Павлина Панова, председател на Конституционния съд на Република България
Заключителна реч на третото издание на международната конференция EUnited in Diversity („Единни в многообразието“), проведена в София, 3 – 5 септември 2025 г., за първи път в България.
* * *
Уважаеми г-н Ленартс,
Уважаеми колеги,
Уважаеми госпожи и господа,
Бих искала да благодаря на всички, ангажирани с организирането на тази конференция. Заслугата за нейното успешно провеждане е изцяло на екипите от страна на Съда на Европейския съюз и Конституционния съд на Република България. Към колегите от Конституционния съд искам да отправя специални благодарности. Организирането на тази среща изпълни със съдържание и нейното заглавие – EUnited in diversity. Европейци, граждани на различни държави се обединиха с обща цел – провеждането на среща, в която да дискутираме свободно въпроси от общ интерес.
Изразявам благодарност и към всички участници. Обсъжданията в панелите вчера и днес, ни позволиха да установим конкретни начини за продължаващо в бъдеще единство в прилагането на правото на ЕС. Много ясни стават перспективите по какъв начин е възможно гарантиране на многообразието, което ни обединява.
Споделяме гледната точка, че Съдът на ЕС гарантира единството в тълкуването и прилагането на европейското право. Това все пак се осъществява в условията на диалог с националните съдилища, гарантирайки и идентичността на държавите членки като господари на договорите (върховен носител на учредителната власт в ЕС).
В това отношение важно е да се отбележи, че гарантирането на националната идентичност е условие за европейска интеграция, която зачита многообразието. Процедурата по преюдициално запитване е важен инструмент, чрез който се осъществява по хармоничен начин съчетаването на общите ценности на Съюза, гарантирайки паралелно с това и националните особености. В деликатната задача за търсене на баланса националните конституционни съдилища и Съдът на Европейския съюз не са в конкуренция. Ние действаме съвместно. Съдът на Европейския съюз подкрепя националните съдилища в тяхната функция на гаранти на правовата държава в различните национални правни системи, като има възможност да им дава насоки относно тълкуването и прилагането на сложната и все по-обширна уредба на правото на ЕС.
От изказванията и дискусиите ни стана ясно, че се обединяваме около идеята, че националната идентичност не е средство за незачитане на правото на ЕС. В случай на колебание дали е засегната националната конституционна идентичност крайната преценка принадлежи на Съда на ЕС. Това обстоятелство налага необходимостта от диалог между националните конституционни юрисдикции и Съда на ЕС с оглед постигане на необходимия баланс между гарантиране на върховенството и ефективното приложение на правото на ЕС във всички държави членки, така и на съобразяване с националната конституционна идентичност. В редица свои дела Съдът на ЕС е показал, че взема на сериозно необходимостта от този баланс[1].
В рамките на член 267 от ДФЕС, съдебният диалог трябва да се основава на взаимно доверие. Все пак, както отбеляза председателят Ленартс в своето слово вчера „Взаимното доверие не трябва да се бърка със сляпото доверие“ („Mutual trust must not be confused with blind trust.“) Необходимо е конституционните съдилища да признаят юрисдикцията на Съда на ЕС. Това би позволило на Съда на ЕС да вземе предвид много по-ясно техните опасения, по-конкретно по отношение на възможно засягане от страна на институциите на ЕС на компетенциите на държавите членки (контрол ultra vires), както и зачитането на конституционната идентичност на държавите членки. По този начин процедурата по преюдициално запитване би изпълнила пълноценно балансиращата си функция в отношенията както между различните правни системи в рамките на общия правен ред, така и между съдилищата.
Тълкуването на правото на ЕС не е въпрос от компетентност единствено на Съда на Европейския съюз. Макар че само той да може да даде окончателното му тълкуване, валидно за всички, ежедневното разясняване на неговия смисъл и прилагане е в правомощията и задълженията на националните съдилища. Те са овластени да прилагат правото на ЕС по начин, който Съдът на Европейския съюз не може, наред с всичко друго и поради принципа на предоставената компетентност. Все пак, както стана ясно и от някои от изказванията, въпросът, който се поставя на практика, не е толкова до приемането на самия принцип на предоставена компетентност като фундаментален критерий за разграничаване на правомощията – той е безспорен, колкото до определянето на точния обхват на предоставените правомощия. Всички се обединяваме около идеята, че решението на тези проблеми не може да бъде постигнато чрез конфликт, а по-скоро чрез диалог между съдилищата, който е основан на конституционна лоялност и взаимно уважение. Ясно се очертава и самостоятелната, но взаимнодопълваща се компетентност на национални конституционни съдилища и на СЕС в изграждането на общ правен ред. Докато контролът за съответствие на национален правен акт с Конституцията е от компетентност на конституционните съдилища, то той не предрешава този относно приложимостта (и обратното) на определена национална норма, което е от компетентност и на Съда на ЕС. Двете правомощия използват различни параметри за контрол, като се има предвид, че в рамките на едно конституционно производство се проверяват съответствието на вътрешноправна норма с конституция, а преюдициалните запитвания имат за предмет тълкуването и валидността на правото на ЕС.
Не можем да подценяваме предизвикателствата, с които се срещаме в практиката и на които бе обърнато внимание. Възможно е процедурата по преюдициалното запитване да бъде използвано или за търсене на алтернативно приложение на принципите, заложени както в националните конституции, така и в правото на Съюза, или за противопоставяне изпълнението на задължителните решения на национален Конституционен съд. Предизвикателство в практиката представлява и все по-широкото приложно поле на европейското право. Диалогът е особено важен за справянето с тези предизвикателства. Както отбеляза председателят Ленартс в своето встъпително слово, „когато се сблъскват със сложни и неизследвани въпроси от правото на ЕС, конституционните съдилища сами трябва да влязат в диалог със Съда на Европейския съюз. В противен случай те рискуват други съдилища да го направят вместо тях“ (‘when confronted with complex and unexplored questions of EU law, Constitutional Courts should themselves engage in a dialogue with the Court of Justice. Otherwise, they run the risk of other courts doing it instead of them’).
