LE DROIT DE L’UNION ET LA COOPÉRATION EN MATIÈRE PÉNALE

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Maria Berger[1]

 

 

1. De la périphérie vers le centre

La coopération en matière pénale est apparue pour la première fois dans le droit de l’Union de l’époque avec le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993. Elle relevait de la coopération dans les domaines de la justice et de la sécurité intérieure et partageait leur sort de simple coopération intergouvernementale. Depuis le traité d’Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999, la coopération en matière pénale relève du concept certes un peu plus ambitieux d’espace de liberté, de sécurité et de justice (ci-après «ELSJ»); cela n’a pas produit de changement décisif en ce qui concerne les faiblesses qui étaient liées à la coopération intergouvernementale. Ce n’est que la voie vers le traité de Lisbonne qui a permis de surmonter en grande partie, mais pas totalement, les réserves de beaucoup d’États membres en matière de souveraineté, lesquelles sont particulièrement marquées dans le domaine du droit pénal. L’ensemble du concept d’ELSJ a été fortement réévalué avec le traité de Lisbonne. Il constitue désormais un projet d’intégration autonome, indépendant du marché intérieur, qui possède une place éminente au sein des objectifs de l’Union (article 3 TUE). La collaboration en matière pénale en profite aussi. Mais le plus important est que, avec le traité de Lisbonne, on a réussi à intégrer la coopération en matière pénale dans les structures régulières de la nouvelle Union. L’Union dispose désormais de bases juridiques consolidées pour adopter des mesures législatives et programmatiques. Les mesures législatives doivent en principe être adoptées selon la procédure législative ordinaire, ce qui signifie que le principe de majorité s’applique au Conseil et que le Parlement européen dispose du droit de codécision. La mise en œuvre des mesures législatives des États membres est désormais soumise au contrôle de la Commission et de la Cour.

2. La coopération en matière pénale, élément de l’ELSJ

Le titre V du TFUE, consacré à l’ELSJ, commence par des «dispositions générales» qui s’appliquent à tous les sous-domaines de l’ELSJ. L’obligation de respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des États membres (article 67, paragraphe 1, TFUE), qui figure déjà à l’article 6 TUE, est réaffirmée au titre de ces dispositions. Cette idée est aussi déjà exprimée de manière générale à l’article 4, paragraphe 2, TFUE. La traditionnelle subdivision en trois parties, que l’on trouve pour la première fois dans le «plan d’action de Vienne» du 3 décembre 1998, influence manifestement l’ordonnancement des paragraphes suivants de l’article 67 TFUE. Les mesures en matière d’asile, d’immigration et de contrôles aux frontières sont placées sous le signe de la «liberté» (article 67, paragraphe 2, TFUE). Les mesures de prévention de la criminalité et de lutte contre celle-ci, la coopération entre autorités policières et judiciaires, la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale et le rapprochement des législations relèvent manifestement de l’élément «sécurité» de l’ELSJ (article 67, paragraphe 3, TFUE). Restent pour l’élément «justice» les mesures relatives à l’accès à la justice et celles relatives à la reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile (article 67, paragraphe 4, TFUE). On ne peut pas tirer de conséquences juridiques de ces classifications unilatérales. Dans tous les domaines, il y a lieu de concilier liberté et sécurité, et dans tous les domaines, il s’agit bien de «justice». L’article 67 TFUE n’est pas non plus en parfaite adéquation avec les bases juridiques spéciales des articles 81 et suivants TFUE. Par exemple, à l’article 67, paragraphe 3, figure également l’objectif de lutte contre le racisme et la xénophobie, pour lequel on ne trouve pas d’indication explicite dans les bases juridiques spéciales. On peut par conséquent se demander si des mesures législatives et programmatiques qui ne sont pas abordées dans les bases juridiques spéciales peuvent être directement fondées sur l’article 67 TFUE. La Cour n’a jusqu’à présent pas eu l’occasion de se prononcer à cet égard, mais la doctrine considère que la réponse est négative.

2.1. Orientations stratégiques

Le traité de Lisbonne a assigné au Conseil européen la responsabilité de définir les orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle relevant de l’ELSJ (article 68 TFUE). Le «programme de Stockholm», encore applicable actuellement, a été le premier du genre à avoir été adopté sur cette nouvelle base juridique. Ses prédécesseurs (programmes de Tampere et de La Haye) ont encore été adoptés sur la base de l’habilitation générale du Conseil européen à donner les impulsions nécessaires au développement de l’Union. Il existe une tension entre cette prérogative du Conseil européen pour définir des programmes et le droit d’initiative de la Commission; on l’a vu à l’occasion du «plan d’action de la Commission sur le programme de Stockholm» [2], qui n’a pas été «adopté» par le Conseil européen mais dont celui-ci a seulement «pris connaissance», étant donné que ledit plan ne s’était pas entièrement tenu à ses prescriptions.

