д-р Александър Корнезов *
1. Въведение
Задължението на държавата да поправи вредите, настъпили в резултат от неизпълнение на задълженията й, произтичащи от Договорите, е един от основополагащите принципи на правото на ЕС. Той представлява неизменна част от конституционния фундамент на ЕС и е към днешна дата един от най-ефективните механизми, позволяващи на гражданите да ангажират отговорността на държавата за действията и бездействията й, довели до нарушаване на правото на ЕС. В България този механизъм остава terraincognita– той е сравнително непознат и рядко прилаган в практиката. Причините за това са няколко, но може би най-важната от тях е несъответствието на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) с изискванията на правото на ЕС. Тази статия е посветена именно на този въпрос.
Отговорността на държавата за вредите, настъпили от нарушаване на правото на ЕС, не е изрично уредена нито в Договорите, нито във вторичното право на ЕС, а е изцяло достояние на съдебната практика. В станалото нарицателно решение в делото Francovich Съдът на ЕС подчертава, че “Договорът е създал свой собствен правен ред, който е включен в правните системи на държавите членки и е задължителен за техните юрисдикции, и чиито субекти са не само държавите членки, но и техните граждани”, както и че “наред с налагането на задължения на частноправните субекти общностното право е насочено и към пораждането на права, които стават част от техния патримониум”. Според Съда националните юрисдикции следва да гарантират пълното действие на тези норми и да защитават правата, които те предоставят на частноправните субекти. Освен това, пълната ефективност на правото на ЕС би била поставена под съмнение, а защитата на признатите от него права би била отслабена, ако частноправните субекти нямат възможност да получат обезщетение, когато техните права са засегнати от нарушение на правото на ЕС, за което носи отговорност държава членка. Съдът заключава, че “принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на общностното право, за които носи отговорност държавата, е присъщ на системата на Договора”.[1]
Като правно основание на принципа за отговорността на държавата за причинените от нея вреди вследствие на извършено нарушение на правото на ЕС се сочи чл. 4, параграф 3 ДЕС (преди чл. 5 ДЕО).[2] Съгласно тази разпоредба държавите членки са длъжни да предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на задълженията си, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза. Ако не е изпълнила задълженията си, държавата членка трябва a fortiori да предприеме всички необходими мерки да преустанови неизпълнението и да поправи последиците от това неизпълнение. Това включва и задължението за обезщетяване на вредите, настъпили вследствие от това неизпълнение.
Някои автори застъпват мнението, че отговорността на държавата за вредите, които е причинила при нарушаване на правото на ЕС, произтича от предимството на правото на ЕС.[3] Макар тази теза да почива на солидни аргументи, Съдът избягва да се позовава на предимството на правото на ЕС като първоизточник на задължението на държавата за обезщити причинените от нея вреди. Съдът се ограничава с извода, че това задължение е “присъщо на системата на Договорите”. В този смисъл принципът за отговорността на държавата може да се разглежда като самостоятелен, автономен принцип на правото на ЕС.
Изложението по-долу разглежда основните моменти в практиката на Съда на ЕС като следва нейната логика и исторически контекст. То се спира последователно на въпросите за отговорността на държавата за нетранспониране на директива (2.1.), за действия и бездействия на законодателната (2.2.) и съдебната власт (2.3.), преди да направи съответните изводи относно условията за ангажиране на отговорността на държавата за причинените от нея вреди (2.4.). По-нататък изложението разглежда реда за ангажиране на отговорността на държавата и обхвата на обезщетението (3), преди да се изследва (не)съответствието на българския ЗОДОВ с изискванията на правото на ЕС (4).
2. Условия за ангажиране на
отговорността на държавата
2.1. Отговорност за нетранспониране на директива
В решението си в делото Francovich Съдът извежда условията, при наличието на които отговорността на държавата може да бъде ангажирана, а именно:
– нарушената правна норма от правото на ЕС да предоставя права на частноправните субекти; и
– съдържанието на тези права трябва да може да бъде установено въз основа на разпоредбите на директивата; и
– наличието на пряка причинно-следствена връзка между нарушението и настъпилите вреди.
От това решение може също така да се направи извода, че,за да бъде ангажирана отговорността на държавата, не е необходимо да бъде предварително установено с влязло в сила съдебно решение, че последната не е транспонирала в срок дадена директива. Това произтича от мотивите на решението – Съдът на ЕС не посочва подобно условие за ангажиране на отговорността на държавата, като при това подчертава, че гореизброените три условия са “достатъчни” за тази цел.
Нещо повече, държавата носи отговорност за нарушаване на правото на ЕС, дори нарушената разпоредба да няма директен ефект. Обстоятелството, че разпоредбата на директивата, на която се позовава г-н Francovich в разглежданото дело, няма директен ефект, не е пречка за ангажиране на отговорността на държавата за причинените от нетранспонирането й вреди.
