Обжалваемите актове на Европейската комисия в областта на Европейското антитръстово право

Author

  Доц. д-р Александър Корнезов[1]

 

 

1           Въведение

Европейското антитръстово право се отличава с необичайна концентрация на правомощия в ръцете на Европейската комисия. Тя едновременно разследва предполагаеми нарушения на европейското антитръстово право (чл. 101 и 102 ДФЕС), „обвинява“ провинилите се предприятия, установява с решение наличието на нарушение и наказва нарушителите. Наред с това, Европейската комисията сама приема редица правила относно начина на изпълнение на своите правомощия. Тази концентрация на правомощия, особено в сфера като антитръстовата, отличаваща се с особено големи по размер глоби, които постоянно се увеличават и които дават основание да се счита, че европейското антитръстово право се превръща с квази-наказателна материя, [2] поставя с особена острота необходимостта от надлежен съдебен контрол върху действията и бездействията на Европейската комисия в разглежданата област.

Един от ключовите аспекти на този съдебен контрол е неговият предмет. В европейското антитръстово право, Европейската комисия предприема редица действия и актове, по отношение на които се поставя въпросът дали и кои от тях подлежат на съдебен контрол. Практиката на Съда на ЕС е известна със своя неформалистичен уклон – формалните атрибути на акта са без значение за окачествяването му като обжалваем акт; важна е неговата същност. Този подход важи с още по-голяма сила в областта на антитръстовото право. Това се обяснява най-вече с необходимостта за осъществяване на пълен и системен съдебен контрол върху Европейската комисия в тази област поради причините, посочени по-горе. Това разбиране за широк обсег на съдебния контрол се вписва по-общо в по-новата тенденция в съдебната практика, целяща осъществяването на задълбочен съдебен контрол по същество на всички аспекти на обжалваното решение.

Настоящата статия има за цел да систематизира актовете на Комисията, включително и определени нейни бездействия, които подлежат на съдебен контрол от Общия съд на ЕС и да представи развитието в съдебната практика в последните години. За тази цел, първата част на статията представя актовете на Комисията, които подлежат на съдебен контрол по реда на производството по отмяна на актове по чл. 263 ДФЕС, втората част е посветена на бездействията на Комисията, които може да са предмет на производство за установяване на неправомерно бездействие по чл. 265 ДФЕС. Статията завършва с кратък коментар.

2           Обжалваем акт по чл. 263 ДФЕС

Съгласно чл. 263 ДФЕС Съдът на Европейския съюз е компетентен да осъществи контрол за законосъобразност на актовете на Комисията „с изключение на препоръките и становищата“. Предмет на съдебен контрол са следователно правнообвързващите актове. Съгласно установената съдебна практика на Съда на ЕС, подлежат на обжалване по реда на чл. 263 ДФЕС актове, които, независимо от тяхната форма, по същество произвеждат задължително правно действие, което може да засегне интереса на дадено лице, като измени съществено правното му положение.

По-специално, когато става въпрос за актове или решения, чието изготвяне се осъществява в няколко фази, тоест са резултат от протичането на определена процедура, обжалваеми актове са само актовете, с които се определя окончателно позицията на институцията след приключване на тази процедура, но не и междинните мерки, чиято цел е да се подготви окончателното решение[3].

По принцип формата, в която е приет даден акт или е взето решение, е без значение за допустимостта на жалбата за отмяна. Ето защо за квалифицирането на съответния акт е без значение дали той отговаря на някои формални изисквания, а именно дали е надлежно наименуван от автора си, дали е достатъчно мотивиран или дали посочва разпоредбите, които съставляват неговото правно основание. Без значение е, че този акт може да не е означен като „решение“ или че не се позовава на разпоредбите на ДФЕС, които предвиждат реда за обжалването му. В противен случай Комисията би могла да избегне съдебния контрол като не се съобрази с подобни формални изисквания. Според постоянната съдебна практика, тъй като Съюзът е правна общност, в която актовете на неговите институции са обект на контрол за съответствие с Договора, процесуалните правила, приложими към правните средства за защита, с които е сезиран Съдът на ЕС, трябва да се тълкуват, доколкото е възможно, по такъв начин, че тяхното прилагане да допринася за осъществяването на целта да се гарантира ефективна съдебна защита на правата, които произтичат за субектите от правото на Съюза.[4]

В хода на производство за установяване на нарушение на правилата за защита на конкуренцията в Европейския съюз, по смисъла на членове 101 и 102 от ДФЕС, Комисията е компетентна да приеме редица актове във връзка с образуването, протичането и приключването на производството, както и мерки за изпълнение на крайното й решение. Тези актове по същество са индивидуални административни актове. Този термин се използва в настоящата статия условно, с цел улесняване на разбирането на разглежданата материя. Терминът обаче не е абсолютно точен, доколкото в по-новата практика се приема, че тези актове са с квази-наказателен или наказателен характер.

Комисията обаче приема и актове, които формално не са нито нормативни актове, нито индивидуални административни актове, а обвързват единствено Европейската комисия. Това са актове от т.нар. soft law, като например насоки, съобщения, вътрешни правила на Комисията и др.

2.1          Индивидуални административни актове

2.1.1        Индивидуални административни актове, приети в хода на разследването на нарушение на членове 101 и 102 от ДФЕС

Индивидуалните административни актове, които Комисията приема в хода на производството, могат да се разделят най‑общо на три категории: (1) подготвителни актове за крайното решение по съществото на разследването, (2) актове, които представят крайната позиция на Комисията и имат правнообвъзрзаваща сила, относно въпрос, различен от този по съществото на разследването и (3) актовете, които изрично са определени като обжалваеми актове в законодателството на Европейския съюз.

Докато първата категория актове не представляват обжалваеми актове, втората и третата категория подлежат на обжалване по реда на чл. 263 ДФЕС.

Първата категория актове не подлежат на съдебен контрол сами по себе си.

