Европейската прокуратура – към по-ефективна защита на финансовите интереси на ЕС

Author

 

Мария Георгиева[1]

 

 

 

  1. Зараждане на идеята за Европейска прокуратура

 

Множество автори подчертават значението на проучването Corpus juris, съдържащо обективирана идеята за създаване на единна Европейска прокуратура. Corpus juris е подготвен от група от осем експерта по наказателно право и право на Европейския съюз, в рамките на проект, лансиран през 1995 г. Със сигурност важно място за поставянето на основите на Европейската прокуратура заема и публикуваната няколко години след това Зелена книга относно наказателноправната защита на финансовите интереси на Общността и създаването на Европейска прокуратура[2], която цели да се проведе обществен дебат по въпроса.

Европейската прокуратура ще гарантира по-специално, че престъпленията, засягащи бюджета на ЕС, включително измамите, корупцията, изпирането на пари и трансграничните измами с ДДС, могат да се разследват по-ефективно и по-бързо в целия ЕС.[3] Несъмнено бюджетът на Съюза представлява общ интерес par excellence, интерес, който по самата си същност е наднационален и нуждата от защитата на който надхвърля националните граници. Защитата на бюджета е първи приоритет на Съюза, доколкото съхранението му позволява на Съюза да реализира собствените си задачи.

Постоянството на Комисията по пътя към създаването на Европейската прокуратура е възнаградено по време на преговорите, довели до подписването през 2004 г. на Договора за създаване на Конституция за Европа, който има цели, подобни на тези на Лисабонския договор, но не бе ратифициран. В член III-274 на Договора за създаване на Конституция за Европа е предвидено правното основание за създаването на Европейската прокуратура и тази уговорка става основата на чл. 86 от ДФЕС. Така, макар че Договорът за създаване на Конституция за Европа не влиза в сила крайна сметка, поради отрицателните резултати от два референдума в две държави членки, усилията на Комисията за намиране на подходящо правно основание в Договорите за създаване на Европейска прокуратура, се увенчават с успех с подписването на 13 декември 2007 г. на Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност.

Член 86 от ДФЕС е правното основание за учредяване на Европейска прокуратура. Съгласно волята на законодателя на Съюза, предвидено е следното:

  1. В борбата с престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза, Съветът, чрез регламенти, в съответствие със специална законодателна процедура, може да учреди Европейска прокуратура на основата на Евроюст. Съветът действа с единодушие след одобрение от Европейския парламент.

При липса на единодушие група от най-малко девет държави-членки може да поиска отнасянето на проекта за регламент до Европейския съвет. В този случай процедурата в Съвета се спира. След разискване и при наличие на консенсус Европейският съвет, в срок от четири месеца от спирането, отнася проекта обратно до Съвета за приемане.

В същия срок, при наличие на разногласие и ако най-малко девет държави-членки желаят да установят засилено сътрудничество въз основа на въпросния проект за регламент, те информират за това Европейския парламент, Съвета и Комисията. В такъв случай разрешението да се пристъпи към засилено сътрудничество, посочено в член 20, параграф 2 от Договора за Европейския съюз и член 329, параграф 1 от настоящия договор, се счита за предоставено и се прилагат разпоредбите за засилено сътрудничество.

  1. Европейската прокуратура е компетентна да извършва издирване, наказателно преследване и предаване на съдебните органи, при необходимост в сътрудничество с Европол, на извършителите и съучастниците в престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза, както са определени от регламента, предвиден в параграф 1. Тя упражнява пред компетентните юрисдикции на държавите-членки функциите на обвинението във връзка с тези престъпления.
  2. Регламентите, посочени в параграф 1, определят статута на Европейската прокуратура, условията за упражняване на функциите ѝ, процедурния правилник, приложим спрямо дейността ѝ, както и правилата, уреждащи допустимостта на доказателствата, и правилата, приложими по отношение на съдебната проверка на процесуалните актове, които тя приема при изпълнението на своите функции.
  3. Европейският съвет може, по същото време или впоследствие, да приеме решение за изменение на параграф 1 с цел да се разширят правомощията, предоставени на Европейската прокуратура по отношение на борбата срещу тежката престъпност с трансгранично измерение, и което да измени съответно параграф 2 относно извършителите и съучастниците в тежки престъпления, засягащи няколко държави-членки. Европейският съвет действа с единодушие, след одобрение от Европейския парламент и след консултация с Комисията.

 

Член 20 от ДЕС регламентира:

  1. Държавите-членки, които желаят да установят помежду си засилено сътрудничество в области, които не попадат в изключителната компетентност на Съюза, могат да ползват неговите институции и да упражняват тези области на компетентност, като прилагат съответните разпоредби на Договорите, в границите и по реда и условията, предвидени в настоящия член, както и в членове 326 – 334 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

Засиленото сътрудничество има за цел да благоприятства осъществяването на целите на Съюза, да защитава неговите интереси и да засилва процеса на интеграция. То е отворено за всички държави-членки по всяко време съгласно член 328 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

  1. Решението за установяване на засилено сътрудничество се приема от Съвета като крайна мярка, след като той установи, че целите на това сътрудничество не могат да бъдат постигнати в разумен срок от Съюза като цяло, и при условие че в него участват поне девет държави-членки. Съветът действа в съответствие с процедурата, предвидена в член 329 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
  2. Всички членове на Съвета могат да участват в неговите обсъждания, но в гласуването участват само членовете на Съвета, представляващи държавите-членки, които вземат участие в засиленото сътрудничество. Редът и условията за гласуване са предвидени в член 330 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
  3. Актовете, приети в рамките на засилено сътрудничество, обвързват единствено участващите държави-членки. Те не се считат за част от достиженията на правото, които трябва да бъдат приети от държавите-кандидатки за присъединяване към Съюза.