Гореизброените три условия, които са сравнително лесно доказуеми, а в някои случаи и очевидни, създават една либерална рамка за ангажиране на отговорността на държавата, която цели да защити лицата, които са претърпели вреди от бездействието й, изразяващо се в нетранспонирато в срок на дадена директива. Либералният режим, възприет от Съда, може в голяма степен да бъде обяснен с факта, че нетранспонирането на директива е едно от най-флагрантните нарушения на правото на ЕС. Както е известно, директивите са специфично адресирани до държавите членки. Те определят срок за транспонирането им и обикновено предвиждат задължение за държавите членки да уведомят Комисията за мерките, които са предприели в изпълнение на директивата. В този смисъл липсата на транспониране на диркетива във вътрешното право е сама по себе си очевидна проява на неизпълнение на задълженията на държава членка. Именно очевидният характер на това нарушение е вероятната причина, която подтиква Съда на ЕС да наложи един сравнително лек режим за ангажиране на отговорността на държавата при подобни обстоятелства.
2.2. Отговорност на държавата за действия и бездействия на законодателната власт
Възможността за ангажиране на отговорността на държавата за вредите, причинени от законодателната дейност на националния парламент, е особено деликатна тема. Приема се, че законодателната власт произтича от народа и че последният не може да бъде държан отговорен за своите действия и бездействия. При все това обективната действителност показва, че националният законодател нерядко приема разпоредби, които нарушават правото на ЕС, или отказва да отмени разпоредби, които противоречат на това право. От тези негови действия или бездействия могат да настъпят вреди. Дължи ли държавата обезщетение в подобни случаи?
Решението на Съда в делото Francovich се отнася до случаите на нетранспониране на директива като специфичен вид неизпълнение на задължения, произтичащи от Договорите. Поставя се въпросът дали същият режим и условия за ангажиране на отговорността на държавата се прилагат и по отношение на другите видове неизпълнение. Съдът на ЕС дава отговор на този въпрос в решението си в съединени дела BrasseriedupêcheurиFactortame.[4] От това решение става ясно, че принципът за отговорност на държавите членки е универсален. Той се прилага по отношение на всяко неизпълнение на задълженията на държава членка, произтичащи от Договорите, независимо от характера и вида на това неизпълнение.[5] В тази връзка Съдът уточнява, че този принцип е валиден във “всеки случай, когато държава членка наруши правото на [ЕС], независимо от това кой е държавният орган, чието действие или бездействие е в основата на неизпълнението на задължението”.[6]
Съдът на ЕС прави също така няколко важни уточнения по отношение на условията, при кумулативното наличие на които отговорността на държавата членка може да бъде ангажирана. Съгласно горецитираното решение тези условия са три:
– нарушената норма от правото на ЕС да предоставя права на частноправните субекти;
– нарушението да е достатъчно съществено; и
– наличието на пряка причинно-следствена връзка между нарушението и настъпилите вреди.
Решението на Съда съдържа също така набор от указания как на практика следва да се разбира и прилага условието за “достатъчно съществен” характер на нарушението.[7] Решаващият критерий в това отношение е дали държавите членки разполагат с право на преценка при изпълнение на задълженията им, произтичащи от правото на ЕС.[8] Едно широко право на преценка предполага възможност за политически или икономически избор на поведение и представлява следователно проява на държавен суверенитет. Следователно, ако законодателят е разполагал с широко право на преценка, когато е предприел действията, довели до нарушаване на правото на ЕС, отговорност от държавата за вреди не може да се търси по силата на правото на ЕС. В тази хипотеза, отговорността й може да бъде ангажирана по реда, предвиден в националното право. Обратно, ако законодателят не е разполагал със свобода на преценка, или ако тази свобода е била ограничена, нарушението на правото на ЕС следва да бъде квалифицирано като достатъчно съществено и отговорността й може да бъде ангажирана по силата на правото на ЕС, ако и останалите две условия са налице.[9]
Съдът указва и някои допълнителни критерии, които могат да бъдат взети предвид при преценката на “достатъчно съществения” характер на нарушението, а именно:
– яснотата и прецизността на нарушената разпоредба от правото на ЕС;
– умисълът или непредпазливостта при неизпълнение на задължението;
– извинимият или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото;
– обстоятелството, че поведението на институция на ЕС може да е допринесло за бездействие, за приемане или за запазване на национални мерки или практики, които противоречат на правото на Съюза.[10]
Освен това, ако държавата продължава да не изпълнява задълженията си и след влизането в сила на решение на Съда на ЕС, с което се установява неизпълнението, нарушението се счита за съществено. Има се предвид решение, постановено както в рамките на преюдициалното производство по реда на чл. 267 ДФЕС, така и по реда на чл. 258-259 ДФЕС. Нарушението следва да бъде квалифицирано като съществено и в случаите, в които има постоянна съдебна практика, от която е видно, че дадено действие или бездействие съставлява нарушение на правото на ЕС.[11] В тези случаи действа необорима презумпция за съществен характер на нарушението.
