, но е очевидно, че изходът от референдума ще има решаващо значение при определяне на приоритетите на съвместната 18 месечна програма на трите председателства.
В настоящата публикация е направен опит да се представят накратко някои въпроси, свързани с програмата на „тройката” (Обединеното кралство, Естония, България), която е в процес на изготвяне и чийто проект следва да бъде представен за одобрение от Съвета „Общи въпроси” най-късно до 1 юни 2017 г.( т.е. един месец преди началото на председателството на първата държава от тройката – Обединеното кралство), като се отчитат двата възможни варианта от изхода от народното допитване в тази държава.
А. При положителен вот за членство
Без съмнение голяма част от проблемите, които са в центъра на вниманието на действащата понастоящем (до 30 юни 2017 г.) 18 месечна програма – като заетостта, икономическият растеж и конкурентноспособността, реформата на миграционната и бежанската политика на ЕС, борбата с трафика на хора, борбата с тероризма, доизграждането на „Енергийния съюз”, изграждането на единен цифров пазар, мерките за по-добро законотворчество и намаляване на регулаторната тежест, ще останат като приоритети и на следващата съвместна програма на трите председателства. Това, което ми се струва почти сигурно, обаче, е, че – в хипотезата на положителен вот за членство на предстоящия референдум – Обединеното кралство няма да пропусне уникалната възможност, която му дава председателството, да включи в дневния ред на Съюза реформите, които са в основата на постигнатата договореност.
Следва да се припомни, че тази договореност между държавните и правителствените ръководители на 28-те държави членки, закрепена в Решението им от 19.02.2016 г., по правната си същност е междудържавно споразумение по смисъла на международното право и влизането му в сила, което е обусловено от решение на Обединеното кралство да остане член на ЕС, подлежи на ратификация от всички участващи държави; т.е. не става дума за акт на ЕС.
Заслужава да се отбележи освен това, че част от съгласуваните изменения са желани и подкрепени от голяма част, ако не и от всички останали държави членки – такива са по-голямата отчетност на институциите на Съюза и засилената конкурентноспособност на ЕС в глобалната икономика, по-стриктният контрол за съблюдаването на принципа на субсидиарност, повишването на ролята на националните парламенти и др., но сред тях има и такива, които засягат единствено (поне засега) Обединеното кралство, като задълбочават и без друго съществуващият вече специален статут на тази държава в ЕС и не съответстват на интересите и визията за развитие на ЕС на значителен брой от останалите държави членки. Такива са въпросите за разширяването на Еврозоната, за управлението на „Банковия съюз”, за социалната политика, за свободното движение на работна сила и в крайна сметка – за бъдещето на Съюза.
По същество и четирите претенции на ОК, по които се постигна компромисно разрешение, се свеждат до формален отказ от федеративния модел на развитие на ЕС и експлицитно признаване на диференциацията не само в скоростта, но и в целта на интеграционния процес. Така в мотивите на Решението от 19. 02.2016 г. изрично се припомня възможността „различните държави членки да следват различни пътища на интеграция, което позволява на желаещите да задълбочат интеграцията да продължат напред, като същевременно се зачитат правата на онези, които не желаят да поемат в тази посока”.
Като съдържание част от споразумението на 28-те представлява политическо тълкуване и разяснение, както и декларации, които не предполагат приемането на правнообвързващи норми, докато друга част изисква приемането на такива – на ниво първично и производно право.
- Към първата категория спадат:
А) тълкуването на понятието „все по-тесен съюз между народите на Европа”, съдържащо се в т. 1 на Раздел В „Суверенитет”, като съвместимо с различните пътища на интеграция, които могат да изберат различните държави членки. Това тълкуване не е ново, то се съдържа в Заключенията на Европейския съвет от 26-27 юни 2014г.[4], според които „концепцията за все по-тесен съюз дава възможност за различни пътища за интеграция за отделните страни, която позволява на желаещите да задълбочават интеграцията да продължат напред, като същевременно се уважава волята на онези, които не желаят по-нататъшно задълбочаване”.
