Maria Fartunova-Michel[1]

 

 

Introduction

L’affirmation de l’Union comme un acteur global et crédible sur la scène internationale est une préoccupation de premier ordre depuis le traité de Maastricht[2]. Même si le traité de Lisbonne énonce timidement cette préoccupation[3], il marque un véritable progrès sur le plan de l’action internationale de l’Union européenne[4]. Par ailleurs, la doctrine considère l’article 3 TUE comme énonçant de manière « implicite » l’objectif d’affirmation de l’UE sur la scène internationale »[5] en sa qualité d’acteur global. Cette même doctrine qualifie cet objectif d’affirmation internationale d’« objectif identitaire »[6] parce qu’il mesure la capacité de l’Union à s’imposer de par son action internationale comme un acteur incontournable sur la scène internationale.

C’est grâce à la science politique qu’il a été possible d’envisager l’Union européenne comme un acteur global dans les relations internationales[7]. Selon cette approche et adoptant « une définition comportementale »[8], « l’acteur global se définit comme étant un acteur disposant des caractéristiques suivantes : « un système de valeurs qui oriente l’action ; la capacité de formuler des politiques ; la disposition de moyens d’agir ; le pouvoir de mener des négociations et de conclure des accords, pouvoir qui repose sur un système institutionnel légitimé »[9]. Une telle grille de lecture s’applique sans conteste à l’Union européenne et ce, de manière plus particulière depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Ainsi, sa crédibilité comme acteur international est intrinsèquement liée au modèle d’organisation institutionnelle avec ses États membres comme porteur de valeurs, notamment celles promues par l’article 2 du traité UE[10].

À cet égard, deux précisions méthodologiques méritent d’être apportées à titre préalable. Tout d’abord, nous considérons comme établi le postulat selon lequel l’Union européenne est un acteur global dans les relations internationales et que le traité de Lisbonne lui confère les moyens pour « apparaître comme ‘a full instrumental power’ »[11]. Ensuite, nous nous appuyons sur les théories des relations internationales qui se sont intéressées à l’émergence des acteurs internationaux non étatiques[12]. Ces théories dites néo-fonctionnalistes envisagent les rapports entre les États membres et l’Union dans une approche verticale ascendante pour expliquer la volonté des États de s’associer dans une structure supranationale les représentant sur la scène internationale[13]. Partant, ces théories analysent le phénomène de l’intégration[14] et son incidence sur la mutation des relations internationales elles-mêmes[15]. À son tour, l’évolution des relations internationales a également conduit à renouveler la place de la souveraineté étatique dans le processus d’intégration. Le caractère intergouvernemental de l’Union européenne n’apparaît pas ici exclusif à l’intégration[16]. Il est utilisé comme un argument discursif permettant d’appréhender « l’Union européenne, comprise aussi bien comme construit social mis en place dans un espace international que comme un acteur international »[17]. L’État conserve son rôle structurant à travers l’intérêt national que la norme commune[18] concrétise[19]. Par conséquent, nous considérons que les rapports entre l’Union européenne et ses États membres d’un point de vue interne sur une question donnée exercent une incidence certaine sur la crédibilité de l’action extérieure de l’Union et, partant, de sa figure d’acteur global[20]. La crédibilité sera ici mesurée non pas au regard de l’action extérieure possible, cela est déjà acté, mais au regard de l’alternative proposée par le modèle d’intégration au sein duquel se déploie l’action de l’Union. La résurgence de « l’intergouvernementalité » au sens de l’intérêt national constituera alors un outil utile pour déterminer l’influence du positionnement des États membres sur l’action extérieure de l’Union et l’approche qu’elle défend.

La politique migratoire constitue un domaine propice pour tester cette hypothèse de départ[21]. En effet, la gestion du flux migratoire constitue un nouveau défi sécuritaire sur la scène internationale[22]. Les migrations de masse posent des questions liées non seulement au mouvement de personnes, mais aussi à leur accueil sur les territoires des États, à leur protection internationale et, enfin, la lutte contre l’immigration clandestine ou illégale. Favorisées par les échanges mondialisés et les autres défis sécuritaires, ces migrations nécessitent une réponse globale[23]. Cependant, s’adressant à l’ensemble des partenaires internationaux, l’efficacité de cette réponse globale se heurte principalement à la défense des intérêts nationaux qui rejaillissent dans les négociations des accords bilatéraux ou multilatéraux et empêchent l’adoption d’une approche commune[24]. La négociation du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, adopté à Marrakech les 10 et 11 décembre 2018, pourrait être considéré comme « la pierre angulaire d’une gouvernance mondiale des migrations, souhaitée par la communauté internationale, [mais] il se heurte pourtant à des priorités nationales contradictoires en fonction des enjeux migratoires de chaque État, au gré d’une opposition entre Nord et Sud, pays d’origine et pays de destination »[25]. Dans ce contexte, l’Union européenne aurait pu constituer la réponse régionale[26]. Mais le Pacte de Marrakech a révélé les divergences profondes au sein des États membres de l’Union sur la question migratoire. Parmi les États n’ayant pas adhéré au Pacte, neuf sont membres de l’Union[27] dont trois ont voté contre[28].

L’explication de ce constat tient néanmoins à la nature spécifique de la politique migratoire au sein des traités. Cette nature spécifique résulte de l’artifice trouvé dans les traités pour articuler la compétence originelle des États membres pour l’accueil et l’intégration des migrants avec son exercice au niveau de l’Union européenne, compte tenu des enjeux communs que présente désormais le flux migratoire. L’idée même d’une politique commune migratoire apparaît pour la première fois dans les préoccupations européennes dans les accords de Schengen signés en 1985. La question migratoire fut alors envisagée dans un but purement sécuritaire à la lumière de la réalisation d’un espace au sein duquel la libre circulation des personnes doit être garantie. Le traité de Maastricht l’intégra au sein du troisième pilier, le traité d’Amsterdam la communautarisa et le traité de Lisbonne l’éleva au rang de politique commune. Désormais, elle est régie par le chapitre II, du titre V du TFUE relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice dont les articles 77 à 80 en constituent le cadre juridique. De plus, l’article 3 du traité UE en fait un objectif de l’Union au titre de « la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ». Comme le souligne Eleftheria Neframi, même si la qualité de politique commune ne correspond pas à l’exercice d’une compétence exclusive, « l’emploi de ce terme dans le traité de Lisbonne n’est pas neutre. Il témoigne de la volonté politique d’organiser la répartition des compétences entre les États membres et l’Union dans un sens toujours plus favorable à celle-ci. Cette volonté qui pouvait se dessiner progressivement est désormais clairement affichée dans le traité, ce qui est susceptible de favoriser l’exercice de la compétence de l’Union et sa justification au regard du principe de subsidiarité »[29].

