Определение на Съда (голям състав) от 20 ноември 2017 г., Комисия/Полша, С‑441/17 R, EU:C:2017:877
На 20 юли 2017 г. Европейската комисия сезира Съда на ЕС с иск по член 258 ДФЕС за установяване, че Република Полша не е изпълнила свои задълженията по Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна („Директивата за местообитанията“, ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109) и Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици („Директивата за птиците“, ОВ L 20, 2010 г., стр. 7). Твърдените нарушения засягат:
- одобряване на план за управление на горите в горско стопанство Białowieża (Полша) без оценка на евентуалното отрицателно влияние на територията от Натура 2000 „Puszcza Białowieska“;
- неопределяне на необходимите мерки за опазване на местообитанията и птиците, срещащи се в тази област;
Наред с основното си искане за установяване на неизпълнението, Европейската комисия иска от Съда да разпореди на Република Полша до постановяване на решението по същество да спре активните горски стопански дейности в посочената територия от Натура 2000, както и да спре премахването на мъртви вековни смърчове и изсичането на дървета при увеличаването на обема на дърводобива на тази територия. На основание член 160, параграф 7 от Процедурния правилник на Съда Комисията освен това иска временните мерки да бъдат постановени още преди ответникът да е представил становището си поради опасността от нанасяне на значителна и непоправима вреда на местообитанията и целостта на територията от Натура 2000. Това искане е уважено с определение от заместник-председателя на Съда. Впоследствие Комисията допълва молбата си за постановяване на временни мерки, като иска от Съда да разпореди на Република Полша да заплаща периодична имуществена санкция, ако не се съобрази с дадените разпореждания в производството за налагане на временните мерки. Според Република Полша това искане е недопустимо и във всеки случай неоснователно.
Съгласно член 160, параграф 3 от Процедурния правилник на Съда в молбите за допускане на обезпечителни мерки се излага предметът на спора, обстоятелствата, установяващи неотложността, както и фактическите и правните основания, които обосновават вероятната основателност на иска или жалбата. Съгласно установената съдебна практика съдията по обезпечителното производство може да допусне временните мерки, само ако е установено, че на пръв поглед постановяването им е фактически и правно обосновано (fumus boni juris), и ако са неотложни, в смисъл, че е необходимо да бъдат разпоредени и да породят действието си преди решението в главното производство, за да се избегне значително и непоправимо увреждане на интересите на молителя. При необходимост съдията по обезпечителното производство също така претегля съответните интереси. Тези условия са кумулативни, поради което молбата за временни мерки трябва да се отхвърли, ако едно от тях не е изпълнено.
По изискването за наличието на fumus boni juris
Съдът припомня установената си практика, според която това изискване е изпълнено, когато във фазата на обезпечителното производство е налице съществено противоречие по правен или фактически въпрос, чието разрешение не е очевидно от самото начало, поради което на пръв поглед искът — или съответно жалбата — в главното производство не е напълно лишен от основание.
В разглеждания случай Комисията излага подробни съображения, че дейностите по изсичане на дървета, главно на нападнатите от смърчовия корояд смърчове, дейностите по премахване на мъртви или умиращи дървета или на изсъхнали дървета и вековни дървесни масиви, както и дейностите по повторно залесяване, извършвани на територията от Натура 2000 „Puszcza Białowieska“ противоречат на правото на Съюза в много отношения.
Според Република Полша обаче Комисията не е успяла да докаже надлежно, че твърденията ѝ за нарушения са на пръв поглед основателни. Тя отбелязва, че в основата на тези твърдения на практика стоят хипотези и съображения, в които не се отчитат множество научни становища, застъпващи виждане, противоположно на защитаваното от Комисията.