Тъй като според правителството на Обединеното кралство този термин няма само символично значение, а е синоним на засилена политическа интеграция и визира като крайна цел създаването на политически съюз и федерална държава, по време на преговорите то настоява да се укаже изрично, че позоваването на „все по-тесен съюз” в Договорите не се отнася до него. С постигнатата договореност от 19.02.2016 г. „се отчита, че Обединеното кралство … не се ангажира с по-нататъшна политическа интеграция в Европейския съюз”, като държавите членки поемат ангажимент това обстоятелство да бъде съответно отразено в Договорите, чрез отбелязване, че позоваванията на „все по-тесен съюз” не се отнасят до него.
Струва ми се, че тази своеобразна клауза opt out не въвежда никаква новост в правната система на Съюза и не би могла да има каквито и да е било правни последици, а единствено (вътрешно) политическо и символично значение, тъй като:
– От една страна, понятието „все по-тесен съюз” е програмно символично, политическо, а не юридическо. То има декларативен характер, не е годно да създава права или задължения и няма директен ефект.
– От друга страна, Обединеното кралство и към момента, чрез протоколите за opting out е избрало да бъде извън основни политики на Съюза – Шенгенската система[5], Еврозоната[6], банковият съюз, фискалният пакт, отчасти – правосъдие и вътрешен ред[7]. Няма никаква юридическа пречка при бъдещи проекти за засилена интеграция тази държава да реши да не участва в тях, но тя не може да пречи на държавите, които искат задълбочаване на интеграцията, да го направят. Затова и концепцията за по-тесен съюз между народите на ЕС не може да отпадне от Договорите, тъй като редица държави и техните народи се стремят към такъв съюз, вкл. политически. И най-елементарният пример за това са държавите, които все още са извън Еврозоната или Шенгенската система и желаят да се присъединят към тях.
При това следва да се отбележи , че понятието „все по-тесен съюз” не се свежда единствено до стремежа към по-задълбочена интеграция, а обхваща и други аспекти. Тъй като това е „съюз на народите”, а не съюз на държавите, понятието е референция за ангажимент към повече откритост, прозрачност и демократична легитимност на процеса на вземане на решения, за съблюдаване на принципа на субсидиарност и на основни общи ценности. Затова и систематичното му място в корпуса на ДЕС – чл. 1 е показател за конституционния статус на посочената цел.
Б) Към същата категория, не изискваща последващи законодателни мерки, и която е резултат на волята и решимостта на всички институции на ЕС и на всички държави членки за по-добро нормотворчество и за опростяване на правото на ЕС, се отнася и Декларацията на Европейската комисия относно механизъм за прилагане на субсидиарността и механизъм за прилагане на намаляването на тежестта (Приложение ІV към Заключенията на Европейския съвет от 18 и 19 февруари 2016 г.).
В) Като държава с opt out по отношение на членството в еврозоната по време на договарянето Обединеното кралство настоява взаимоотношенията между държавите във и извън еврозоната да бъдат уредени по начин, който да даде гаранции за защита на интересите на последните, чрез създаване на съответни механизми, гарантиращи ефективното управление на банковия съюз и на последиците от развитието на еврозоната, без това да води до дискриминиране на държавите извън нея. Опасенията на Обединеното кралство са Лондонското Сити да не бъде изместено като основен европейски финансов център, ако еврозоната укрепва и се разширява. В рамките на постигнатата договореност е съгласуван проект на Решение на Съвета относно специалните разпоредби, свързани с ефективното управление на банковия съюз и на последиците от по-нататъшната интеграция на еврозоната, допълващо Решение 2009/857/ЕО[8] (приложение ІІ към Заключенията на Европейския съвет от 18-19 февруари 2016 г.). Този проект предвижда законодателните актове, свързани с управлението на банковия съюз и развитието на еврозоната, да се приемат чрез гласуване от всички членове на Съвета. Проектът съдържа и възможност, по подобие на „компромиса от Йоанина”[9], да се преодолее вота с квалифицирано мнозинство в Съвета с опит за постигане на консенсус. Така в случай, че поне един член на Съвета, който не участва в банковия съюз[10], изрази мотивираното си несъгласие актът да се приеме от Съвета с квалифицирано мнозинство, Съветът да обсъди отново въпроса и да направи всичко възможно за постигане на съгласие на възможно най-широка основа. При определени условия може да бъде направено и искане въпросът да се обсъди в рамките на Европейския съвет преди окончателното решение на Съвета, но във всички случаи тази възможност не означава да се допусне държава членка да има право на вето в законодателната процедура. Проектът за Решение ще бъде приет от Съвета и ще влезе в сила на датата, на която ще породи действие Решението от 19.02.2016 г. (т.е. датата, на която правителството на Обединеното кралство информира генералния секретар на Съвета, че държавава е решила да остане член на ЕС).[11]