Официално, Комисията приема Предложение за регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура на 17 юли 2013 г.[4] („Предложението на Комисията за регламент“).

В частта от Обяснителния меморандум на Предложението на Комисията за регламент, излагаща контекста, може да се откроят следните съображения:

Наказателното преследване на престъпления против бюджета на ЕС понастоящем са от изключителната компетентност на държавите членки, без Съюзът да разполага с орган, компетентен в тази област. Макар че тези престъпления могат да доведат до значителни потенциални вреди, те невинаги се разследват и преследват от националните органи, тъй като ресурсите за правоприлагане са ограничени. Поради това в тази област усилията за правоприлагане често са разпокъсани, а трансграничното измерение на тези престъпления обикновено убягва от вниманието на органите. (…)

Евроюст и Европол имат общ мандат за способстване на обмена на информация и за координиране на националните наказателни разследвания и преследвания, но те нямат правомощия да осъществяват сами дейности по разследване и наказателно преследване. Европейската служба за борба с измамите (OLAF) има мандат да разследва измами и незаконни дейности, засягащи ЕС, но нейните правомощия са ограничени до административните разследвания. Действията на националните съдебни органи често са бавни, средният дял на повдигнатите и поддържани обвинения е малък, а постигнатите от различните държави членки в Съюза резултати са като цяло нехомогенни. Въз основа на тези данни предприеманите от държавите членки съдебните действия за борба с измамите не могат понастоящем да се считат за ефективни, равностойни и възпиращи, както се изисква съгласно Договора.

Тъй като органите на държавите членки, отговорни за наказателното разследване и повдигането и поддържането на обвинения, понастоящем не са в състояние да осигурят равностойно равнище на защита и правоприлагане, Съюзът не само има правомощието да предприеме действия, но е и длъжен да го направи. От правна гледна точка това се налага от член 325 от Договора, но като се имат предвид специалните разпоредби на Съюза, които се прилагат в тази област, Съюзът е също така в най-добра позиция да защитава собствените си финансови интереси, включително посредством наказателното преследване на престъпления против тези интереси. Член 86 от Договора предоставя необходимото правно основание за такава нова система за наказателно преследване на равнището на Съюза, като нейната цел е да се коригират пропуските на действащия режим на правоприлагане, основаващ се изцяло на усилията на национално равнище, и към тези усилия да се добавят последователност и координация. (…)

На заседанието си от 7 февруари 2017 г. Съветът отбелязва липсата на единодушие по проекта на Регламент, причините за което са изложени в следващата точка. На 3 април 2017 г. шестнадесет държави членки (сред тях и България) нотифицират Европейския парламент, Съвета и Комисията за желанието си да установят засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура.

 

  1. Опасенията на държавите членки

 

Множество фактори правят държавите членки предпазливи да одобрят създаването на Европейска прокуратура. В резултат на това възниква въпросът доколко ефективен може да бъде новият орган, при условие че не всички държави членки участват в нейното създаване и съответно в нейната дейност.

На първо място, може би най-естествената причина за противоречивото приемане на Европейската прокуратура е прехвърлянето от страна на държавите членки на суверенни правомощия към наднационална институция. Обясними са притесненията на държавите членки в този смисъл и не е изненада безпокойството и дори съпротивата, произтичащи оттук. Ентусиазмът на Комисията среща хладните реакции на държавите членки. Политици, практици и учени не са единодушни по въпроса от реалната нужда от учредяване на Европейска прокуратура. Несигурността подтиква някои от тях да предлагат други пътища за разрешаване на проблема, различни от учредяването на нов орган, например превантивни мерки и др.

Цифрите за количественото измерение на щетите от престъпления против финансовите интереси на Съюза обаче са показателни, макар и само като приблизителен ориентир, тъй като оценката варира от поне 500 милиона до 3 милиарда евро годишно. Трудно е да се определят дори националните измерения на щетите, които се нанасят на бюджета на Съюза, а оттам – и на европейския данъкоплатец, в резултат на измами. В допълнение, националните органи често са обвинявани, че не предприемат мерки и действия на задоволително ниво. Комисията посочва, че ежегодно в цяла Европа националните бюджети губят приходи от ДДС в размер на най-малко 50 милиарда евро поради трансгранични измами.[5]

Неслучайно Регламентът не дава легална дефиниция на понятието „престъпление“, а във връзка с материалната компетентност реферира към Директива (ЕС) 2017/1371 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2017 година относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред[6] (“Директива 2017/1371”), така както е въведена в националното право.