2.2. Contrôle de subsidiarité spécial et droit d’initiative des États membres

Outre les contrôles de subsidiarité que les traités prévoient en tout état de cause pour tous les domaines de compétences partagées, dont fait aussi partie l’ELSJ (article 5, paragraphe 3, TUE), l’article 69 TFUE prévoit un renvoi supplémentaire au contrôle de subsidiarité des Parlements nationaux. Néanmoins, ce contrôle de subsidiarité supplémentaire ne s’applique qu’à la coopération en matière pénale et à la coopération policière et non aux autres domaines de l’ELSJ. En effet, le protocole (n° 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité prévoit, dans son article 7, paragraphe 2, que, pour les mesures législatives en matière de coopération en matière pénale et de coopération policière, un quorum plus bas que dans les autres domaines est requis pour obtenir le réexamen d’un acte juridique de l’Union. En règle générale, au moins un tiers des Parlements nationaux doit émettre une opposition, tandis qu’un quart des voix suffit pour ce qui concerne la coopération en matière pénale et la coopération policière. Il estremarquable que, jusqu’à présent, aucune procédure de contrôle de subsidiarité n’a eu lieu dans le domaine du droit pénal, contrairement à ce qui a été le cas dans le domaine du droit civil [3]. De même, ce n’est que dans le domaine de la coopération en matière pénale et de la coopération policière que non seulement la Commission, mais également un quart des États membres, disposent du droit d’initiative pour faire de nouvelles propositions législatives (article 76 TFUE). Cette situation de concurrence constitue l’une des raisons pour lesquelles la Commission et le Conseil parviennent régulièrement à des positions différentes sur ce qu’il convient précisément d’entendre par «matière pénale».

2.3. Autres dispositions générales

Les articles 70 et suivants TFUE prévoient notamment des habilitations pour évaluer les mesures des États membres dans le domaine de l’ELSJ et pour la coopération administrative dans ce domaine. L’article 72 TFUE contient une dérogation pour l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure. L’article 75 TFUE contient une habilitation législative en ce qui concerne la prévention du terrorisme et la lutte contre celui-ci. Cette base juridique se situe dans une certaine relation de concurrence avec l’article 215 TFUE et les habilitations qu’il prévoit pour adopter des mesures restrictives dans le domaine de la PESC. La délimitation de ces deux dispositions a déjà fait l’objet d’un arrêt de la Cour [4]. Il convient également de mentionner les protocoles n° 21 et 22, qui contiennent des dispositions particulières pour le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark.

3. La coopération judiciaire en matière pénale

Les dispositions centrales relatives à la coopération en matière pénale figurent désormais à l’article 82 TFUE. D’une part, cette disposition ancre pour la première fois dans le droit primaire le principe de reconnaissance mutuelle aussi à l’égard des jugements et décisions judiciaires. D’autre part, elle contient des habilitations pour rapprocher les dispositions législatives et réglementaires et pour adopter d’autres mesures, visant à faciliter l’acceptation du principe de reconnaissance mutuelle également dans le domaine des décisions pénales. La manière dont l’article 82 TFUE est conçu fait clairement apparaître que le législateur de droit primaire était conscient du fait que le principe de reconnaissance mutuelle, particulièrement contesté en matière pénale, nécessite d’être complété par des mesures d’accompagnement pour être appliqué de manière cohérente aussi en pratique. La procédure législative ordinaire qui s’applique actuellement a également d’ores et déjà permis l’adoption effective de mesures d’harmonisation minimales fondamentales, sans que celles-ci, comme dans le passé, n’échouent au Conseil en raison de l’exigence d’unanimité. La procédure de freinage d’urgence prévue à l’article 82, paragraphe 3, TFUE n’a pas été utilisée. Il n’a donc pas non plus été nécessaire de trouver une issue par une coopération renforcée. Les deux gros paquets législatifs sur les droits de l’accusé d’une part et sur les droits de la victime d’autre part ont déjà été adoptés pour leur plus grande partie. Le passage à des décisions majoritaires au Conseil et la participation du Parlement européen ont également conduit à ce que les mesures d’harmonisation aillent au-delà du plus petit dénominateur commun.