Съдът приема, че изтъкнатите от Комисията доводи на пръв поглед не изглеждат напълно лишени от основание и че поради това не е изключено разглежданите активни горски стопански дейности да не отговарят на изискванията за защита, произтичащи от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците. Съдът отчита обстоятелството, че в обезпечителното производство Република Полша не оспорва обстоятелството, че полските власти не са се уверили, че предвид най-добрите научни достижения в тази област разглежданите активни горски стопански дейности не засягат целостта на територията от Натура 2000 „Puszcza Białowieska“. Самото несъответствие на научните становища, на които се позовават страните, задължава съдията по обезпечителното производство, чиято преценка неизбежно е обобщена, да не счита доводите на Комисията за лишени от основание.
Поради това, като има предвид и принципа на предпазните мерки, който е един от основните елементи на политиката на високо равнище на защита, провеждана от Европейския съюз в областта на околната среда, Съдът приема, че на пръв поглед искът в главното производство не може да счете за напълно лишен от основание.
По изискването за неотложност
Съдът припомня, че целта на обезпечителното производство е да гарантира пълната ефикасност на бъдещото окончателно решение, за да се избегне празнота в правната защита, осигурявана от Съда. За да се постигне тази цел, неотложността трябва да се преценява с оглед на необходимостта от разпореждане на временни мерки, за да не се нанесе значителна и непоправима вреда на страната, която иска временната защита.
Страната, която се позовава на такава вреда, трябва да докаже наличието ѝ. Макар в това отношение да не се изисква абсолютна сигурност, че вредата ще настъпи, а само че е достатъчно вероятно да бъде нанесена, това не променя факта, че молителят все пак е длъжен да докаже фактите, предполагащи евентуалното настъпване на такава вреда.
Комисията поддържа, че вредата в резултат на изсичането и премахването на застаряващите дървета и на мъртвата дървесина, включително на дърветата, умиращи прави, е непоправима, тъй като след извършването на тези дейности възстановяването на първоначалното състояние на засегнатите от тях територии няма да бъде възможно. Освен това продължаването на съответните дейности заплашва да разклати из основи структурата и функциите на засегнатите дървесни масиви в съответните местообитания, които масиви нямало да може да бъдат възстановени в предходното им състояние чрез обезщетение или други форми на компенсация. Ето защо въпросните дейности ще доведат до необратимо преобразуване на естествена гора в експлоатирана гора, съпътствано от риск да се загубят местообитания на редки видове. Вредата ще бъде значителна и поради предвиденото увеличаване на обема на дърводобива до 2021 г.
За да оспори неотложността на исканите временни мерки, Република Полша твърди, че самата Комисия не е проявила дължима грижа при разглеждането на настоящия случай, тъй като, след като е получила отговора на официалното уведомително писмо, е изчакала да изтекат девет месеца преди да изпрати мотивираното становище. Освен това извършването на разглежданите активни горски стопански дейности на съответната територия продължавало повече от сто години и нищо не обосновавало незабавното им спиране, още повече че предвиденият обем на дърводобива бил значително по-малък от предходните.
На следващо място Република Полша поддържа, че твърдението на Комисията, че въпросните дейности причиняват значителна и непоправима вреда, не било подкрепено с доказателства. Напротив, спирането на тези дейности и разпространението на смърчовия корояд щели да имат значителни отрицателни последици за екосистемата на Беловежката гора. Това щяло да доведе до значително и трайно увреждане на състоянието на запазване на ценни естествени местообитания, защитени в рамките на територията от Натура 2000 „Puszcza Białowieska“, а именно на субконтиненталните дъбово-габърови гори. В подкрепа на своите твърдения Република Полша се позовава на научни изследвания, а и евентуалните отрицателни последици от разглежданите активни горски стопански дейности не представлявали заплаха за популацията на птиците, като се наблюдавала дори тенденция към увеличаване на тяхната популация.