На второ място, някои държави членки приемат с притеснение възможността, произтичаща от параграф 4 на чл. 86 ДФЕС, материалната компетентност на Европейската прокуратура да бъде разширена и спрямо други тежки престъпления с трансгранични измерения. В това отношение се изказват мнения, че би било неразумно Европейската прокуратура да получи повече правомощия преди да бъде оценено функционирането й с предвидените за момента за определен период от време.

На национално ниво, в досъдебното производство, осезаемо нараства европейското измерение. Националните органи са натоварени с европейски функции (по Регламента).

На трето място, трудна за приемане за някои вероятно са и самите структура (виж точка 4 по-долу) и функции на Европейската прокуратура. В някои държави членки прокурорите не осъществяват действия по разследването. Структурата от своя страна предполага преодоляване на предизвикателството да се постигне необходимата координация и сътрудничество с цел ефективни резултати. Тъй като Европейската прокуратура ще бъде структурирана на две равнища — на централно равнище и на национално равнище, изискуемият минимум е синхрон в действията им.

На четвърто място, понастоящем вече съществуват и редица правни инструменти с цел да засилят съдебното и полицейско сътрудничество между националните власти, например тези относно инструментите за взаимно признаване, в това число – относно Европейската заповед за арест[7] и Европейската заповед за разследване[8]. Подходящо е да бъде споменато и Рамково решение на Съвета от 13 юни 2002 година относно съвместните екипи за разследване (2002/465/ПВР)[9], съгласно което по взаимно споразумение компетентните органи на две или повече държави членки могат да създадат съвместен екип за разследване с конкретна цел и за определен срок, който може да бъде продължен по взаимно съгласие, за провеждането на разследвания по наказателни дела в една или повече от държавите членки, които създават екипа. По-специално, съвместен екип за разследване се създава, когато: разследванията на престъпления в държава членка изискват трудни и щателни следствени действия, свързани с други държави членки; определени държави членки провеждат разследвания по наказателни дела, обстоятелствата по които изискват координирани съвместни действия в съответните държави членки.

Поради тези причини, през май 2016 г., национални парламенти от 11 държави членки се противопоставиха на предложението на Комисията за Регламент, използвайки т.нар. “yellow card procedure”, възразявайки че предложеният текст не е в съответствие с принципа на субсидиарност. Въпреки това, Комисията решава да поддържа предложението, отхвърляйки възраженията, повдигнати от националните парламенти.

 

  1. Настоящата ситуация

 

Два европейски акта очертават рамката, в която ще действа Европейската прокуратура. Това са Директива (ЕС) 2017/1371 и Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 година за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура[10] (“Регламент 2017/1939”, “Регламента”).

Съгласно чл. 4 от Регламент 2017/1939, Европейската прокуратура отговаря за провеждането на разследвания, наказателното преследване и предаването на съд на извършителите на престъпления и съучастниците в престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза, които са предвидени в Директива 2017/1371 и са определени от Регламента. Както се посочва в съображение 11 от Регламента, Договорът за функционирането на Европейския съюз предвижда материалната компетентност на Европейската прокуратура да бъде ограничена до престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза, в съответствие с настоящия регламент. Поради това задачата на Европейската прокуратура следва да бъде да разследва, да осъществява наказателно преследване и да предава на съд извършителите на престъпления срещу финансовите интереси на Съюза съгласно Директива 2017/1371 и на престъпления, които са неразривно свързани с тях. За всяко разширяване на тази компетентност, така че тя да обхване други по-тежки престъпления с трансграничен характер, се изисква единодушно решение на Европейския съвет. Във връзка с това Европейската прокуратура провежда разследвания и осъществява наказателно преследване и упражнява функциите на прокурор пред компетентните съдилища на държавите членки до окончателното приключване на делото.

Процедурата за засилено сътрудничество започна на 3 април 2017 г., след като е констатирана липсата на единодушно съгласие по предложението. Следните държави членки вече участват в процедурата за засилено сътрудничество: Австрия, Белгия, България, Естония, Хърватия, Кипър, Чешката република, Финландия, Франция, Германия, Гърция, Литва, Люксембург, Португалия, Румъния, Словакия, Словения, Латвия, Испания и Италия. На 1 август 2018 г. Европейската комисия потвърди присъединяването, като двадесет и първа държава членка на ЕС, на Нидерландия към Европейската прокуратура. Тя се присъединява към общите усилия за защита на бюджета на ЕС срещу измами. Решението на Комисията относно участието на Нидерландия в Европейската прокуратура ще започне да се прилага 20 дни след публикуването му в Официален вестник. Същевременно, на 14 юни 2018 г. Малта уведоми Комисията за намерението си да участва в Европейската прокуратура. Комисията разглежда това уведомление в съответствие с процедурата, посочена в член 331 от Договора за функционирането на Европейския съюз и се очаква да вземе решение скоро. Други държави членки могат да станат част от засиленото сътрудничество по всяко време.