3.1. L’harmonisation du droit pénal matériel

L’article 83 TFUE établit désormais sur de nouvelles bases les prérogatives de l’Union dans le domaine du droit pénal matériel. Son paragraphe 1 habilite l’Union à adopter dans le domaine des «eurocrimes» des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions. Cela ne peut se faire que par voie de directives; néanmoins, celles-ci doivent être adoptées conformément à la procédure législative ordinaire. L’article 83, paragraphe 2, TFUE réglemente la compétence pénale accessoire pour les politiques de l’Union ne relevant pas de la matière pénale. Si des mesures d’harmonisation ont déjà été prises pour l’une de ces politiques et si cela s’avère indispensable pour leur mise en œuvre efficace, les dispositions de droit pénal des États membres peuvent aussi être harmonisées. Cette disposition codifie la jurisprudence de la Cour sur la compétence pénale accessoire [5]. Dans le domaine d’application de cette compétence accessoire, seules des directives sont également possibles, la procédure législative, ordinaire ou spéciale, suivant celle qui s’applique à la matière principale. La procédure de freinage d’urgence et les dispositions spéciales relatives à la coopération renforcée qui figurent au paragraphe 3 peuvent être utilisées pour des mesures prises tant au titre du paragraphe 1 que du paragraphe 2. La limitation à l’instrument de la directive prévue par l’article 82 TFUE exclut la création d’infractions pénales supranationales. En revanche, l’article 325, paragraphe 4, TFUE, consacré à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, autorise aussi la forme du règlement. La Commission n’en a toutefois pas fait usage et a élaboré également sa dernière proposition sous la forme d’une directive [6]. Ainsi que cela a déjà été mentionné, l’exercice de la compétence accessoire suppose que l’adoption de mesures d’harmonisation minimales en matière pénale soit qualifiée d’indispensable. Dans le même temps, trois États membres ont cependant la possibilité, sur le fondement des protocoles n° 21 et 22, de ne pas participer à ces mesures prétendument indispensables, sans que cela n’implique néanmoins automatiquement qu’ils ne participent pas non plus aux mesures d’harmonisation, ce qui pourrait conduire à une situation où chacun «picore» ce qui lui convient. Les distorsions de concurrence qui en découlent apparaissent clairement s’agissant de la proposition de directive relative aux sanctions pénales applicables aux opérations d’initiés et aux manipulations de marché [7]. Pour de tels cas de figure, l’article 116 TFUE et l’explication n° 26 prévoient des procédures spéciales de consultation, ainsi que des mesures législatives ou d’autres mesures. Néanmoins, la question de savoir si un État membre, du fait qu’il ne participe pas aux mesures d’harmonisation en matière pénale, peut aussi être exclu de la participation à la politique concernée, n’est pas claire.

3.2. Formes juridiques

À l’exception des mesures législatives qui peuvent être basées sur l’article 82, paragraphe 1, TFUE [8] et qui peuvent aussi être adoptées sous la forme d’un règlement, la directive est la seule forme par laquelle l’Union peut faire usage de ses compétences pénales. Cela montre que les réserves des États membres tenant à la souveraineté n’ont pas encore été totalement surmontées. Néanmoins, le passage à la directive constitue un progrès considérable au regard des instruments juridiques qui étaient utilisés avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. La coopération intergouvernementale dans le domaine de l’ancien troisième pilier se faisait sous la forme de positions communes, de décisions-cadre, de décisions et d’accords entre les États membres. Les dispositions adoptées par le biais de ces instruments continuent néanmoins à s’appliquer. Les compétences de contrôle limitées de la Commission et de la Cour (article 10, paragraphe 1, du protocole n° 36) continuent à s’appliquer pour ces dispositions jusqu’au 30 novembre 2014, dans la mesure où elles n’ont pas fait l’objet de modifications. Leur transposition dans les États membres sera soumise au contrôle de la Commission et de la Cour à partir de ce moment. La menace de ce contrôle constitue l’une des raisons pour lesquelles au Royaume-Uni, des réflexions sont faites pour sortir de l’ensemble de la coopération en matière pénale au moyen d’un «block opt out» [9]. Ces anciens instruments vont probablement perdurer, étant donné que la Commission n’a jusqu’à présent pas pris d’initiatives pour par exemple transformer les décisions-cadre en directives. Cela suscite quelques questions qui demeurent ouvertes et pour lesquelles les traités ne donnent pas de réponse déterminée. En vertu de l’ex article 34 TUE, les décisions-cadre n’étaient pas directement applicables; elles ne disposaient par conséquent d’aucune primauté par rapport au droit national. Il doit être considéré que cette exclusion de l’applicabilité directe continuera à valoir jusqu’à l’expiration de la période transitoire en novembre 2014. Néanmoins, pour la période qui suivra ladite période transitoire, j’estime qu’il n’y aura plus de raison d’écarter l’applicabilité directe de dispositions de décisions-cadre qui sont inconditionnelles et suffisamment précises.

3.3. Les garanties de la charte des droits fondamentaux en matière de procédure pénale

Au moment de l’élaboration de la charte des droits fondamentaux de l’Union (ci-après la «charte»), la question de savoir si on devait aussi faire figurer dans celle-ci des garanties spéciales pour la procédure pénale était très débattue. Contre une intégration de ces garanties, il a été avancé que les effets du droit de l’Union sur le droit pénal et la procédure pénale étaient encore trop limités pour exiger une protection spécifique en matière de droits fondamentaux au niveau de l’Union. Néanmoins, l’extension des compétences de l’Union dans le domaine du droit pénal et de la procédure pénale et l’existence désormais non négligeable de dispositions de droit dérivé dans ce domaine ont certainement justifié a posteriori l’intégration de ces garanties spéciales. L’article 47 de la charte s’applique à toutes les procédures qui concernent des droits et des libertés qui découlent du droit de l’Union. Il peut s’agir aussi de procédures pénales. Pour les procédures pénales, l’article 47 de la charte contient des garanties fondamentales tant pour l’accusé que pour la victime. Les garanties des articles 48 à 50 quant à elles sont forgées pour les procédures pénales et les droits de la défense de l’accusé.