Тези предизвикателства са преодолими, при условие че Съдът на Европейския съюз и националните конституционни съдилища действат в дух на лоялност и взаимно уважение.
Правото е система за социална регулация. За съжаление в последните години в Европа бяхме изправени пред редица кризи, на които както политическите институции, така и съдилищата трябваше да отговорим. Дали в кризисни времена, или в периоди на относително спокойствие, ролята на съдилищата винаги е да защитава нашите общи ценности и по-специално върховенството на правото. Това е възможно да се постигне, като се гарантира, че политическите решения, приети както от органите на ЕС, така и на национално ниво са в съответствие с Конституциите, договорите на ЕС и Хартата. Важен фактор за пълноценно гарантиране на тези цели е да се отхвърли възможността нормативните актове да бъдат тълкувани по различен начин предвид конюнктурни обстоятелства, дори когато съображения от естество, различно от чисто правното, имат огромно значение.
В Съюз, основан на принципа на правовата държава, извънредните мерки трябва да бъдат, а и опитът показва, че те са предмет на независим и безпристрастен съдебен контрол. Важен инструмент в ръцете на всички съдилища е позоваването на принципа на пропорционалност, произтичащ от общите конституционни традиции на държавите членки[2]. От изказванията стана ясно, че често, и не само в тези извънредни ситуации, националните конституционни съдилища осъществяват своята преценка в диалог със СЕС не само чрез преюдициално запитване, но и чрез конформно с правото на ЕС тълкуване.
Понякога може да е необходимо политическите институции да приемат „специално законодателство“, за да уредят „специални случаи“, но това не означава, че съдилищата са длъжни да възприемат „специално тълкуване“ или както бе отбелязано от съдия Шпунар „различен стандарт на контрол“. От изказванията, направени по време на конференцията, до голяма степен стана ясно, че както в извънредни ситуации, така и в условно казано спокойни времена, съдилищата проявяват гъвкавост и прилагат всички тълкувателни методи, без да дават приоритет на един тях.
Без да си поставям непосилната задача да обобщя всички изказвания от последните два дни, два израза изглежда доминираха – правова държава и основни права. Това не са просто думи, лишени от съдържание. Това са идеи и норми, фундамент на общия правов ред, който ние като съдии сме задължени да гарантираме.
Самата същност на Европа изисква активно участие на цялото многообразие от гледни точки, традиции и исторически опити, които заедно са същностна част от европейската идентичност. Поддържането на диалог относно европейските ценности е в интерес не само на конкретна национална правна система. За Европейския съюз, т.е. за всички нас, е от особено значение да се подкрепя участието на всички, за да остане Съюзът верен на собствените си идеали, важна част от които са правовата държава и основните права.
В България ние оценяваме това обстоятелство много добре. През 2026 г. се навършват 35 г. от приемането на действащата българска Конституция, както и от установяването, за първи път в българската история на Конституционен съд, овластен да спазва идеалите и ценностите, общи на всички нас. Това са 35 години, в които българската правна система претърпя редица съществени изменения. Едно от най-съществените е адаптирането ѝ към предизвикателствата, провокирани от европейската интеграция. Скъсвайки с тоталитарното минало, България стана част от общия европейски правов ред. Европейското право, на което до 2007 г. гледахме като на чуждо право, стана и наше – българско право.
Всеки национален конституционен опит е необходим за формирането на общите европейски ценности. Сред духовните течения, които са мобилизирали почти всички европейски страни, има едно, което убедено можем да наречем Европейско. Става дума за Просвещението. В него можем да търсим историческите корени, на които, макар и със своите различия, всички стъпваме и сега, и които трябва да продължим да гарантираме и в бъдеще. Духът на Просвещението е описан по забележителен начин от Кант. Няколко реда от неговия текст „Що е просвещение“ илюстрират това. Позволете ми да ги припомня:
« Просвещение е изходът на човека от непълнолетието, което той сам си е причинил. Непълнолетие е невъзможността да се ползваш от разсъдъка си без ръководството на някой друг. Самопричинено е това непълнолетие, когато причината му не лежи в недостиг на разсъдък, а в липсата на решителност и смелост да се ползваш от него без ръководството на другиго. Sapare aude! Имай смелост да си служиш със собствения си разсъдък! – ето това е девизът на Просвещението. »
Просвещението не се определя от Кант просто като състояние, съответстващо на конкретен исторически момент, а като състояние на духа на свободния и разумен човек.
Уважаеми г-н Ленартс,
Уважаеми колеги,
Уважаеми госпожи и господа,
Вярвам, че конференции като нашата допринасят в свободен и критичен дух да обсъдим и осмислим нашето общо настояще и бъдеще, стъпвайки на този просвещенски идеал, който ние като европейци трябва да опазим. Сигурна съм, че и следващата конференция EUnited in Diversity IV ще допринесе за тази цел.
* * *
[1] Judgment of 14 October 2004, Omega, C-36/02, EU:C:2004:614; Judgment of 22 December 2010, Sayn-Wittgenstein, C-208/09, EU:C:2010:806; Judgment of 7 September 2022, Cilevičs and Others, C-391/20, EU:C:2022:638; Judgment of 15 July 2021, WABE and MH Müller Handel, C-804/18 and C-341/19, EU:C:2021:594
[2] K. Lenaerts, ‘Proportionality as a matrix principle promoting the effectiveness of EU law and the legitimacy of EU action’, ECB Legal Conference, 2021.