 

  1. Структура

 

Член 8 от Регламента определя Европейската прокуратура като неделим орган на Съюза, който действа като единна служба с децентрализирана структура. Европейската прокуратура е организирана на централно ниво и на децентрализирано ниво. Централното ниво се състои от централна служба при седалището на Европейската прокуратура. Централната служба се състои от колегията[11], постоянните камари[12], европейския главен прокурор[13], заместник главните прокурори[14], европейските прокурори[15] и административния директор[16]. Децентрализираното ниво се състои от европейски делегирани прокурори[17], които са установени в държавите членки. При изпълнението на своите задължения съгласно Регламента централната служба и европейските делегирани прокурори се подпомагат от служителите на Европейската прокуратура.

Благодарение на тази децентрализирана структура Европейската прокуратура ще може да използва директно познанията на национално равнище, като задълбоченото познаване на националните съдебни системи и на местния език, интеграцията в местните структури за наказателно преследване и практиката на местните съдилища при разглеждане на делата и т.н. [18]

Тази структура се възприема като политически подходяща за подобна служба – разследванията ще се осъществяват под ръководството на европейски орган, но последващият процес ще се развива пред националните съдилища. Същевременно тя дава поле за дискусия относно проблематичния баланс и пресечните точки на правото на ЕС и националното право, като предмет на оценка е доколко такъв тип смесена регулация на дейностите на Службата е функционална и до каква степен е способна да гарантира по-добра защита на финансовите интереси на Съюза.

 

  1. Европейски делегирани прокурори

 

Може би най-интересна от практическа гледна точка е фигурата на европейския делегиран прокурор поради двойнствения характер на правомощията му – правомощията, които има както като национален прокурор, както и такива произтичащи от Регламента. Някои от тях са: да започне разследване; да предприеме действия по разследването и други действия по собствена инициатива или да даде указания на компетентните органи в своята държава членка; да осъществи наказателно преследване; може да разпореди или да поиска задържането или задържането под стража на заподозряното лице или на обвиняемия в съответствие с националното право, приложимо при сходни вътрешноправни дела; да упражни право на изземване на делото; да изготви проект на решение за внасяне на обвинителен акт, за предаване на делото, за прекратяване на производството, за прилагане на опростена процедура в наказателното производство; да получава и следва указанията от компетентната постоянна камара; докладва чрез системата за управление на делата на компетентния европейски прокурор и на постоянната камара за всяко значимо развитие по делото; има разрешен достъп до лични данни с оперативно значение; приема или отправя искане до компетентния орган на съответната държава членка да издаде европейска заповед за арест.

Регламентът различава „работещ по делото европейски делегиран прокурор“ (чл. 2, т. 5) и „подпомагащ европейски делегиран прокурор“ (чл. 2, т. 6). Съгласно определенията в Регламента, „работещ по делото европейски делегиран прокурор“ означава европейският делегиран прокурор, отговарящ за разследването и наказателното преследване, които сам е започнал, които са му били разпределени или които е поел, упражнявайки правото на изземване на делото съгласно член 27, а „подпомагащ европейски делегиран прокурор“ означава европейски делегиран прокурор, установен в държава членка, различна от държавата членка на работещия по делото европейски делегиран прокурор, в която се провежда възложеното му разследване или друго действие.

Европейските делегирани прокурори могат да продължат да изпълняват функциите си на национални прокурори (т.е. ще имат двойна функция). Когато обаче действат в рамките на мандата на Европейската прокуратура, делегираните прокурорите ще бъдат напълно независими от своите национални прокурорски органи.[19]

 

  1. Ролята на ЕК

 

ЕК има немалко отговорности във връзка с Европейската прокуратура. Като примери могат да бъдат посочени следните ангажименти:

  • Съветът определя правилата за работата на комитета по подбора и приема решение за назначаване на неговите членове по предложение на Комисията (чл. 14, параграф 3 от Регламента);
  • Съдът на ЕС може да освободи Европейския главен прокурор (чл. 14, параграф 5 от Регламента) и европейския прокурор (чл. 16, параграф 5 от Регламента) по искане и на Комисията;
  • Комисията отговаря за създаването и първоначалното административно обслужване на Европейската прокуратура (чл. 20, параграф 1 от Регламента), като за тази цел ЕК може да посочи след консултация със Съвета свой служител, който временно да поеме функциите и задълженията на административен директор, както и да предложи съдействие на Европейската прокуратура, по-конкретно като командирова необходимия ограничен брой свои служители, които да осъществяват административните дейности на Европейската прокуратура;
  • На Комисията се предоставя правомощието да приема делегирани актове в съответствие с член 115 за съставяне на списък с категориите лични данни с оперативно значение и категориите субекти на данни, посочени в чл. 49, параграф 2[20], и да актуализира този списък (чл. 49, параграф 3 от Регламента);
  • Европейската прокуратура се отчита пред Европейския парламент, пред Съвета и пред Комисията за общата си дейност (чл. 6, параграф 2 от Регламента);
  • Европейската прокуратура поема поверените ѝ с Регламент 2017/1939 функции по разследване и наказателно преследване на дата, която се определя с решение на Комисията по предложение на европейския главен прокурор след създаването на Европейската прокуратура (чл. 120 от Регламента).

 

 

  1. Европейската прокуратура и Съдът на Европейския съюз

 

За момента Европейската прокуратура разполага с много по-тясна компетентност от Съда на ЕС. Това е разбираемо с оглед на изложените по-горе опасения, които изпитват държавите членки.