4. Le droit dérivé dans le domaine de la coopération en matière pénale

Le droit dérivé dans le domaine de la coopération en matière pénale est devenu trop étendu pour pouvoir le présenter ici. Dans la version écrite de ma présentation, vous trouvez une annexe énumérant les dispositions les plus importantes. Je ferai ici seulement deux remarques à cet égard: ce qui manque encore, c’est un règlement Bruxelles I relatif aux compétences sur les questions pénales; la décision-cadre 2009/948/JAI relative à la prévention et au règlement des conflits en matière d’exercice de la compétence dans le cadre des procédures pénales n’arrive pas à la hauteur de la rigueur du règlement Bruxelles I. En revanche, au titre des points positifs, il y a lieu de souligner que la législation sur les droits de l’accusé et les droits de la victime est désormais en grande partie achevée. Ces règles minimales devront être appliquées également dans les procédures pénales qui ne présentent pas de rapport avec le droit de l’Union et dans lesquelles il n’existe pas non plus forcément d’aspect transfrontalier.

5. La jurisprudence de la Cour sur les questions de coopération en matière pénale

5.1. La notion de matière pénale

Le droit primaire ne contient pas de définition de la notion de «matière pénale» et le droit dérivé n’aide pas non plus vraiment davantage dans la recherche d’une définition. La situation est similaire également pour la notion de «matière civile», telle qu’elle est utilisée par exemple à l’article 81 TFUE. Néanmoins, pour définir cette notion du droit primaire, on peut avoir recours à la jurisprudence abondante de la Cour sur la notion de «matière civile» dans les actes de droit dérivé. Ce recours à la jurisprudence ne donne pas autant de résultats pour l’interprétation de la notion de «matière pénale» que pour celle de «matière civile». Jusqu’à présent, aucune des affaires soumises à la Cour n’a nécessité de décrire de manière positive la notion de «matière pénale». On trouve néanmoins des éléments importants dans la jurisprudence relative à la qualification des sanctions telles que le droit de l’Union les prévoit lui-même ou telles qu’elles sont édictées par les États membres transposant le droit de l’Union. Ces questions de qualification se sont posées la plupart du temps dans le contexte de la question de l’application du principe de droit de l’Union «ne bis in idem». Jusqu’à présent, la Cour n’a semble-t-il qualifié de sanction pénale aucune des sanctions lui étant soumises. Nous pouvons donc en déduire quand sont en cause non des sanctions pénales mais de simples sanctions administratives. Lors de cet examen, la Cour a récemment appliqué elle-même les «critères Engel» issus de la jurisprudence de la CEDH [10] ou a laissé le juge national contrôler les sanctions en lui imposant à cet effet l’application desdits critères [11]. En tout état de cause, une affaire qui pourrait exiger que la Cour définisse plus précisément la notion des «infractions pénales» dans le contexte de l’article 87 TFUE est actuellement pendante devant la Cour [12]. Dans cette affaire, il y a lieu de déterminer sur quelle base juridique doit être adoptée une directive relative à l’échange transfrontalier d’informations en cas d’infraction contre les règles de sécurité routière. La directive a été adoptée sur la base de l’article 87 TFUE (coopération policière), tandis que la Commission considère que l’article 91 TFUE (politique commune en matière de transports) constitue la base juridique correcte. Ceci ne constitue pas le premier litige entre la Commission et le Conseil s’agissant de la délimitation correcte des bases juridiques dans le domaine de la coopération en matière pénale. Il y avait aussi eu un litige de ce type notamment en ce qui concerne le champ d’application de la décision de protection européenne [13]. La Commission avait alors défendu une notion de droit pénal très étroite, censée être axée sur les conceptions des États membres, tandis que le Conseil plaidait pour une conception autonome et pour une notion large de droit pénal pouvant aussi inclure des mesures qui sont considérées dans les États membres comme relevant du droit civil. Ces positions quelque peu surprenantes peuvent vraisemblablement s’expliquer par le fait que des intérêts institutionnels entrent ici en cause. Le Conseil, par une définition large de la notion de matière pénale, devrait avoir un intérêt à pouvoir appliquer le plus souvent possible les spécificités procédurales qui existent dans ce domaine. Au titre de ces spécificités figurent notamment le droit d’initiative également des États membres, la limitation pour l’essentiel à l’instrument de la directive, la possibilité d’utiliser la procédure de freinage d’urgence ainsi que le recours facilité à la coopération renforcée.

La définition de la notion de «matière pénale» est importante tant dans le contexte des définitions de compétences et de l’interprétation du droit dérivé que pour définir le champ d’application minimal des garanties pénales de la charte. La Cour applique certaines de ces garanties, telles que la présomption d’innocence, également dans des procédures qu’elle qualifie expressément comme n’étant pas des procédures pénales, comme par exemple la procédure d’entente [14].

Les fondements nouveaux en matière de compétence qui concernent la coopération en matière pénale et l’augmentation du droit dérivé n’ont cependant pas conduit la Cour à modifier une formulation utilisée de manière constante dans sa jurisprudence: «À cet égard, la Cour a déjà relevé que si, en principe, la législation pénale et les règles de procédure pénale relèvent de la compétence des États membres, ce domaine du droit peut néanmoins être affecté par le droit de l’Union» [15].

