Решение на Съда на ЕС по дело C-407/09, Комисия/Гърция

Антония Ангелова*

Въведение

На 31 март 2011 г. с Решение по дело Европейска Комисия/Република Гърция (C-407/09)^[1] Съдът на Европейския съюз осъди Република Гърция да заплати еднократна глоба в размер на три милиона евро за неизпълнение на негово предходно решение (дело C-26/07)[2], установяващо неизпълнение на задължението на тази държава членка да транспонира във вътрешното право Директива 2004/80/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно обезщетението на жертвите на престъпления[3]

Факти и обстоятелства

На 25 януари 2007 г. Европейската комисия предявява пред Съда на ЕО иск срещу Република Гърция за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 226 ЕО (понастоящем член 258 от Договора за функционирането на Европейския съюз) за това, че тази държава членка не е приела в първоначално определения срок – 1 юли 2005 г. необходимите разпоредби за транспониране на директивата в националното право. С Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Гърция (С-26/07) Съдът установява неизпълнението на задълженията, произтичащи от тази директива, от страна на Република Гърция.

Седем месеца след постановяване на съдебното решение от 2007 г., а именно на 29 февруари 2008 г., Комисията изпраща официално уведомително писмо на Република Гърция, с което иска в двумесечен срок да бъде информирана за мерките, предприети за изпълнение на посоченото съдебно решение. Република Гърция не спазва определения от Комисията срок и отговаря едва на 10 септември 2008 г., посочвайки, че подготовката на законопроекта, с който ще бъде преустановено констатираното с решението на Съда неизпълнение на задължения е в крайната си фаза.

По реда на член 226 ЕО (понастоящем член 258 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Комисията издава мотивирано становище, което изпраща на 23 септември 2008 г. на Република Гърция, приканвайки тази държава членка в двумесечен срок да приеме необходимите мерки за изпълнение на решението на Съда от 2007 г. Република Гърция отново не спазва определения от Комисията срок и отговаря едва на 22 юни 2009 г., че законопроектът, с който ще бъде транспонирана Директива 2004/80 ще бъде внесен през лятната сесия в Парламента.

На 25 юни 2009 г. Комисията приема решение да предяви иск срещу Република Гърция пред Съда. Исковата молба е подадена на 20 октомври 2009 г., като по същество с нея се иска от Съда да установи неизпълнение на задълженията от страна на тази държава членка, както и тя за бъде осъдена да заплати периодична имуществена санкция и еднократно платима сума.

На 10 септември 2009 г., след размяна на няколко писма с информация за хода на законодателната процедура по закона за транспониране на Директива 2004/80, Република Гърция уведомява Комисията, че поради предстоящите законодателни избори гръцкият парламент следва да преустанови процедурите по приемане на закона, предназначен да осигури транспонирането на директивата. Според гръцкото правителство насрочването на парламентарни избори в Гърция предполага връщането на всички законопроекти на администрацията, независимо от етапа на разглеждане, на който се намират тези проекти, с оглед на последващото започване на законодателната процедура след избора на членовете на новия парламент.

На 18 декември 2009 г. в Официален вестник на Република Гърция е обнародван Закон № 3811/2009 (FEK A’ 231/18.12.2009), който според държавата ответник осигурява цялостно изпълнение на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Гърция. След като се запознава със съдържанието на посочения закон, Комисията приема, че Република Гърция е привела законодателството си в съответствие с решението по дело Комисия/Гърция. Вследствие на това Комисията се отказва от искането си за налагане на периодична имуществена санкция. Тя обаче взема решение да не оттегля своя иск в частта му, с която се иска осъдително решение за плащане на еднократно платима сума от Република Гърция.

Заключението на генералния адвокат

В представеното на 16 декември 2010 г. заключение по делото генералният адвокат Mazák предлага на Съда да се произнесе, че като не е приела мерките за изпълнение на Решение на Съда от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Гърция (С-26/07) в срока, определен от Европейската комисия в нейното мотивирано становище, Република Гърция не е изпълнила задълженията си член 260, параграф 1 ДФЕС, както и да осъди Република Гърция да заплати на Европейската комисия еднократно сумата от два милиона EUR.

Генералният адвокат обсъжда искането на Европейската комисия както от гледна точка на неизпълнението на задължението да бъдат предприети необходимите мерки за изпълнение на съдебното решение от 2007 г., така и от гледна точка на вида на имуществената санкция, която следва да бъде наложена за неизпълнението на задължението за транспониране на директивата.