Както става ясно от Регламента, производствата ще се развиват пред националните съдилища в съответствие с процесуалните правила на съответната държава членка.

Член 42 от Регламент 2017/1939, озаглавен „Съдебен контрол“, прави видима ролята на Съда на ЕС. Процесуални актове, които Европейската прокуратура е приела и имат за цел да породят правни последици спрямо трети лица, подлежат на контрол от компетентните национални съдилища. Същото правило се прилага, когато Европейската прокуратура не приеме процесуални актове, които имат за цел да породят правни последици спрямо трети лица и които по закон е трябвало да приеме. Останалото съдържание на чл. 42 е посветено на Съда на ЕС и разкрива превеса на правомощията, които има. Така, Съдът на ЕС е компетентен в съответствие с член 267 ДФЕС да се произнася преюдициално относно:

  • действителността на процесуални актове на Европейската прокуратура, доколкото такъв въпрос за действителността е повдигнат пряко пред съд на държава членка въз основа на правото на Съюза;
  • тълкуването или действителността на разпоредби на правото на Съюза, включително Регламент 2017/1939;
  • тълкуването на членове 22 и 25 от Регламент 2017/1939 по отношение на всяка препирня за компетентност между Европейската прокуратура и компетентните национални органи. [21]

Решенията на Европейската прокуратура за прекратяване на наказателното производство, доколкото те са оспорени пряко въз основа на правото на Съюза, подлежат на контрол пред Съда на ЕС в съответствие с член 263, четвърта алинея ДФЕС.

Също, Съдът на ЕС е компетентен: в съответствие с член 268 ДФЕС по всеки спор, свързан с обезщетение за вреди, причинени от Европейската прокуратура; в съответствие с член 272 ДФЕС по всеки спор, свързан с арбитражна клауза, съдържаща се в сключени от Европейската прокуратура договори[22]; в съответствие с член 270 ДФЕС по всеки служебен спор, свързан с персонала на Европейската прокуратура; относно освобождаването от длъжност на Европейския главен прокурор или европейските прокурори съгласно съответно член 14, параграф 5 и член 16, параграф 5 от Регламент 2017/1939.

Член 42 не засяга съдебния контрол от страна на Съда на ЕС в съответствие с чл.263, ал. 4 от ДФЕС върху решения на Европейската прокуратура, които засягат права на субектите на данни по глава VIII на Регламент 2017/1939[23], и върху решения на Европейската прокуратура, които не са процесуални актове, като решения на Европейската прокуратура относно правото на публичен достъп до документи, или решения за освобождаване от длъжност на европейски делегирани прокурори, приети съгласно член 17, параграф 3 от Регламент 2017/1939, или други административни решения.

Съображение 89 от Регламента пояснява, че разпоредбата на настоящия регламент относно съдебния контрол не променя правомощията на Съда на ЕС да упражнява контрол върху административните решения на Европейската прокуратура, които са предназначени да породят правни последици спрямо трети лица, т.е. решения, взети извън изпълнението на функциите ѝ по разследване, повдигане и поддържане на обвинението или предаване на съд. Настоящият регламент не засяга също така възможността държава членка на Европейския съюз, Европейският парламент, Съветът или Комисията да предявяват искове за отмяна в съответствие с член 263, втора алинея ДФЕС и член 265, първа алинея ДФЕС, както и за установяване на нарушение съгласно членове 258 и 259 ДФЕС.

Комитетът по подбора във връзка с избора на Европейския главен прокурор включва бивши членове на Съда на ЕС съгласно чл. 14, параграф 3 от Регламента (аналогично на Комитета по чл. 255 от ДФЕС, който дава становище относно годността на кандидатите да упражняват функциите на съдия и генерален адвокат на Съда и на Общия съд, преди правителствата на държавите-членки да ги назначат съгласно членове 253 и 254 от ДФЕС). На 1 август 2018 г. Комисията е предложила на Съвета на ЕС списък с кандидати за комитета по подбор на Европейската прокуратура. Комитетът по подбора ще се състои от дванадесет членове, които се очаква да встъпят в длъжност през октомври 2018 г. Избраните кандидати ще са работили преди това като членове на Съда на ЕС, членове на Сметната палата, национални членове на Евроюст, членове на национални върховни съдилища или като прокурори или юристи от висок ранг. Подборът на Комисията се основава на географски баланс, равновесие между половете и надлежно представяне на правните системи на държавите членки, участващи в Европейската прокуратура. Комитетът по подбор ще отговаря за изготвянето на списък на предварително подбрани кандидати за длъжността на европейски главен прокурор и за оценката на квалификациите на кандидатите преди назначаването от Съвета.[24]

В Регламента се гарантира, че заподозряното лице разполага с всички права, предоставени от законодателството на ЕС и Хартата на основните права на Европейския съюз. Тези права са изброени изрично и включват правото:

  • на устен и писмен превод,
  • на информация и достъп до материалите по делото,
  • на достъп до адвокат и на комуникация с трети лица и те да бъдат информирани в случай на задържане,
  • да се запази мълчание и да се прилага презумпцията за невиновност,
  • на правна помощ,
  • да се представят доказателства, да се назначават вещи лица и да се изслушват свидетели.

