СВОБОДАТА НА ДВИЖЕНИЕ НА БЪЛГАРСКИТЕ ГРАЖДАНИ КАТО ГРАЖДАНИ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ И МЕРКИТЕ ЗА ОГРАНИЧАВАНЕТО Й

· MembersOnly, Български език, Българските дела пред СЕС, Всички, Свободно движение на хора, том III
Print Post
Author

в светлината на решенията на Конституционния съд, Върховния административен съд и Съда на Европейския съюз по български дела през 2011 г.

 

(продължение от том ІІ)

 

Наталия Ангелова[1]

 

 

ЧАСТ ІІ. ПРАКТИКАТА НА СЪДА НА ЕС

 

Решенията на СЕС от 17 ноември 2011 г. по делото Гайдаров, С‑430/10, и от 17 ноември 2011 г. по делото Аладжов, С‑434/10, са по преюдициални запитвания от Административен съд София-град, Първо отделение, 12. състав съответно с Определение № 2414/11.08.2010 г. по адм. д. 6758/09 г. и Определение № 2782/23.08.2010 г. по адм. д.9103/2009 г. Правните спорове по двете дела са свързани с оспорването на заповеди за наложена на двама български граждани принудителна административна мярка (ПАМ) „забрана за напускане на страната“ по чл. 75, т. 5 ЗБЛД (делото Аладжов) и по чл. 76, т. 5 ЗБЛД(делото Гайдаров). По тези две разпоредби, съгласно трайната практика на ВАС, административните органи упражняват правомощията си при условията съответно на обвързана компетентност и оперативна самостоятелност. И в двата случая СЕС постановява приложимост на правото на ЕС, произтичащо от европейското гражданство на Аладжов и Гайдаров като български граждани, на основание чл. 27, § 1 и § 2 от Директива 2004/38. Съдът обявява за принципно допустими по правото на ЕС посочените разпоредби, но само в случай че са спазени определени изисквания, което следва да бъде проверено от националният съд

А) Решение по дело С‑434/10 Аладжов

 1.Фактическа обстановка

Петър Аладжов е български гражданин и е един от тримата управители на българско търговско дружеството с публични задължения въз основа на данъчно облагателен акт от 1995 г. и постановление за принудително събиране на митни сборове от 1999 г. в размер общо на 44 449 лв. за ДДС, митни сборове и лихви върху тях, от които за главици 7 721 лв. и лихви 38 728 лв. Дружеството е уведомено за задължението през 2000 г. с покана и съобщение през 2001 г., образувано е изпълнително дело 1730/2002 за събиране на вземането, а през 2009 г. са наложени запори върху банкови сметки и моторни превозни средства на дружеството. Сумата не е била изплатена, тъй като по сметките липсвали авоари, а превозните средства били с неизвестно местонахождение. Вземането не е погасено по давност поради непредприемане действия за събирането му.

Публичният изпълнител, отговорен за събиране на публичното вземане от дружеството, на основание правомощията си по чл. 221, алинея 6, точка 1, букви a) и б) от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс(ДОПК), отправя с писмо от 30 юли 2009 г. искане до полицейски орган на г‑н Аладжов да бъде наложена забрана за напускане на страната до пълното погасяване или обезпечаване на вземането за главницата и лихвите. Не са извършвани действия за събиране на публичното вземане на дружеството по реда на процедурата за взаимна помощ между държавите членки, уредена в чл. 269а—269п от ДОПК във връзка с Директива 2008/55/ЕО и Регламент (ЕО) № 1179/2008 за прилагането му, което принципно е допустимо, съобразно размера на вземането — чл. 269б, ал. 3 и 4 от ДОПК. Въз основа на искането и по съображение, че задължението е в големи размери, със заповед от 25.11.2009 г. на заместник-директор на Столична дирекция на вътрешните работи, на г‑н Аладжов, в качеството на един от тримата управители на търговското дружество, е наложена ПАМ, „забрана за напускане на страната“, с правно основание чл. 75, т. 5 от Закона за българските лични документи, със срок до погасяване или пълно обезпечаване на вземането на държавата по изпълнителното дело 1730/2002 г.

Формалните основания по чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, обвързващи административния орган да наложи забраната на управител на търговско дружество, са изпълнени: искане от оправомощен орган (публичният изпълнител), търговското дружество има качеството на задължено лице за публични вземания, лицето има качеството на управител на това дружество.

Пред съда искането на г‑н Аладжов за отмяна на заповедта се мотивира освен с незаконосъобразност, вкл. липса на мотиви защо забраната е наложена само на единия от тримата управители, както и с твърдението, че забраната сериозно затруднявала изпълнението на служебните му задължения, свързани с множество пътувания в чужбина вкл. като мениджър по продажби на друго дружество.

2. Съображения за отправяне на запитването

–       Като гражданин на Европейския съюз г‑н Аладжов може да се позове на правото си на свободно движение съгласно членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС и член 45, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, което не е безусловно, а може да бъде придружено от ограничения или условия, предвидени в ДФЕС или в мерките, приети за неговото осъществяване.

–          На основание европейското си гражданство г‑н Аладжов има право на пребиваване в друга държава членка, което не е подчинено на условието да бъде упражнявана определена икономическа дейност[2].

–     В член 27, параграф 1 от Директива 2004/38 е предвидено ограничаването на това право по съображения, свързани с обществения ред, което не е предвидено по Конституцията, предвиждаща друго основание — за защитата на правата и свободите на други граждани, което не се съдържа в Директивата. Основанието „обществен ред“ се съдържа в чл. 23, ал. 3 ЗБЛД като основание за налагане на разглежданата забрана на българските граждани в рамките на ЕС, която разпоредба както и чл. 75, т. 5 ЗБЛД не са приети като мярка по транспониране на Директива 2004/38 в българското право.