Според генералния адвокат е безспорно, че Република Гърция е приела посочените мерки едва през месец декември 2009 г. с гласуването на Закон № 3811/2009, докато мотивираното становище на Европейската комисия, с което е определен двумесечен срок за изпълнение на съдебното решение от 2007 г., е с дата 23 септември 2008 г. (точка 13 от Заключението). В това отношение според него е без особено значение обстоятелството, че след предявяването на иска от страна на Комисията, тази държава членка в крайна сметка е предприела необходимите мерки.

Във връзка с имуществената санкция, която следва да бъде наложена, генералният адвокат изразява становище, че за да бъде прилагана по подходящ начин процедурата за изпълнение на съдебните решения, предвидена в член 260 ДФЕС, „тя следва да бъде възприемана като средство за пълно постигане на целите на процедурите по прилагане на член 258 ДФЕС, а именно за прекратяване на нарушенията на правото на Съюза и същевременно за възпиране на държавите членки от неизпълнение на решенията на Съда, установяващи такива нарушения съгласно член 258 ДФЕС”(точка 31 от Заключението).

След като дава характеристика на системата от имуществени санкции, изведена от практиката на Съда[4], генералният адвокат предлага на Съда да наложи на Република Гърция заплащането на еднократно платима сума. С оглед на вече изразяваното от генералния адвокат Mazák становище[5], съгласно което заплащането на еднократно платима сума не се налага автоматично във всички случаи, в които се установява неизпълнение на задължения съгласно член 260, параграф 1 от ДФЕС, в подкрепа на своето съображение за налагане на тази санкция той излага три обстоятелства: на първо място, поведението на тази държава членка – закъснелите отговори от страна на гръцките власти както на официалното уведомително писмо, така и на мотивираното становище на Комисията; на второ място – продължителността от 29 месеца на неизпълнението на задължението за изпълнение на съдебното решение, която според генералния адвокат „може да се счита за значителен период време“, и на трето място, тежестта на нарушението. Генералният адвокат отбелязва обстоятелството, че Република Гърция е последната държава, транспонирала Директива 2004/80, „при това четири години след изтичането на срока за транспониране на директивата”.

Решението на Съда

В своето решение и Съдът разглежда делото в неговите два основни аспекта – неизпълнението на задължение държавата членка, произтичащо то Договорите, от една страна, и вида и размера на налаганата имуществена санкция, от друга.

Във връзка с неизпълнението, като се позовава на постоянна съдебна практика, Съдът припомня, че наличието на неизпълнение на задълженията трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичане на срока, даден в мотивираното становище и че последващи промени не биха могли да бъдат взети под внимание от Съда, дори да съставляват правилно транспониране на правната норма на Съюза, която е предмет на иска за неизпълнение на задължение[6]. С оглед на фактите по дело Съдът установява неизпълнение на задълженията на Република Гърция по чл.228, параграф 1 ЕО.

В своя избор на имуществената санкция, която следва да бъде наложена за това неизпълнение, юрисдикцията на Съюза се позовава на съдебната практика, от която се извеждат различни цели, които си поставя налагането на периодичната имуществена санкция и на еднократно платима сума. Съгласно тази практика, докато налагането на периодична имуществена санкция изглежда особено подходящо за насърчаване на държавите членки да преустановят в най-кратък срок неизпълнение на задължения, което при липсата на подобна мярка би продължило, налагането на еднократно платима сума почива в по-голяма степен на преценката на последиците от неизпълнението на задълженията на засегнатата държава членка за частните и публичните интереси, по-конкретно когато неизпълнението е продължило дълъг период от време след постановяване на решението, с което първоначално е установено[7]. Съдът припомня и приетото от съдебната практика негово задължение да определя, в зависимост от конкретните обстоятелства по делото и от степента на убеждаване и възпиране, която той счита за необходима, подходящите парични санкции с цел да се гарантира “най-бързо изпълнение на предходно решение”, установяващо неизпълнение на задължения, както и “предотвратяване на повтарянето на аналогични нарушения на правото на Съюза”[8]. Във всички случаи, когато реши да наложи еднократно платима сума, Съдът е длъжен при упражняване на правото си на преценка да определи тази сума по начин, по който тя да бъде, от една страна, съобразена с обстоятелствата, а от друга страна, съразмерна на установеното неизпълнение, както и на платежоспособността на съответната държава членка (точка 31 от Решението).