Les modifications apportées par le traité de Lisbonne confèrent aussi à cette politique également une dimension extérieure. Toutefois, l’exercice de la compétence externe de l’Union européenne dans le domaine migratoire ne vise pas à lui conférer la qualité d’acteur international, mais plutôt « à garantir la réalisation effective des objectifs poursuivis par l’exercice de sa compétence interne »[30]. Cet exercice appuie la qualité de l’Union comme acteur global dès lors que l’action extérieure de l’Union européenne s’intègre dans une « approche globale des questions migratoires »[31] au regard des autres compétences externes de l’Union. Or, l’approche globale de la politique migratoire ne se limite pas à seulement à ce postulat de départ pour l’exercice des compétences externes[32]. Son originalité tient au fait de l’interconnexion entre le volet interne et le volet externe[33]. Comme l’a remarqué Ségolène Barbou des Places, au sujet de la politique d’asile mais l’on peut l’affirmer aussi de manière générale, « le volet interne a été conçu comme un dispositif agencé méthodiquement pour constituer une réponse ordonnée aux problèmes posés par l’asile dans l’Union européenne. Le volet externe vient en second et il est la prolongation du volet interne, la projection de ses objectifs, principes et valeurs à l’extérieur de l’Union européenne »[34].

Or, la crise migratoire a remis en cause la cohérence recherchée entre le volet interne et externe de la politique migratoire. Elle est à l’origine de divergences profondes entre les États membres et l’Union. Ce faisant, elle a éprouvé la capacité de l’impératif de cohérence à jouer pleinement son rôle de « méthode, vecteur d’ordonnancement, d’articulation des normes autour d’objectifs prioritaires »[35]  en combinaison avec le principe de coopération loyale[36], compte tenu des positions non unitaires, voire contradictoires[37].

La crise migratoire a également conduit à la cristallisation de l’action de l’Union européenne et de la mise en œuvre des mesures concrètes adoptées[38]. Elle est aussi à l’origine d’« une fragilisation en profondeur de la construction européenne (…) et [de] la confiance dans le caractère irrésistible de l’intégration européenne »[39]. Mais elle est surtout « une crise des obligations internationales de l’Union (…) L’UE ne parvient pas à assumer certaines de ces obligations internationales et à proposer des réponses adéquates »[40].

De la sorte, si, d’un point de vue quantitatif, l’ampleur de la crise migratoire commence à s’estomper aujourd’hui[41], d’un point de vue qualitatif, l’on peut affirmer qu’elle a fragilisé fortement la crédibilité de l’action de l’Union européenne en tant que modèle de gestion du flux migratoire. En effet, la crise migratoire a, de manière tout à fait classique, fait resurgir les problématiques anciennes de la désignation de l’acteur le plus pertinent pour exercer le pouvoir décisionnel en temps d’urgence. Si les États membres ne peuvent plus faire cavalier seul face à l’ampleur du flux migratoire, ils restent attachés à garder le pouvoir décisionnel sur la question migratoire[42]. La crise migratoire ne fait que porter ainsi sur la scène internationale les rapports ambivalents entre les États membres et l’Union dans la mise en œuvre de la politique migratoire (I).

En revanche, la crise migratoire a aussi révélé la sensibilité politique de la question migratoire[43]. C’est sur ce point que les divergences entre les États membres ont été les plus virulentes et ont conduit à une « crise de valeurs »[44]. Or, l’action extérieure de l’Union est fondée sur des valeurs que l’Union doit promouvoir dans son action externe pour afficher une politique migratoire fondée sur les droits fondamentaux et la protection internationale du migrant au-delà de l’enjeu sécuritaire de gestion du flux migratoire[45]. L’analyse des solutions apportées montre et ce, de manière claire, le décalage entre cet affichage axiologique défendu et les mesures concrètes adoptées. De la sorte, l’approche axiologique de la question migratoire paraît fragilisée pour assoir la crédibilité de l’Union européenne comme acteur international (II).

 

I. Les rapports ambivalents entre l’Union européenne et les États membres révélés par la crise migratoire dans la mise en œuvre de la politique migratoire

L’élévation de la politique migratoire au rang d’une politique commune par le traité de Lisbonne n’a pas pour effet d’écarter complètement les États membres du processus décisionnel. La particularité de la politique migratoire leur offre la possibilité de contourner les mécanismes classiques de prise de décision. L’ambivalence est à la fois institutionnelle (A) et décisionnelle (B) marquée par la résurgence de l’intergouvernementalité sur la question migratoire.

 

A. L’ambivalence institutionnelle

L’ambivalence institutionnelle est essentiellement entretenue par l’institutionnalisation du Conseil européen[46] et de son rôle dans le développement de l’action migratoire de l’Union. Or, de par sa composition et de par sa mission, le Conseil européen est une institution de l’Union dont la fonction est de défendre les intérêts des États[47]. C’est pourquoi son intervention dans la politique migratoire a conduit à s’interroger sur le point de savoir s’il agit en tant qu’institution de l’Union ou s’il offre un cadre privilégié aux réunions des États membres sur les questions migratoires.

C’est le juge de l’Union qui a dû préciser la qualité institutionnelle du Conseil européen dans la politique migratoire au sujet de la déclaration Union Européenne-Turquie du 18 mars 2016. Cette déclaration est une mesure envisagée lors du Conseil européen du 25-26 juin 2015 dont les conclusions ont donné lieu à plusieurs rencontres[48] avant d’aboutir à la version finale de la déclaration du 18 mars 2016. La déclaration met en place deux éléments principaux : le renvoi vers la Turquie de tout migrant dont la demande d’asile a été rejeté et un mécanisme de réinstallation « de un pour un »[49]. Ce système a été fortement critiqué et décrié. Qualifiée de « marchandage sur le dos des réfugiés »[50], de « troc indigne »[51], cette déclaration a été contestée dans le cadre d’un recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne dans trois affaires[52] A l’appui de leurs recours, les requérants estimaient que la déclaration UE-Turquie « était un acte attribuable au Conseil européen matérialisant un accord international conclu le 18 mars 2016 entre l’Union européenne et la Turquie » [53]et qu’en tant que tel il devait être conclu selon la procédure de l’article 218 du traité FUE. Le Tribunal rejeta le recours parce qu’il s’estima incompétent. En effet, dans les trois ordonnances, il jugea la déclaration comme un acte des chefs d’État et de gouvernement réunis au sein du Conseil européen et non pas comme un acte de l’institution de l’Union. Cette position fut confirmée par la Cour de justice dans le cadre des pourvois[54].

Les deux juridictions se sont essentiellement concentrées sur l’ambivalence du Conseil européen et sur la concomitance de deux réunions précédant la Déclaration : l’une étant celle du Conseil européen ; l’autre celle du Sommet européen, « organisés de manière parallèle selon des voies distinctes sur le plan juridique, protocolaire et organisationnel »[55]. La déclaration UE‑Turquie résulte de la dernière et, par conséquent, est qualifiée d’acte international des Etats membres qui échappe au contrôle des juridictions de l’Union[56]. Dès lors, l’ambivalence n’est pas seulement institutionnelle, mais aussi décisionnelle.

 

B. L’ambivalence décisionnelle

L’ambivalence décisionnelle en matière migratoire est entretenue par les traités en raison du rôle joué par le Conseil européen (1), mais aussi par le partage délicat des compétences entre les Etats membres et l’Union (2).