Освен това, заподозряното лице разполага с правата на защитата, предоставени от националното право, от което зависи производството.[25]

 

  1. Взаимодействие с ОLAF, Евроюст, Европол. Европейската прокуратура и други институции, органи, служби и агенции на Европейския съюз. Отношения с трети държави, международни организации и държави членки, които не участват в засиленото сътрудничество.

 

В контекста на разследванията и преследванията, които засягат две или повече държави членки, по отношение на сериозната престъпност, особено когато тя е организирана, целите на Евроюст са: да стимулира и подобрява сътрудничеството между компетентните органи на държавите членки при разследване, преследване в държавите членки, като се отчита всяко искане от компетентен орган на държава членка и всяка информация, предоставена от всеки орган, компетентен по силата на разпоредбите, приети в рамката на Договорите; да подобрява сътрудничеството между компетентните органи на държавите членки, и по-специално чрез улесняване на изпълнението на исканията за съдебно сътрудничество и решенията в тази област, включително по отношение на инструменти, които въвеждат в действие принципа на взаимно признаване; да подкрепя компетентните органи на държавите членки да провеждат техните разследвания и преследвания по-ефективно.[26] Евроюст е основан няколко години след Европол, чиято функция е да подкрепя и засилва действията на компетентните органи на държавите членки и взаимното им сътрудничество за предотвратяване и борба с тежката престъпност, засягаща две или повече държави членки, с тероризма и с формите на престъпност, засягащи общ интерес, който е предмет на политика на Съюза.[27] Следователно, Евроюст и Европол имат по-скоро подпомагащи функции, тъй като тяхната мисия е да улеснят дейностите на националните органи в борбата им да се справят с транснационалната престъпност.

Евроюст не е компетентна да извършва наказателни разследвания или да преследва по наказателен ред случаите на измама. През 2013 г. Комисията предложи реформа на Евроюст с цел допълнително подобряване на цялостното ѝ функциониране и да позволи на колегиума и на националните членове да се съсредоточат върху оперативните си задачи, т.е. да координират и насърчават сътрудничеството между националните съдебни органи в борбата с трансграничната престъпност. Реформираната Евроюст ще оказва подкрепа на Европейската прокуратура в борбата с измамите против бюджета на ЕС. Тя ще я подпомага, като осигурява координацията на разследванията на Европейската прокуратура с разследващите органи на държавите членки, които не участват в създаването на Европейската прокуратура. Евроюст може да предостави подкрепата и ресурсите на своя административен апарат на Европейската прокуратура.[28]

Европейска служба за борба с измамите (OLAF) е основана от Комисията през 1999 г.[29] ОLAF осъществява административни разследвания. Когато има съмнение за извършено престъпление, ОLAF отнася случая до компетентните национални власти.

По-конкретно, ОLAF упражнява правомощията на Комисията да провежда външни административни разследвания с цел засилване борбата с измамите, корупцията и други незаконни действия, засягащи неблагоприятно финансовите интереси на Съюза, както и за целите на борбата с измамите относно всеки друг акт или действие на оператори, което представлява нарушение на разпоредбите на съюзното право. ОLAF е отговорна за провеждането на вътрешни административни разследвания, целящи: борба с измамите, корупцията и други незаконни действия, засягащи неблагоприятно финансовите интереси на Съюза; разследване на сериозните положения, свързани с осъществяването на професионални задължения, което може да доведе до неспазване на задълженията от страна на чиновници и служители на Съюза, водещи до дисциплинарно и в определени случаи наказателно производство, или аналогично неспазване на задълженията от страна на членове на институциите и органите, ръководители на органите или членове на персонала на институциите и органите, които не са субекти на Правилника за длъжностните лица и Условията за работа на другите служители на Съюза.

ОLAF отговаря за подготовката на законодателни и регулаторни инициативи от страна на Комисията с цел предотвратяване на измамите и осъществява непосредствена връзка с полицейските и съдебните органи на държавите членки.

OLAF ще запази компетентността си за провеждане на административни разследвания на нередностите, включително измамите, засягащи финансовите интереси на ЕС, и на тежките нарушения, извършени от служители на ЕС. Тъй като не всички държави членки участват в Европейската прокуратура, OLAF ще продължи да провежда административните си разследвания във връзка с неучастващите държави членки по същия начин, както го прави днес. В участващите държави членки, в области, които са от компетентността на Европейската прокуратура, тя и OLAF ще трябва да установят и поддържат тясно сътрудничество, насочено към гарантиране на взаимното допълване на съответните им правомощия и избягване на дублирането. В това отношение OLAF няма да образува административно разследване, успоредно с разследване, водено от Европейската прокуратура за същите факти. На 23 май 2018 г. Комисията предложи да се измени Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 относно разследванията, провеждани от OLAF, с цел да се гарантира, че OLAF ще се превърне в близък и надежден партньор на Европейската прокуратура и че ще продължи да провежда административни разследвания с цел допълване на нейната работа.[30]

Глава X от Регламента урежда отношенията на Европейската прокуратура с нейните партньори. Съгласно чл. 99 от Регламента, доколкото е необходимо за изпълнението на функциите ѝ, Европейската прокуратура може да установява и поддържа отношения на сътрудничество с институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, в съответствие с техните цели, както и с органите на държави — членки на Европейския съюз, които не участват в засиленото сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура, органите на трети държави и международни организации. Европейската прокуратура може да сключи работни договорености с посочените субекти. Тези работни договорености са от технически и/или оперативен характер и по-специално са насочени към улесняване на сътрудничеството и обмена на информация между страните по тях. Работните договорености не може да бъдат основа за възможен обмен на лични данни, нито да имат правнообвързващо действие спрямо Съюза или неговите държави членки.