С други думи, обжалването по съдебен ред на такива подготвителни актове е недопустимо[5]. Така например, не подлежат на самостоятелно обжалване, защото не представят окончателното решение на Комисията относно разследваното нарушение и не произвеждат правно действие спрямо страните, следните актове:

  • решението за образуване на производство по членове 101 и 102 от ДФЕС;
  • предварителното становище на Комисията по чл. 9, ал. 1 от Регламент 1/2003[6];
  • решението за предявяване на възражение за извършено нарушение[7];
  • поканата към страните да изразят интереса си към провеждането на процедура с цел приключване на производството чрез поемане на ангажименти;
  • съобщението до страните по чл. 27, ал. 4 от Регламента 1/2003, с което се канят заинтересуваните трети страни да представят съображенията си относно проекта на решение на Комисията за приключването на производството чрез поемане на ангажименти или за последващия ход на такава процедура.

Ролята на тези актове е, или да поставят началото на производството, или да позволят на страните да коментират междинните изводи на Комисията, като по този начин Комисията има възможност да вземе предвид становищата им, въз основа на които да преразгледа или да потвърди заключенията си на този етап от проучването.

При все това, важно е да се отбележи, че евентуалните пороци на посочените актове и произтичащите от тях правни последици, могат да бъдат атакувани по съдебен ред заедно с обжалването на крайното решение на Комисията, което те подготвят. Така например, ако крайното решение съдържа изводи, които не са направени във възражението за нарушение, това може да представлява нарушение на правото на защита на „обвиненото“ предприятие[8]. Обратно, не подлежи на съдебен контрол частта от възражението за нарушение, което впоследствие е отпаднало и не е послужило за мотивиране на атакуваното решение[9].

Също така, писмата на Комисията по чл. 7, ал. 1 от Регламент 773/2004[10], чрез които тя информира лицето, подало жалба пред нея, че, въз основа на информацията, с която разполага, счита, че не са налице достатъчно основания за предприемане на действия по жалбата и определя срок, в който жалбоподателят може писмено да изрази становището си във връзка с това, не са обжалваеми актове. Това е така, защото Комисията все още може да промени изразената позиция вследствие на получените становища[11]. Обратно, решението на Комисията, с което тя отхвърля жалбата, съгласно чл. 7, ал. 2 от Регламент 773/2004[12], е обжалваем акт, тъй като с него се решава окончателно съдбата на жалбата и се приключва проучването по нея[13].

Интересно е да се отбележи, че въпреки това, в max.mobil Съдът на ЕС постанови, че отказът на Комисията да започне разследване по предполагаемо нарушение, за което е подадена жалба и да упражни правомощията си по чл. 106, ал. 3 ДФЕС[14], не е обжалваем акт[15]. Този извод изглежда на пръв поглед в конфликт с практиката на Съда на ЕС, съгласно която решението на Комисията, с което отхвърля жалба съгласно чл. 7, ал. 2 от Регламент 773/2004, е обжалваем акт. Обяснението за решението на Съда обаче се основава най‑вероятно на обстоятелството, че правомощията на Комисията да предприеме действия срещу държава членка съгласно нормата на чл. 106, ал. 3 ДФЕС е отражение на правомощията й по чл. 258 ДФЕС[16], а съгласно постоянната практика на Съда по последната разпоредба Комисията разполага с неограничена свобода на преценка дали да образува производството за установяване на евентуално нарушение, извършено от държава членка, което поставя решението й по този въпрос извън обхвата на съдебния контрол от страна на Съда на ЕС[17]. С други думи, тъй като както чл. 106, ал. 3 ДФЕС, така и член 258 ДФЕС, имат за предмет евентуално нарушение на правото на ЕС от държава членка, Европейската комисия разполага с неограничено право на преценка дали да образува производство, когато е сезирана с жалба в това отношение. Решението на Европейската комисия по такива жалба не подлежи на съдебен контрол. Обратно, доколкото решенията на Европейската комисия по чл. 7, ал. 2 от Регламент 773/2004 са вследствие на жалба срещу евентуално нарушение на антитръството право от страна на субектите на частното право, те подлежат на съдебен контрол.

Също така, не представлява обжалваем акт отказът на Комисията да предостави достъп до документите от проучването. Още в решението си от 18 декември 1992 г., Cimenteries CBR и др./Комисия (T‑10/92—T‑12/92 и T‑15/92, EU:T:1992:123) Първоинстанционният съд на ЕС (сега Общ съд на ЕС) приема, че макар да е възможно такъв отказ да накърни правото на защита на съответното предприятие, неговият правен ефект е ограничен и е присъщ на подготвителен акт и следователно не засяга по окончателен начин правното положение на съответното предприятие[18]. При все това, законосъобразността на този отказ може да бъде оспорена заедно с обжалването на крайното решение на Комисията.

Съдът на ЕС все още не е имал повод да реши въпроса дали отказът на Комисията да изслуша трета страна, която има „достатъчен интерес“ по смисъла на чл. 13, ал. 1 от Регламент 773/2004, е обжалваем акт. Посочената разпоредба предоставя процесуални права на трети страни: ако те подадат искане да бъдат изслушани, Комисията писмено ги информира за естеството и предмета на производството и определя срок, в който те могат писмено да изразят становищата си. При все това, изглежда, че по аналогия с юриспруденцията в областта на контрола на концентрациите, тези права може да са предмет на съдебен контрол при обжалването на крайното решение на Комисията[19].

Втората категория актове са тези, приети в хода на проучването и самите те са резултат от специално (инцидентно) производство, различно от основното производство, които имат правнообвързваща сила и засягат правните интереси на определено лице като променят съществено неговото правно положение. Като такива те подлежат на самостоятелно обжалване[20].

Така например, обжалваем акт е решението на служителя по изслушването[21] пред Комисията, че определена информация не е поверителна и че следователно трябва да се съобщи на трети страни. Това е така, защото решението е окончателно и е независимо от крайното решение на Комисията по съществото на разследването. Нещо повече, възможността на предприятието да обжалва крайното решение на Комисията не би предоставило адекватна правна защита, защото, от една страна, е възможно административната процедура да не завърши с решение, с което се установява нарушение и, от друга страна, евентуалната жалба срещу окончателното решение по същество няма да е в състояние да предотврати последствията от евентуално грешно предоставяне на достъп до въпросната информация[22].