1. Dans la politique migratoire, l’importance du Conseil européen a été cruciale non seulement pour la définition de l’approche globale de la question migratoire[57], mais aussi pour les mesures concrètes qu’il faut adopter pour faire face à la crise. Même si le Conseil européen n’exerce pas de fonction législative et qu’il en est par principe exclu, il a encadré la marge de manœuvre de la Commission et du Conseil qui doivent tenir compte du consensus arrêté par les chefs d’État et de gouvernement. L’adoption des mesures de relocalisation fournit un exemple éclairant. En effet, le 23 avril 2015, le Conseil européen s’était réuni de manière extraordinaire afin d’adopter une position par les chefs d’État et de gouvernement sur la situation extrêmement urgente qui s’est produite aux portes de l’Union européenne. Dans ses conclusions, le Conseil européen avait précisé que des mesures de relocalisation temporaires devraient être envisagées. De telles mesures furent précisées dans les conclusions du Conseil européen du Bruxelles des 25 et 26 juin 2015. Ainsi, dans le point 4 relatif à la relocalisation/réinstallation, le Conseil européen assignait au Conseil et à la Commission des objectifs précis : l’adoption par le Conseil d’une décision instaurant le cadre juridique des mesures de relocalisation et l’élaboration des propositions de la Commission pour « la mise en place de dispositifs d’accueil et de premier accueil (“hotspots”) dans les États membres situés en première ligne, avec le soutien actif d’experts des États membres ainsi que du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), de Frontex et d’Europol pour assurer rapidement l’identification et l’enregistrement des migrants et le relevé de leurs empreintes digitales»[58].

La suite est bien connue. Le Conseil adopta la décision (UE) n° 2015/1601 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et la Grèce[59]. Or, la Slovaquie et la Hongrie contestèrent la légalité de cette décision dans le cadre d’un recours en annulation. A l’appui de leur recours, elles invoquèrent la violation de la procédure d’adoption de la décision ainsi que la violation de l’article 68 du traité FUE. En effet, elles estimaient que « le Conseil aurait dû respecter les orientations découlant de ces conclusions, en particulier l’exigence d’une répartition des demandeurs ayant manifestement besoin d’une protection internationale entre les États membres par une décision adoptée à l’unanimité, soit sous la forme de contingents volontairement consentis par les États membres. (…) Le respect par le Conseil des conclusions du Conseil européen aurait été d’autant plus important que le Conseil aurait dû prendre en compte le fait que la relocalisation de demandeurs d’une protection internationale est une question politiquement sensible pour plusieurs États membres car une telle mesure porterait une atteinte considérable à l’actuel système découlant de l’application du règlement Dublin III »[60].

Pour réfuter cette argumentation la Cour de justice se fonde exclusivement sur la nature politique des conclusions du Conseil européen afin de neutraliser leur incidence sur la légalité des actes adoptés par les institutions par la suite. Pour renforcer cette position, la Cour de justice mobilise le principe de l’équilibre institutionnel. Ce faisant, elle autonomise le droit d’initiative conféré à la Commission ainsi que l’impossibilité pour le Conseil européen de modifier les règles de vote au sein du Conseil par l’intermédiaire de ses conclusions[61]. Malgré la teneur très précise des conclusions du 25 et 26 juin 2015, les attributions du Conseil et de la Commission ne peuvent pas être modifiées même si l’urgence de la situation le nécessite. La conséquence en est double. Le Conseil et la Commission ne sont pas tenus de suivre à la lettre les conclusions du Conseil européen. Mais s’ils le décident, ils le font de manière discrétionnaire sur le fondement des prérogatives que leur confèrent les traités dans le respect du principe d’équilibre institutionnel.

Si cette position jurisprudentielle peut se comprendre au regard de la volonté des auteurs des traités d’exclure le Conseil européen du processus législatif[62], il n’en demeure pas moins qu’elle préserve son rôle politique dans l’initiative législative : impulser et donner les grandes lignes des mesures que la Commission doit envisager. En le plaçant en dehors du processus législatif et, partant, du contrôle de légalité des actes, cette position sauvegarde aussi sa capacité à jouer sur l’échéancier législatif en temps de crise et l’autorise à intervenir dans le processus rédactionnel en raison de la précision dans la formulation de ses conclusions. Le Conseil européen apparaît ainsi comme l’institution incontournable pour faire face à la crise. La conséquence en est qu’il met en avant les États comme acteurs de la politique migratoire.

2. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la politique migratoire relève des compétences partagées tant en ce qui concerne le contrôle aux frontières, l’asile ainsi que la gestion du flux migratoire. Comme l’a déjà souligné Marise Cremona, l’interdépendance entre les objectifs internes et externes de l’espace de liberté de sécurité et de justice détermine alors la compétence de l’Union pour conclure des accords internationaux ou mener une action internationale dans le domaine de l’espace de liberté de sécurité et de justice en général et de la politique migratoire en particulier[63]. À cet égard, si le traité de Lisbonne renforce l’action de l’Union, il ne fait pas de l’espace de liberté de sécurité et de justice une politique extérieure autonome au profit de l’Union[64].

La politique migratoire reste donc marquée par les considérations nationales que les traités sauvegardent au titre d’une réserve de compétence. La résurgence de l’intérêt national est alors possible : tantôt il apparaît dans la relation verticale ascendante États-Union et interfère dans le processus normatif pour la recherche d’une solution commune ; tantôt il apparaît dans la relation verticale descendante Union-États pour faire échec à l’application du dispositif migratoire européen. Cette instrumentalisation ambivalente de l’intérêt national explique la difficulté de mettre en œuvre les réformes nécessaires au dispositif européen migratoire, mais aussi la sensibilité de cette question pour l’Union européenne elle-même.

Ainsi, la réforme du système européen d’asile en est l’illustration significative. Les réticences nationales ont déjà tenu en échec l’aboutissement de la proposition initiale protectrice de la Commission pour le remplacement du règlement Dublin II[65]. De même consciente que la crise migratoire a éprouvé la capacité du règlement Dublin III à faire efficacement face à cette situation et donnant suite aux conclusions du Conseil européen, la Commission proposa dès 2016 une refonte[66]. L’échec en avril 2019 de trouver un compris a clos définitivement les tentatives de la Commission pour trouver des solutions pérennes pour le traitement des demandes d’asile. Cet échec est symptomatique du poids de la volonté politique des États pour la mise en place d’une politique migratoire.

La conséquence en est que face à l’impératif de réforme, l’on voit proliférer des actes dits de soft law et une multiplication de prise de positions officielles qui doivent guider par la suite l’action des institutions[67]. L’utilisation des procédures spéciales d’adoption des actes est aussi une façon de contourner la recherche d’un compromis politique sensible que la lourdeur de la procédure législative peut tenir aussi en échec[68]. Face à cet échec de réforme, les États n’ont pas hésité à proposer une « nouvelle philosophie » fondée sur « l’externalisation des demandes d’asile »[69] au détriment de l’approche globale défendue par les institutions de l’Union.