 

  1. Какво предстои

 

Многобройни са тълкуванията на Регламента и оттук – несигурността, която се създава.

В най-общ план, предстои да се види развитието на отношенията между Европейската прокуратура и неучастващите в засиленото сътрудничество държави членки, което е важен практически въпрос.

По-конкретно обаче, предстоят редица предизвикателства дори преди започване функционирането на Европейската прокуратура – изготвяне на Процедурен правилник, на правила за защита на данните, конституиране на колегията, многобройността на официалните езици и необходимостта от превод, въпросите, свързани с бюджета, времевата рамка. Тези въпроси ще бъдат обект на професионална дискусия.

Очаква се ЕК да представи на Съвета проект на Вътрешни правила за работата на Комитета по подбора на Европейския главен прокурор и европейски прокурори.

ЕК, след консултации със Съвета, следва да определи временен административен директор.

Член 20 от Регламента, озаглавен „Временни административни правила на Европейската прокуратура“, предвижда в своя параграф 4, че докато колегията[31] поеме функциите си в съответствие с член 9, параграф 1, Комисията упражнява функциите, предвидени в настоящия член, в сътрудничество с експертна група, съставена от представители на държавите членки. Такава експертна група вече е сформирана.

 

  1. Европейската прокуратура и България

 

Темата за Европейска прокуратура беше приоритет на Българското председателство на Съвета на Европейския съюз. Във връзка с това в рамките на неформалното заседание на Съвет ПВР на 26 януари 2018 г. са обсъдени въпросите за сътрудничеството на Европейската прокуратура с други институции, агенции и органи на Европейския съюз, а по време на Конференция в София на 26 и 27 март 2018 г. са детайлно разгледани основните въпроси за изграждането на Европейската прокуратура.

Въпреки тези инициативи въпросът сякаш не получава широка гласност в България, което може би отчасти се дължи на факта, че Европейската прокуратура е в процес на сформиране. Вероятно скоро въпросите около нея ще бъдат във фокуса на различни професионални форуми и в България.

По необходимост следва да бъдат извършени законодателни промени. Те вероятно ще засегнат поне изменение на НК, НПК, ЗСВ.

Възможно е на национално ниво да се предвидят процедурни правила за избор на европейски прокурор и европейски делегирани прокурори.

Като водещи принципи на сътрудничество между Европейската прокуратура и националните власти, които следва да се съблюдават, могат да бъдат посочени принципът на лоялно сътрудничество[32], принципът на пропорционалност[33], както и споделената компетентност[34].

През многобройни препятствия минава пътят за създаването и функционирането на Европейската прокуратура. Преценени са различните рискове и позитиви, като всяка държава членка според интереса си решава дали да заяви принадлежността си към реализирането на тази идея. И макар най-трудният период за Европейската прокуратура да изглежда отминал, предстои посрещането на предизвикателствата, които ще постави сформирането и практическото функциониране на новия орган на Съюза. В това отношение ключова роля ще имат компетентните национални органи, както и приемането на съответна правна уредба.

 

 

[1] Експерт в Министерство на правосъдието. Изразеното в публикацията мнение е лично и не обвързва ведомството.

[2] СОМ (2001)715 final.

[3] Европейска комисия – Съобщение за медиите, IP/18/4770.

[4] COM (2013) 534 final.

[5] Европейска комисия – Съобщение за медиите, IP/18/4770.

[6] OB L 198, 28.7.2017г., стр. 29—41.

[7] Рамково решение на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите-членки (2002/584/ПВР), изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР НА СЪВЕТА от 26 февруари 2009 година.

[8] Директива 2014/41/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година относно Европейска заповед за разследване по наказателноправни въпроси (ОВ L 130, 1.5.2014 г., стp. 1), Поправка, ОВ L 143, 9.6.2015, стp.  16 (2014/41/ЕС).

[9] ОВ° L 162 , 20/06/2002 стр. 1 – 3.

[10] OB L 283, 31.10.2017г., стр. 1—71.

[11] Колегията на Европейската прокуратура се състои от европейския главен прокурор и по един европейски прокурор от всяка държава членка.

[12] Постоянните камари се председателстват от европейския главен прокурор или от един от европейските заместник главни прокурори или от европейски прокурор, назначен за председател в съответствие с вътрешния процедурен правилник на Европейската прокуратура. Освен председателя постоянните камари имат двама постоянни членове.

[13] Европейският главен прокурор: оглавява Европейската прокуратура; организира работата й; ръководи нейните дейности; взема решения в съответствие с Регламента и с вътрешния процедурен правилник на Европейската прокуратура; представлява Европейската прокуратура пред институциите на Съюза и държавите членки на Европейския съюз, както и пред трети лица. Европейският главен прокурор може да делегира задачите си, свързани с представителните си функции, на един от европейските заместник главни прокурори или на европейски прокурор.

