Джулия Рицо и Мария Серафимова[1]
На 11 декември 2018 г. Европейският съюз прие новата Директива 1/2019 (Директива ECN+), предоставяща правила за минималнa хармонизация относно правомощията на националните органи по конкуренцията на държавите членки на ЕС (НОК) с цел по-голямата им ефективност при разследването и прилагането на правото на конкуренция на ЕС. Директивата беше публикувана в Официалния вестник на ЕС през януари 2019 г. и държавите членки разполагат с две години за транспонирането й в националното законодателство до 4 февруари 2021 г.
Директивата обхваща четири основни материи, допълнени от разпоредби от общ характер. Тези тематични блокове са (i) независимост и ресурси, (ii) правомощия за разследване, за събирането на всички съответни доказателства и вземане на решения, (iii) правомощия за налагане на съразмерни и възпиращи санкции за нарушения на антитръстовите правила на ЕС и (iv) координирани програми за освобождаване от санкции или намаляване на санкции, насърчаващи предприятията да представят доказателства за незаконни картели. Едни от най-значителните постижения на директивата са в областта на хармонизирането на инструментариума на НОК за разследване и за налагането на санкции за нарушения, като им се предоставят правомощия сходни с тези, с които разполага Европейската комисия. Новите реформи обаче не са толкова дълбоки в областта на освобождаването от глоби („leniency” програми).
Във връзка с класическите правомощия като провеждането на проверки, издаването на искания за информация („RFI”) и снемането на обяснения, директивата ще позволи на НОК да получат достъп до всяка информация, която е достъпна за проверяваното на дружество или асоциация, независимо от това, къде информацията е съхранена. Това включва по-специално възможността за достъп до цифрово съхранени данни от мобилни телефони, лаптопи и т.н. Това е особено важно за по-младите юрисдикции за прилагане на антитръстовото законодателство в рамките на Европейската мрежа по конкуренция (ЕМК) и ще помогне на НКО да работят по-ефективно в цифровата ера. Новата разпоредба в член 7 от директивата позволява също така проверки и на нестопански помещения.
Дори за НОК с повече опит в прилагането на антитръстовите правила, директивата може да доведе до нови жизненоважни промени. По-специално член 11 от директивата предвижда правомощието да се прилагат временни мерки в случаите, когато има i) „спешност поради риск от сериозни и непоправими вреди на конкуренцията“, и (ii) „основа за „prima facie“ констатация за нарушение на член 101 или член 102 от ДФЕС“. Временните мерки съществуват в законодателството на ЕС в областта на конкуренцията от 1980 г., но праговете за тяхното прилагане са определени високо. Остава да се види в бъдеще дали тази мярка ще намери повече приложение, както е предвидено по отношение на бързо развиващата се цифрова икономика[2] . Досега този инструмент се прилага само от ограничен брой НОК, най-вече от френския.
По отношение на налагането на съразмерни и възпиращи санкции, директивата има няколко положителни въздействия върху прилагането на законодателството в областта на конкуренцията. Преди приемането на новите правила, Комисията установи, че съществуват съществени национални различия в изчисляването на глобите, които могат да доведат до разминаване по отношение на размера им до близо 25 пъти за един и същ вид нарушение. Следователно директивата има за цел да предостави минимални насоки за изчисляване на глобите за нарушаване на антитръстовите правила на ЕС. Също толкова забележително е, че директивата разглежда въпроса за отговорността на дружеството майка и правоприемствената отговорност, който е проблем за много НОК отдавна и напоследък дори релевантен в контекста на частното прилагане на законодателството в областта на конкуренцията (вж. например решение на Съда от 14 март 2019 г., дело C-724/17, Skanska Industrial Solutions и др.).