–          Трайната съдебна и административна практика на националните органи не прилага установения в практиката на СЕС по приложение на Директива 2004/38 принцип за пропорционалност, според който „единствено“ „личното поведение“ в случай на ограничаване на свободата на движение на засегнатите от мерките лица следва да се счита за определящо изискване, като ограничението следва да съответства на принципите за пропорционалност.

Според ВАС съгласно чл. 75, т. 5 ЗБЛД административният орган „в случая действа в условията на обвързана компетентност, т.е. при наличието на изискуемите се предпоставки няма право на преценка, а е длъжен да постанови ПАМ за забрана напускане на страната и неиздаване на паспорти и заместващи ги документи“. Относно спазването на принципа за пропорционалност при преценката на личното поведение на засегнатото лице се приема,,,че същата е извършена от законодателя с въвеждането на процесната ПАМ за задължение в големи размери“[3].

–          По повод осъждане на България за нарушаване на чл. 2 от Протокол 4 на ЕКПЧ с Решение по дело Ринер с/у България от 23 май 2006 г. ЕСПЧ за наложена идентична забрана за публично задължение на български гражданин, ефективното cъбиране на данъчните вземания се приема като цел, която може да обоснове ограничаване на свободата на движение по разпоредбата от протокола.

–          Възможността за отмяната на забраната от органа само при пълното погасяване на задължението или обезпечаването му, липсата на изискване да се преценява въздействието на забраната върху професионалното положение на засегнатото лице или търговската дейност на дружеството длъжник, а следователно и върху неговата способност да погаси задължението.

3. По приложимостта на правото на ЕС към казуса по делото

Като следва изводите на генералния адвокат г‑н Меngozzi[4], Съдът дава следния отговор за приложимостта на правото на ЕС към казуса. По силата на член 20 ДФЕС г‑н Аладжов може да се ползва от статута си на гражданин на Съюза и следователно може да се позовава, включително по отношение на своята държава членка на произход, на произтичащите от този статут права, и по-конкретно на правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, предоставено от член 21 ДФЕС (т. 24).

–Основните свободи, гарантирани от Договора, биха останали без съдържание, ако държавата членка по произход може без действително основание да забрани на собствените си граждани да напускат нейната територия, за да влязат на територията на друга държава членка (т. 25).

–За да бъде упражнено правото да напуснат територията на държава членка, за да пътуват до друга държава членка, съгласно чл. 4, параграф 1 от Директива 2004/38, се изисква гражданите на държава членка да притежават валиден документ за самоличност — лична карта или паспорт (т. 26).

По тези съображения СЕС прави извод за приложимост на правото на свободно движение и престой на гражданите на Съюза в държавите членки по отношение на г‑н Аладжов в казуса по главното дело (т. 27).

4. Преюдициалните въпроси

Първият въпрос цели да се изясни може ли наложената забрана на г‑н Аладжов при посочените обстоятелства по делото — в качеството му на управител и за непогасени публични задължения, да съответства на предвиденото съображение за защита на „обществения ред“ по член 27, § 1 от Директива 2004/38 при съвкупното наличие на следните условия: в Конституцията не е предвидено ограничаване на правото с цел защита на „обществения ред“; съображението „обществен ред“ се съдържа в национален закон, приет при транспониране на друг акт на правото на Европейския съюз. Запитващата юрисдикция иска да се изясни дали предвиденото съображение „обществен ред“ по смисъла на директивата съдържа и съображението „за защита на правата на други граждани“, когато се предприема мярка за осигуряване на постъпления в бюджета чрез погасяването на публични задължения.

Вторият и третият въпрос от преюдициалното запитване са разгледани заедно, тъй като и двата целят да се установи при какви условия националното законодателство зачита принципа за пропорционалност и правилото за съобразяване на личното поведение на лицето. Вторият въпрос е поставен с цел да се отграничи като условие за допустимост на мярката съществуващата възможност за събиране на публично вземане и от администрация на друга държава членка по правото на Съюза. Третият въпрос е свързан изцяло с условията за налагане на мярката, предвидени по националното право, за които са необходими критерии на запитващия съд за съответствие с правото на Съюза, и по-специално за прилагането на принципа за пропорционалност и предвидените ограничения и условия за упражняване на разглежданата свобода.

5. Отговорите на Съда

Следва да се отбележи, че решението на СЕС е постановено изцяло в духа на изложените съображения и предложените отговори по заключението на генералния адвокат. Съдът се е позовал на досегашната си практика и е развил доводи за съотношението между предвидените конституционни основния и тези по правото на Съюза за ограничаване на правото на свобода на движение, като е определил конкретни критерии съобразно естеството на мярката и целта ѝ — плащане на данъчно задължение. Също така ясно се очертава разграничението между допустимостта на мярката от гледна точка на правото на Съюза и по чл. 2 от Протокол 4 от ЕКПЧ. Определени са решаващите въпроси, отговорите на които следва да даде националният съд съобразно дадените критерии в отговора на първия преюдициален въпрос.

5.1.С отговора на първия въпрос СЕС постановява, че правото на Съюза принципно допуска национална правна уредба като тази по чл. 75, т. 5 — налагане на забрана на гражданин на държава членка с довода, че не е погасено данъчно задължение на дружество, чийто управител е лицето, при спазване на двойно условие:

–по своя предмет разглежданата мярка да представлява отговор на дадена истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото, но само „при някои изключителни обстоятелства, които могат да са следствие по-конкретно от естеството или от значимостта на това задължение“.