2.3. Отговорност на държавата за действия и бездействия на съдебната власт
Темата за нарушаването на правото на ЕС от националните съдилища представлява и до днес табу на национално равнище. Това се обяснява в голяма степен с разбирането, че в правовата държава съдът по дефиниция тълкува и прилага правото, а не го нарушава. Правовата държава обаче също така изисква всеки държавен орган, в това число и съдебен, да спазва задълженията си и да носи отговорност, ако ги наруши.
Отговорността на държавата за неправомерните действия и бездействия на съдилищата е отдавна призната в международното право. Достатъчно е да се припомни, че държавата носи отговорност за нарушаване на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКЗПЧОС), и че Съдът в Страсбург може да я осъди да изплати обезщетение на потърпевшия жалбоподател. Съгласно чл. 35(1) ЕКЗПЧОС, Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) може да бъде сезиран едва след изчерпване на всички вътрешноправни средства за защита, което означава, че твърдяното нарушение на Конвенцията често произтича от национален съдебен акт.
На този фон, позицията на Съда на ЕС изглежда напълно логична и обективно оправдана. В решението си в делото Köbler той ясно подчертава, че държавите членки носят отговорност за вредите, настъпили в следствие на окончателен съдебен акт, постановен в противоречие с правото на ЕС.[12] В тази връзка Съдът на ЕС категорично отхвърля аргументите, свързани с независимостта на съдебната власт и със стабилитета на съдебното решение, противоречащо на правото на ЕС.Що се отнася до условията, при наличието на които може да бъде ангажирана отговорността на държавата в подобна хипотеза, Съдът постановява, че се прилагат трите условия, изведени в делата Brasserie du pêcheur и Factortame.При все това, като подчертава особеностите на правораздавателната дейност и важността на принципа на правната сигурност, Съдът на ЕС прави следното уточнение по отношение на второто условие, а именно достатъчно съществения характер на неизпълнението:
„[Д]ържавата е отговорна за нарушаването на общностното право само в изключителния случай, когато съдията е нарушил по явен начин приложимото право“[13] (подчертаването мое – АК).
За да се прецени дали националният съд явно е нарушил правото на ЕС, трябва да се изследват всички релевантни обстоятелства по делото, като например:
– степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма;
– умисълът или непредпазливостта при неизпълнението на задължението;
– извинимият или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото;
– обстоятелството, че поведението на дадена институция на ЕС може да е допринесло за бездействие, за приемане или за запазване на национални мерки или практики, които противоречат на правото на ЕС;
– неизпълнение на задължението за отправяне на преюдициално запитване съгласно чл. 267, ал. 3 ДФЕС.[14]
Следва да се подчертае, че неизпълнението на задължението за отправяне на преюдициално запитване, което тежи на последната съдебна инстанция по силата на чл. 267, ал. 3 ДФЕС, е един от релевантните критерии, които следва да се вземат под внимание при преценката за наличието на явен характер на нарушението, извършено от национален съд. Това на практика означава, че нарушението, извършено от национален съд, чието решение не подлежи на обжалване, състоящо се в неотправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС и в постановяване на акт, който противоречи на правото на ЕС, може да бъде квалифицирано като “явно”.[15]
При всички положения, нарушението на правото на ЕС, извършено от национален съд, следва да се счита за достатъчно съществено, когато постановеният съдебен акт явно противоречи на влязло в сила решение на Съда на ЕС или на неговата трайно установена практика.[16]
Решението вKöbler е потвърдено и доразвито в по-новата практика на Съда. В Traghetti del Mediterraneo[17] и Комисия/Италия[18] Съдът на ЕС заключава, че правото на ЕС се противопоставя на прилагането на национален закон, който изключва отговорността на държавата в случаите, в които нарушението произтича от погрешно тълкуване на правото или от преценка на фактите и доказателствата по делото от страна на националния съд. Съдът подчертава, че тези дейности представляват основна част от правораздавателната дейност и неправилното им упражняване може да доведе до явно нарушение на правото на ЕС.[19] В тази връзка се отбелязва, че невъзможността държавата да бъде подведена под отговорност за нарушаване на правото на ЕС от страна на национален съд в подобни случаи означава принципът за отговорността на държавата да бъде изпразнен от смисъл.[20]
Освен това национална разпоредба, която ограничава отговорността на държавата само до случаите на умишлено или тежко нарушение от страна на съда, противоречи на правото на ЕС.[21] Съдът напомня в тази връзка, че условията, които обуславят отговорността на държавата, произтичат от правото на ЕС и са изведени в съдебната практика. Тези условия не могат в никакъв случай да бъдат по-строги от изискването за явен характер на нарушението.[22]
2.4. Изводи
Прегледът на практиката на Съда на ЕС на пръв поглед показва наличие на известни несъответствия между условията за ангажиране на отговорността на държавата за вреди, причинени от нарушаване на правото на ЕС. Първото и третото условие – а именно нарушената разпоредба от правото на ЕС да предоставя права на частноправните субекти и наличието на пряка причинно-следствена връзка между нарушението и настъпилите вреди – присъстват константно в съдебната практика. Второто условие за ангажиране на отговорността на държавата обаче е формулирано по различен начин в различните хипотези. В Brasseriedupêcheur и Factortame Съдът подчертава, че нарушението трябва да има “достатъчно съществен” характер. В Köbler се казва, че то трябва освен това да е “явно”. Във Francovich подобно условие въобще липсва. В тази връзка са застъпвани различни становища, като например, че съдебната практика е претърпяла развитие или че второто условие е различно в зависимост от вида неизпълнение – нетранспониране на директива, нарушение, извършено от законодателя, съответно от национален съд.