2. Решението от 19.02.2016 г. съдържа ограничен брой ангажименти за промени в първичното право както следва:
А) включване в актовете за присъединяване на бъдещи членки на ЕС на подходящи преходни мерки относно свободното движение на хора, по които има постигнато съгласие между всички държави членки в съответствие с Договорите;
Б) отразяване в Договорите при следващото им преразглеждане на принципите, гарантиращи взаимното зачитане и лоялното сътрудничество между държавите членки, които участват и тези, които не участват в еврозоната, в съответствие с договореното в раздел А „Икономическо управление” §1 до §6 на Решението от 19.02.2016 г.;
В) отразяване в Договорите при следващото им преразглеждане, както вече бе отбелязано (вж. стр. 3), че Обединеното кралство не се ангажира с по-нататъшна политическа интеграция в ЕС и позоваванията на „все по-тесен съюз” не се отнасят до него.
3. В резултат от постигнатата договореност между държавните и правителствените ръководители се поемат също и ангажименти за въвеждане на конкретни изменения в производното право, чрез които да се отговори на исканията и опасенията на Обединеното кралство. Със сигурност тези промени ще бъдат включени в дневния ред на бъдещите председателства, още повече като се има предвид, че за някои от тях Решението от 19.02.2016 г. изрично призовава представителите на държавите членки, действащи в качеството си на членове на Съвета, „да положат всички усилия, за да осигурят бързото им приемане”[12]. Става дума за:
А) изменение на Регламент( ЕО)№ 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета за координация на системите за социална сигурност, във връзка с прехвърлянето на детски надбавки в държава членка, различна от държавата на пребиваване на работника. Целта на промяната е да се даде възможност на държавите членки да индексират тези надбавки в съответствие със стандарта на живот и равнището на детските надбавки в държавата членка, в която пребивава детето;
Б) изменение на Регламент (ЕС) № 492/2011 относно свободното движение на работници в ЕС, с което да се отговори на опасенията на Обединеното кралство, където в последните години се наблюдава изключителен приток на работна сила от други държави членки, дължащи се на специфични предимства в нейната социална система. Тази система предоставя заплащане на щедри обезщетения на най-ниско квалифицираните и най-ниско заплатени работници, което привлича работници от други държави членки, понякога с по-висока квалификация. За да се гарантира ограничаване на потоци от работници, които са в такъв мащаб, че пораждат отрицателни последици както за държавите членки по местоназначение, така и за държавите членки по произход, в Решението си от 19.02.2016 г . (раздел Г, §2, „б”) държавните и правителствените ръководители постигат споразумение – без да се поражда неоправдана пряка и непряка дискриминация на основание гражданство, в цитирания регламент да се предвиди предпазен механизъм за реагиране в подобни изключителни ситуации, чрез който да се ограничи достъпа на новопристигнали работници от ЕС до независещи от вноски обезщетения за работещи лица с ниски доходи за общ срок от 4 години;
В) допълнение на Директива 2004/38/ЕО относно свободното движение на граждани на Съюза, чиято цел е да се ограничат и преустановят злоупотребите, свързани със свободата на движението на граждани от трети страни, членове на семействата на граждани на ЕС (вкл. хипотезите на фиктивни бракове), както и с лица, представляващи заплаха за обществения ред и сигурност. Предвижда се да бъдат изключени от обхвата на свободното движение гражданите на трети страни, които не са имали законен престой в държава членка преди да сключат брак с гражданин на Съюза, или които сключват брак с гражданин на Съюза едва след като последният е установил местожителството си в приемащата държава членка.
