Решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет, C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:63
Делото е образувано по жалби на Словашката република и Унгария за отмяна на Решение (ЕС) 2015/1601 на Съвета от 22 септември 2015 година за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция (ОВ L 248, 2015 г., стр. 80, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
В отговор на миграционната криза, засегнала Европа през 2015 г., Съветът на Европейския съюз приема обжалваното решение, за да подпомогне Италия и Гърция да се справят с масивния приток на мигранти. Това решение предвижда преместването от тези две държави членки в рамките на период от две години на 120 000 души, които очевидно се нуждаят от международна закрила, в останалите държави членки на Съюза.
Обжалваното решение е прието на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, съгласно който „[в] случай че една или повече държави членки се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни, Съветът, по предложение на Комисията, може да приема временни мерки в полза на засегнатата(ите) държава(и) членка(и). Той действа след консултация с Европейския парламент“. Словакия и Унгария, които подобно на Чешката република и Румъния са гласували в рамките на Съвета срещу приемането на това решение, искат от Съда да го отмени, като изтъкват, от една страна, мотиви, че приемането му е опорочено от грешки от процедурно естество или свързани с избора на неподходящо правно основание, и от друга страна, че то не е годно да отговори на миграционната криза, нито е необходимо за тази цел.
В хода на производството пред Съда Полша встъпва в подкрепа на исканията на Словакия и Унгария, а Белгия, Германия, Гърция, Франция, Италия, Люксембург, Швеция и Комисията встъпват в подкрепа на исканията на Съвета.
На първо място, с решението си от 6 септември 2017 г., Съдът отхвърля довода, че обжалваното решение е прието на грешно правно основание, тоест при неприлагане на законодателна процедура.
Съдът приема във връзка с този довод, че макар член 78, параграф 3 ДФЕС да предвижда, че Съветът приема посочените в него временни мерки по предложение на Комисията и след консултация с Парламента, той не препраща изрично нито към обикновената законодателна процедура, нито към специалната законодателна процедура. За сметка на това член 78, параграф 2 ДФЕС изрично гласи, че мерките, изброени в точки а)—ж) от тази разпоредба, се приемат „в съответствие с обикновената законодателна процедура“. С оглед на гореизложеното следва да се приеме, че мерките, които могат да бъдат приети на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, трябва да бъдат квалифицирани като „незаконодателни актове“, тъй като те не са приети посредством законодателна процедура. Съветът правилно е счел, че то трябва да бъде прието чрез незаконодателна процедура и следователно представлява незаконодателен акт на Съюза.
На второ място, се поставя въпросът дали, както твърдят Словашката република и Унгария, член 78, параграф 3 ДФЕС не би могъл да служи за правно основание за приемането на обжалваното решение по съображения, че това решение представлява незаконодателен акт, който дерогира от няколко законодателни акта, докато само законодателен акт би могъл да извършва дерогиране от друг законодателен акт. Съдът посочва във връзка с този довод, че в съображение 23 от обжалваното решение се посочва, че предвиденото с обжалваното решение преместване от Италия и Гърция води до „временна дерогация“ от някои разпоредби на законодателни актове на Съюза, като член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, съгласно който Република Гърция или Италианската република по принцип са компетентни да разгледат молба за международна закрила въз основа на критериите, изложени в глава III от посочения регламент, и член 7, параграф 2 от Регламент № 516/2014, който изисква съгласие на лицето, подало молба за международна закрила.
Във връзка с това, Съдът приема, че ограничително тълкуване на посоченото в член 78, параграф 3 ДФЕС понятие „временни мерки“, съгласно което се допуска само приемането на съпътстващи мерки, които се добавят към законодателните актове, приети на основание член 78, параграф 2 ДФЕС, но не и на други мерки, с които се извършва дерогиране от такива актове, освен че не се основава на текста на член 78, параграф 3 ДФЕС, би намалило значително и полезното му действие, доколкото посочените актове обхващат или могат да обхващат различни аспекти от общата европейска система за убежище, изброени в точки a)—ж) от член 78, параграф 2 ДФЕС.