В решението си в делото DillenkoferСъдът на ЕС подчертава, че условията за ангажиране на отговорността на държавата са идентични при всеки вид неизпълнение.[23] Съдът уточнява, че въпреки че в решението си по делото Francovich не се споменава условието за достатъчно съществен характер на нарушението, то имплицитно е присъствало, тъй като в случаите, в които държавата не предприема никакви мерки за транспониране на дадена директива в определения за това срок, тя извършва явно и тежко нарушение на Договорите.[24]Следователно, нетранспонирането в срок на дадена директива представлява само по себе си достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС.
Този извод е напълно логичен. В Brasseriedupêcheur и Factortame Съдът подчертава, че при преценката за достатъчно съществения характер на нарушението особено значение има свободата на преценка, с която разполага съответният държавен орган при изпълнение на задълженията си, произтичащи от Договорите. В тази връзка трябва да се подчертае, че държавите членки не разполагат със свобода на преценка дали да транспонират във вътрешния си правопорядък дадена директива. Съвсем отделен е въпросът за свободата, с която те разполагат по отношение на начина, по който следва да транспонират тази директива. Тази свобода обаче се отнася до въпроса “как” да се транспонира директивата, а не “дали”.
Следователно, ако държава членка е транспонирала дадена директива, но се твърди, че го е направила неправилно, трябва да се изследва дали неправилното транспониране на директивата представлява достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС въз основа на всички релевантни критерии, изведени в практиката на Съда и посочени по-горе.[25]Поради това енеобходимо да се прави разграничение между нетранспониране на дадена директива и неправилното й транспониране.
На следващо място следва да се разгледа въпросът дали условията за ангажиране на отговорността на държавата за вредите, причинени от правораздавателната дейност на националните органи на съдебната власт, са различни от условията за ангажиране на отговорността й в останалите хипотези на неизпълнение. На пръв поглед второто условие в действителност е формулирано различно – “явно нарушение” в случаите на съдебно неизпълнение (Köbler) и “достатъчно съществено неизпълнение” в останалите случаи (Brasserie du pêcheur и Factortame). Този въпрос е широко дискутиран в литературата.[26]
По мое мнение условието е едно и също, но приложено в различен контекст. Този извод намира подкрепа в мотивите на Съда в решението му в Köbler. Там той изрично подчертава, че условията за ангажиране на отговорността на държавата за вредите, причинение от т. нар. съдебно неизпълнение, са същите като в останалите хипотези.[27] Съдът също така изброява примерно критериите, които следва да се вземат предвид при определянето на “явния” характер на неизпълнението (2.3. supra). Повечето от тези критерии са на практика идентични с тези, споменати в решението на Съда в делата Brasseriedupêcheur и Factortame. Разликите, които могат да се открият в указаните в тези две решения критерии, са следните:
– В Brasserie du pêcheur и Factortame Съдът обръща специално внимание на свободата на преценка, с която разполага законодателя, за да се прецени дали нарушението на правото на ЕС е достатъчно съществено. Този критерий липсва в Köbler. Това обаче изглежда напълно логично, тъй като подобен критерий трудно се вписва в същността на правораздавателната дейност въобще.
– В Köbler Съдът посочва като релевантен критерий нарушаването на задължението за отправяне на преюдициално запитване (чл. 267, ал. 3 ДФЕС). Логично този критерий не е споменат в Brasserie du pêcheur и Factortame, тъй като той е специфичен за правораздавателната, а не за законодателната дейност.