Освен това, дадено предприятие може в хода на проверка на място в помещенията му да се позове на поверителността на кореспонденцията между адвокат и клиент (адвокатска тайна), за да се противопостави на събирането на документи, които попадат в тази категория. Решението на Комисията, с което се отхвърля възражението за адвокатска тайна, произвежда правен ефект за предприятието като променя съществено неговото правно положение. Това решение, с което се отказва на предприятието закрилата, която правото на ЕС му предоставя, е окончателно по своя характер и е независимо от крайното решение на Комисията. С него се поставя край на специална процедура, различна от основното производство и следователно може да бъде атакувано по реда на производството за отмяна. Наред с това, когато Комисията изземе документ по време на проверка на място, за който предприятието твърди, че е поверителен, и съответно го добави към материалите по преписката без да го постави в отделен запечатан конфиденциален плик, това действие на Комисията неминуемо представлява мълчаливо решение в този смисъл, което подлежи на обжалване в рамките на производство за отмяна, независимо, че няма формално решение на Комисията, с което се отхвърля въпросното възражение за поверителност[23].

На последно място, решението на Комисията, с което се постановяват временни мерки съгласно чл. 8 от Регламент 1/2003[24] представлява обжалваем акт, тъй като обвързва неговия адресат и променя съществено неговото правно положение[25].

Третата категория включва актовете, които подлежат на обжалване по силата на изрична разпоредба на Регламент 1/2003.

Първо, решението на Комисията да изиска от предприятие предоставянето на информация във връзка с факти, които биха могли да му бъдат известни, подлежи на обжалване съгласно чл. 18, ал. 3 от този регламент, което впрочем Комисията е длъжна да посочи в съобщението си до съответното предприятие[26]. Поради това, предприятието адресат на това решение не може да оспори неговата незаконосъобразност при обжалването на крайното решение на Комисията[27]. С други думи, ако пропусне да го обжалва, възражението относно законосъобразността му в съдебното производство срещу окончателното решение на Европейската комисия, е преклудирано. Обратно, „обикновено искане“ за предоставяне на информация по чл. 18, ал. 2 от регламент 1/2003 не подлежи на обжалване, тъй като няма задължителна правна сила спрямо адресатите му, тоест те са свободни да решат дали да предоставят исканата информация.

Второ, обжалваем акт са решенията на Европейската комисия за извършване на проверка в помещения на предприятие на основание чл. 20, ал. 4[28] и чл. 21 ал. 1[29] от Регламент 1/2003, тъй като с тях съответното предприятие се задължава да се подчини на проверката[30].

На практика обаче, това предприятие няма правен способ, за да попречи на осъществяването на такава проверка[31]. Това е така, тъй като, от една страна, то не е информирано предварително за нея и следователно може да обжалва решението, с което се разпорежда проверката, едва след като тя вече е започнала. От друга страна, макар предприятието да може да поиска от Общия съд спирането на проверката като привременна мярка, то и в този случай може да го направи на практика едва след като проверката вече е започнала. В производството по налагане на такава привременна мярка обаче, трябва да се има предвид, че би било трудно да се докаже опасност от причиняването на непоправима вреда от въпросната проверка, което е условие за налагането им[32].

Следователно, на практика, съдебният контрол на решенията на Европейската комисия за извършване на изненадващи проверки на място се извършва ex post. Поставя се въпросът дали не се засяга по този начин правото на ефективна съдебна защита на предприятията. В Deutsche Bahn Съдът на ЕС отхвърли подобни твърдения с два аргумента. От една страна, Съдът подчертава, че е компетентен да извърши задълбочена проверка на решението за извършване на проверка – както на правните, така и на фактическите обстоятелства – въз основа на доказателствата, представени от жалбоподателя, съответно да отмени това решение и, от друга страна, че жалбата ex post за отмяна на решението за извършването на проверка нe губи предмета си, само защото е ex post, нито представлява неефективно правно средство за защита, тъй като последиците от отмяната на решението за извършване на проверка или от установяването на нередност при провеждането на проверката се изразяват в невъзможността Комисията да използва така събраните доказателства за целите на крайното решение[33]. Съдът уточнява също така, че адресатите на решение за извършване на проверка имат възможност да оспорват законосъобразността на това решение от момента, в който са уведомени за него. Следователно, предприятие, което пропусне да обжалва решението за извършване на проверката на място в рамките на законовия двумесечен срок по чл. 263, ал. 6 ДФЕС, неговото право да оспори законосъобразността на това решение или на събраните в рамките на проверката доказателства, следва да се счита за преклудирано (включително и в рамките на жалбата срещу крайното решение на Комисията)[34].

Следва да се има предвид обаче, че предметът на жалба за отмяна на решение за извършване на проверка на място е самото решение, а не предприетите при осъществяване на проверката действия. Оспорването на законосъобразността на действията на Комисията в рамките на тази проверка може да се направи и в рамките на производството за обжалване на решението на Комисията, с което се установява нарушение[35].

Трето, решение на Комисията, с което се налага имуществена санкция или периодична имуществена санкция съгласно чл. 23, ал. 1 и чл. 24 от Регламент 1/2003 в хода на проучването, са също обжалваеми актове. Например, решение на Европейската комисия, с което се налага имуществен санкция за увреждане на запечатването на врата в определено помещение, до което Комисията временно е ограничила достъпа, в предприятието, обект на проверката; за предоставянето умишлено или поради небрежност на невярна или заблуждаваща информация в хода на разследването; или за отказ да се подчинят на решение за извършване на проверка. Така например, в E.ON Energie/Комисия[36], служители на Комисията и на немското ведомство за защита на конкуренцията Bundeskartellamt са започнали проверка на място в помещенията на E.ON AG и други, свързани с него предприятията. Поради невъзможност проверката да приключи същия ден представителите на Комисията поставят определени документи в едно от помещенията, заключват вратата на посоченото помещение и поставят върху нея печат, за което е съставен и протокол. На следващия ден екипът от Комисията установява, че печатът е увреден. Поради това, Комисията налага на предприятието имуществена санкция в размер на 38 000 000 евро. Решението на Комисията е обжалвано пред Общия съд, който с решението си от 15 декември 2010 г. потвърждава санкцията.