–преследваната по този начин цел да не е свързана с икономически цели.

При спазване на задължителните указания, произтичащи от отговора на първия въпрос, националният съд ще установи дали национална мярка е допустима по правото на Съюза, т.е. съответства на условията по чл. 27, параграф 1 от Директивата.

5.2. На втория и третия въпрос СЕС отговаря, че дори и да се приеме, че забраната е приета в съответствие с посочената разпоредба на Директивата, то посочените в параграф 2 на чл. 27 от Директивата условия не допускат подобна мярка, ако тя се основава единствено на съществуването на данъчното задължение на дружеството, и само поради качеството на лицето на управител на това дружество се изключва всякаква конкретна преценка на личното поведение на лицето, в това число и без позоваването на заплахата, която това лице би представлявало за обществения ред, и на второ място, ако забраната за напускане на страната не е подходяща да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и надхвърля необходимото за нейното постигане.

5.3. Мотиви на СЕС

А) Отговорът на първия поставен въпрос предполага да бъдат изложени мотиви за съотношението между конституционните основания за ограничаване на разглежданото право и нормите на Директивата. Също възниква и по-важният въпрос — кой съд преценява дали основанията по конституцията на държава членка за ограничаване на свободата на движение са по-благоприятни от Директивата, когато тези основания са различни, а освен това подлежат на тълкуване за това, конкретната мярка попада ли в обхвата на съответното понятие. Това е въпрос и за преценката за съвместимостта на закона с норми по правото на ЕС, от една страна, и за прякото действие на нормите на българската конституцията, от друга. В заключението си генералният адвокат посочва (т. 28), че въпросът за невключването на понятието „обществен ред“ в конституционната норма като основание за ограничаване на свободата на движение и поради това ограничаване в по-висока степен на допустимите основания по Директивата е вътрешен въпрос — на политическа дискусия и/или на съдебната практика, поради което е извън приложното поле на правото на Съюза.

Отговорът на Съда за мястото на нормите на Конституцията в очертаната конкуренция на основания за налагане на ограничението на г‑н Аладжов е дадена в т. 33 от решението. Съдът приема, че е без значение обстоятелството за невключване на основанието „обществен ред“ в норма на Конституцията и използваното съображение „за защита на правата и свободите на други граждани“. Според Съда в този случай „достатъчно е да се установи дали ограничаването на свободата на движение на гражданин на държава членка, което е наложено с оглед на погасяването на данъчно задължение (…) и е оправдано съгласно националното право предвид грижата да се защитят правата на другите граждани, се основава на съображение, което може да се приеме като отнасящо се до обществения ред по смисъла на правото на Съюза“.

Този извод е в съответствие с точка 27 от решението за приложимост на правото на Съюза към казуса по делото, а на основание чл. 21 ДФЕС разглежданото право може да бъде ограничавано само на основанията, предвидени в Договора и приетите във връзка с неговото прилагане разпоредби, в частност чл. 27, § 1 от директива 2004/38 — от съображения, свързани с обществения ред, обществена сигурност или общественото здраве, на които съображения не може да се прави позоваване по икономически причини.

В запитването е посочено, че Директива 2004/38 не е транспонирана с приемането на чл. 23, ал.3 ЗБЛД, който въвежда идентични основания на тези, предвидени в чл. 27, § 1 от Директивата, относими към български граждани. Съдът посочва изрично, че е без значение нетранспонирането на нормите на директивата за българските граждани, което не може да има за последица да препятства действието на нормите, а при необходимост националният съд не следва да приложи разпоредба на националното право, която противоречи на правото на Съюза, „по-конкретно посредством отмяната на приетото въз основа на такава разпоредба индивидуално административно решение“ (т. 32). Както припомня генералният адвокат в т. 28 от заключението си, в това отношение следва да бъдат съобразени конкретните разпоредби от закона, въз основа на които е издадена заповедта — чл. 75, т. 5 ЗБЛД и разпоредбата от ДОПК, които следва да се преценяват за съответствие с нормите на Директивата. Освен това Съдът подчертава (т. 32 от решението), че на текстовете на чл. 27 от Директива 2004/38, „които са безусловни и достатъчно точни, може да се позовава физическо лице спрямо държавата членка, на която той е гражданин“.

В т. 30 от решението Съдът определя, че за да бъде допустима наложената по правото на Съюза забрана на г‑н Аладжов, е необходимо да се установи, че тя е наложена по съображения, свързани с обществен ред, и освен това тези съображения да не са обосновани от икономически цел. Изрично се изключва относимостта на забраната към съображения за обществена сигурност или обществено здраве.

Следователно при постановяване на решението по делото по главното производство на първо място съдът следва да извърши преценка дали съображението съгласно националното право — да се защитят правата и свободите на други граждани, се отнася до съображението „обществен ред“ по смисъла на Директивата и дали не преследва икономическа цел. За тази преценка в решението са дадени следните критерии:

–съображението за обществен ред като довод за дерогирането на основния принцип на свободно движение следва да се разбира стеснително, така че обхватът на това съображение да не е може да бъде едностранно определян от всяка държава членка, без да се осъществява контрол от институциите на Съюза;

–понятието обществен ред във всеки случай „предполага съществуването на истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото“. Съдът определя като „смущение на обществения ред“ всяко нарушение на закона. По този критерии в определението за отправяне на преюдициалното запитване е посочено, че не е предвиден състав на административно нарушение, респективно на налагане на имуществена санкция за неплащане на публични задължения, като основание по националния закон да бъде предвидена принудителна административна мярка въобще. Този довод не е разгледан от С ЕС;

–както по делото Ринер срещу България, несъбирането на публични задължения не може да се изключи като съображение, свързано с обществения ред, но това би могло да се приеме само в случай на истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен интерес на обществото, която е свързана с две предпоставки: значимостта на съответните суми и необходимостта от борба с данъчните измами, посочени примерно и неизчерпателно;

–поначало не може да се счита, че мерките за осигуряване събирането на публичните вземания са приети от публичните органи изключително с икономически цели по смисъла на чл. 27, § 1 от Директивата. Преценката дали тези действия са приети въз основа на такива цели, следва да се извърши от националния съд, тъй като представените факти не дават достатъчно основание да се приеме, че това е така.