Тези разлики са строго свързани със спецификата на конкретния вид нарушение, за които се отнасят, и следователно нямат принципно отношение към съществото на въпроса. Те всъщност затвърждават извода, че в крайна сметка става дума за едно и също условие.[28]
Както подчертах по-горе, гореизброените три условия са напълно достатъчни за ангажиране на отговорността на държавата за вредите, настъпили в резултат от неизпълнение на задълженията й, произтичащи от Договорите. Държавата не може да предвижда допълнителни или по-строги условия за ангажиране на отговорността си.[29] Оттук може да се направи изводът, че разпоредбите от националното право, които предвиждат по-строг режим, са несъвместими с правото на ЕС по отношение на извършените от държавата нарушения на това право. Обратно, няма пречка националното право да предвиди по-либерален режим за ангажиране на отговорността на държавата.
Друг важен въпрос, който се поставя в практиката, е дали нарушението на правото на ЕС трябва да бъде извършено виновно, за да може да бъде ангажирана отговорността на държавата. От решението на Съда в Brasseriedupêcheur става ясно, че отговорността на държавата за нарушаване на правото на ЕС е обективна.[30]При все това, субективният елемент в поведението на държавата не е напълно ирелевантен. Той е един от елементите, които следва да се вземат под внимание при преценката на достатъчно съществения характер на нарушението (2.2. и 2.3. supra). Съществуването на виновно поведение може следователно само по себе си да обуслови достатъчно съществения характер на нарушението. Отсъствието на вина обаче не води автоматично до отсъствие на достатъчно съществен характер на нарушението. Последното е достатъчно съществено и при наличието на други, обективни елементи, като например липсата на свобода на преценка; високата степен на яснота и прецизност на нарушената правна норма; неизвинимият характер на евентуалната грешка при прилагане на правото; неизпълнение на задължението за отправяне на преюдициално запитване съгласно чл. 267, ал. 3 ДФЕС. Следователно, наличието на вина в поведението на държавата придава достатъчно съществен характер на нарушението. Обратно, липсата на вина не прави сама по себе си нарушението несъществено.
3. Ред за ангажиране на отговорността
на държавата и размер на обезщетението
За разлика от ЕСПЧ, Съдът на ЕС не е компетентен да осъди неизправната държава да плати обезщетение на увреденото лице.Компетентен в това отношение е националният съд.[31]
Правото на ЕС не съдържа разпоредби относно реда за ангажиране на отговорността на държавата. При това положение, според постоянната практика на Съда и съгласно принципа на процесуалната автономия, всяка държава членка трябва да уреди във вътрешния си правен ред процесуалните правила, предназначени да гарантират пълната защита на правата, които страните в процеса черпят от правото на ЕС. В България исковете за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на държавни и общински органи при или по повод изпълнение на административна дейност се гледат по реда на чл. 203-207 АПК.[32] Исковете за вреди, причинени от органите на дознанието, следствието, прокуратурата и съда се гледат по реда на ГПК.[33] При все това, приложимото национално право трябва да е в съответствие с принципите на равностойност и ефективност.[34]
Що се отнася по-специално до принципа на ефективността, Съдът на ЕС уточнява, че предвиждането на 1-годишен давностен срок за предявяване на иск срещу държавата не прави само по себе си прекалено трудно или практически невъзможно ангажирането на отговорността й и следователно не противоречи на принципа на ефективността. Предвиденият в чл. 110 ЗЗД общ 5-годишен давностен срок, приложим в контекста на отговорността на държавата за причинените от нея вреди по силата на §1 от Допълнителните разпоредби на ЗОДОВ, следователно не нарушава принципа на ефективността, поне що се отнася до неговата продължителност.
Правото на ЕС не изисква давностният срок да се прекъсва или спира поради обстоятелството, че Европейската комисия е образувала производство по реда на член 258 ДФЕС. Това се обяснява с факта, че отговорността на държавата членка може да бъде ангажирана и без да е било образувано такова производство.[35]
Моментът, в който започва да тече давностният срок, не се определя от правото на ЕС. Последното позволява, но не изисква, този срок да започва да тече от момента на пълното и правилно транспониране на дадена директива.[36] Според Съда на ЕС давностният срок за предявяване на иск за отговорност на държавата за неправилно транспониране на дадена директива може да започне да тече от датата, на която са се проявили първите вредоносни последици и са предвидими неговите последващи вредоносни последици, дори ако тази дата предшества правилното транспониране на същата директива.[37]
Според съдебната практика в България началният момент на погасителната давност се определя по следния начин. При незаконни актове на администрацията началният момент на погасителната давност за предявяване на иска е влизане в сила на решението, с което се отменят унищожаемите административни актове; при нищожните – това е моментът на тяхното издаване, а за незаконните действия или бездействия на административните органи – от момента на преустановяването им. При незаконни актове на правозащитни органи, началният момент е, най-общо, влизането в сила на решението, с което се поправя допусната незаконосъобразност.[38] Тази съдебна практика се отнася изключително до хипотезите на ангажиране на отговорността на държавата по чл. 1, ал. 1 и чл. 2, ал. 1 ЗОДОВ и следователно не обхваща всички хипотези на отговорност на държавата за нарушаване на правото на ЕС – например случаите на вреди, причинени от законодателен акт или от бездействието на законодателната власт, които противоречат на това право. Това обстоятелство обосновава необходимостта от актуализиране и допълване на съдебната практика като се отчетат изискванията на принципите на ефективност и равностойност.