2.1.2        Крайното решение на Комисията

На първо място, решенията на Комисията, с които се установява нарушение, са обжалваеми актове, независимо от това дали с тях се налага имуществена санкция или не[37].

Също така обжалваеми актове са решенията, с които Комисията, с цел да се прекрати нарушение на чл. 101 или 102 ДФЕС, налага поведенчески или структурни принудителни мерки съгласно чл. 7 от Регламент 1/2003[38]. Съгласно член 7 от Регламент № 1/2003 когато Комисията установи, че е налице нарушение, тя може да приеме решение, с което се изисква преустановяване на установеното нарушение. За тази цел, тя може да приема поведенчески или структурни принудителни мерки, които са съразмерни на извършеното нарушение и са необходими за действителното прекратяване на нарушението.

По-нататък, подлежи на обжалване решението на Европейската комисия по чл. 9 от Регламент 1/2003[39], с което тя приема предложените от предприятия ангажименти в отговор на възраженията, повдигнати в нейното предварително становище относно наличието на нарушение на антитръстовото право и с което тези ангажименти стават задължителни за съответното предприятие[40]. Механизмът, предвиден в посочената разпоредба, се ръководи от съображения за процесуална икономия и позволява на предприятията да участват в пълна степен в производството, предлагайки най-удачните и подходящи според тях решения, за да отпаднат въпросните възражения на Комисията[41]. Причината за обжалваемия характер на тези решения се крие в това, че с решението си Комисията прави доброволно предложените от предприятието ангажименти задължителни.

На последно място, решенията на Европейската комисия, с които се постига споразумение в рамките на производство по разследване на картел по реда на чл. 10а от Регламент 773/2004, са също обжалваеми актове, тъй като Европейската комисия установява извършено нарушение. Възможно е също в такова решение Комисията да наложи имуществена санкция на предприятията, с които е постиганото споразумение, като санкцията е намалена с 10 % от тази, която би била наложена в отсъствие на споразумение[42].

2.1.3        Индивидуални административни актове по изпълнение на крайното решение

Обжалваеми актовете ли са решенията на Комисията, приети във връзка с изпълнението на крайното й решение относно наличието на нарушение на чл. 101 или 102 ДФЕС?

Отговорът на този въпрос зависи от същността на съответното решение.

По принцип, покана от Европейската комисия, с която се изисква заплащането на наложената имуществена санкция или мораторни лихви, представлява акт, който единствено пристъпва към изпълнение на крайното решение. Следователно той не създава сам по себе си правно задължение – задължението произтича от крайното решение. Въпросната покана е акт, който само потвърждава предходен акт на Комисията или представлява мярка за изпълнението му, която не може да бъде предмет на самостоятелно обжалване[43].

Въпреки това, ако съответната „мярка за изпълнение“ променя съществуващото задължение, тогава следва да се приеме, че тя съдържа ново задължение, поради което подлежи на съдебен контрол[44]. Например, в решението по делото Quimitécnica.com, писмото на Европейската комисия, в което тя изисква предоставяне на банкова гаранция от банка с дългосрочен кредитен рейтинг „АА“, е счетено за обжалваем акт по смисъла на чл. 263 ДФЕС, тъй като съдържа ново задължение, което не произтича от крайното решение[45].

В контекста на изпълнение на окончателното решение на Европейската комисия, предприятията могат да поискат определени облекчения при изплащането на имуществената санкция, като например разсрочване на плащането. Решение на Комисията, с което се отхвърля подобно искане, представлява обжалваем акт, ако излага нови съществени основания, обосноваващи предоставянето на исканите облекчения, които не са били налице при постановяване на крайното решение на Европейската комисия. В действителност, настъпването на съществени нови обстоятелства може да обоснове необходимост за преразглеждане на предходното решение, което е влязло в сила. При тези обстоятелства, отказът на Комисията да преразгледа предходно решение е обжалваем акт, тъй като той съдържа преценка на нови съществени обстоятелства, а не представлява просто потвърждение на предходното решение. Обратно, ако искането не се основава на нови и съществени факти, жалбата срещу отказа на Комисията да преразгледа свое предходно решение се отхвърля като недопустима, като този отказ е само потвърждение на предходно решение[46].

 

2.2          Soft law

Редица въпроси в антитръстовото право на ЕС се уреждат в много голяма степен в незаконодателни актове, приети от Комисията, които нямат по принцип задължителна правна сила спрямо трети лица и не могат да създават задължения за тях.

Тези актове имат разнообразни форми и наименования: насоки, известия, съобщения и пр. В правния жаргон на ЕС колективно се наричат “soft law” или „меко право“, а в някои официални документи на български език са преведени като „актове с незадължителна юридическа сила“.[47] Някои от тези актове са основополагащи за антитръстовото право на Европейския съюз, като например Насоките относно метода за определяне на глобите, налагани по силата на член 23, параграф 2, буква а) от Регламент № 1/2003[48] или Известието на Комисията относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер по делата за картели[49].

Тяхната цел е да уеднаквят административната практика на Комисията и да гарантират по този начин прозрачност, правна сигурност и равно третиране на предприятията в административното производство.

Необходимостта от приемането от Европейската комисия на подобни инструменти се обяснява от обстоятелството, че законодателството на ЕС в областта на конкуренцията, както и първичното право, съдържат често много общи разпоредби, без при това да предвиждат процедура за приемане на обвързващи подзаконови актове. Така, с тези документи, ЕК излага правилата, които се ангажира за спазва при осъществяване на правомощията си в областта на антитръството право на ЕС.

Доколкото тези правила не са приети от законодателя на Съюза и не представляват актове от производното право на ЕС, те са лишени от демократична легитимност, поради което те формално обвързват само Комисията. Така, ако се отклони от тях, тя би нарушила общите принципи на правото на ЕС, а именно правната сигурност, равното третиране и защитата на оправданите правни очаквания[50].

В практиката, решенията на Комисията се мотивират винаги и подробно въз основа на въпросните актове. Както беше посочено по-горе, начинът за изчисление на имуществените санкции или процедурата за освобождаване от санкция, са уредени почти изцяло в такива soft law актове. Нещо повече, в повечето дела в областта на антитръстовото право, жалбоподателите твърдят, че Комисията е нарушила собствените си правила, произтичащи от въпросните актове.