5.2. Le principe «ne bis in idem»

La jurisprudence ancienne de la Cour relative au principe «ne bis in idem» a été rendue à propos de l’article 54 de la convention d’application de l’accord de Schengen et à propos de la notion de «mêmes faits» utilisée à l’article 3, paragraphe 2, de la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen. La Cour pourra avoir recours à cette jurisprudence également lorsqu’elle interprétera l’article 50 de la charte, qui consacre désormais au niveau du droit primaire l’interdiction des doubles poursuites pénales et des doubles sanctions pénales. Le principe de droit de l’Union «ne bis in idem» s’applique lorsque, en cas de cumul de sanctions, au moins l’une des sanctions relève du droit de l’Union. Une sanction relève du droit de l’Union lorsqu’elle est prévue directement par celui-ci, ou lorsqu’elle est prévue par le droit national, où elle poursuit la finalité objective de transposer des obligations qui découlent du droit de l’Union. En outre, le principe «ne bis in idem» entre en jeu lorsqu’est en cause l’application de dispositions d’actes de droit dérivé dans le cadre de la coopération transfrontalière en matière pénale. Et ce également lorsque les infractions pertinentes n’ont pas de lien avec le droit de l’Union. La Cour a appliqué l’article 50 de la charte pour la première fois dans l’affaire Åkerberg Fransson, dans laquelle elle a statué il y a peu. Elle a notamment dit à cette occasion que l’article 50 de la charte n’empêche pas les États membres, pour réprimer le même acte, de prononcer une sanction fiscale et une sanction pénale (en l’espèce, il s’agissait du non-respect d’obligations déclaratives en matière de TVA). Mais cela ne vaut que lorsque la sanction fiscale ne revêt pas de caractère pénal. Si une sanction devait être écartée en raison de l’application du principe «ne bis in idem», la sanction qui subsiste devrait néanmoins être encore effective, proportionnée et dissuasive [16].

On trouve d’autres prises de position de la Cour notamment sur la question de savoir ce que l’on doit entendre par «idem» [17] et dans quels cas l’action publique est considérée comme éteinte [18].

5.3. Effets d’une décision-cadre

Il existe également une jurisprudence abondante sur la question des effets d’une décision-cadre. Cette jurisprudence n’est pas dépassée étant donné que, ainsi que nous l’avons déjà mentionné, les décisions-cadre vont continuer à faire partie du droit de l’Union dans les prochaines années. On trouve souvent dans la jurisprudence pertinente que la décision-cadre pertinente dans la procédure en cause laisse aux autorités nationales un large pouvoir d’appréciation quant aux modalités concrètes de mise en œuvre des objectifs qu’elle poursuit [19]. Néanmoins, cela n’exclut pas l’obligation d’interpréter le droit national à la lumière de la décision-cadre [20]. Les prises de position sur le fond concernent notamment les droits des victimes dans la procédure pénale. Ainsi, la Cour a en particulier constaté que ni la décision-cadre actuellement en vigueur [21] ni l’article 47 de la charte ne garantissent à la victime d’une infraction pénale un droit de provoquer l’exercice de poursuites pénales contre un tiers afin d’obtenir sa condamnation [22]. La décision-cadre qui faisait l’objet de la procédure en cause va être remplacée à l’avenir, pour tous les États membres sauf le Danemark, par la nouvelle directive 2012/29 sur la protection des victimes [23]. Il conviendra ensuite d’examiner au cas par cas quels éléments de l’ancienne jurisprudence peuvent encore être maintenus.

5.4. Le mandat d’arrêt européen

La décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen [24] est la seule décision-cadre qui a été transposée presque intégralement dans les États membres et qui joue donc également dans la pratique un rôle important [25]. Cela a aussi pour conséquence que la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen constitue la décision-cadre qui joue le rôle le plus important dans la jurisprudence de la Cour. La question de la validité de la décision-cadre s’est posée dès la première demande de décision préjudicielle [26] parvenue à la Cour à propos de ladite décision-cadre. La validité a été confirmée notamment au regard du choix de la base juridique et également au regard de la violation des principes de légalité et d’égalité. Cette affaire a donné à la Cour l’occasion de constater que le principe de légalité du droit pénal et le principe « nullum crimen, nulla poena sine sine lege » doivent être considérés comme principes généraux du droit de l’Union. La Cour a néanmoins considéré que ni ces principes ni d’autres dispositions du droit primaire de l’Union n’étaient violés. Elle a par la suite confirmé la validité de la décision-cadre.

Quelques autres procédures devant la Cour ont concerné l’interprétation de l’article 4, paragraphe 6, de la décision-cadre, qui prévoit la non-exécution facultative d’un mandat d’arrêt européen lorsque la personne recherchée demeure dans l’État membre d’exécution, en est ressortissante ou y réside. Dans ce cas, l’État d’exécution doit néanmoins s’engager à exécuter la peine ou mesure de sûreté conformément à son droit interne. Dans les affaires renvoyées, il s’agissait de la question du traitement du critère du séjour et de la résidence pour les personnes non ressortissantes de l’Union [27]. On peut dire pour simplifier que la Cour a conclu que cette possibilité doit être appliquée aussi pour les non-ressortissants de l’Union qui, du fait d’un séjour prolongé dans l’État d’exécution, ont construit avec cet État des liens similaires à ceux qu’ils auraient construits s’ils y avaient résidé.