Освен това, процесуалните предпоставки за допустимост на иск срещу държавата за обезщетяване на вредите, причинени от нарушаване на правото на Съюза, не могат да бъдат по-рестриктивни от тези, приложими за исковете за обезщетяване на вреди, настъпили вследствие от приемането на противоконституционен закон. В противен случай, принципът на равностойността не би бил спазен.[39]
Обезщетението, което държавата дължи, трябва да бъде равностойно на претърпяната вреда, така че да осигури ефективна защита на нарушеното право. При липсата на разпоредби в правото на ЕС по отношение на размера на дължимото обезщетение, се прилагат принципите на процесуалната автономия, равностойността и ефективността. По-специално, за да определи подлежащата на обезщетяване вреда, националният съд може да провери дали увреденото лице е проявило дължимата грижа, за да избегне вредите или да ограничи техния размер, и по-конкретно дали е използвало своевременно правните средства за защита, с които е разполагало.[40] Не може обаче да се изисква от увредените лица всеки път да използват всички правни средства за защита, с които разполагат, ако това би било прекомерно трудно или не би могло разумно да се изисква от тях.[41]
Обезщетението трябва да покрива както претърпените загуби, така и пропуснатите ползи. Правото на ЕС не допуска национална разпоредба или практика, според която дължимото обезщетение включва единствено претърпените загуби.[42]
Освен това, отговорността на държавата не може автоматично да бъде ограничена само до вредите, претърпени след евентуалното постановяване на решение на Съда, с което се установява наличието на неизпълнение.[43]
4. (Не)съответствието на ЗОДОВ с правото на ЕС
Както многократно подчертах, разгледаните по-горе три условия за ангажиране на отговорността на държавата за вредите, настъпили в резултат от неизпълнение на задълженията й, произтичащи от Договорите, са достатъчни за ангажиране на отговорността й. Национални разпоредби, които предвиждат по-ограничителен режим за ангажиране на отговорността на държавата, са несъвместими с правото на ЕС по отношение на извършените от държавата нарушения на това право.
В България принципът, редът и условията за ангажиране на отговорността на държавата за вреди са уредени в Конституцията на Република България, Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) и някои специални закони.[44] Анализът на релевантните разпоредби от тези акотве показва, че предвиденият в тях режим е значително по-ограничителен от този, утвърден в практиката на Съда на ЕС.
На първо място, съгласно чл. 7 от Конституцията, “държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица”. Тази конституционна разпоредба изрично визира “незаконните” актове или действия на държавните органи. Конституционният съд досега не се е произнасял по точния обхват на чл. 7 и по-специално дали той изключва отговорността на държавата за вреди, причинени от законодателни или съдебни актове. В практиката си ВАС тълкува чл. 7 от Конституцията в светлината на чл. 1 ЗОДОВ, ограничавайки приложното поле на конституционната разпоредба до вредите, настъпили “при или по повод изпълнение на административна дейност”.[45] В подобен смисъл е и практиката на ВКС, според която “ЗОДОВ регламентира условията и реда, по който се осъществява прогласения в чл. 7 от Конституцията принцип”.[46] Според ВКС разпоредбата на чл. 7 от Конституцията не предоставя пряк път за защита, а прогласява основен принцип, осъществяването на който трябва да се уреди със закон, какъвто е ЗОДОВ.[47] Независимо от това какъв смисъл се влага в тази конституционна разпоредба, направените по-горе изводи, а именно че държавата носи отговорност за вредите, причинени от законодателни или съдебни актове, които противоречат на правото на ЕС, остават валидни, тъй като правото на ЕС се ползва с предимство пред националното право, в това число и националната Конституция.
На второ място, приложно поле на ЗОДОВ е особено тясно. От една страна, ЗОДОВ не позволява да бъде ангажирана отговорността на държавата за вредите, причинени при упражняване на законодателна дейност. Съгласно чл. 1, ал. 1 “държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност”.[48] Тази разпоредба очевидно изключва отговорността на държавата за вредите, настъпили вследствие от приемането или бездействието на Народното събрание да приеме законодателен акт, тъй като това не представлява “административна дейност”.[49] От юриспруденцията на Съда на ЕС обаче ясно следва, че държавата носи отговорност за актовете, действията и бездействията на законодателната власт, които нарушават правото на ЕС (2.2 supra). Следователно, чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ не е съобразен правото на ЕС. Поради това, и на основание предимството на правото на ЕС пред националното право, българският съд е длъжен да допусне иск за обезщетяване на вредите, настъпили вследствие от прилагането на законова разпоредба, която противоречи на правото на ЕС, независимо от обстоятелството, че подобна възможност не е предвидена в ЗОДОВ.