При все това е необходимо да се подчертае, че правната същност на въпросните актове повдига редица проблеми. Най-сериозният то тях се състои в това, че макар на теория те да обвързват само Европейската комисия, на практика те произвеждат правни последици и в правната сфера на трети лица. Очевиден пример във връзка с това са Насоките относно метода за определяне на глобите, спомената по-горе. В Регламент 1/2003 се съдържат само най-общи правила относно изчисляването на имуществените санкции, като това, че санкцията не може да надвишава 10 % от общия размер на оборота на съответното предприятия и че, при определяне на размера на санкцията, се взема предвид както тежестта, така и продължителността на нарушението.

 

Конкретната методология, по която се изпълняват тези общи правила е тази, приета от самата Комисия в горепосочените Насоки, които съдържат широк диапазон от подробни правила, засягащи в крайна сметка разследваните предприятия, доколкото определят точните параметри на санкциите, които им се налагат.

Поради тази причина, според постоянната съдебна практика, всяка мярка, приета от институциите на ЕС, независимо от нейната същност или форма, която има за цел да произведе правни последствия, следва да подлежи на съдебен контрол[51].

Нещо повече, считам, че правото на ефективна съдебна защита изисква подобен вид актове да подлежат на съдебен контрол за законосъобразност. Концентрирането на правомощия от страна на Комисията – тя разследва предполагаемите нарушения, „обвинява“ предприятията, които са ги извършили, констатира нарушенията и им налага наказания, като едновременно с това и създава сама много от правилата, по реда на които изпълнява правомощията си – в една квази-наказателна област каквато е антитръстовото право, изисква с още по-голяма сила подлагането на пълен съдебен контрол за законосъобразност на soft law правилата, приемани от Комисията.

Поради гореизброените причини в съдебната практика се приема, че жалбоподателите могат да повдигат възражение за незаконосъобразност срещу такъв акт на Европейската комисия на основание чл. 277 ДФЕС в рамките на производство за отмяна на крайното решение на ЕК, което се основава на такъв акт.[52]

3           Защита срещу незаконосъобразно бездействие на Комисията

Съдът на ЕС упражнява контрол за законосъобразност на бездействията на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза по реда на производството, предвидено в чл. 265 ДФЕС. Искът по този ред е допустим само след като съответната институция бъде поканена да предприеме действия. Ако Съдът на ЕС установи неправомерността на бездействието, ответната институция, орган, служба или агенция на Съюза, следва да предприеме нужните мерки за отстраняване на неправомерното бездействие. Компетентността по тези искове се разпределя между Съда и Общия съд съгласно правила, предвидени в чл. 51 от Статута на Съда на ЕС.

За да се произнесе по основателността на искането за установяване на неправомерно бездействие, Съдът на ЕС проверява дали към момента на поканата за действие, Комисията е била длъжна да предприеме определено действие[53].

Подобни искове са редки в практиката в областта на антитръстовото право. Възможните твърдения на ищеца в производството по чл. 265 ДФЕС са, че бездействието на Комисията представлява нарушение на Регламент 1/2003, Регламент 773/2004 или някое “soft law” правило.

Възможни хипотези на нарушение са например незаконосъобразното бездействие на Комисията, когато не предприеме действия след като е сезирана с жалба. Във връзка с това е важно да се уточни, че правото на ЕС не задължава Комисията да се произнесе относно съществуването или липсата на нарушение на нарушение, но я задължава да отговори на жалбата[54]. От това следва, че жалбоподателят пред Комисията може да подаде иск пред Общия съд за установяване на незаконосъобразно бездействие, в случай че Комисията, в отклонение от чл. 7, ал. 1 от Регламент 773/2004, не отговори мотивирано относно причините, поради които приема въз основа на информацията, с която разполага, че не са налице достатъчно основания за предприемане на действия по жалбата и не определи срок, в който жалбоподателят може писмено да изрази становището си. Така, макар и отговорът на Комисията по реда на чл. 7, ал. 1 от Регламент 773/2004 да не представлява сам по себе обжалваем акт, както бе посочено в т. 2.1.1. по-горе, Комисията е длъжна да отговори на жалбата[55]. Поради това, липсата на отговор представлява незаконосъобразно бездействие[56].

Друга хипотеза е иск за установяване на незаконосъобразно бездействие, когато Комисията не приеме решение по реда на чл. 7, ал. 2 от Регламент 773/2004, с което прекратява преписката по постъпилата жалба[57].

Важно е да се уточни, че членове 7, ал. 1 и ал. 2 от Регламент 773/2004 не предвиждат срокове, в които Комисията следва да предприеме съответното действие по постъпилата жалба. Така, отправянето на формална покана до нея по смисъла на чл. 265, ал. 2 от ДФЕС[58], я задължава да предприеме действия в рамките на предвидения в тази разпоредба срок (2 месеца)[59]. На практика, производството по чл. 265 ДФЕС може да принуди Комисията да изрази становище в отговор на постъпилата жалба в кратки срокове.

Следва обаче да се има предвид, че задължението на Комисията да предприеме действия в отговор на постъпило оплакване се отнася само, ако то съдържа достатъчно информация за твърдяното нарушение, за да бъде определено като „жалба“ по смисъла на Регламент 1/2003 и 773/2004[60].

В този смисъл, в решението си от 19 май 2011 г., Ryanair/Комисия (T‑423/07, EU:T:2011:226), Общият съд подчертава, че съгласно съображения 6 и 7 от Регламент № 773/2004, за да може дадено оплакване да се квалифицира като „жалба“ относно наличието на нарушение на предвидените в членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС правила на конкуренцията, то трябва да отговаря на изискванията на член 5 от Регламент № 773/2004, който регламентира допустимостта на жалбите и предвижда изрично, от една страна, че жалбоподателят трябва да докаже наличието на законен интерес, за да бъде легитимиран да подаде жалба по смисъла на член 7 от Регламент № 1/2003, и от друга страна, че жалбата трябва да съдържа информацията, която се изисква в посочения в приложението към Регламент № 773/2004 формуляр.