Генералният адвокат (т. 33 от заключението) посочва, че целта за погасяване на данъчните задължения има за последица само принуждаването на длъжника да го погаси, в която хипотеза държавата се приравнява на всеки друг икономически субект. Ако основната преследвана цел е осигуряването на постъпления за държавата, то тогава обосноваването чрез съображение за обществен ред по чл. 27, § 1 от Директива 2004/38 няма да бъде допустимо. Той уточнява (т. 34), че е възможно да се приеме вероятността в основата на българското законодателство да стоят различни от икономическите съображения, доколкото чрез погасяването на своите публични задължения всеки данъкоплатец осъзнава принадлежността си към определена общност, спрямо която по този начин проявява своята солидарност. Генералният адвокат счита за ограничително да се приеме, че плащането на данъка служи основно за финансирането на присъщите на държавата дейности, представляващо преследване на определена икономическа цел, тъй като под въпрос биха могли да бъдат поставени „едновременно устойчивостта на присъщите на държавата функции, основите на обществената солидарност, заедно с желанието за съвместно съществуване на дадена общност“. В този смисъл според генералния адвокат следва да се тълкуват изразените в преюдициалното запитване съображения, че чрез събирането на данъците се цели „защитата на правата на други граждани“. За твърде отдалечена от икономическата логика, основана на печалба на всяка цена, той счита идеята за преразпределителната функция на държавата кумулираните средства да целят осигуряване на минимална степен на социално сближаване. Всъщност второто разбиране на генералния адвокат е изцяло в съответствие с приетото тълкуване в решението на КС, коментирано отделно и което следва да бъде съобразено от административния съд — погасяването на данъците позволява на държавата регулярно да изпълнява своята социална функция и така да защити правата на другите граждани. СЕС счита (т. 38 и 39), че следва да се прецени доколко несъбирането на данъчни задължения е истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен интерес на обществото, за да бъде обоснована със съображението за обществен ред и да е допустима по правото на Съюза. Според него (както и според генералния адвокат) понятието по националния закон „задължение в големи размер“ за суми над 5 000 лв. не изглежда да е от естество да постави под заплаха обществения ред от несъбирането му.

Следва да се отбележи, че в отговора на първия въпрос Съдът конкретизира, че изключителните обстоятелства следва да произтичат от естеството или значимостта на задължението, докато в точка 37 от решението тези две характеристики са примерно изброени.Съобразно отговора на Съда изключителните обстоятелства не могат да произтичат от друга характеристика на задължението и националният съд не може да привнася други основания при тази преценка.

Така, при приложението на отговора на първия въпрос националният съд следва да даде отговор на въпроса дали националната мярка съответства на съображението „обществен ред“ по чл. 27, § 1 от Директива 2004/38, като прецени посочените в отговора на първия въпрос критерии, относими към непогасено данъчно задължение на търговско дружество.

Б) Отговорите на втория и третия въпрос по запитването са основани на съответствието на националната правна уредба с чл. 27, § 2 от Директивата относно принципа за пропорционалност и съобразяване на личното поведение на лицето.

От анализа на принципните положения от чл. 27,§ 2 Съдът стига до извода, че национална разпоредба, „която придава автоматичен характер на дадено решение за забрана за напускането на територията на страната само поради факта на съществуване на данъчно задължение, без да се вземе предвид личното поведение на съответното лице, не би съответствала на изискванията на правото на Съюза“ (т. 43 от решението).

От една страна, конкретните разпоредби по ЗБЛД и ДОПК, представляващи основание за налагане на забраната на г‑н Аладжов, не предвиждат възложено на компетентните административни органи задължение да вземат предвид личното поведение на заинтересованото лице. Въпреки това разпоредбата на ДОПК не изключва такъв подход, тъй като приема, че съответните органи „могат“ да поискат налагането на подобна забрана. Макар и тези органи да могат да вземат предвид личното поведение на лицето, Съдът счита,,,че тези разпоредби не съдържат никакво задължение за това, което единствено съответства на правото на Съюза“ (т. 44).

Също така като условие за спазване на принципа за пропорционалност е посочено и изискването да се провери дали не съществуват други алтернативи на забраната за напускане на страната на управителя на дружеството, които биха могли да се определят също като толкова ефикасни с оглед събиране на вземането, без да засягат свободата на движение, т.е. мерките по Директива 2008/55, в случай че вземането попада в приложното поле на същата (т. 47 и 48 от решението). В определението за преюдициалното запитване този въпрос е изяснен — действително вземането попада в приложното поле на директивата, но както основателно обръща внимание Комисията в становището си, следва да бъде проверено дали дружеството разполага с имущество в друга държава членка. В тази логика, обоснован извод, че не съществува такова имущество е условие за изключване на всяка друга възможност за събиране на вземането без да се посяга на свободата на движение на управителя на дружеството. Следователно, на първо място следва да се изключи възможността за събиране на вземането по реда на Директива 2008/55. Както отбелязва в т. 43 от заключението си генералният адвокат, тази процедура гарантира на българската държава, че дори г‑н Аладжов да се установи на територията на друга държава членка, той няма да се отклони от данъчното си задължение, в случай че дружеството разполага с имущество, с което да бъде погасено.