От друга страна, чл. 2, ал. 1 ЗОДОВ съдържа изчерпателен списък на действията на органите на съдебната власт (дознание, следствие, прокуратура, и съд), които могат да доведат до ангажиране на отговорността на държавата.[50] Този списък ограничава по очевиден начин приложното поле на отговорността на държавата за действията и бездействията на органите на съдебната власт. По-специално, чл. 2, ал. 1 ЗОДОВ не позволява подвеждането под отговорност на държавата за вредите, настъпили вследствие от неправилни съдебни решения, извън някои специфични хипотези в областта на наказателната и административнонаказателната отговорност.[51] Извън обсега на ЗОДОВ остават случаите на вреди, причинени от правораздавателните органи по граждански дела.[52] Следователно, като цяло ЗОДОВ не позволява да бъде ангажирана отговорността на държавата за вредите, настъпили вследствие на съдебен акт, несъвместим с правото на ЕС, извън ограничените хипотези, изброени в чл. 2, ал. 1, т. 1-7. Тук е мястото да напомня, че в TraghettidelMediterraneo Съдът на ЕС подчертава, че тълкуване на правото или преценката на фактите и доказателствата по делото от националния съд представляват основна част от правораздаването и неправилното им упражняване може да доведе до явно нарушение на правото на ЕС. В тази връзка Съдът отбелязва, че да се изключи възможността държавата да бъде подведена под отговорност за нарушаване на правото на ЕС в подобни случаи означава принципът за отговорността на държавата да бъде изпразнен от смисъл. Оттук следва, че чл. 2, ал. 1 ЗОДОВ не е съобразен с правото на ЕС. Следователно, българският съд е длъжен да допусне иск срещу държавата за обезщетяване на вредите, настъпили вследствие от съдебен акт, който противоречи на правото на ЕС, независимо дали извършеното нарушение влиза в приложното поле на чл. 2, ал. 1 ЗОДОВ.
В българската съдебна практика се застъпва виждането, че отговорност на държавата може да се търси не само по реда на ЗОДОВ, но и по общия ред на ЗЗД, що се отнася хипотезите, които не влизат в приложното поле на ЗОДОВ.[53] Дори да се приеме, че отговорността на държавата за вредите, настъпили вследствие на законодателен или съдебен акт, противоречащ на правото на ЕС, може да се ангажира по общия ред на ЗЗД, следва да се подчертае, че съгласно чл. 45 ЗЗД подлежат на поправяне вредите, които са причинени виновно, макар и вината да се предполага до доказване на противното.[54] Съгласно изискванията на правото на ЕС обаче отговорността, която носи държавата за нарушаване на задълженията си, произтичащи от Договорите, е обективна (2.4. supra). Следователно предвиденият в чл. 45 ЗЗД режим на деликтна отговорност не е подходящ за реализиране на отговорността на държавата за вредите, произтекли от неспазване на правото на ЕС.
5. Заключение
Предходното изложение налага извода, че редът и условията за ангажиране на отговорността на държавата за вреди, предвидени в ЗОДОВ и ЗЗД, не отговарят на изискванията на правото на ЕС. Българският законодател трябва да отстрани посочените несъответствия като разшири приложното поле на ЗОДОВ, поне що се отнася до вредите, настъпили вследствие на нарушаване на правото на ЕС. Всяко забавяне може да доведе до образуване от Европейската комисия на производство срещу България за неизпълнение на задължения по реда на чл. 258-260 ДФЕС.[55] Междувременно, българските съдилища са длъжни да осигурят точно прилагане на правото на ЕС. В частност, те трябва да тълкуват и прилагат Конституцията, ЗОДОВ, ЗЗД и специалните закони в светлината на правото на ЕС като в частност допускат искове за ангажиранте на отговорността на държавата за вреди, причинени от законодателна и правораздавателна дейност, противоречаща на правото на ЕС.
***
* Реферандер в Съда на ЕС и гост-лектор в University of Cambridge, University of Edinburgh, Katholieke Universiteit Leuven и СУ “Св. Кл. Охридски”. Изразените мнения са на автора.
[1]Решение от 19 ноември 1991 г., съединени дела C-6/90 и C-9/90.
[2]Ibid.
[3]В този смисъл вж. D. Simon, Lesystèmejuridiquecommunautaire, 3e éd., PressesuniversitairesdeFrance; Ж. Попова, Право на Европейския съюз, Сиела, 2009 г., стр. 388, според която «отговорността на държавата членка за обезщетение на вредите, настъпили следствие нарушение на общностното право е най-яркият израз на предимството на общностния правов ред над националното право».