Б. При отрицателен вот за членство
Към настоящия момент сондажите и социологическите проучвания дават или пълно изравняване на процента на двата лагера[13], или минимално предимство на поддръжниците за оставане в Съюза[14], като все още всеки един от четирима граждани на Обединеното кралство не е решил каква позиция ще заеме. През оставащите два месеца вероятно картината ще бъде по-ясна, но винаги следва да се има предвид присъщият за всеки референдум риск. Тъй като – за разлика от някои други държави – въпросът за членството в ЕС не е и никога не е бил екзистенциален въпрос за Обединеното кралство, има всички основания да се очаква, че прагматичният подход на британците ще им позволи да използват максимално председателството за разрешаване на сложните въпроси, свързани с оттеглянето от Съюза.
При отрицателен вот на референдума Решенията относно новата договореност с Обединеното кралство от 19 февруари 2016 г. няма да породят правни последици и поетите ангажименти от държавните и правителствени ръководители на 28-те относно промяна на някои правни норми в първичното и производно право на ЕС отпадат.
Чл. 50 ДЕС, който регламентира условията и процедурата по оттегляне, е единственият правен способ за прекратяване на членството на дадена държава в Съюза по нейно желание. Този текст предвижда редът и условията на оттеглянето да бъдат договорени в споразумение в съответствие с чл. 218, §3 ДФЕС, сключено между Съюза и държавата, която нотифицира желанието си да се оттегли. При сключването на това споразумение, Съветът, от името на Съюза, действа с квалифицирано мнозинство след одобрение от Европейския парламент. Нормативно определеният срок за сключване на споразумение за оттегляне е две години. Ако има сключено споразумение в рамките на този срок ДЕС и ДФЕС ще престанат да се прилагат към Обединеното кралство от датата на влизането му в сила. При несключено споразумение продължаването на преговорите е възможно само с единодушно съгласие на Европейския съвет (всички държави членки освен Обединеното кралство). Ако такова е налице Обединеното кралство ще продължи да бъде член на ЕС до влизане в сила на споразумението за оттегляне. Ако не се постигне съгласие за продължаване на срока – хипотеза, която е напълно възможна практически – Договорите престават да се прилагат към ОК след изтичане на две години от нотификацията.
Ако допуснем, че при отрицателен вот на 23 юни т.г., правителството на Обединеното кралство ще се съобрази с волята на избирателя (за което не е юридически обвързано) и ще нотифицира на 1 юли 2016 г. Европейския съвет за намерението си да се оттегли от Съюза, при поемането на председателството на 1 юли 2017 г. ще е изминала една година от срока по чл. 50 ДЕС – период, в който е практически невъзможно да бъде финализирано споразумението за оттегляне. Легалният двугодишен срок също е прекалено кратък, ако вземем за пример единствения досега случай за доброволно оттегляне от Съюза (преди нормативното закрепване на тази възможност в Договора от Лисабон) – Гренландия – самоуправляваща се територия в рамките на Обединеното кралство Дания (с население от 55 хиляди души и основна дейност риболова), условията на което бе предмет на двугодишни преговори между Дания и останалите държави членки.
При това следва да се отчита обстоятелството, че чл. 50 §2 ДЕС предвижда при договарянето на споразумението с оттеглящата се държава „да се вземат предвид рамките на бъдещите й отношения със Съюза”. От този текст следва, че на практика Обединеното кралство ще трябва да води паралелно преговори по две споразумения – едното за оттегляне, и другото за сключване на определен вид (търговско, търговско и инвестиционно, за асоцииране, за партньорство и пр.) международно споразумение със Съюза.