Le système européen de visas constitue également un exemple éclairant de la difficulté posée par le partage des compétences entre les États membres et l’Union lorsqu’il s’agit de l’accès des migrants au territoire des États membres. Dans son arrêt X et X[70], la Cour de justice devait se prononcer sur la possibilité d’une famille syrienne de déposer une demande de visa humanitaire sur le fondement de l’article 25 du Code Schengen auprès de l’ambassade belge à Beyrouth dans l’objectif de se rendre en Belgique pour faire une demande d’asile. La question est hautement sensible car elle vise en substance l’application du dispositif européen afin de pouvoir autoriser l’entrée légale sur le territoire de l’Union pour solliciter la protection européenne. Dans sa réponse, la Cour de justice a adopté une approche stricte du champ d’application du Code de Schengen[71] et a jugé que cette situation relevait du droit national. Les États demeurent alors libres de décider si un tel visa pourrait être délivré sur le fondement des dispositions nationales[72].

Dans le domaine migratoire, le rôle palliatif de la Cour reste limité, même si celui-ci entre en contradiction profonde avec l’objectif de protection affiché. En effet, au-delà de la question de répartition des compétences, l’accès au territoire de l’Union européenne des migrants se pose aussi en termes de protection[73]. Sous prétexte de la question des compétences, la Cour de justice n’a pas voulu exercer son rôle politique. Cependant, par ce « net self-restraint, (…) le juge est accusé d’avoir sacrifié au contexte politique la garantie des droits fondamentaux »[74] et, partant, fragilise davantage l’approche axiologique affichée par l’Union.

 

II. Une approche axiologique fragilisée de l’action internationale de l’Union sur la question migratoire

La politique migratoire dans le traité de Lisbonne répond à trois préoccupations fondamentales : sécuritaires avec la mise en place des contrôles extérieurs, la protection internationale et le droit d’asile, et enfin, la lutte contre l’immigration illégale. Si la gestion du flux migratoire reste de premier ordre, celui-ci est progressivement associé à la nécessité de protéger le migrant et ses droits fondamentaux, conformément aux dispositions des traités et aux obligations internationales de l’Union découlant de la Convention de Genève de 1951. Outre cette obligation de protection, les traités posent également le principe de solidarité entre les États membres dans la mise en œuvre de la politique migratoire. L’objectif poursuivi est clairement celui de projeter le modèle européen de la politique migratoire identifié par ces valeurs et principes tant dans son volet interne qu’externe sur la scène internationale[75]. La réalisation de cet objectif se heurte néanmoins à l’effectivité relative de l’exigence de protection des droits fondamentaux (A) et à la difficile mise en œuvre du principe de solidarité (B) entre les États membres en matière migratoire.

 

A. L’effectivité relative de l’exigence de protection des droits fondamentaux

 

L’exigence de protection des droits fondamentaux est une constante dans la politique migratoire tant dans son volet externe qu’interne.

Dans le volet externe, il s’agit d’un objectif clairement identifié dans les traités que l’on retrouve dans les accords internationaux conclus par l’Union au titre de la conditionnalité politique. La référence aux droits fondamentaux y est systématique. Toutefois, cette référence ne signifie pas pour autant que la protection des droits fondamentaux est effectivement garantie[76]. Les compromis arrêtés servent souvent l’objectif sécuritaire de gestion du flux migratoire au détriment de la protection des droits fondamentaux. L’exemple des accords de réadmission conclus par l’Union est éclairant à ce sujet. En effet, la crise migratoire a intensifié ce type d’accords qui offrent la possibilité de réadmission des migrants vers leur État d’origine ou d’autres États qualifiés de pays sûrs où le migrant a résidé ou transité[77]. Ces accords peuvent être adoptés de manière autonome sur le fondement de l’article 79, paragraphe 3 ou dans le cadre de la politique de développement[78]. Ils fonctionnement en principe sur une obligation réciproque de réadmission. De même, il existe au sein de ces accords une clause de non-incidence dont l’objectif est d’affirmer la prévalence des droits fondamentaux et des instruments internationaux et européens de protection. Néanmoins, cette clause est relativement récente dans la pratique de l’Union des accords de réadmission. Le premier accord de réadmission qui y fait expressément référence est celui conclu avec Albanie en 2004.

L’étude et la pratique de ces accords montrent cependant que leur licéité peut être contestée au regard des droits fondamentaux. Ainsi, comme le souligne Niki Aloupi, les principales violations concernent « l’interdiction des expulsions massives, l’obligation de non-refoulement et l’interdiction des traitements inhumains et dégradants »[79]. Ce point a également été mis en exergue dans le rapport de la Commission des migrations, des réfugiés et de la population de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe[80]. La référence aux droits fondamentaux dans ces accords n’est pas une garantie de leur respect effectif. De plus, la pratique de ces accords a révélé que l’obligation de réadmission est souvent unilatérale et oblige ainsi l’Union européenne à développer davantage une aide financière aux pays tiers ou à leur concéder des « contreparties politiques »[81]. Cette pratique conforte l’idée que l’Union européenne n’arrive pas à imposer dans ses relations avec les pays tiers les principes protecteurs de sa politique migratoire. Ces derniers cèdent le pas au défi sécuritaire de gestion du flux migratoire[82]. De plus, la sanction du non-respect de l’exigence de protection des droits fondamentaux n’est pas politique[83]. Elle prend souvent la forme d’une sanction financière par la suspension de l’aide accordée[84].

La position des juridictions de l’Union européenne au regard de la Déclaration Union-Turquie va également dans ce sens. L’incompétence de principe des juridictions de l’Union pour connaître de cet accord international conduit in fine à ne pas sanctionner un dispositif qui est contesté dans sa conception au regard des valeurs de l’Union et de la protection des droits fondamentaux des migrants[85]. Mais cette déclaration a aussi des répercussions institutionnelles. Elle offre aux États une liberté, une « flexibilité » dans leur « volonté de ‘dés-institutionnaliser’, de sortir du cadre juridique et institutionnel formé par le droit de l’Union européenne »[86] et de s’affranchir de la protection des droits fondamentaux des migrants[87].

Ce constat dans la protection des droits fondamentaux dans le volet externe peut également être fait dans le volet interne. Sur ce point, le règlement de la nouvelle Frontex[88] tente de remédier aux critiques « mettant en lumière plusieurs violations des droits fondamentaux des personnes liées à la mise en œuvre d’opérations sur le terrain »[89]. Mais son étude attentive révèle un discours institutionnel « feutré et consensuel » sur les droits fondamentaux en décalage avec « les missions et compétences élargies de l’agence »[90] dont les activités échappent a priori au contrôle du juge de l’Union[91].

Il en résulte donc une faille dans la protection des droits fondamentaux dans la politique migratoire tant dans son volet externe qu’interne, mais elle est paradoxalement la réponse à « l’absence sinon la fragilité de la solidarité européenne »[92].

 

B. Une mise en œuvre difficile du principe de solidarité dans la politique migratoire

 

La politique migratoire « est fondée sur la solidarité entre États membres et qui est équitable à l’égard des ressortissants des pays tiers »[93]. L’article 80 du traité FUE reprend cette formulation en ce qui concerne la mise en œuvre de cette politique qui est régie « par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier »[94]. La référence dans les traités à la solidarité dans la politique migratoire n’est pas étonnante. La Convention de Genève de 1951 l’érige aussi comme un élément incontournable dans la protection internationale des réfugiés qui doit se faire selon « la solidarité internationale ».