D’autres arrêts concernent la remise dans l’État d’exécution [28], le principe de spécialité [29], l’obligation de consentement lors d’une suite de remises [30] et l’application du principe « ne bis in idem » [31]. La Cour a dû constater à plusieurs reprises que la non-exécution d’un mandat d’arrêt européen ne peut avoir lieu que pour les motifs énumérés aux articles 3, 4 et 4 bis de la décision-cadre. Selon la Cour, la liste des motifs de non-exécution facultative est une liste exhaustive [32].

Dans l’affaire Melloni [33], il s’agissait de savoir si les autorités judiciaires espagnoles peuvent subordonner la reconnaissance et l’exécution d’un mandat d’arrêt européen au fait qu’une condamnation par défaut dans l’État d’émission peut être réexaminée. Dans la version initiale de la décision-cadre, une telle possibilité était reconnue sous certaines conditions, au titre des motifs de non-exécution facultative. Cette disposition a néanmoins été abrogée par une décision-cadre ultérieure et un nouvel article 4 bis a été inséré. Le paragraphe 1 de celui-ci exclut dans quatre cas de figure que les autorités judiciaires d’exécution puissent refuser de reconnaître et d’exécuter un mandat d’arrêt européen émis après un jugement par défaut. Après avoir analysé le libellé, le contexte et la finalité de cette disposition, la Cour a conclu que celle-ci doit être interprétée en ce sens que, dans les conditions mentionnées dans la disposition en cause, l’exécution d’un mandat d’arrêt européen ne peut pas être soumise à la condition selon laquelle la condamnation rendue par défaut peut être réexaminée dans l’État d’émission. La Cour a ensuite considéré que la disposition faisant l’objet de la procédure était compatible avec la charte. Pour le cas où une telle conclusion serait tirée, la Cour constitutionnelle espagnole voulait que soit clarifiée la question de savoir si une exécution d’un mandat d’arrêt européen ne peut pas néanmoins être soumise à la condition d’un réexamen de la condamnation, lorsque la constitution nationale ainsi que le droit à un procès équitable et les droits de la défense qu’elle prévoit l’exigent. La juridiction de renvoi invoquait à cet égard l’article 53 de la charte. La Cour a compris la question de la Cour constitutionnelle espagnole en ce sens que ladite cour constitutionnelle envisageait d’interpréter l’article 53 de la charte comme autorisant de manière générale un État membre à appliquer le niveau de protection des droits fondamentaux garanti dans sa constitution si ce niveau est plus élevé que celui qui découle de la charte, et en ce sens que, le cas échéant, ladite cour constitutionnelle pouvait opposer ce niveau plus élevé à l’application de dispositions de droit de l’Union. La Cour n’a pas voulu se rallier à une telle interprétation de la charte. Elle a constaté qu’une telle interprétation violerait le principe de primauté du droit de l’Union, étant donné qu’elle permettrait à un État membre d’empêcher l’application d’actes juridiques de l’Union parfaitement conformes à la charte. La Cour considère au contraire que l’article 53 de la charte confirme que lorsqu’un acte juridique de l’Union rend nécessaire des mesures nationales de mise en œuvre, les autorités et juridictions nationales demeurent libres d’appliquer les niveaux nationaux de protection des droits fondamentaux. Mais cela ne vaut que lorsque cette application ne remet en cause ni le niveau de protection de la charte telle qu’elle est interprétée par la Cour ni la primauté, l’unité et l’efficacité du droit de l’Union. En l’espèce, la Cour a considéré qu’il existait une telle atteinte à l’unité et à l’efficacité du droit de l’Union.

5. La neutralisation des infractions nationales

Il découle aussi de la jurisprudence de la Cour certaines restrictions à la créativité de la législation pénale des États membres. On trouve dans la jurisprudence récente deux arrêts [34] dans lesquels la Cour a dû constater que la directive 2008/115 [35] s’oppose à des sanctions pénales infligées en France et en Italie aux ressortissants d’États tiers qui ne se sont pas conformés à une ordonnance d’expulsion. Dans la jurisprudence plus ancienne [36], c’étaient notamment les libertés fondamentales qui s’opposaient à l’application de dispositions pénales nationales.

Remarques finales

La position selon laquelle le droit pénal et la procédure pénale constituent la seule zone libre de droit de l’Union et ainsi le dernier bastion du droit national [37] est encore largement répandue chez les praticiens du droit ainsi que dans la doctrine. Cette perception se retrouve constamment en tout cas dans mon pays d’origine. J’espère avoir pu montrer qu’elle était inexacte déjà pour ce qui concerne le passé et que, après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, elle n’a vraiment plus rien à voir avec la réalité du droit de l’Union.