Изводите на СЕС, че приложената правна уредба по ДОПК не изключва преценката на личното поведение на лицето, са противоположни на съдебната практика на ВАС, която изключва тази преценка в последователността от действия на административните органи. Съобразно тази практика правната възможност по ДОПК — „може“ да бъде поискана забраната, се тълкува като попадаща в обхвата на оперативната самостоятелност на административния орган и не подлежаща на съдебен контрол. В този обхват попадат предпоставките за упражняването ѝ: съществуването на задължението над определен размер, липсата на обезпечение, качеството на длъжник на търговското дружество и на управител на търговско дружество, които от своя страна са и основания за налагане на забраната. Следва да се подчертае, че искането на публичния изпълнител за налагане на забраната на г‑н Аладжов е издадено при упражняване на правомощието му при условията на оперативна самостоятелност. Това искане се тълкува като задължаващо органа, до който е отправено, и неговата преценка не включва спазването на принципа за пропорционалност/съразмерност с отправеното до него искане. Тази съдебна практика всъщност изключва прилагането на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК въобще в производството по налагането на принудителна мярка при условията на обвързана компетентност. Този принцип се съдържа в общата част на АПК и следва да бъде приложим за всички административни производства по кодекса; не съществува разпоредба, която да изключва прилагането на принципа при който и да е предвиден начин от законодателя за упражняване на компетентността. Освен това чл. 79, ал. 2 ЗБЛД, който урежда изключенията в административния процес по издаването на заповеди за налагане на ПАМ по този закон, не изключва изрично прилагането на принципа за съразмерност.

Понастоящем продължава да съществува правомощието на публичния изпълнител по чл. 221, ал. 6 ДОПК да отправи искане до органите на МВР да наложат забрана за напускане на страната, макар и нормата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД да е обявена за противоконституционна. В случай че публичен изпълнител упражни това си правомощие в посочената ситуация, то не би могло автоматично да се приеме за лишено от каквото и да е основание по правото на Съюза по аргумент за приложимост на чл. 27 от Директива 2004/38 като норма с директен ефект и при изпълнение на двойното условие, поставено с отговора на първия въпрос и в съответствие с принципа за пропорционалност и съобразяване с личното поведение на лицето.

6. Заключителни изводи от решението по делото Аладжов

Постановеното решение е изцяло съобразено с чл. 20 и чл. 21 от ДФЕС, чл. 52 от Хартата и чл. 27, § 1 и 2 от Директива 2004/38, както и с принципа за пропорционалност, нормативно закрепен в чл. 5 §4 ДЕС.

Основните изводи, произтичащи от решението, свързани с обхвата и допустимостта на ограничаването на правото на свободно движение на българските граждани като граждани на ЕС, биха могли да бъдат формулирани по следния начин:

1. Мярката, налагаща ограничение на свободата на движение, следва да бъде необходим „отговор“ на дадена истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото“, и да не преследва икономически цели, като заплахата в конкретния случай следва да произтича от естеството или значимостта на данъчното задължение.

2. Мярката следва да осигури осъществяването на преследваната от налагането на забраната цел и да не надхвърля необходимото за постигането на целта.

3. Мярката следва да се основава изключително на личното поведение на лицето, което следва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха за някои от основните интереси на обществото, от което произтича, че мярката не може да се основава единствено на съществуването на данъчното задължение и качеството на управител на лицето спрямо дружеството длъжник.

Както бе отбелязано, съгласно практиката на ЕСПЧ ограничаването на защитено по ЕКПЧ право следва да е законоустановено и да отговаря най-общо на следните критерии: ограничаването на правото да е „необходимо в едно демократично общество, т.е. да е обосновано от императивна обществена потребност, и по-специално да е пропорционално на преследваната легитимна цел“; б) ако е налице такава намеса, следва да се изясни допустима ли е тя по принцип; в) в случай че по принцип намесата е допустима, е необходимо да се уточни подлежи ли тя на някакви ограничения, например поради изискванията на принципа за пропорционалност.

При съпоставянето на практиката на ЕСПЧ по прилагането на Протокол 4 към ЕКПЧ с приложението на принципа за пропорционалност в съдебната практика на СЕС може да се твърди, че правото на Съюза поставя по-високи изисквания и поради това осигурява по-висока степен на защита на лицата срещу засягане на правото на свободно движение.

Стандартът по правото на ЕС за ограничаване на разглежданото право е стандарт над изискванията на ЕКПЧ, тъй като различието е в съществуващата по правото на Съюза забрана за налагане на ограничението за икономически цели, в това число за защита на правата и свободите на другите, ако тази защита преследва икономическа цел.

Решаващият извод, който следва да се направи от решението по делото Аладжов за националната съдебната практика (както впрочем се сочи като извод и в решението на Конституционния съд), е безспорното прилагане на принципа за пропорционалност както по отношение на самата разпоредба от гледна точка на съответствието ѝ с правото на Съюза, така и от гледна точка на правните последици от издаването на акта, без значение при какви условия органът осъществява предоставената му компетентност да наложи ограничението на правото — при условията на обвързана компетентност или оперативна самостоятелност.