В областта на освобождаването от глоби или намаляване на техния размер, Директивата изведе европейските програми за освобождаване от санкция на следващо ниво, като направи модела на ЕМК във връзка с искания за освобождаване от санкции или намаляване на техния размер задължителен за националните органи. Определяйки минимални стандарти за имунитет и намаляване на глобите, маркери, съкратени искания и имунитет от санкции за физически лица, директивата ще повиши ефективността на програмите за освобождаване от санкция в ЕС. Особено задължението за въвеждане на съкратени искания от заявителите, поискали от Комисията освобождаване от санкции или намаляване на техния размер, във всички национални процедури, е добра стъпка в правилната посока за улесняване на кандидатстването за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер. От друга страна, имунитетът срещу санкции за физически лица се счита за сложен за интегриране в националното законодателство, тъй като често се отнася до промяна на разпоредбите относно антитръстовия закон, а и на съответния наказателен кодекс.
За съжаление, директивата не адресира в пълна степен някои проблемни въпроси свързани с освобождаването от санкции или намаляване на техния размер, като например несигурността по отношение на мястото в реда за намаляване на размера на санкции, в случай че повече от един орган е компетентен. Този въпрос е чудесно илюстриран в делото DHL Express в Италия от 2016 г. (вж. решение на Съда от 20 януари 2016 г., дело C-428/14, DHL Express (Italy) Srl и DHL Global Forwarding (Italy) SpA срещу Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato). DHL представя искане за освобождаване от санкции до Европейската комисия и италианския орган по конкуренция („AGCM”) относно няколко нарушения на правото на конкуренция на Съюза в областта на сектора на услугите за международна спедиция на стоки по едно и също време, но съдържанието на исканията се различава леко. Комисията предоставя имунитет на DHL за целия сектор, като решава да продължи проучването само на нарушението във връзка със спедиция на въздушни товари, оставяйки AGCM да разследва картела във връзка с спедиция на товари. След като AGCM счита, че искането на DHL е недостатъчно, DHL се опитва да допълни заявлението си една година по-късно. Междувременно, други предприятия са подали искания за освобождаване от санкции или намаляване на техния размер пред AGCM. Поради това, AGCM предоставя на DHL само намаляване на санкциите, а не пълен имунитет, което само първото дружество, подало искане за освобождаване от санкции, може да постигне. Съдът взима решение в полза на AGCM, което прави жалбата на DHL неуспешна. Ако по време на процедурите имаше създаден one stop shop (“обслужване на едно място”), DHL щеше да осигури мястото си на опашката за освобождаване от санкции още с подаването на първото искане до който и да е орган в Европейския съюз. По този начин би било възможно първият кандидат да получи имунитет във всеки европейски орган за конкуренция. Идеята за еднократно обслужване на искания за освобождаване от санкции в Европа се обсъжда широко и често се предлага като решение, но също така бива отхвърлено като предложение предвид на децентрализираната система заложена в Регламент 1/2003.
Като цяло, новата директива ECN+ може да се счита за добра стъпка към по-последователно прилагане на законодателството в областта на конкуренцията от НОК на държавите членки. Със сигурност, директивата ще има различно въздействие върху държавите членки в зависимост от това колко са напреднали вече инструментариумът и правомощията на НКО. Въпреки че директивата определено може да се счита за „плюс“ в областта на правомощията и новите форми на сътрудничество в рамките на ЕМК, тя също така може да се разглежда като „минус“ по отношение на засилването на програмите за освобождаване от санкция доколкото пропусна възможността да предвиди по съществени мерки за централизиране на подаването на заявления искане за освобождаване. Независимо от това, директивата може да доведе до ново развитие в прилагането на антитръстовото законодателство в ЕС, което би могло да подпомогне да се създаде повече сближаване на законодателството на ЕС и да се засили конкуренцията като цяло.
[1] Авторите Джулия Рицо и Мария Серафимова са докторанти в Европейския университет Виадрина, Франкфурт (Одер) към Катедрата по Гражданско право и Европейско частно право на професор Кристоф Брьомелмайер. Изказаните в тази статия мнения са лични мнения на авторите.
[2] Вж. във връзка с това актуалното приложение на временни мерки върху Broadcom, прессъобщение за медиите на Европейската комисия от 16 октомври 2019, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_19_6109.