Според Съда при преценката на неотложността трябва да се припомни, че целта на обезпечително производство не е да се установи истинността на сложни и силно оспорвани фактически обстоятелства. Съдията по обезпечителното производство не разполага с необходимите способи, за да извърши необходимите проверки, и в много случаи това трудно би могло да се направи своевременно. Освен това съдията по обезпечителното производство трябва да заключи — само за целите на преценката на наличието на значителна и непоправима вреда — че изложените от молителя в това производство твърдения за нарушения по съществото на спора е възможно да бъдат уважени. Всъщност значителната и непоправима вреда, чието вероятно настъпване трябва да се докаже, е тази, която евентуално би произтекла от отказа да бъдат постановени исканите временни мерки в хипотезата на последващо уважаване на иска или жалбата по същество, и такава съответно трябва да бъде отправната точка при преценката ѝ, без това да включва каквото и да е изразяване на становище от съдията по обезпечителното производство по основателността на изтъкнатите твърдения за нарушения.
Съдът приема, че разглежданите активни горски стопански дейности, чието извършване не се оспорва от Република Полша, се изразяват в премахването на застаряващи, умиращи или мъртви дървета, нападнати или не от корояди, поради което действително изглежда твърде вероятно дейностите да имат отражение върху местообитанията. Освен това тези дейности могат в краткосрочен план да променят защитени естествени местообитания. След като веднъж настъпи вредата в резултат на изсичането и премахването на застаряващите дървета и на мъртвата дървесина, включително на дърветата, умиращи прави, тя впоследствие не може да се поправи, ако твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения от страна на Република Полша бъде установено поради явната невъзможност да се възстанови първоначалното състояние на засегнатите от тези дейности територии. Тежестта на твърдяната от Комисията вреда се потвърждава от възможността при продължаване на тези дейности да се стигне до необратимо преобразуване на немалка площ естествена гора в експлоатирана гора, което може да доведе до загуба на местообитания на редки видове, сред които множество изчезващи бръмбари и птици. Въпреки че между страните няма съгласие по въпроса дали количеството добита дървесина се вписва в някаква тенденция към увеличаване или намаляване спрямо периода, предшестващ изменението на плана за управление, за целите на преценката на условието за неотложност в настоящото обезпечително производство е достатъчно да се отбележи, че само като се вземат предвид предоставените от самата Република Полша данни в писменото ѝ становище, това количество е възможно да възлезе на 188 000 m3, което представлява значителен по обем дърводобив.
Поради това, предвид липсата на пръв поглед на научни данни, които да изключват извън всякакво съмнение възможността разглежданите активни горски стопански дейности да породят увреждащи и непоправими последици за защитените местообитания на територията от Натура 2000 „Puszcza Białowieska“, посочени в иска на Комисията, Съдът приема, че неотложността на исканите от Комисията временни мерки е доказана.
По изискването за претегляне на интересите
Според Комисията предвид принципа на предпазните мерки общественият интерес от поддържане на благоприятно състояние на запазване на естествените местообитания и видовете в естествените гори на територията от Натура 2000 „Puszcza Białowieska“ е по-важен от интереса на Република Полша да се бори срещу смърчовия корояд.
Република Полша твърди, че изменението на плана за управление не е прието нито поради интереси от икономическо естество, нито само с цел да се води борба срещу смърчовия корояд в рамките на обичайното управление на горските ресурси. Според нея с въпросното изменение се цели единствено ограничаване на опасностите от увреждане на естествените местообитания в Беловежката гора.
Според Съда предвид представените от страните доказателства интересите, които трябва да се претеглят, са, от една страна, опазването на местообитанията и видовете от евентуална заплаха, изразяваща се в извършване на разглежданите активни горски стопански дейности, и от друга страна, интересът да не се допусне увреждане на естествените местообитания в Беловежката гора поради присъствието на смърчовия корояд. Той приема, че при липса на подробна информация за вредите, които е възможно да бъдат причинени в краткосрочен план от смърчовия корояд, е по-неотложно да не се допусне настъпване на вредите, които продължаването на разглежданите дейности би нанесло на защитената територия.