Друга хипотеза касае случаите, в които Комисията не предприеме действия по изпълнение на решението на Съда на ЕС, съгласно чл. 266 от ДФЕС[61], като се има предвид, че Съдът няма правомощието да дава указания на Комисията относно действията, които тя трябва да предприеме по изпълнение на съдебното решение.

4           Заключение

Настоящият преглед показва, на първо място, че правната рамка позволява на Съдът на ЕС, в рамките на производството по членове 263 и 265 ДФЕС, да осъществи съдебен контрол върху широк кръг от актове на Комисията. Той покрива не само действия и бездействия, свързани със започването, провеждането и приключването на разследването на евентуално антиконкурентно поведение, но и с изпълнението на решение, с което се установява нарушение и се налага имуществена санкция. Съдебният контрол също обхваща и „soft law“ правилата на Комисията, които несъмнено имат съществено влияние върху определянето на поведението на предприятията на пазара.

На второ място, широкият обсег на съдебния контрол върху действията и бездействията на Европейската комисия се обяснява с основния в правото на ЕС постулат, според който формата и наименованието на съответния акт е без значение, а единствено неговата същност и дали той произвежда правно действия спрямо предприятията. С други думи, Съдът на ЕС категорично отхвърля формалния подход в разбирането за обсега на съдебния контрол, който осъществява, като цели вместо това да осигури съдебна защита на всички права, които са засегнати от незаконосъобразни действия или бездействия на Европейската комисия.

Този подход е в синхрон с най-новата съдебна практика, в която Съдът на ЕС съществено засилва съдебния си контрол върху законосъобразността на действията и бездействията на Европейката комисия в областта на Европейското антитръството право, включително що се касае оценката й на сложни фактически и икономически обстоятелства. Този подход е не само оправдан, но и наложителен, като се има предвид неизбежният наказателен уклон, присъщ на Европейската комисия в тази област, произтичащ от съвместяването на правомощия по разследване, обвиняване и наказване, и то в област на правото, която все по-често се определя като квази-наказателна.

[1] Съдия в Общия съд на ЕС. Изразените в статията мнения са лични и не обвързват Общия съд на ЕС.

[2] Решение от 13 септември 2013 г., Total/Комисия, T-548/08, непубликувано, EU:T:2013:434, точка 183; решение от 12 декември 2014 г., Hansen & Rosenthal и H & R Wax Company Vertrieb/Комисия, T‑544/08, непубликувано, EU:T:2014:1075, точка 279; решение от 16 декември 2015 г., Martinair Holland/Комисия, T‑67/11, EU:T:2015:984, точка 29; вж. също така заключението на Генералния Адвокат Kokott по дело C-17/10 Toshiba Corporation and Others/Комисия, EU:C:2011:552, точка 48 и заключението на Генералния адвокат Sharpston по дело C-272/09 P KME Германия и др./Комисия, EU:C:2011:63, точка 49.

[3] Решение от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, EU:C:1981:264, точки 9 и 10; Решение от 10 юли 1990 г., Automec/Комисия, T‑64/89, EU:T:1990:42, точка 42 и Решение от 25 март 2009 г., Alcoa Trasformazioni/Комисия, T‑332/06, непубликувано, EU:T:2009:79, точка 34.

[4] Решение от 13 октомври 2015 г., Intrasoft International/Комисия, T‑403/12, EU:T:2015:774, точки 29 и 30.

[5] Решение от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, EU:C:1981:264, точка 9.

[6] Съгласно Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС и 102 ДФЕС] (ОВ L 1, 2003 г., стp. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167), чл. 9, ал. 1, „Когато Комисията възнамерява да приеме решение, с което да изиска прекратяване на нарушение, а съответните предприятия предложат поемане на ангажименти за преодоляване на загрижеността, изразена по отношение на тях от Комисията в нейната предварителна оценка, Комисията може чрез решение да превърне тези ангажименти в задължителни за предприятията. Такова решение може да се приеме за определен срок, като в него се направи заключението, че повече не са налице основания за предприемане на действия от Комисията.“

[7] Statement of objections; Съгласно българския Закон за защита на конкуренцията, аналогичният акт по българското право е „определение, с което [КЗК] предявява твърденията за извършено нарушение“. В настоящото изложение се използва „възражение за извършено нарушение“, тъй като съответства в по-близка степен на официалния превод на Регламент 1/2003 и Регламент 773/2004. Виж например членове 25, ал. 3, б. „г“ от Регламент 1/2003 и членове 2 и 6 от Регламент 773/200.

[8] Решение от 31 март 1993 г., Ahlström Osakeyhtiö и др./Комисия, C‑89/85, C‑104/85, C‑114/85, C‑116/85, C‑117/85 и C‑125/85—C‑129/85, EU:C:1993:120, точки 52 и 53.

[9] Решение от 25 юни 2010 г., Imperial Chemical Industries/Комисия, T‑66/01, EU:T:2010:255, т. 342.

[10] Съгласно Регламент (ЕО) № 773/2004 на Комисията от 7 април 2004 година относно водените от Комисията производства съгласно членове [101 ДФЕС и 102 ДФЕС] (ОВ L 123, 2004 г., стр. 18), член 7, ал. 1. гласи „Когато въз основа на информацията, с която разполага, Комисията счита, че не са налице достатъчно основания за предприемане на действия по жалбата, тя информира жалбоподателя за мотивите си и определя срок, в който жалбоподателят може писмено да изрази становището си. Комисията не е длъжна да взема под внимание евентуално писмено изложение, което е получено след изтичането на този срок.“

[11] Решение от 17 февруари 2000 г., Stork Amsterdam/Комисия, T‑241/97, EU:T:2000:41, точки 52 и 53; заключение на генералния адвокат Tesauro по дело Guérin automobiles/Комисия, C‑282/95 P, EU:C:1996:453, точки 34 и 35, както и, в същия смисъл, решение от 27 септември 2006 г., Haladjian Frères/Комисия, T‑204/03, EU:T:2006:273, точки 26 до 30.

[12] Чл. 7, ал. 2 гласи „ Ако жалбоподателят изрази становището си в определения от Комисията срок, но неговите писмени изложения не водят до различна оценка на жалбата, Комисията отхвърля жалбата с решение.“

[13] Решение от 21 януари 2015 г., easyJet Airline/Комисия, T‑355/13, EU:T:2015:36, т. 69.