 

ANNEXE

Actes du droit dérivé

 

Protocole (n° 1) sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne

Protocole (n° 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité

Protocole (n° 21) sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice

Directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil

Directive 2012/13/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012 relative au droit à l’information dans le cadre des procédures pénales

Directive 2011/99/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative à la décision de protection européenne

Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants, ainsi que la pédopornographie et remplaçant la décision-cadre 2004/68/JAI du Conseil

Directive 2011/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes et remplaçant la décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil

Directive 2010/64/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 relative au droit à l’interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales

Décision-cadre 2009/948/JAI du Conseil du 30 novembre 2009 relative à la prévention et au règlement des conflits en matière d’exercice de la compétence dans le cadre des procédures pénales

Décision 2009/426/JAI du Conseil du 16 décembre 2008 sur le renforcement d’Eurojust et modifiant la décision 2002/187/JAI instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité

Décision du Conseil du 6 avril 2009 portant création de l’Office européen de police (Europol)

Décision-cadre 2009/315/JAI du Conseil du 26 février 2009 concernant l’organisation et le contenu des échanges d’informations extraites du casier judiciaire entre les États membres

Décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil du 26 février 2009 portant modification des décisions-cadres 2002/584/JAI, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI et 2008/947/JAI, renforçant les droits procéduraux des personnes et favorisant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions rendues en l’absence de la personne concernée lors du procès

Décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale

Décision 2008/976/JAI du Conseil du 16 décembre 2008 concernant le Réseau judiciaire européen

Décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution

Décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne

Décision-Cadre 2008/675/JAI du Conseil du 24 juillet 2008 relative à la prise en compte des décisions de condamnation entre les États membres de l’Union européenne à l’occasion d’une nouvelle procédure pénale

Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier

Décision 2007/845/JAI du Conseil du 6 décembre 2007 relative à la coopération entre les bureaux de recouvrement des avoirs des États membres en matière de dépistage et d’identification des produits du crime ou des autres biens en rapport avec le crime

Décision-cadre 2006/960/JAI du Conseil du 18 décembre 2006 relative à la simplification de l’échange d’informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l’Union européenne

Décision 2005/671/JAI du Conseil du 20 septembre 2005 relative à l’échange d’informations et à la coopération concernant les infractions terroristes

Décision-cadre 2005/667/JAI du Conseil du 12 juillet 2005 visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires

Décision-cadre 2005/214/JAI du Conseil du 24 février 2005 concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires

Décision-cadre 2005/212/JAI du Conseil du 24 février 2005 relative à la confiscation des produits, des instruments et des biens en rapport avec le crime

Directive 2004/80/CE du Conseil du 29 avril 2004 relative à l’indemnisation des victimes de la criminalité

Décision-cadre 2003/577/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à l’exécution dans l’Union européenne des décisions de gel de biens ou d’éléments de preuve

Décision-cadre 2003/80/JAI du Conseil du 27 janvier 2003 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal

Décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres – Déclarations de certains États membres sur l’adoption de la décision-cadre

Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative aux équipes communes d’enquête

Décision 2002/187/JAI du Conseil du 28 février 2002 instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité

Acte du Conseil du 16 octobre 2001 établissant, conformément à l’article 34 du traité sur l’Union européenne, le protocole à la convention relative à l’entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l’Union européenne

Décision-cadre 2001/500/JAI du Conseil du 26 juin 2001 concernant le blanchiment d’argent, l’identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime

2001/220/JAI: Décision-cadre du Conseil du 15 mars 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales

Convention établie par le Conseil conformément à l’article 34 du traité sur l’Union européenne, relative à l’entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l’Union européenne

Règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)

Règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités

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[1]Juge à la Cour de justice de l’Union européenne.

[2]COM (2010) 171 final.

[3]Rapport de la Commission sur la subsidiarité et la proportionnalité, COM(2012) 373 final.

[4] Arrêt du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil (C‑130/10, non encore publié au Recueil).

[5] Arrêts du 13 septembre 2005, Commission/Conseil (C‑176/03, Rec. p. I‑7879) et du 23 octobre 2007, Commission/Conseil (C‑440/05, Rec. p. I‑9097).

[6]Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal (COM/2012/0363 final).

[7]COM/2011/654/final.

[8]Les articles 79, paragraphe 2, sous c), et 325, paragraphe 4, TFUE permettent aussi d’adopter des dispositions pénales sous la forme du règlement.

[9] Peers, The UK’s «block opt out» from EU justice and policing measures in 2014, Statewatch analysis, octobre 2012.

[10] Arrêt du 5 juin 2012, Bonda (C‑489/10, non encore publié au Recueil, point 37).

[11] Arrêt du 26 février 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, non encore publié au Recueil, points 35 et suivants).

[12] Affaire C‑43/12, Commission/Parlement et Conseil.

[13]Directive 2011/99/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative à la décision de protection européenne.