[14] Назначават се двама европейски заместник главни прокурори, които да подпомагат европейския главен прокурор при изпълнението на неговите задължения и да го заместват, когато той отсъства или е възпрепятстван да изпълни задълженията си.

[15] Всяка държава членка посочва трима кандидати за позицията на европейски прокурор измежду кандидати:

а) които са действащи членове на прокуратурата или съдебната система в съответната държава членка;

б) чиято независимост е извън съмнение; и

в) които притежават необходимата квалификация за заемане на висши длъжности в прокуратурата или съдебната система на съответните си държави членки и които имат съответен практически опит в националните правни системи, финансовите разследвания и в международното съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси.

[16] За административни и бюджетни цели Европейската прокуратура се ръководи от административния си директор.

[17] Във всяка държава членка има двама или повече европейски делегирани прокурори.

[18] Европейска комисия-Информационен документ, MEMO/18/4767.

[19]

[20] Съгласно чл.49, параграф 2 от Регламента категориите лични данни с оперативно значение и категориите субекти на данните, чиито лични данни с оперативно значение могат да се обработват в индекса съгласно член 44, параграф 4, буква б) от Европейската прокуратура за всяка една от целите по параграф 1 от настоящия член, са изброени в приложение в съответствие с параграф 3.

[21] Същевременно националните съдилища не могат да отправят до Съда на ЕС преюдициални запитвания относно действителността на процесуалните актове на Европейската прокуратура спрямо националния процесуално право или спрямо националните мерки за транспониране на директиви дори когато настоящият регламент препраща към тях. Това обаче не засяга преюдициалните запитвания относно тълкуването на разпоредба от първичното право, включително Договорите и Хартата, или тълкуването и действителността на разпоредба от вторичното право на Съюза, включително настоящия регламент и приложимите директиви. Освен това настоящият регламент не изключва възможността националните съдилища да осъществяват контрол върху действителността на процесуални актове на Европейската прокуратура, предназначени да породят правни последици спрямо трети лица, по отношение на принципа на пропорционалност, залегнал в националното право (Вж. съображение 88 от Регламента).

[22] Според текста на чл.272 от Договора за функционирането на Европейския съюз, Съдът на ЕС е компетентен да се произнася по силата на арбитражна клауза, съдържаща се в договор, отнасящ се към публичното или частното право, сключен от Съюза или от негово име.

[23] Глава VIII от Регламента е озаглавена „Защита на данните“. Съгласно съображение 7 „лични данни“ означава всяка информация, свързана с физическо лице, чиято самоличност е или може да бъде установена (наричано „субект на данни“). На основание чл. 89 от Регламента, решенията на Европейския надзорен орган по защита на данните се обжалват пред Съда на ЕС.

[24] Европейска комисия – Съобщение за медиите, IP/18/4770.

[25] Европейска комисия-Информационен документ, MEMO/18/4767.

[26] Решение на Съвета от 28 февруари 2002 година за създаване на Евроюст с оглед засилване на борбата срещу сериозната престъпност (2002/187/ПВР) (ОВ L 063, 6.3.2002, p.1) , изменено с Решение 2003/659/ПВР на Съвета от 18 юни 2003 година и Решение 2009/426/ПВР на Съвета от 16 декември 2008 година.

[27] Съгласно чл.3, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2016/794 на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2016 година относно Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането (Европол) и за замяна и отмяна на решения 2009/371/ПВР, 2009/934/ПВР, 2009/935/ПВР, 2009/936/ПВР и 2009/968/ПВР на Съвета.

[28] Европейска комисия-Информационен документ, MEMO/18/4767.

[29] Решение на Комисията от 28 април 1999 година за създаване на Европейска служба за борба с измамите (OLAF) (нотифицирано под номер SEC(1999) 802) (1999/352/ЕО, ЕОВС, Евратом) (ОВ L 136, 31.5.1999 г., стp. 20), изменено с Решение на Комисията от 27 септември 2013 година, Решение (ЕС) 2015/512 на Комисията от 25 март 2015 година и Решение (EC) 2015/2418 на Комисията от 18 декември 2015 година.

[30] Европейска комисия-Информационен документ, MEMO/18/4767.

[31] Съгласно чл. 9, параграф 1 от Регламента колегията на Европейската прокуратура се състои от европейския главен прокурор и по един европейски прокурор от всяка държава членка.

[32] Съгласно чл.4, параграф 3, изречение първо от Договора за Европейския съюз:

„По силата на принципа на лоялното сътрудничество, Съюзът и държавите-членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите.“

[33] Член 5, параграф 4 от Договора за Европейския съюз определя:

„По силата на принципа на пропорционалност, съдържанието и формата на дейност на Съюза не надхвърлят необходимото за постигане на целите на Договорите.

Институциите на Съюза прилагат принципа на пропорционалност в съответствие с Протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност.“

[34] На основание чл. 4, параграф 2, буква й) от Договора за функционирането на Европейския съюз, споделената компетентност между Съюза и държавите членки, се прилага в областта на пространство на свобода, сигурност и правосъдие.

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.