Au sein de l’Union, la nature juridique de la solidarité est ambivalente. La doctrine la qualifie à la fois « principe-valeur » et « principe-relationnel »[95], compte tenu de sa qualité de « valeur » reconnue par le droit primaire. Partant, la doctrine l’analyse comme un principe structurel et constitutionnel[96], façonnant le statut d’État membre par « la singularité de l’appartenance à l’Union »[97], reposant sur une réponse collective aux obligations d’exécution imposées par les traités[98]

Or, la particularité de la politique migratoire et la faiblesse des moyens d’action de l’Union ont permis d’inverser la logique collective au profit de l’individualisation de l’intérêt national des États[99]. Le refus de certains États membres d’exécuter les mesures de relocalisation ont fait entrer des revendications nationales identitaires dont l’annonce n’est plus seulement politique. Ces dernières ont été portées devant la Cour de justice en espérant obtenir une consécration juridique au titre de la souveraineté étatique[100]. La Cour rejette l’argument sans y répondre. Mais la solidarité en sort malmenée. Elle suit désormais une logique « inversée (…) : l’obligation statutaire de solidarité est mise en concurrence avec celle qui lie les États à leur communauté nationale »[101]. L’exemple de la désolidarisation des États membres vis-à-vis de la position de l’Union européenne lors de la conférence de Marrakech illustre parfaitement la difficulté d’envisager la question migratoire collectivement et surtout d’imposer une solution unifiée. D’ailleurs, cette logique inversée de la solidarité a été entérinée par les institutions de l’Union dans la refonte du règlement Dublin III. Dans sa proposition, la Commission prévoyait la possibilité pour les États membres de « refuser de participer au mécanisme de solidarité en contrepartie d’une contribution financière »[102]. Cette facilité a été prévue afin de pérenniser le système de relocalisation dans le cadre de la refonte du système européen d’asile, en sacrifiant la solidarité collective et partage de responsabilité au profit de l’intérêt national.

Sur le plan pratique, paradoxalement, c’est cet intérêt national qui permettra de faire émerger et de consolider une « solidarité par les procédures »[103]. Cette solidarité est concrète. Elle se construit dans le volet opérationnel de la gestion du flux migratoire : « la procéduralisation de l’évaluation de la surveillance aux frontières extérieures et surtout du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures » ne pourront être que communes. La réforme envisagée de l’article 29 du Code de frontières Schengen ainsi que la nouvelle Frontex vont dans ce sens. Qualifiée par la doctrine de « gouvernance politique »[104], ces modifications renforcent l’approche intégrée de la gestion du flux migratoire[105] selon la méthode de l’intégration dans une relation verticale réciproque. Le défi sécuritaire est ainsi mis au service de la solidarité opérationnelle entre les États membres et les agences de l’Union. Mais il entérine l’externalisation comme approche de la question migratoire, c’est-à-dire la prévention de la migration aux frontières extérieures de l’Union.

De par son objet parcellaire, l’externalisation contraste fortement avec l’approche globale impulsée par le Conseil européen fondée sur l’interconnexion des volets interne et externe de la politique d’asile et migratoire. La doctrine tente d’expliquer cette interconnexion par la notion d’« external governance » et d’« extra-territorialisation ». L’usage limité de la première dans les rapports de l’Union avec les pays tiers[106] plaide en faveur de la seconde[107].

« L’extra-territorialisation » implique « une approche équilibrée, globale et cohérente »[108], comprenant non seulement la lutte contre l’immigration illégale et des politiques favorisant l’immigration légale, mais aussi la coopération entre les États membres et l’Union et les pays tiers[109]. La politique migratoire ne peut alors être envisagée que dans sa globalité et dans une continuité d’action de ses acteurs. La crédibilité de l’action internationale de l’Union sur cette question en dépendra. À condition toutefois que la solidarité puisse y jouer, dans le volet interne, pleinement son rôle structurant et unificateur.

 

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[1] Maître de conférences en droit public, Université de Lorraine, Membre de l’IRENEE.

[2] Pour une présentation de la fragmentation de cette action internationale dans le domaine de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, V. M. Cremona, « EU external action in the JHA domain : a legal perspective », EUI Workin papers Law, 2008, n° 4, spéc. p. 2 et s. consultable en ligne.

[3] V. I. Bosse-Platière, « L’objectif d’affirmation de l’Union européenne sur la scène internationale » in E. Neframi, Objectifs et compétences dans l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2012, p. 265.

[4] E. Neframi, « Le principe de coopération loyale comme fondement identitaire de l’Union européenne », RDUE, 2012, spéc. p. 197.

[5] I. Bosse-Platière, « L’objectif d’affirmation de l’Union européenne sur la scène internationale », op. cit., spéc. p. 266.

[6] Ibid., p. 267.

[7] Nous nous référons ainsi à l’ouvrage de référence, Ch. Bretherton, J. Vogler, The European Union as a gobal actor, London, New-York, Routledge, 1999.

[8] C. Franck, « L’action extérieure de l’Union : acteur global, profil politique et présidence française » in C. Flaesch-Mongin (dir.) La relance de l’Union européenne et la Présidence française, Bruxelles, Bruylant, 2011, spéc. p. 252.

[9] I. Bosse-Platière, « L’objectif d’affirmation de l’Union européenne sur la scène internationale », op. cit., spéc. p. 267 et 268.

[10] V. sur ce point, Conseil européen, « Un nouveau programme stratégique-2019-2024 », adopté le 20 juin 2019.

[11] C. Franck, « L’action extérieure de l’Union : acteur global, profil politique et présidence française », op. cit., spéc. p. 261.

[12] Pour une présentation de la scène internationale, de ses acteurs et des théories qui tentent de l’expliquer, V. J. Fernandez, Relations internationales, Paris, Dalloz, 2018, spéc. p. 29 et s ; v. également, J.-J. Roche, Relations internationales, Paris, LGDL, 7^ème éd., 2014, spéc. p. 143 et s.

[13] L’on doit la parenté de cette théorie néo-fonctionnaliste à Ernst Haas qu’il développa dans son ouvrage, The Uniting of Europe. Political, Social, and Economic Forces, 1950-1957, paru en 1958. Il a été réédité depuis en 1968 et en 2004. La deuxième édition reste toutefois l’édition de référence, V. E. B. Haas, The Uniting of Europe. Political, Social, and Economic Forces, 1950-1957, Stanford, Stanford University Press, 2^ème éd., 1968. V. sur ce point, S. Saurugger, Théories et concepts de l’intégration européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2010, spéc. p. 73 et s.

[14] S. Saurugger, Théories et concepts de l’intégration européenne, op. cit., spéc. p. 78, 86, 90 et 91.

[15] Pour une présentation de l’évolution de la discipline et des théories qui tentent de l’expliquer, V. D. Battistella, Théories des relations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2009, spéc. p. 77 et s.

[16] A. Landau, « Conceptualiser l’Union européenne : apports et limites des théories des relations internationales », Swiss Political Science review, 1995, spéc. p. 269.

[17] S. Saurugger, Théories et concepts de l’intégration européenne, op. cit., spéc. p. 352.

[18] V. sur ce point, Z. Laïdi, La norme sans la force. L’énigme de la puissance européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2013, spéc. p. 63 et s.

[19] S. Saurugger, Théories et concepts de l’intégration européenne, op. cit., spéc. p. 353 à 374.