[14] Съгласно чл. 106, ал. 1. ДФЕС „В случаите на публични предприятия и на предприятия, на които държавите-членки са предоставили специални или изключителни права, държавите-членки нямат право нито да приемат, нито да запазят съществуването на какъвто и да е акт, който противоречи на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на разпоредбите, предвидени в член 18 и членове 101 – 109.“

[15] Решение от 22 февруари 2005 г., Комисия/max.mobil, C‑141/02 P, EU:C:2005:98, т. 69.

[16] “Ако Комисията счита, че дадена държава-членка не е изпълнила задължение, произтичащо от Договорите, тя издава мотивирано становище по този въпрос, след като е дала възможност на съответната държава да изложи своите съображения.

Ако съответната държава не се съобрази с това становище в срока, определен от Комисията, Комисията може да сезира Съда на Европейския съюз.”

[17] Решение от 14 февруари 1989 г., Star Fruit/Комисия, 247/87, EU:C:1989:58, т. 11.

[18] Решение от 18 декември 1992 г., Cimenteries CBR и др./Комисия, T‑10/92—T‑12/92 и T‑15/92, EU:T:1992:123, т. 42.

[19] Решение от 27 април 1995 г., CCE de Vittel и др./Комисия, T‑12/93, EU:T:1995:78, т. 93.

[20] Решение от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, EU:C:1981:264, точки 10 и 11.

[21] Вж. Решение на Председателя на Европейската комисия от 13 октомври 2011 година относно функцията и мандата на служителя по изслушването в някои производства по конкуренция (2011/695/ЕС).

[22] Решение от 7 юни 2006 г., Österreichische Postsparkasse/Комисия, T‑213/01 и T‑214/01, EU:T:2006:151, точки 65 до 72. Вж. също решение от 14 март 2017 г., Evonik Degussa/Комисия (C‑162/15 P, EU:C:2017:205, т. 55 и сл.

[23] Решение от 17 септември 2007 г., Akzo Nobel Chemicals и Akcros Chemicals/Комисия, T‑125/03 и T‑253/03, EU:T:2007:287, точки 46 до 49.

[24] Чл. 8, ал. 1 от регламента гласи следното: „1. При неотложни случаи, поради опасност от тежко и непоправимо увреждане на конкуренцията, Комисията, действайки по собствена инициатива, може чрез решение въз основа на установено prima facie нарушение да постанови временни мерки.“

[25] Решение от 28 февруари 1984 г., Ford of Europe и Ford-Werke/Комисия, 228/82 и 229/82, EU:C:1984:80.

[26] Решение от 22 март 2012 г., Slovak Telekom/Комисия, T‑458/09 и T‑171/10, EU:T:2012:145.

[27] Решение от 20 април 1999 г., Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия, T‑305/94—T‑307/94, T‑313/94—T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 и T‑335/94, EU:T:1999:80, точки 441 до 442.

[28] Чл. 20, ал. 4 от Регламент 1/2003 гласи „Предприятията и сдруженията на предприятия са длъжни да се подчинят на проверките, разпоредени с решение на Комисията. В решението се посочват предметът и целта на проверката, насрочва се дата, на която тя ще започне, и се посочват санкциите, предвидени в членове 23 и 24, и правото на обжалване на решението пред Съда на Европейските общности. Комисията взема такива решения след допитване до органа по конкуренция на държавата-членка, на чиято територия ще се извърши проверката.“

[29] Чл. 21, ал. 1 от Регламент 1/2003 гласи: „1. В случай че има основателно подозрение, че книги или други документи, свързани със стопанската дейност и с предмета на проверката, които могат да са от значение за доказване на тежко нарушение на член [101] или [102] от Договора, се съхраняват в други помещения, имоти и транспортни средства, включително и в домове на директори, управители и други членове на персонала на съответните предприятия и сдружения на предприятия, Комисията може чрез решение да разпореди извършване на проверка в такива други помещения, имоти и транспортни

средства.

[30] Разбира се, Комисията може да реши да разпореди проверка с решение преди да направи опит да осъществи проверка без писмено разрешение (оторизация).

[31] При все това, националните съдилища може да не разрешат осъществяването на проверка въз основа на формална проверка на автентичността и пропорционалността на решението, с което се разпорежда извършването им (вж. чл. 20, ал. 7 и ал. 8 от Регламент 1/2003).

[32] Вж. Koen Lenaerts, Ignace Maselis and Kathleen Gutman, EU Procedural Law (Oxford University Press, 2014), точка 7.32.

[33] Решение от 6 септември 2013 г., Deutsche Bahn и др./Комисия, T‑289/11, T‑290/11 и T‑521/11, EU:T:2013:404, точки 109 до 113, потвърдено от Съда с решение от 18 юни 2015 г., Deutsche Bahn и др./Комисия, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, точки 41 до 49.

[34] Решение от 20 април 1999 г., Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия, T‑305/94—T‑307/94, T‑313/94—T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 и T‑335/94, EU:T:1999:80, точки 408 до 410.

[35] Решение от 17 септември 2007 г., Akzo Nobel Chemicals и Akcros Chemicals/Комисия, T‑125/03 и T‑253/03, EU:T:2007:287, точки 55 и 56.

[36] Решение от 15 декември 2010 г., E.ON Energie/Комисия, T‑141/08, EU:T:2010:516.

[37] Вж. например решение от 12 април 2013 г., Performing Right Society/Комисия, T‑421/08, непубликувано, EU:T:2013:181 и решение от 12 април 2013 г., Stim/Комисия, T‑451/08, непубликувано, EU:T:2013:189.

[38] Решение от 17 септември 2007 г., Microsoft/Комисия, T‑201/04, EU:T:2007:289.

[39] Съгласно чл. 9, ал. 1 от Регламент 1/2003 1. Когато Комисията възнамерява да приеме решение, с което да изиска прекратяване на нарушение, а съответните предприятия предложат поемане на ангажименти за преодоляване на загрижеността, изразена по отношение на тях от Комисията в нейната предварителна оценка, Комисията може чрез решение да превърне тези ангажименти в задължителни за предприятията. Такова решение може да се приеме за определен срок, като в него се направи заключението, че повече не са налице основания за предприемане на действия от Комисията.“

[40] Решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Alrosa, C‑441/07 P, EU:C:2010:377.