Съществуват няколко алтернативи на членството, сред които Обединеното кралство ще трябва да направи своя избор, сред които най-вероятните са:
- Моделът, възприет от Норвегия;
- Двустранно споразумение (по подобие на тези с Швейцари, Канада, САЩ, Турция и др.);
- При липса на споразумение – моделът на Световната търговска организация (СТО)
Независимо от това, кой модел ще бъде възприет, следва да се отчита значението на фактора „време” при договарянето на международните споразумения на ЕС с трети страни в съответствие с чл. 218 ДФЕС. Статистиката сочи, че преговорите на Съюза за сключване на международни споразумения с трети страни продължават средно между 4 и 7 години.[15] Оптималният вариант би бил едновременното финализиране на двете споразумения –за оттегляне и за бъдещите отношения с ЕС, но реализирането му зависи от волята и позиците на отделните държави членки.
Без съмнение въпросът за статута на Обединеното кралство като председател на Съвета и член на „тройката” в периода на договаряне на оттеглянето му от Съюза ще породи много въпроси. Ситуацията действително изглежда парадоксална, тъй като е трудно е да си представим на практика как неговите представители в Съвета и в подготвителните му органи ще успеят да съвместят изпълнението на законодателната програма и всички останали дейности, включени в програмата на Председателството, изготвена при отчитане на интересите на ЕС от 28 държави членки, с особения дневен ред на собствената си държава.
***
Link to the summary in English language: THE BULGARIAN PRESIDENCY OF THE COUNCIL IN THE CONTEXT OF THE SPECIAL STATUS OF THE UK
***
[1] Решение на Съвета от 1 декември 2009г. за установяване на мерките за прилагане на Решението на Европейския съвет относно председателството на Съвета, и относно председателството на подготвителните органи на Съвета ( 2009/908/ЕС), ОВ ЕС L 322 от 9.12.2009г.
[2] Решение на държавните и правителстгвените ръководители, заседаващи в рамките на Европейския съвет, относно нова договореност за Обединеното кралство в рамките на Европейския съюз. ( Приложение І към Заключения от заседанието на Европейския съвет – 18 и 19 февруари 2016г. ЕUCO1/16), по нататък в текста означавано като „Решението от 19 февруари 2016г.”
[3] Разбира се, наред с това уникално по същността си предизвикателство, българското председателство ще се реализира в период, предшестващ избора на нов Европейски парламент и на нова Европейска комисия ( 2019г.), период , в който ще се проведе последната законодателна сесия на действащия Европейски парламент и ще започне процедурата по изготвянето на новата Многогодишна финансова рамка ( Действащата многогодишна финансова рамка обхваща периода 2014-2020г)
[4] т.27 EUCO 79/14
[5] Протоколи № 19 и №20 от Договорите
[6] Протокол № 15 от Договорите
[7] Протокол № 21 и чл.10, § 4 и §5 от Протокол № 36
[8] Решение 2009/857/ЕО на Съвета от 13.12.2007г. относно прилагането на чл.16, §4 от ДЕС и чл.238, §2 от ДФЕС между 1 ноември 2014г. и 31 март 2017г.р от една страна , и след 1 април 2017г., от друга страна ( ОВL 314, 1.12.2009г.)
[9] По името на града, в който на 29.03.1994г. се провежда заседание на Съвета, на което се приема решение, свързано с гласуването с квалифицирано мнозинство.
[10] Следва да се отбележи, че по време на преговорите Франция настоятелно поддържа тезата за наличието на несъгласие на минимум две държави членки, неучастващи в банковия съюз, която обаче не се приема.
[11] Раздел Д „Прилагане и заключителни разпоредби”, §2 от Решението от 19.02.2016г.
[12] Заключения на Европейсдкия съвет от 18-19.02.2016, EUCO 1/16 Приложение І, разделГ, §2, „б”
[13] Проведените 6 сондажа през периода 29 март 2016-12 април 2016 сочат резултат 50% на 50% http://whatukthinks.org/eu/opinion-polls/poll-of-polls/
[14] Проведеното проучване на 13 април 2016 показва резултат 51% за поддръжниците на членството The Telegraph News, 14/04/2016
[15] Така преговорите за сключване на двустранното споразумение с Канада, което все още не е влязло в сила , продължават 7 години.