С оглед на гореизложеното обстоятелството, че обжалваното решение, чиято квалификация като незаконодателен акт не може да бъде поставена под съмнение, въвежда дерогации от конкретни разпоредби на законодателни актове, не е от естество да попречи да бъде прието на основание член 78, параграф 3 ДФЕС.
На трето място, Съдът уточнява, че след като обжалваното решение трябва да бъде квалифицирано като незаконодателен акт, от това следва, че спрямо приемането на този акт в рамките на незаконодателна процедура не се прилагат изискванията относно участието на националните парламенти, предвидени в протоколи № 1 и № 2, нито на тези относно публичния характер на обсъждането и гласуването в Съвета, които се прилагат само в рамките на приемането на проекти на законодателни актове.
На четвърто място, Съдът отбелязва, че времевото приложно поле на обжалваното решение (а именно от 25 септември 2015 г. до 26 септември 2017 г.) е точно ограничено, така че временният му характер не може да бъде поставен под въпрос.
На пето място, Съдът е постановява, че заключения та на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г., според които държавите членки трябва да вземат решение „с консенсус“ относно разпределението на лицата, очевидно имащи нужда от международна закрила, „като се отчете конкретното положение на държавите членки“, не са пречка за приемането на обжалваното решение. Всъщност тези заключения се отнасят до друг проект за преместване на 40 000 души между държавите членки в отговор на миграционния поток, констатиран през първите шест месеца на 2015 г. Този проект е предмет на Решение 2015/1523, а не на оспорваното в случая решение. Съдът добавя, че Европейският съвет не може в никакъв случай да изменя правилата за гласуване, предвидени в Договорите.
На шесто място, Съдът констатира, че макар да са били внесени съществени изменения в проекта за първоначално предложение на Комисията, по-специално свързаните с изпълнението на искането на Унгария да не фигурира в списъка на държавите членки — бенефициери от механизма за преместване, и за квалифициране на тази страна като държава членка на преместване, Парламентът е бил надлежно уведомен за тези изменения, преди да приеме резолюцията си от 17 септември 2015 г., което му е позволило да ги вземе предвид в посочената резолюция. Във връзка с това Съдът подчертава, че внесените след тази дата други изменения не са засегнали самата същност на предложението на Комисията.
На седмо място, Съдът приема, че Съветът не е бил длъжен да приема обжалваното решение с единодушие, макар че с оглед на приемането на горецитираните изменения той е трябвало да се отклони от първоначалното предложение на Комисията. Съдът установява във връзка с това, че измененото предложение е било одобрено от Комисията чрез двама от нейните членове, които са били упълномощени за тази цел от колегиума.
На осмо място, Съдът също така приема, че предвиденият с обжалваното решение механизъм за преместване не представлява мярка, която е очевидно неподходяща за постигането на неговата цел, а именно да се помогне на Гърция и Италия да се справят с последиците от миграционната криза от 2015 г.
Във връзка с това Съдът счита, че валидността на решението не може да бъде поставена под въпрос от ретроспективни преценки относно неговата ефективност. Всъщност, когато законодателят на Съюза трябва да прецени бъдещите последици от ново Решение на Съвета от нова правна уредба, преценката му може да бъде отхвърлена само ако е явно неправилна с оглед на данните, с които той е разполагал към момента на приемане на съответната правна уредба. Настоящият случай обаче не е такъв, тъй като Съветът въз основа на подробно разглеждане на наличните към момента статистически данни е направил обективен анализ на последиците от мярката за разглежданата извънредна ситуация.
В този контекст Съдът по-специално отбелязва, че малкият брой извършени до момента премествания в приложение на обжалваното решение може да бъде обяснен със съвкупност от обстоятелства, които Съветът не би могъл да предвиди към момента на приемането му, сред които по-специално липсата на сътрудничество от страна на някои държави членки.
Накрая, Съдът констатира, че Съветът не е допуснал явна грешка в преценката, като е приел, че преследваната с обжалваното решение цел не може да бъде постигната с по-малко ограничителни мерки. Така Съдът е постановил, че Съветът не е превишил широкото си право на преценка, когато е приел, че механизмът, предвиден с Решение 2015/1523, който вече е насочен към преместването на доброволна основа на 40 000 лица, не би бил достатъчен, за да се отговори на безпрецедентния приток на мигранти през месеците юли и август на 2015 г.