С оглед на тези съображения Съдът приема, че молбата на Комисията за налагане на временни мерки следва да бъде уважена, като от разпоредените временни мерки по изключение трябва да се изключат разглежданите активни горски стопански дейности, когато те са абсолютно необходими и доколкото са пропорционални за непосредствено и незабавно осигуряване на обществената безопасност на лицата, както и при условие че поради обективни причини не е възможно да се приложат други не толкова радикални мерки. Извършването на тези дейности съответно може да продължи само доколкото те се явяват единственото средство за опазване на обществената безопасност на лицата в зоните в непосредствена близост до пътните артерии или други важни инфраструктури, когато поради обективни причини опазването на тази безопасност не е възможно чрез вземане на други не толкова радикални мерки, като например обозначаване на опасностите по подходящ начин или временна забрана за публичен достъп до тези зони, придружена евентуално с подходящи санкции. Тъй като това изключение във връзка с обществената безопасност представлява дерогация от постановените временни мерки, това изключение трябва да се тълкува стриктно, още повече че такова тълкуване осигурява полезното действие на посочените мерки. Освен това върху Република Полша тежи доказателствената тежест да докаже, че условията за прилагането на изключението са изпълнени, по-специално като прави снимки преди и след продължаването на разглежданите активни горски стопански дейности. Единствено страната, която възнамерява да се позове на дерогация, трябва да докаже, че изключителните обстоятелства, обосноваващи тази дерогация, действително са налице.
По искането за предоставяне на обезпечение от страна на Комисията
Република Полша счита, че ако молбата на Комисията бъде уважена изпълнението на определението за временните мерки трябва да се обвърже с предоставяне от Комисията на обезпечение на стойност, съответстваща на размера на вредите, които е възможно да бъдат нанесени в резултат на изпълнението на определението, а именно сумата от 3 240 000 000 PLN, изчислена въз основа на полското законодателство, в което се предвижда задължение за обезщетяване, ако дадена територия бъде лишена от качеството ѝ на горска територия.
Съдът отбелязва, че предоставянето на обезпечение в съответствие с посочената разпоредба може да се предвиди, само ако е възможно страната, от която то се изисква, да се окаже длъжник за суми, чието заплащане трябва да се гарантира с обезпечението, и ако има опасност тя да изпадне в неплатежоспособност. В разглеждания случай това не е така, тъй като във всички случаи не може да се очаква, че Съюзът няма да успее да понесе последиците от евентуалното му осъждане да заплати обезщетение за вреди. Поради това налагането на временните мерки не следва да се обвързва с предоставяне на обезпечение от Комисията.
По направеното от Комисията допълнително искане да се разпореди заплащане на периодична имуществена санкция
Комисията твърди, че дейностите, чието спиране е разпоредено временно с определение на заместник-председателя на Съда от 27 юли 2017 г., Комисия/Полша (C 441/17 R, непубликувано, EU:C:2017:622), са продължили след връчването му на посочената държава членка в нарушение на разпоредените временни мерки. В подкрепа на твърдението си Комисията се позовава на доклад, изготвен от Съвместния изследователски център (СИЦ) въз основа на сателитни снимки на територията на Białowieża и на проучване, извършено от службите на Комисията чрез съпоставка на снимки, осигурени от лица от полското гражданско общество, с официалните данни, предоставени от Службата за управление на горите относно разположението на естествените местообитания и защитените видове.
Въз основа на тези данни и на основание член 279 ДФЕС Комисията иска Република Полша бъде задължена да заплаща периодична имуществена санкция, в случай че не изпълни определението за налагане на временни мерки. Комисията не уточнява размера на исканата периодична имуществена санкция, но с цел да може да наблюдава спазването от Република Полша на определението и при необходимост да изчисли този размер предлага същият да бъде определен според намаляването на покритата с дървета повърхност в защитените местообитания.