[20] A. Landau, « Conceptualiser l’Union européenne : apports et limites des théories des relations internationales », op. cit., spéc. p. 254.

[21] Z. Laïdi, La norme sans la force. L’énigme de la puissance européenne, op. cit., spéc. p. 279.

[22] J. Fernandez, Relations internationales, op. cit., spéc. p. 600.

[23] K. Koser, « Introduction : International migration and global governance », Global governance, 2010, spéc. p. 305. Nous renvoyons aussi aux deux ouvrages de référence sur cette question : M. Geiger, A. Pécoud (eds), The Politics of International Migration Management (Migra-tion, Minorities and Citizenship), Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2010, 306 p. ; A. Betts (ed.), Global Migration Governance, Oxford, Oxford University Press, 2011, 344 p.

[24] S. Martin, « International migration and global governance », Global governance, 2015, spéc. p. 67 et s. M. Tardis, « Le Pacte de Marrakech. Vers une gouvernance mondiale des migrations ? », Notes de l’IFRI, 2019, spéc. p. 7.

[25] M. Tardis,, « Le Pacte de Marrakech. Vers une gouvernance mondiale des migrations ? », op. cit., spéc. p. 1.

[26] J. Larik, N. Sahoo, « Regional contributions to global migration governance : introduction », Global policy, 2018, p. 64 et s.

[27] Bulgarie, Estonie, Hongrie, Italie, République tchèque, Lettonie, Pologne, Slovaquie, Slovénie.

[28] Hongrie, République tchèque et Pologne.

[29] E. Neframi, « La répartition des compétences entre l’Union européenne et ses Etats membres en matière d’immigration irrégulière », in L. Dubin, La lutte contre l’immigration irrégulière par l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2012, spéc. p. 36.

[30] V. sur ce point, l’article 21 du TUE ne vise pas explicitement la politique migratoire. V. en ce sens aussi, E. Neframi, « La répartition des compétences entre l’Union européenne et ses Etats membres en matière d’immigration irrégulière », op. cit., spéc. p. 53.

[31] Ibid., spéc. p. 53.

[32] Communication de la Commission, « Contribution de la Commission à la réunion des dirigeants sur la voie à suivre concernant les dimensions externe et interne de la politique migratoire », COM (2017)820 final, du 7 décembre 2017.

[33] M. Maes, D. Vanheurel, J. Wouters et M.-C. Foblets, « The international dimension of EU asylum and migration policy : framing the issues », in Ph. De Bruycker, M.-C. Foblets, Marleen Maes, External dimension of European Migration and Asylum Law and Policy/ Dimensions externes du droit et de la politique d’immigration et d’asile de l’Union européenne, Bruxelles, Larcier, 2011p. 10.

[34] S. Barbou des Places, « L’asile, un exemple de cohérence entre les volets interne et externe de l’ELSJ » In C. Flaesch-Mougin (dir.), L. Serena Rossi (dir.), La dimension extérieure de l’espace de liberté de sécurité et de justice, Bruxelles, Bruylant, 2013, p. 360. Cette approche est réitérée par le Conseil européen dans son Nouveau programme stratégique 2019-2024.

[35] S. Barbou des Places, « L’asile, un exemple de cohérence entre les volets interne et externe de l’ELSJ » in C. Flaesch-Mougin (dir.), L. Serena Rossi (dir.), La dimension extérieure de l’espace de liberté de sécurité et de justice, Bruxelles, Bruylant, 2013, p. 360. L’auteure se réfère à l’analyse de D SIMON, « Cohérence et ordre juridique communautaire », in V. Michel (dir.) Le droit, les institutions et les politiques de l’Union européenne face à l’impératif de cohérence, Presses Universitaires de Strasbourg, 2009, p. 31.

[36] V. dans ce sens, A. Thies, « Le devoir de coopération loyale dans l’exercice des compétences externes de l’Union européenne et des Etats membres » in E. Neframi (dir.), Objectifs et compétences dans l’Union européenne, op. cit., p. 315 et s.

[37] C. Hillion, « Cohérence et action extérieure de l’Union européenne », in E. Neframi (dir.), Objectifs et compétences dans l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2012, p. 230 et s.

[38] V. sur ce point, le maintien de l’Accord UE-Turquie sur l’immigration décidé lors du Conseil européen des 28-29 juin 2018 et la décision des États membres de mettre en place un nouveau financement pour la facilité en faveur des réfugiés en Turquie ; l’éventualité envisagée pour la mise en place d’une coopération avec les pays tiers, notamment Égypte et la Ligue des États arabes lors du Conseil européen des 19-20 septembre 2018 qui s’est tenu à Salzbourg; le caractère prioritaire de la question migratoire tant dans son aspect interne qu’externe mis en avant lors du Conseil européen des 13-14 décembre 2018.

[39] M. Tardis, « L’Union européenne est-elle prête pour les nouveaux défis migratoires », Politique étrangère, 2019, n° 3 p. 110.

[40] A.-M. Tournepiche, « Crise des réfugiés, crise des obligations internationales de l’Union européenne et de ses Etats membres », in. H. Gaudin (dir.), Crise de l’Union européenne. Quel régime de crise pour l’Union européenne ?, Paris, Mare&Martin, 2018,spéc. p. 139 et 140.

[41]M. Tardis, « L’Union européenne est-elle prête pour les nouveaux défis migratoires », op. cit., p. 101.

[42] V. dans ce sens, F.-V. Guiot, « Les procédures de décision d’une Union en crise : un retour de l’Etat schmittien ? » in H. Gaudin (dir.), Crise de l’Union européenne. Quel régime de crise pour l’Union européenne ?, op. cit., p. 168 et s.

[43] L. Azoulai, « Le droit européen de l’immigration, une analyse existentielle », RTDE, 2018, p. 519. Nous renvoyons aussi à l’analyse stimulante proposée par Denis Duez de la peur de l’immigrant comme facteur d’unité de l’intégration., V. D. Duez, « L’Europe et les clandestins : la peur de l’autre comme facteur d’intégration ? », Politique européenne, 2008, n° 3, p. 97 à 119.

[44] V. sur ce point, A. Hamonic, « La projection du standard de l’Etat de droit dans l’action extérieure de l’Union européenne », RTDE, 2019, p. 337.

[45] V. sur ce point, J.-Y. Carlier, « Introduction : Politique migratoire européenne : hasard ou nécessité ? », RTDE, 2019, p. 27. V. aussi la teneur de l’article 21 TUE.

[46] Les traités lui confèrent également une mission de protection des intérêts des Etats-membres en matière de sécurité sociale et en matière pénale. Pour une présentation générale de la place du Conseil européen, de son organisation et de son fonctionnement depuis le traité de Lisbonne, V. J. P. Jacqué, « Conseil européen », J-CL, Europe, fasc. 221, 2018.

[47] C’est pour cela aussi son institutionnalisation n’a pas être accueillie de manière tout à fait favorable et a fait l’objet de vives critiques parce que celui-ci reste une institution dont le fonctionnement est marqué par une logique intergouvernementale. Pour certains auteurs, cette institutionnalisation soumet le Conseil européen aux principes directeurs de la structure institutionnelle de l’Union, et par conséquent, dépasse dans une certaine mesure sa logique intergouvernementale.