За да се произнесе по искането на Европейската комисия за налагане на еднократно платима сума на Република Гърция, и Съдът, както и генералният адвокат в своето заключение, обсъжда обстоятелствата по делото, а именно поведението на Република Гърция, продължителността и тежестта на нарушението. В това отношение Съдът следва съображенията, изложени от генералния адвокат и заключава, че в конкретния случай има основание на Република Гърция да се наложи заплащането на еднократно платима сума, която той определя на 3 милиона евро.

Коментар

Една от основните цели на правото на Европейския съюз е да бъдат премахнати препятствията между държавите членки пред свободното движение на хора и на услуги. Още през 1989 г. в Решение по дело Cowan[9] Съдът приема, че “когато правото на Общността гарантира на едно физическо лице свободата да отиде в друга държава членка, защитата на неприкосновеността на това лице в тази държава членка, наравно с тази на нейните граждани и пребиваващите там лица, е логично следствие от тази свобода на придвижване. За осъществяване на тази цел биха спомогнали мерки, които улесняват обезщетяването на пострадалите от престъпления.“ В този смисъл пострадалите от престъпления в Европейския съюз трябва да имат право на справедливо обезщетение за претърпените от тях вреди, независимо в коя от държавите членки е извършено престъплението. Осъществяването на тази цел често пъти е изправено пред обстоятелството, че извършителят на престъплението не разполага с достатъчно финансови средства за обезщетяване на пострадалия, или че този извършител не може да бъде идентифициран и срещу него не може да започне наказателно преследване.[10] За преодоляването на тези пречки Директива 2004/80/ЕО допринася, от една страна, с предвиденото в нея задължение за държавите членки да въведат в националното законодателство механизъм за обезщетение на пострадалите от умишлени престъпления, свързани с насилие, и от друга, със създаването на система за сътрудничество между държавите членки, която да улесни достъпа на пострадалите от престъпления до обезщетение в трансгранични случаи.

Именно с оглед на постигането на тези цели от правото на Европейския съюз, в заключението на генералния адвокат и в решението на Съда по разглежданото тук дело С-407/09 при определянето на санкцията се обръща особено внимание на тежестта на неизпълнението, допуснато от Република Гърция. В точка 38 от решението Съдът е категоричен: неизпълнението на задължението за транспониране на директивата в предвидения срок от страна на Република Гърция е накърнило упражняването на една основна свобода, в конкретния случай свободното движение на лица в единното пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Според генералния адвокат (точка 42 от заключението) с пасивността си по отношение на Директива 2004/80 Република Гърция до известна степен е накърнила и мерките, приети от останалите държави членки, и е намалила ефикасността на техните механизми за обезщетение.

За нетранспониране на същата директива в предвидения срок Съдът е установил[11] с Решение по дело Комисия/Италия (С-112/07)[12] неизпълнение на това задължение и от Италианската република.

Директива 2004/80 в българското законодателство

В края на 2006 г. Република България прие като един от последните си предприсъединителни ангажименти в тогавашното си качество на държава – кандидат за членство в Европейския съюз Закона за подпомагане и финансова компенсация на пострадали от престъпления[13]. С приемането на този закон българският законодател транспонира разпоредбите както на Директива 2004/80/ЕО и въведе изискванията на Рамковото решение на Съвета относно положението на пострадалите от престъпления в наказателното производство. Този нормативен акт уреди условията и реда за подпомагане и финансова компенсация от държавата на пострадали от престъпления български граждани и граждани на Европейския съюз. В закона е установена стройна система за информиране на пострадалите от престъпления за техните права, очертан е кръгът на лицата, които имат право различните форми на подпомагане и финансова компенсация, уредено е сътрудничеството с българските организации за подкрепа на пострадали, както и международното сътрудничество. За осъществяване и координиране на тези дейности към министъра на правосъдието е създаден Национален съвет за подпомагане и компенсация на пострадали от престъпления, в който влизат представители на Върховния касационен съд, Върховната касационна прокуратура, на различни министерства, както и представители на неправителствените организации, работещи с пострадали от престъпления. Целта, която си поставя законът в член 2, е да бъде призната и гарантирана защитата на правата и законните интереси на пострадали от престъпления, каквато е и целта на правната уредба на ЕС на гаранциите за правата на пострадалите, част от които е Директива 2004/80/ЕО.

Законодателно развитие в рамките на Европейския съюз

На 18 май 2011 г. Европейската комисия публикува пакет от предложения на законодателни мерки, чиито предмет е укрепването на правата на пострадалите в Европейския съюз и приемането на които би представлявало сериозно развитие на действащата правна уредба в тази област.