Според Република Полша това искане е явно недопустимо, тъй като за разлика от член 260 ДФЕС член 279 ДФЕС не оправомощава изрично Съда да налага периодични имуществени санкции на държавите членки, и че такова правомощие не може да се основава само на телеологично тълкуване на последната разпоредба. Освен това, ако в разглеждания случай това искане се уважи, това щяло да наруши правото на защита на Република Полша, тъй като тя нямала възможност да изложи позицията си нито по въпроса дали разглежданите активни горски стопански дейности се извършват в съответствие с изключението във връзка с обществената безопасност, признато в определението на заместник-председателя на Съда от 27 юли 2017 г., нито относно размера на исканата периодична имуществена санкция.
Освен това при всички положения искането било неоснователно, тъй като, за да приеме, че посоченото определение не е изпълнено, Комисията, от една страна, го е тълкувала неправилно, пренебрегвайки обхвата на предвиденото в него изключение във връзка с обществената безопасност, и от друга страна, се е позовала на данни, лишени от всякаква доказателствена стойност.
Съдът припомня, че обезпечителното производство е акцесорно по характер спрямо главното производство, към което се наслагва. Поради това решението, прието от съдията по обезпечителното производство, трябва да е временно по характер в смисъл, че не може да предрешава насоката на бъдещото решение по същество, като го лиши от полезно действие.
В установената с Договора система от правни средства за защита страната може не само да поиска на основание член 278 ДФЕС спиране на изпълнението на обжалвания акт в делото по съществото на спора, но и да се позове на член 279 ДФЕС, за да поиска постановяване на временни мерки. Въз основа на последната разпоредба съдията по обезпечителното производство по-специално може да даде подходящи разпореждания с временен характер на другата страна. Следователно член 279 ДФЕС оправомощава Съда да разпорежда всякакви временни мерки, които счита за необходими, за да гарантира пълната ефикасност на бъдещото окончателно решение.
Съгласно член 160, параграф 3 от Процедурния правилник ищецът трябва да поиска временните мерки, които според него са необходими за тази цел, и да докаже, че съответните условия за постановяването им са изпълнени. След като обаче съдията по обезпечителното производство бъде сезиран, той трябва да се увери, че мерките, които възнамерява да разпореди, са достатъчно ефикасни за постигането на целта им. Именно с тази цел член 279 ДФЕС му предоставя широко право на преценка, при упражняването на което той по-специално е оправомощен с оглед на обстоятелствата във всеки отделен случай да уточни предмета и обхвата на исканите временни мерки, както и — ако счита за уместно — евентуално служебно да вземе всякакви допълнителни мерки за гарантиране на ефикасността на временните мерки, които разпорежда. Съдията по обезпечителното производство по-специално трябва да може да осигури ефикасността на разпореждане, адресирано до някоя от страните на основание член 279 ДФЕС, като вземе всякакви мерки с цел тази страна да спазва определението в обезпечителното производство. Такава мярка по-специално може да се изрази в предвиждане на налагането на периодична имуществена санкция, ако въпросното разпореждане не бъде изпълнено от съответната страна.
По твърдението на Република Полша, че само член 260 ДФЕС оправомощава Съда да налага санкции на държавите членки Съдът приема, че при обстоятелствата в разглеждания случай периодичната имуществена санкция не може да се разглежда като санкция по същество, и от друга страна, че тълкуването, извършено от Република Полша на системата от правни средства за защита по правото на Съюза като цяло и на обезпечително производство в частност, би довело до значително намаляване на възможността това производство да постигне целта си, в случай че съответната държава членка не изпълни разпоредени срещу нея временни мерки. С изискването държава членка да спазва временните мерки, постановени от съдията по обезпечителното производство, като в случай на неизпълнението им се предвиди налагане на периодична имуществена санкция, се цели да се гарантира ефективното прилагане на правото на Съюза, което прилагане е присъщо за посочената в член 2 от ДЕС и стояща в основата на Съюза ценност, а именно тази на правовата държава.