Впрочем, както следва от разгледаното решение на КС, налагането на ограничението за непогасено данъчно задължение има легитимна цел от гледна точка на Конституцията, доколкото защитава правата и свободите на другите. Според КС неизпълнението на „сериозно по размер публично задължение към държавата и общините в една или друга степен подкопава икономическите основи на социалната държава, създава риск за надлежното, своевременното предоставяне на плащанията и услугите, необходими за реализиране на конституционно установените права като правото на обществено осигуряване и социално подпомагане, правото на здравно осигуряване и безплатно ползване на медицинско обслужване, правото на образование, правото на здравословна и благоприятна околна среда“.

Естеството на задължението за плащане на данъци е от такъв характер, че регулярното неизпълнение на това задължение от гражданите и съответните търговски дружества би подкопало приходите в държавния бюджет като цяло, а оттук и основната функция на държавата да защитава конституционно установените права на своите граждани и на лицата под нейна юрисдикция. Значителността (по решението по дело Аладжов) или сериозността (по решението на КС) на едно данъчно задължение следва да се съизмери с оглед на общата сума от приходите по държавния бюджет, в това число към размера на планираните постъпления по бюджета към определен момент[5].

Противно на преобладаващата съдебна практика на ВАС, която не обвързва административния съд с прилагане на правото на Съюза, при решаване на спора по същество въпросът за ограничаване на правото по чл. 35, ал. 1 от Конституцията и по чл. 21 от ДФЕС на г‑н Аладжов следва да се разгледа при спазването на принципа за пропорционалност, при преценката за законосъобразност на оспорения административен акт, след като на първо място се извърши преценка дали мярката по чл. 75, т. 5 ЗБЛД попада в обхвата на основанието „обществен ред“ по правото на Съюза. Този извод произтича както от решението на Съда на ЕС, така и от решението на КС и е съобразен в постановеното решение по главното дело[6].

Б) Решение по дело С‑430/10 Гайдаров

1. Фактическа обстановка

Г‑н Гайдаров е български гражданин, осъден в Сърбия на 02.10.2008 г. на лишаване от свобода за срок от 9 месеца за незаконно пренасяне на наркотични вещества. След надлежно уведомяване на българските власти с дипломатическа нота от 06.11.2008 г., на 13 ноември 2008 г. директорът на Главна дирекция „Охранителна полиция“ при МВР издава заповед, с която на основание чл. 76, точка 5 от ЗБЛД на г‑н Гайдаров е наложена ПАМ „да не се разрешава напускане на страната, а паспорти и заместващи ги документи да се издават“. Заповедта е издадена, преди да бъде изтърпяно наказанието, а е връчена през 2009 г., след завръщането на г‑н Гайдаров в България.

Тази заповед е оспорена пред съда с довод, че лицето вече е осъдено в друга държава и че българският закон няма действие спрямо него.

2. Съображения за отправяне на запитването

Съображенията са идентични с посочените в т. 2 по-горе по делото Аладжов: правото на свобода на движение на български гражданин в рамките на Съюза, което не е подчинено на условието за упражняване на икономическа дейност и защитата, която съдът следва да осигури на това право.

–          Ограничения обхват на съдебния контрол

Съгласно трайната съдебна практика административният орган упражнява компетентността си при условията на оперативна самостоятелност (преценка по целесъобразност), като съдебният контрол е ограничен до проверката за наличието на посочените в чл. 76, т.5 ЗБЛД предпоставки — официално писмо или документи, получени от орган при МВР, че български гражданин по време на пребиваването си в друга държава, е извършил нарушение на нейното законодателство. Срокът за забраната е изрично определен в закона — две години от получаване на официалното писмо. Съгласно трайната съдебна практика на ВАС наличието на официално уведомяване се счита като достатъчно основание за налагане на забраната по чл. 76, т. 5 ЗБЛД[7] — разпоредба с диспозитивен характер, предвиждаща правната възможност при наличие на посочените в същата норма предпоставки, административният орган да прецени дали да наложи или не предвидената мярка. Тази преценка е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол, а съгласно чл. 169 от АПК, съдът контролира само наличието на основанията за законосъобразното ѝ упражняване[8].

Съгласно т. 4 от Тълкувателно решение 2/2011 г. на ВАС, преценката по чл. 76 ЗБЛД „е ограничена само до възможността да се наложи или не мярката, не и до основанията, при които може да се наложи“.

–   Тълкуване на задължението на държавите членки по чл. 71 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген (Шенгенски кодекс) да приемат мерки за контрол на външните граници с оглед на борбата срещу незаконното пренасяне и използване на наркотични вещества, приложима от 01.01.2007 г., във връзка с основанията по чл. 27, § 1 и §2 от Директива 2004/38.

3. Преюдициалните въпроси

Националната юрисдикция е отправила три въпроса, както следва. Първият въпрос визира приложимостта на основанията на чл. 27, § 1 и §2 от Директива 2004/38 за ограничаване на свободата на българските граждани с национални разпоредби.

Вторият въпрос цели да се получи тълкуване на предвидените ограничения и условия за упражняване на свободата на движение на граждани на Съюза по правото на Съюза, в това число мерките по чл. 71, § 1, 2 и 5 от Шенгенския кодекс, с оглед допустимостта за налагане на ПАМ на гражданин на държавата членка за извършено престъпление с предмет наркотични вещества, когато този гражданин е осъден за същото деяние в трета държава.