На първо място, това е предложението за Директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на минимални стандарти за правата, подпомагането и защитата на пострадалите от престъпления[14]. Проектът на този законодателен акт е насочен към преодоляване на трудностите в защитата на правата на гражданите, пострадали от престъпления, пораждани от липсата на хармонизация в гражданскоправната и в наказателноправната област, от различното третиране на пострадалите в различните държави членки, както и от различията в техните процесуалните норми. В проекта се предвижда съвкупност от общи норми, които да бъдат прилагани във всички държави членки, независимо от вида на престъплението, от обстоятелствата или от мястото на неговото извършване. Разширява се обхватът на правото на информиране и на правото на пострадалите да разбират своите права и задължения в хода на цялото наказателно производство; предвижда се правото на пострадалите на достъп до службите за подпомагане, включително на психологическа помощ и практическо съдействие; изрично се гарантира правото на пострадалите да бъдат изслушвани, както и защитата им в хода на разследването; защита в хода на цялото наказателно производство се предвижда за най-уязвимите жертви, между които са и децата; уредени са и редица гаранции в контекста на медиацията; уязвимите категории пострадали са предмет на специални разпоредби; уреждат се и задълженията на държавите членки в областта на обучението на служителите, които са в контакт с пострадалите.

Другите два акта от същия пакет от мерки са Съобщението на Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Икономическия и Социален комитет и до Комитета на регионите, озаглавено „Утвърждаване на правата на жертвите в Европейския съюз“[15] и предложението за „Регламент относно взаимното признаване на мерките за осигуряване на защита в гражданскоправната област”[16].

С приемането на тези актове би бил намерен цялостен и координиран подход към гарантирането на най-важните аспекти на правата на пострадалите, чиято закрила и минимални стандарти Европейската комисия определя като стратегически приоритет.[17]

 

***

Link to the summary in French language: LES DROITS DES VICTIMES DE LA CRIMINALITE DANS L’UNION EUROPEENNE

***

 

*Юрист-лингвист в Генерална дирекция “Писмени преводи” в Съда на Европейския съюз. Статията изразява личното мнение на автора и не ангажира институцията.

[1] Решение на Съда от 31 март 2011 г. (С-407/09) по дело Европейска комисия/Република Гърция, все още непубликувано в Сборника.

[2]Решение на Съда от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Гърция (С-26/07), Сборник, стр. І -106.

[3] ОВ L 261, стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 31.

[4]Вж. точки 31-34 от Заключението на генералния адвокат.

[5]Вж.бележка под линия 3 по-горе.

[6]Вж. Решение от 3 декември 2009 г. по дело Комисия/Белгия (C- 475/08, Сборник, стр. I-11503, точка 30), както и Решение от 9 декември 2010 г. по дело Комисия/Испания (C-340/09, точка 39, все още непубликувано в Сборника).

[7]Вж. Решение от 9 декември 2008 г. по дело Комисия/Франция (C- 121/07, Сборник, стр. I- 9159, точка 58)

[8]Пак там, точка 59.

[9] Цитираното в т. 43 от Заключението на генералния адвокат Решение от 2 февруари 1989 г. по дело Cowan (C- 186/87, Recueil, стр. 195)

[10] Вж. във връзка с възможността за получаване на обезщетение от извършителя на престъплението Рамково решение на Съвета от 15 март 2001 година относно правното положение в наказателното производство на жертвите от престъпления (OBL 82, 22.3.2001 г., стр. 1—4; Специално издание на български език, глава 19, том 3, стр. 104 – 107)

[11] С Договора за функционирането на Европейския съюз се ускорява механизмът за налагане на имуществени санкции за неизпълнение на съдебно решение, с което е установено неизпълнение на задължения. Член 260 от Договора дава възможност на Съда да налага имуществени санкции още на етапа на първото съдебно решение, установяващо неизпълнение на задължения, в случаите, в които според Комисията държавата членка не е изпълнила задължението си да съобщи за националните мерки за транспониране на директива.

[12] Решение от 29 ноември 2007 г. по дело Комисия на Европейските общности/Италианската република (С-112/07, Recueil, стр. I- 00178, публикувано резюме).

[13] Обн. ДВ, бр.105 от 22.12.2006 г.; изм. бр.32 от 27.04.2010 – в сила от 28.05.2010 г.

[14]/* COM/2011/0275 final – COD 2011/0129 */

[15]/* COM/2011/0274 final */

[16]/* COM/2011/0276 final – COD 2011/0130 */

[17]COM (2010)623.