[41] решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Alrosa, C‑441/07, EU:C:2010:377, т. 35 и решение от 15 септември 2016 г., Morningstar/Комисия, T‑76/14, EU:T:2016:481, т. 39.

[42] Известието на Комисията относно воденето на производства за постигане на споразумение с оглед приемане на решения съгласно член 7 и член 23 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета при дела за картели (ОВ C 167, 2008 г., стр. 1), точка 41. Вж. също решение от 13 декември 2016 г., Printeos и др./Комисия, T‑95/15, EU:T:2016:722.

[43] Решение от 19 януари 2017 г., Комисия/Total и Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, точка 37.

[44] Решение от 19 януари 2017 г., Комисия/Total и Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, точка 48.

[45] Решение от 26 септември 2017 г., Quimitécnica.com и de Mello/Комисия, T‑564/10 RENV, непубликувано, EU:T:2017:666, т. 44-49.

[46] Определение от 29 април 2004 г., SGL Carbon/Комисия, T‑308/02, EU:T:2004:119, точи 53 и 54.

[47] Този превод не пресъздава съдържанието от английския термин „law”, тоест нещо задължително и съответно това, че са задължителни за Комисията.

[48] ОВ C 210, 2006 г., стр. 2; Специално издание на български език, глава 8, том 4, стр. 264.

[49] ОВ C 298, 2006 г., стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8 том 5, стр. 3.

[50] Решение от 20 март 2002 г., Lögstör Rör/Комисия, T‑16/99, EU:T:2002:72, т. 344; решение от 28 юни 2005 г., Dansk Rørindustri и др./Комисия, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P—C‑208/02 P и C‑213/02 P, EU:C:2005:408, 209; решение от 8 февруари 2007 г., Groupe Danone/Комисия, C‑3/06 P, EU:C:2007:88, т. 23; решение от 22 май 2008 г., Evonik Degussa/Комисия и Съвет, C‑266/06 P, непубликувано, EU:C:2008:295, точка 52; решение от 19 март 2009 г., Archer Daniels Midland/Комисия, C‑510/06 P, EU:C:2009:166, точка 60; решение от 17 юни 2010 г., Lafarge/Комисия, C‑413/08 P, EU:C:2010:346, точка 95, решение от 14 септември 2017 г., LG Electronics и Koninklijke Philips Electronics/Комисия, C‑588/15 P и C‑622/15 P, EU:C:2017:679, т. 67. В някои случаи, те може да обвързват и държавите членки, ако те се ги приели – вж. в този смисъл, в областта на държавните помощи, решение от 15 октомври 1996 г., IJssel-Vliet, C‑311/94, EU:C:1996:383, точки 37 и 40 до 44.

[51] Решение от 17 юли 2008 г., Athinaïki Techniki/Комисия, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, точки 44-45.

[52] За възражение, повдигнато срещу правила от Насоките относно метода за определяне на глобите Комисията вж. решение на Съда от 28 юни 2005 г., Dansk Rørindustri и др./Комисия, C 189/02 P, C 202/02 P, C 205/02 P—C 208/02 P и C 213/02 P, EU:C:2005:408, точки 234 до 296; решение от 16 септември 2013 г., Dornbracht/Комисия, T 386/10, EU:T:2013:450, точки 66 до 79, решение от 16 септември 2013 г., Hansa Metallwerke и др./Комисия, T 375/10, непубликувано, EU:T:2013:475, точки 58 до 95; решение от 12 декември 2012 г., Ecka Granulate и non ferrum Metallpulver/Комисия, T‑400/09, непубликувано, EU:T:2012:675, точки 36 до 52; За възражение, повдигнато срещу правила от Известие относно освобождаването от глоби и намаляването на техния размер по делата за картели от 2002 година (ОВ C 45, 2002 г., стр. 3) вж. решение от 16 септември 2013 г., Mamoli Robinetteria/Комисия, T 376/10, EU:T:2013:442, точки 45 до 60.

[53] Решение от 19 май 2011 г., Ryanair/Комисия, T‑423/07, EU:T:2011:226, точка 25; решение от 9 септември 1999 г., UPS Europe/Комисия, T‑127/98, EU:T:1999:167, точка 34; решение от 18 март 1997 г., Guérin automobiles/Комисия, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, точка 38.

[54] Решение от 23 октомври 2017 г., CEAHR/Комисия, T‑712/14, EU:T:2017:748, точка 33.

[55] Решение от 27 юни 1995 г., Guérin automobiles/Комисия, T‑186/94, EU:T:1995:114, точки 25 и 26. При все това, писмо, в което се заявява, че проучването на жалбата е в ход не представлява израз на позицията на Комисията по тази жалба и съответно дължимото действие от Комисията, което би прекратило нейното евентуално незаконосъобразно бездействие – вж. в този смисъл решение от 15 септември 1998 г., Gestevisión Telecinco/Комисия, T‑95/96, EU:T:1998:206, точка 88.

[56] Решение от 24 януари 1995 г., Ladbroke Racing/Комисия, T‑74/92, EU:T:1995:10, точки 54 до 70.

[57] Решение от 24 януари 1995 г., Ladbroke Racing/Комисия, T‑74/92, EU:T:1995:10.

[58] Съгласно чл. 265, ал.2 ДФЕС „Искът е допустим само ако съответната институция, орган, служба или агенция преди това е поканена да действа. Ако след изтичане на срок от два месеца от тази покана съответната институция, орган, служба или агенция не се е произнесла, искът може да бъде заведен в нов двумесечен срок.“

[59] Вж. например решение от 18 септември 1992 г., Asia Motor France и др./Комисия, T‑28/90, EU:T:1992:98, точки 28 и 30.

[60] Решение от 19 май 2011 г., Ryanair/Комисия, T‑423/07, EU:T:2011:226, точки 54 до 62.

[61] Решение от 19 февруари 2004 г., SIC/Комисия, T‑297/01 и T‑298/01, EU:T:2004:48, точка 32.

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.