Третият въпрос е свързан с допустимостта на твърдението, че посоченото осъждане на лицето „представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основни интереси на обществото, в бъдещ точно определен от закона срок, който не е обвързан със срока за изтърпяване на наложеното наказание, но е в рамките на срока за реабилитация, по съображения за обща и специална превенция, в това число и за осигуряване на по-висока степен на защита на здравето на други лица на основание принципа за предпазливост“.

4. Отговорите на Съда на ЕС

 

По съображения, идентични с тези по о делото Аладжов, СЕС приема, че правното положение на г‑н Гайдаров се обхваща от правото на свободно движение и на свободно пребиваване на гражданите на Съюза в държавите членки и следователно попада в приложното поле на Директива 2004/38 (т. 27).

Съдът изключва допустимостта ПАМ на г‑н Гайдаров да бъде тълкувана за съответствие с нормите на Шенгенския кодекс на основание съображение 5, чл. 3, буква а) и чл. 7, § 6 от този кодекс, както и в съответствие с чл. 134., като приложима в случая е уредбата на Директива 2004/38 (т. 28 и 35 от решението).

Така условията за ограничаване на правото на свободно движение на г‑н Гайдаров произтичат от чл. 27, § 1 от Директива 2004/38. Независимо че Директивата изрично не е транспонирана за българските граждани, СЕС прогласява, че „това обстоятелство не може да попречи на националния съд да гарантира пълното действие на нормите на правото на Съюза, като при необходимост да не приложи разпоредбите на националното право, които са в противоречие с него, и в частност с чл. 27 от Директива 2004/38“. Съдът изрично уточнява, че „частноправен субект може да се позове на безусловните и достатъчно точни разпоредби на този член по отношение на държавата членка, на която е гражданин“, т.е. на чл. 27 от Директивата, като норма с директен ефект (т. 31), както всъщност постановява и в решението си по делото Аладжов (т. 32). Съдът припомня постоянната си практика относно свободата на държавите членки да определят изискванията, свързани с обществения ред и обществената сигурност, според съответните си национални нужди. Обхватът на тези изисквания не може да бъде определян едностранно от всяка от държавите членки без контрол от институциите на Съюза (т. 32).

Във връзка с изискванията по чл. 27, § 2 от Директивата Съдът прави извод, че мерките, основани на съображения за обществен ред и обществена сигурност, трябва да се основават изключително на личното поведение на лицето, като не се приемат мотиви, изолирани от конкретния случай или основани на обща превенция; наличието на предишни наказателни присъди не представлява само по себе си основание за автоматично предприемане на мерки за ограничаване на правото на свободно движение (т. 34 и т. 36). Въз основа на доказателствата той приема, че ограничителната мярка на г‑н Гайдаров се основава изключително на наказателната присъда, постановена срещу него в Сърбия, без да е налице каквато и да било конкретна преценка на личното поведение на заинтересованото лице. Според СЕС сама по себе си тази присъда не е достатъчна, за да се приеме автоматично, че лицето представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес и която би могла да обоснове ограничение на правата, предоставени му от правото на Съюза (т. 38). В контекста на неприложимостта на нормите на Шенгенския кодекс Съдът приема, че само основанието на присъдата, без да се съобрази личното поведение, не е достатъчно, за да обоснове ограничение на свободата на движение. В тежест на националния съд е да прецени дали посоченото ограничение гарантира осъществяването на преследваната с него цел и дали то не надхвърля необходимото за нейното постигане, като мярката може да бъде обоснована от гледна точка на чл. 27, § 2 от Директивата само ако зачита принципа за пропорционалност(т. 40).

Що се отнася до въпроса за обхвата на съдебния контрол при упражнена преценка в условията на оперативна самостоятелност от органа за издаването на акта, Съдът (т. 41) изрично уточнява, че лицето, на което е наложена подобна мярка, трябва да разполага с ефективно право на обжалване по съдебен ред, което „трябва да позволи да се контролира от фактическа и правна страна законосъобразността на разглеждания акт по отношение на правото на Съюза“, както и че „е необходимо заинтересованото лице да може да се запознае с мотивите за взетото по отношение на него решение посредством прочита на самото решение или чрез изпращането на неговите мотиви по искане на това лице, без да се засяга правомощието на компетентния съд да изиска изпращането им от съответния орган“.

От горепосоченото следва, че ефективното право на обжалване по съдебен ред и обхватът на съдебния контрол изискват изрични мотиви в административния акт от фактическа и правна страна за личното поведение на лицето. Липсата на такива мотиви е пречка да се осъществи съдебен контрол за законосъобразност на акта и за съответствието му с чл. 27, § 2 от Директивата и спазването на принципа за пропорционалност.

Съдът обвързва съответствието на наложената ПАМ на г‑н Гайдаров със съображението „обществен ред“ и принципа за пропорционалност, а не със съображението „обществено здраве“ и принципа за предпазливост, изтъкнати в запитването. Следователно съображения на тези основания са неотносими за ограничаване на разглежданото право дори и когато става въпрос за престъпление, свързано с наркотици. По делото Гайдаров не стои въпросът за недопустимост да се наложи ограничителна мярка на лицето на основание осъждане за пренасяне на наркотици, като решаващо в случая за преценката за съответствие с правото на Съюза е наложеното ограничение да не произтича като автоматична правна последица от осъждането.