Така, макар обхватът на обезпечително производство по член 279 ДФЕС действително да се ограничава от акцесорния му характер спрямо производството по съществото на спора и от временния характер на мерките, които е възможно да се постановят при приключването му, особен за него същевременно е обемът на правомощията, признати на съдията по обезпечителното производство, за да може последният да гарантира пълната ефикасност на окончателното решение. За тази цел, ако счита, че обстоятелствата по делото налагат вземане на допълнителни мерки, за да се осигури ефикасността на исканите временни мерки, на основание член 279 ДФЕС съдията по обезпечителното производство има правомощия да предвиди налагане на периодична имуществена санкция на държава членка, в случай че тя не изпълнява разпоредените временни мерки. Тъй като възможността за налагане на периодична имуществена санкция в подобен случай допринася за възпирането на съответната държава членка от неизпълнение на разпоредените временни мерки, тя засилва ефикасността на последните и съответно гарантира пълната ефикасност на окончателното решение, като изцяло се вписва в рамките на целта по член 279 ДФЕС.
По твърдението на Република Полша, че налагането на периодична имуществена санкция би било необратимо и поради това излиза от приложното поле на член 279 ДФЕС, Съдът припомня, че решението, взето от съдията по обезпечителното производство, е с временен характер в смисъл, че не може да предрешава насоката на бъдещото решение по същество, като го лиши от полезно действие. Предвиждането на налагане на периодична имуществена санкция единствено с цел да се осигури изпълнението на разглежданите временни мерки, по никакъв начин не предрешава насоката на бъдещото решение по същество. Следователно допълнителна мярка, в която се предвижда налагане на периодична имуществена санкция в случай на неизпълнение от съответната държава членка на разпоредените временни мерки, попада в приложното поле на член 279 ДФЕС.
В разглеждания случай, без на този етап да е необходимо да се установява дали, както твърди Комисията, Република Полша не е изпълнила определението на заместник-председателя на Съда от 27 юли 2017 г., Съдът отбелязва, че по делото е налице съвкупност от достатъчно доказателства, които го карат да се съмнява, че тази държава членка е изпълнила посоченото определение и че е готова да изпълнява настоящото определение до произнасянето на съдебното решение по съществото на спора.
Ето защо предвид специфичните обстоятелства в разглеждания случай е необходимо ефикасността на разпоредените временни мерки да се засили, като се предвиди налагане на периодична имуществена санкция, в случай че Република Полша не изпълни незабавно и изцяло наложените временни мерки, с цел възпиране на тази държава членка да не забавя привеждането на поведението си в съответствие с настоящото определение.
За тази цел Съдът разпорежда на Република Полша в петнадесетдневен срок от връчването на определението за налагане на временните мерки да уведоми Комисията за всички мерки, които ще вземе, за да го изпълни, като въз основа на доводи уточни разглежданите активни горски стопански дейности, които възнамерява да продължи поради необходимостта им за осигуряване на обществената безопасност в съответствие с предвидената в определението дерогация.
Ако Комисията счете, че Република Полша не е изпълнила изцяло настоящото определение, тя може да поиска производството да бъде възобновено. В подкрепа на искането си Комисията ще трябва да докаже, че Република Полша не е спряла разглежданите активни горски стопански дейности, и ако за това се представят доказателства, Република Полша от своя страна ще трябва да докаже, че продължаването на тези дейности е обоснована поради необходимостта им за осигуряване на обществената безопасност в съответствие с предвидената в определението дерогация.
Съдът приема, че ще се произнесе с ново определение по евентуалното неизпълнение на определението за налагане на временни мерки. Ако бъде установено нарушение, Съдът ще разпореди на Република Полша да заплаща на Комисията периодична имуществена санкция в размер на поне 100 000 EUR на ден, считано от деня на уведомяване на Република Полша за определението за налагане на временни мерки и до изпълнението му от тази държава членка или до постановяването на съдебното решение, с което ще приключи производството по главния спор.