[14] Ordonnance du 7 février 2012, Total et Elf Aquitaine/Commission (C‑421/11 P, non encore publiée au Recueil, point 31); arrêts du 8 juillet 1999, Hüls/Commission (C‑199/92 P, Rec. p. I‑4287, points 149 et suivants) et du 8 juillet 1999, Montecatini/Commission (C‑235/92 P, Rec. p. I‑4539, points 175 et suivants).

[15] Arrêt du 6 décembre 2011, Achughbabian (C‑329/11, non encore publié au Recueil, point 33).

[16] Arrêt Åkerberg Fransson, précité, points 34 et 36.

[17] Arrêts du 28 septembre 2006, Van Straaten (C‑150/05, Rec. p. I‑9327, points 48 et suivants), et du 9 mars 2006, Van Esbroeck (C‑436/04, Rec. p. I‑2333, points 25 et suivants).

[18] Arrêts du 16 novembre 2010, Mantello (C‑261/09, Rec. p. I‑11477, points 45 et suivants), du 22 décembre 2008, Turanský (C‑491/07, Rec. p. I‑11039, points 32 et suivants), Van Straaten, précité, points 54 et suivants, du 28 septembre 2006, Gasparini e.a. (C‑467/04, Rec. p. I‑9199, points 22 et suivants), du 10 mars 2005, Miraglia (C‑469/03, Rec. p. I‑2009, point 30), du 11 février 2003, Gözütok et Brügge (C‑187/01 et C‑385/01, Rec. p. I‑1345, point 48).

[19] Arrêt du 21 décembre 2011, X (C‑507/10, non encore publié au Recueil, point 28, et la jurisprudence citée).

[20] Arrêts du 27 février 2007, Gestoras Pro Amnistía e.a./Conseil (C‑354/04 P, Rec. p. I‑1579, points 50 et suivants), du 9 octobre 2008, Katz (C‑404/07, Rec. p. I‑7607, points 48 et suivants) et du 16 juin 2005, Pupino (C‑105/03, Rec. P. I‑5285, points 41, 58 et suivants).

[21] 2001/220/JAI: décision-cadre du Conseil du 15 mars 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales.

[22] Arrêt X, précité, point 43.

[23] Directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil. Cette directive est entrée en vigueur le 14 novembre 2012 et doit être transposée en droit national avant le 16 novembre 2015.

[24]Décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres.

[25]Pour l’année 2009, la Commission relève que 15 827 mandats d’arrêt européens ont été émis et 4431 ont été exécutés, COM(2001) 175 final.

[26] Arrêt du 3 mai 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, Rec. p. I‑3633).

[27] Arrêts du 5 septembre 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, non encore publié au Recueil) et du 6 octobre 2009, Wolzenburg (C‑123/08, Rec. p. I‑9621).

[28] Arrêt du 21 octobre 2010, B. (C‑306/09, Rec. p. I‑10341).

[29] Arrêt du 1er décembre 2008, Leymann et Pustovarov (C‑388/08 PPU, Rec. p. I‑8983).

[30] Arrêt du 28 juin 2012, West (C‑192/12 PPU, non encore publié au Recueil).

[31] Arrêt Mantello, précité, et la jurisprudence citée.

[32] Arrêt du 29 janvier 2013, Radu (C‑396/11, non encore publié au Recueil). Dans ses conclusions dans cette affaire (points 69 et suivants), l’avocat général Sharpston a plaidé pour une reconnaissance d’autres motifs de refus en cas de violation grave des droits fondamentaux.

[33] Arrêt du 26 février 2013, Melloni (C‑399/11, non encore publié au Recueil).

[34] Arrêts Achughbabian, précité, et du 28 avril 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, Rec. p. I‑3015).

[35]Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

[36] Arrêts du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer (C‑347/09, non encore publié au Recueil, point 32), du 9 septembre 2010, Engelmann (C‑64/08, Rec. p. I‑8219), du 6 mars 2007, Placanica e.a. (C‑338/04, C‑359/04 et C‑360/04, Rec. p. I‑1891, points 63 et 69), du 30 novembre 1995, Gebhard (C‑55/94, Rec. p. I‑4165, point 37), du 31 mars 1993, Kraus (C‑19/92, Rec. p. I‑1663, point 32), du 16 décembre 1992, Commission/Grèce (C‑210/91, Rec. p. I‑6735, point 20), du 25 février 1988, Drexl (299/86, Rec. p. 1213, point 18), du 11 novembre 1981, Casati (203/80, Rec. p. 2595, point 27), du 15 décembre 1976, Donckerwolcke et Schou (41/76, Rec. p. 1921, points 41 et 42), et du 7 juillet 1976, Watson et Belmann (118/75, Rec. p. 1185, point 20).

[37]Satzger, article 9 Europäisierung des nationalen Strafrechts, in Sieber/Brüner/Satzger/v.Heintschel-Heinegg (Éd.), Europäisches Strafrecht (2011), p. 231 et suivantes.

 

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Резюме на статията на български език: ПРАВОТО НА ЕС И СЪТРУДНИЧЕСТВОТО ПО НАКАЗАТЕЛНОПРАВНИ ВЪПРОСИ