Преюдициалното заключение на СЕС се базира на конкретни текстове от правото на ЕС — чл. 21 от ДФЕС и чл. 27 от Директива 2004/38, като по този начин Съдът конкретизира нормите, в съответствие с които следва да се разглежда съответната национална уредба. Според СЕС „е допустима национална правна уредба, която позволява да се ограничи правото на гражданин на държава членка да пътува до друга държава членка, по-специално по съображението че той е осъден с наказателна присъда в друга държава за пренасяне на наркотични вещества“.Тази допустимост е поставена в зависимост от спазването на следните условия:

–на първо място, че личното поведение на този гражданин представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото,

–на второ място, че предвидената ограничителна мярка може да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане,

–на трето място, че тази мярка може да бъде предмет на ефективен съдебен контрол, позволяващ да се провери от фактическа и правна страна законосъобразността ѝ по отношение на изискванията на правото на Съюза.

Следва да се подчертае, че дори и при прилагането само на националното право, както се обоснова по делото Аладжов, упражняването на компетентността при условията на оперативна самостоятелност не изключва прилагането на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. Тъй като този принцип определя границите на допустимото поведение на администрацията и съответно границите, в които е допустимо да се засягат правата на адресатите на акта, то по тълкувателен път не може да се изведе изключение, в това число и да се изключи контролът за спазването му от съда. Не следва да се смесва прилагането на този принцип от административния орган при издаването на акта и съответствието на нормативната уредба на този принцип. След като е уредено прилагането му за всички административни производства по АПК в общата част за принципите на административното производство, то не е необходимо задължението за спазването му нормативно да се закрепва изрично във всяка разпоредба, предвиждаща конкретна хипотеза за издаване на административен акт.

Следователно, противно на трайната съдебна практика на ВАС, която не обвързва административния съд с прилагане на правото на Съюза, при решаване на спора по същество, въпросът за ограничаване на правото по чл. 35, ал. 1 от Конституцията и по чл. 21 от ДФЕС на г‑н Гайдаров и преценката за законосъобразността на оспорения акт следва да се разгледат при спазването на принципа за съразмерност, съответно на пропорционалност, което произтича както от решението на Съда на ЕС, така и от решението на КС. Това становище е съобразено при постановяване на решението по главното дело[9].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изключителна заслуга на коментираните съдебни решения е утвърждаването на принципа за пропорционалност като изискване за съответствие на нормативната уредба, административните актове и обхвата на съдебния контрол с Конституцията и с правото на ЕС. Наред с това постановеното за пръв път с тълкувателно решение на върховен съд задължение за позоваване на правото на ЕС от административните органи и съдилища е гаранция за зачитане на основните права и свободи в материята на ограничаване на свободата на движение на българските граждани.

Надявам се, че тези решения ще са в основата на една нова съдебна и административна практика, съобразена с изискванията на европейското административно право в разгледания смисъл, и стъпка към утвърждаване на доверието в съдебната система като гарант за спазването на закона от административните органи.

 

***

Link to the summary in English language: FREEDOM OF MOVEMENT OF BULGARIAN CITIZENS AS CITIZENS OF THE EUROPEAN UNION AND MESURES FOR ITS RESTRICTION

***

 

*Авторът на изложението Наталия Ангелова, съдия в Административен съд София-град, Първо отделение, 12. състав, е автор на преюдициални запитвания, по които са постановени решения от Съда на ЕС — делата: Кадзоев, C‑357/09 PPU, Решение от 30.11.2009 г.; Енел Марица Изток 3, дело С‑107/10, Решение от 12 май 2011 г.; ДП — груп (DP grup), С‑138/10, Решение от 17 май 2011 г.; Гайдаров, С‑430/10, Решение от 17 май 2011 г. и Аладжов, С‑430/10, Решение от 17 май 2011 г.

[1] Съдия в Административен съд София-град.

[2] Вж.съдебната практика на СЕС по дело Baumbast (Решение от 17.09.2002 г. Baumbast, дело С‑413/99, т. 81.

[3] Такав Решение № 7202/01.06.2010 г., адм. д. № 171/2010 на ВАС, чиито изводи са довели до отхвърляне на жалбата на лицето.

[4] Заключение на генералния адвокатМеngozzi, представено на 6 септември 2011 г.

[5] Очевидно, за да се прецени едно задължение като значително или сериозно, следва да се вземе предвид каква част от цялото представлява, т.е. от общата сума на държавния бюджет, и в този смисъл тези понятия биха имали различно измерение дори и спрямо една и съща стойност. Например сумата от 10 милиона единици от валутата на съответния държавен бюджет би била значителна, ако съставлява например 10 % от съответния вид приходи в този бюджет, и незначителна, ако например съставлява по-малко от 0,5 % от тези приходи.

[6] С решението по адм. д. 9103/2009 г. на Административен съд София-град е постановена отмяна на обжалваната заповед за наложената забрана на г‑н Аладжов, като е прието съответствие от гледна точка на правото на Съюза на марката по чл. 75, т. 5 ЗБЛД, но поради противоречието на тази норма и на оспорения акт с принципите за пропорционалност и за правова държава по мотивите на КС за установената противоконституционност е направен извод за незаконосъобразност, в това число и на основание приложимото право извън държавите — членки на ЕС.

[7] Разпоредбата на чл. 76, т. 5 от ЗБЛД — в хипотезата за извършено умишлено престъпление от общ характер, се съдържа в новия текст на т. 1 от чл. 76 на ЗБЛД в редакцията ( ДВ бр. 82/2009 г.).

[8] Вж. в този смисъл Решение № 5013/16.04.2010 г. на ВАС, V отделение, по дело № 10641/2009 г.

[9] С решението по адм. д. 6758/09 на Административен съд София-град е постановена отмяна на обжалваната заповед за наложената мярка на г‑н Гайдаров, поради основаването ѝ само на постановената присъда, без да се съобразят и изложат мотиви за личното му поведение, и поради неспазване на принципа за пропорционалност.