[48] V. Déclaration UE-Turquie, 29 novembre 2015 : www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2015/11/29-eu-turkey-meeting-statement. Pour une présentation du cadre juridique de cet accord, V. A. Guerin, « Déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 : la CJUE ou les singes de la sagesse », Revue des droits de l’homme, consultable en ligne, https://journals.openedition.org/revdh/6965.

[49] Pour un syrien renvoyé vers la Turquie à partir des îles grecques, un syrien de Turquie réinstallé sur le territoire de l’Union compte tenu de sa vulnérabilité.

[50] D. Simon, « L’accord UE/Turquie sur les migrants : sinistre comptabilité », Europe, 2016, n° 4, repère 3.

[51] C. Teule », Accords ‘UE-Turquie’ : le troc indigne », Gisti, Plein droit, 2017, spéc. p. 24.

[52] TUE, ord., 28 février 2017, NF c. Conseil européen, aff. T-192/16 : ECLI:EU:T:2017:128 ; TUE, ord., 28 février 2017, NG c. Conseil européen, aff. T-193/16 : ECLI:EU:T:2017:129 ; TUE, ord., 28 février 2017, MN c. Conseil européen, aff. T-257/16 : ECLI:EU:T:2017:130.

[53] Point 14 de l’ordonnance dans l’affaire NF c. Conseil européen ; point 14 de l’ordonnance NG c. Conseil européen ; point 14 de l’ordonnance dans l’affaire MN c. Conseil européen.

[54] CJUE, ord., 12 septembre 2018, NF, NG, et NM c. Conseil européen, aff. jtes C-208/17 P à C-210/17 P : ECLI:EU:C:2018:705.

[55] Point 66 des ordonnances du Tribunal.

[56] V. également TUE, ord., 18 décembre 2018, QC c. Conseil européen, aff. T-834/16 : ECLI:EU:T:2018:984 ;

[57] Conclusions du Conseil européen de Tampere, du 15-16 octobre 1999, point A. I ; Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 10 mai 2005 – «Le programme de La Haye: dix priorités pour les cinq prochaines années. Un partenariat pour le renouveau européen dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice», COM(2005) 184 final, JOUE n° C236, du 24 septembre 2005 ; Pacte européen sur l’immigration et l’asile du 24 septembre 2008 ;  Conclusions du Conseil européen de Bruxelles, 15-16 décembre 2005, spéc. point IV relatif aux migrations ; Communication de la Commission, « « L’approche globale de la question des migrations et de la mobilité », COM(2011) 743 final, du 18 novembre 2011 ; Conclusion du Conseil « L’approche globale des migrations et de la mobilité », du 30 mars 2012 ; Communication de la Commission, « Un agenda européen en matière d’immigration », COM (2015) 240, du 13 mai 2015 ; le point I des Conclusions du Conseil européen de Bruxelles, 18 octobre 2018 ; le point III des Conclusions du Conseil européen de Bruxelles, 13-14 décembre 2018 ; Communication de la Commission, « Rapport d’avancement sur la mise en œuvre de l’agenda en matière d’immigration », COM (2019) 126 final, du 6 mars 2019.

[58] V. p. 2 des Conclusions du Conseil européen du 25-26 juin 2015. Quant à la Commission, elle envisagea la réforme de Frontex et renforça le soutien financier accordé aux Etats.

[59] Du 22 septembre 2015, JOUE n° L 248, du 24 septembre 2015, p. 80.

[60] CJUE, gde ch., 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie c. Conseil, aff. jtes C-643/15 et C-647/15 : ECLI:EU:C:2017:631, spéc. points 136 à 138.

[61] V. spéc. points 143 à 150 de l’arrêt précité.

[62] V sur ce point, D. Blanc, « L’exclusion du Conseil européen de la fonction législative : la lettre et l’esprit », RTDE, 2017, spéc. p. 9.

[63] M. Cremona, « EU external action in the JHA domain : a legal perspective », op. cit., spéc. p. 5.

[64] P. Garcia Andrade, « EU external competences in the field of migration : how to act externally when thinking internally », CML rev., 2018, spéc. p. 158.

[65] Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte), JOUE n° L 180, du 29 juin 2013, p. 31. La version finale du règlement (UE) n° 604/2013 (Dublin III) va aussi à l’encontre de la position d’ouverture de la Cour de justice en ce qui concerne la détermination de l’Etat membre responsable sur le fondement de la clause dite « personnes à charge ». V. sur ce point, notre étude, « Un Etat membre devient responsable au sens du règlement n° 343/2003, de l’examen d’une demande d’asile pour des raisons humanitaires pour garantir l’utilité familiale (CJUE, gde ch., 9 novembre 2012, K., aff. C- 245/11», RAE, n° 4, 2012, spéc. p. 865 et s.

[66] Proposition de la Commission de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte), COM (2016)270 final du 4 mai 2016.

[67] V. le point I des Conclusions du Conseil européen de Bruxelles, 18 octobre 2018 ; le point III des Conclusions du Conseil européen de Bruxelles, 13-14 décembre 2018 ; Communication de la Commission, « Rapport d’avancement sur la mise en œuvre de l’agenda en matière d’immigration », COM (2019) 126 final, du 6 mars 2019 ; Par ailleurs, dès l’entrée dans ses fonctions, la présidente Ursula Von Der Leyen a fait de la question migratoire une priorité pour la nouvelle Commission, toutefois après la question climatique et s’est engagée à faire une nouvelle proposition de Paquet Asile.

[68] V. sur ce point, l’utilisation de l’article 78§3 pour l’adoption des mesures de relocalisation et la proposition de la Commission sur la refonte du règlement Dublin III et les tentatives de les pérenniser.

[69] V. la proposition de l’Allemagne lors du G6 qui s’est tenu les 28-29 octobre à Munich.

[70] CJUE, gde ch., 7 mars 2017, X et X, aff. C-638/16 PPU : ECLI:EU:C:2017:173.

[71] Points 40 à 43 de l’arrêt.

[72] Point 44 de l’arrêt.

[73] L. Azoulai, « Le droit européen de l’immigration, une analyse existentielle », op. cit., spéc. les développements dans le I. A.

[74] S. Barbou des Places, « La politique d’immigration et d’asile » in L. Clemént-Wilz (dir.), Le rôle politique de la Cour de justice, Bruxelles, Bruylant, 2019, spéc. p. 431.

[75] V. sur ce point l’article 2 du traité UE, l’article 3 du traité UE et l’article 21 du traité UE. Pour une étude d’ensemble, v. V. Koube, « The European Union’s external human rights commitment : what is the legal value of article 21 TEU ? », EUI Working Papers Law, 2016, consultable en ligne. Nous renvoyons également à l’étude particulièrement fournie de G. de Burca, « The road not taken : the European Union as a global human rigths actor », The American Journal of International Law, 2011, p. 649 à 693. V. aussi A. Hamonic, « La projection du standard de l’Etat de droit dans l’action extérieure de l’Union européenne », op. cit., p. 337.

[76] G. de Burca, « The road not taken : the European Union as a global human rigths actor », op. cit., spéc. p. 684 et s.

[77] L’éventualité envisagée pour la mise en place d’une coopération avec les pays tiers, notamment Égypte et la Ligue des États arabes lors du Conseil européen des 19-20 septembre 2018 qui s’est tenu à Salzbourg; le caractère prioritaire de la question migratoire tant dans son aspect interne qu’externe mis en avant lors du Conseil européen des 13-14 décembre 2018.

[78] Pour une étude de ces accords, V. C. Cournil, « La politique de réadmission de l’Union européenne : diversification et expansion de l’externalisation des contrôles migratoires » in La lutte contre l’immigration irrégulière par l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2012, spéc. p. 187 et s.

[79] N. Aloupi, « Les accords de réadmission de l’Union européenne » in Ph. Icard (dir.), Les flux migratoires de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2017, spéc. p. 205.

[80] Rapport « Les accords de réadmission, un mécanisme de renvoi des migrants en situation irrégulière », document n° 12168 du 17 mars 2010.

[81] V. sur ce point, N. Aloupi, « Les accords de réadmission de l’Union européenne », op. cit., spéc. p. 195.

[82] V. sur ce point, S. Barbou des Places, « L’asile, un exemple de cohérence entre les volets interne et externe de l’ELSJ », op. cit., spéc. p. 371 et s. V. C. Cournil, « La politique de réadmission de l’Union européenne : diversification et expansion de l’externalisation des contrôles migratoires », op. cit., spéc. p. 209.

[83] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, « Poursuivre le renforcement de l’Etat de droit au sein de l’Union. Etat des lieux et prochaines étapes envisageables », COM(2019)163 final, du 3 avril 2019. A. Iliopoulou-Penot, « La justification de l’intervention de l’Union pour la garantie de l’Etat de droit au sein des pays membres », RAE, 2019, n° 1, spéc. p. 8 et s ; D. Kochenov, « Article 7 TUE : un commentaire de la fameuse disposition ‘morte’ », RAE, 2019, n° 1, p. 33 et s.

[84] V. sur ce point, N. Aloupi, « Les accords de réadmission de l’Union européenne », op. cit., spéc. p. 195.

[85] Sur la situation en Turquie, V. A. Guerin, « Déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 : la CJUE ou les singes de la sagesse », Revue des droits de l’homme, consultable en ligne, https://journals.openedition.org/revdh/6965.  Toutefois, dans son arrêt Access Info Europe c. Commission européenne, le Tribunal le Tribunal a sanctionné le refus de communiquer les informations relatives à la Déclaration UE-Turquie contenues dans les «EU legal framework » de la Commission tout en précisant le droit d’accès au dossier dans le cadre des relations internationale doit être limité pour préserver « le climat de confiance » qui préside à la phase de négociation. TUE, 7 février 2018, Access Info Europe c. Commission européenne, aff. T-851/16 : ECLI:EU:T:2018:69, spéc. point 44.

[86] K. Abderamane, « L’ancrage de l’engagement des Etats membres dans l’ordre constitutionnel de l’Union : les principes de loyauté et de solidarité » in L. Potvin-Solis (dir.), Le statut d’Etat membre de l’Union européenne : quatorzièmes journées Jean Monnet, Bruxelles, Bruylant, 2018, spéc. p. 220

[87] V. sur ce point, la proposition émise par V.  Koube, « The European Union’s external human rights commitment : what is the legal value of article 21 TEU ? », op. cit., spéc. p. 21 et s. Pour pallier cette situation, la doctrine, d’un point de vue purement théorique, s’est interrogée sur l’intérêt de reconnaître un effet extraterritorial de la Charte des droits fondamentaux. De la sorte, l’Union pourrait voir sa responsabilité engagée. Si cette hypothèse reste encore un cas d’école, la doctrine considère que les juridictions de l’Union, malgré leur incompétence pour contrôler ce respect, n’apparaissent pas a priori réticentes à accueillir ce moyen.

[88] Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil, JOUE n° L 251, du 16 septembre 2016, spéc. p. 1.

[89] F. Kauff-Gazin, « Peut-on mettre du « vin nouveau dans de vielles outres ? Approche critique des activités de la nouvelle agence Frontex sous l’angle des droits fondamentaux », RTDE, 2017, p. 497 et s.

[90] Ibid., spéc. p. 510.

[91] L. C-Wilz, « L’injusticiabilité des activités de l’agence Frontex ? », RTDE, 2017, spéc. p. 511 et .

[92] K. Abderamane, « L’ancrage de l’engagement des États membres dans l’ordre constitutionnel de l’Union : les principes de loyauté et de solidarité », op. cit., spéc. p. 220.

[93] Voy. article 67 TFUE.

[94] Pour une étude critique de la solidarité en matière migratoire, Voir M.-L.Basilien-Gainche, « La politique européenne d’immigration et d’asile en question : la valeur de solidarité soumise à l’argument de réalité », in Ch. Boutayeb (dir.), La solidarité dans l’Union européenne : éléments constitutionnels et matériels pour une théorie de la solidarité dans l’Union européenne, Dalloz, Paris, 2011, p. 245 et suiv. Pour une étude de l’article 80 TFUE, V. A. Caiola, « Une base juridique pour la solidarité : l’article 80, seconde phrase TFUE », CDE, 2018, p. 437 à 493.

[95] Nous empruntons ces qualificatifs au professeur A. Berramdane, « Solidarité, loyauté dans le droit de l’Union européenne », in Chahira Boutayeb (dir.), La solidarité dans l’Union européenne : éléments constitutionnels et matériels pour une théorie de la solidarité dans l’Union européenne, Dalloz, Paris, 2011, spéc. p. 56-59.

[96] Pour une présentation très approfondie de ce principe, nous renvoyons à la thèse de K. Abderamane, La solidarité : un fondement du droit de l’intégration européenne, thèse dact., 2010, Poitiers.

[97] K. Abderamane, « L’ancrage de l’engagement des États membres dans l’ordre constitutionnel de l’Union : les principes de loyauté et de solidarité », op. cit., spéc. p. 227 et s.

[98] Ibid. p. 235.

[99] Ibid., p. 235.

[100] CJUE, gde ch., 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie c. Conseil, aff. jtes C-643/15 et C-647/15, ar. préc., spéc. pt 302. V. également sur ce point, S. Barbou des Places, « La politique d’immigration et d’asile », op. cit.

[101] K. Abderamane, « L’ancrage de l’engagement des États membres dans l’ordre constitutionnel de l’Union : les principes de loyauté et de solidarité », op. cit., spéc. p. 235.

[102] F.-V. Guiot, « Les procédures de décision d’une Union en crise : un retour de l’État schmittien ? », op. cit., p. 173.

[103] P. Berthelet, « Les conséquences des crises migratoires de 2011 et de 2015, une solidarité européenne encore très imparfaite », CDE, 2018, spéc. p. 418.

[104] Ibid., p. 418 et s.

[105] V. sur ce point le règlement

[106] M. Crémona, J. J. Rijma, « The extra-territorialisation of EU Migration Policies and the Rule of Law », EUI, Working Papers Law, 2007, spéc. p. 11.

[107] Ibid., p. 12.

[108] Conclusions du Conseil européen de Bruxelles, 15-16 décembre 2005, spéc. point IV relatif aux migrations.

[109] Ibid.