[4]Решение от 5 март 1996 г., съединени дела С-46/93 и С-48/93.
[5]Заединпо-цялостенпогледнасъдебнатапрактика, свързанасотговорносттанадържавитечленкизавредите, причинени от неизпълнение на задълженията им, произтичащи от Договорите, вж. анализа на N. Díaz Abad, La responsabilidad patrimonial de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho comunitario en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas, Noticias de la Unión Europea, No. 178 (1999), стр. 31-42.
[6]Бел. 4supra, т. 32.
[7]H.-B.Schafer и R. Van den Bergh предлагат един изключително интересен икономически анализ на последиците от прилагането на този критерий, като заключават, че ограничаването на отговорността на държавата до случаите на “достатъчносъществено” нарушениееикономическиоправданопосъображения, свързанисефективноторазпределениенаобщественитересурси – State Liability for Infringement of the EC Treaty: Economic Arguments in Support of a Rule of “Obvious Negligence”, European Law Review, 1998, 23 (6), 552-567.
[8] Тук се има предвид свободата на преценка, което правото на ЕС е отредило на държавите членки. Обстоятелството, че националното право отрежда свобода на преценка на даден държавен орган, е без значение в това отношение, вж. в тази връзка решение от 4 юли 2000 г., Haim, C-424/97, т. 35 – 49.
[9] Вж. напр. решение от 23 май 1996 г., HedleyLomas, C-5/94, т. 28.
[10]За пример, вж. решение от 25 януари 2007 г., Robins, C-278/05, т. 81.
[11] В този случай трябва да се изследва съдебната практика, за да се установи към кой момент неизпълнението може да се счита за съществено. За пример, вж. решения от 12 декември 2006 г., TestClaimants, C-446/04, т. 215 и 216 и от 25 ноември 2010 г., Fuß, C-429/09, т. 54 – 58.
[12]Решение от 30 септември 2003 г., C-224/01.
[13] т. 53, ibid.
[14]т. 55,ibid.
[15]В делото KöblerСъдът заключава, че е националният съд е нарушил правото на ЕС, но това нарушение няма явен характер, тъй като, от една страна, нарушената разпоредба от правото на ЕС не съдържа ясни и прецизни правила по отношение на разглеждания казус и, от друга страна, националният съде отправил такова преюдициално запитване, макар и да го е оттеглил по-късно, тъй като е счел по погрешка, че постановено впоследствие решение на Съда на ЕС дава отговор на поставените от него въпроси.
[16]Бел. 12, т. 56.
[17]Решение от 13 юни 2006 г., С-173/03.
[18]Решение от 24 ноември 2011 г., С-379/10.
[19]Бел. 17, т. 34.
[20]т. 36,ibid.
[21]т. 42 и сл.,ibid.
[22]т. 44,ibid.
[23] Решение от 8 октомври 1996 г., Dillenkofer, съединени дела C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 и C-190/94.
[24] т. 26,ibid. Вж. също решение от 24 септември 1998 г., BrinkmannTabakfrabriken, C-319/96, т. 28.
[25]За пример, вж. решение от 25 януари 2007 г., Robins, C-278/05.
[26]Вж. напр. Breuer, State liablity for judicial wrongs and Community law: The case of Gerhard Köbler v. Austria, 29 European Law Review, (2004), 243-254; Craig and de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 4th ed., (Oxford University Press, 2008), стр. 337.
[27]т. 52 от решението.
[28]Този извод се потвърждава и от текста на т. 55 от решението на Съда в делотоBrasseriedupêcheurи Factortame, в която Съдът уточнява, че : “що се отнася до второто условие, (…) решаващияткритерий, за да се приеме, че дадено нарушение на общностното право едостатъчно съществено, е този на явно и значително неспазване от държавачленка, както и от общностна институция на границите, които са наложенина нейната свобода на преценка” (подчертаването мое). Както правилно посочва B. Beutler, използването на фразата “явно и значително неспазване” разкрива близостта между условието за “достатъчно съществено” нарушение (Brasseriedupêcheur и Factortame) и “явно” нарушение (Köbler) – StateLiabilityforBreachesofCommunityLawbyNationalCourts : IstheRequirementofaManifestInfringementoftheApplicableLawanInsurmountableObstacle?, Commonmarketlawreview. Vol. 46 (2009), no. 3, p. 773-804.
[29]Вж. напр. в т. 71 и 72 от решението на Съда в Brasseriedupêcheur.
[30]т. 77-80. Този извод е потвърден и в по-новата практика на Съда, вж. решение от 25 ноември 2010 г., Fuß, C-429/09, т. 64 – 70.
[31]Решение от 30 септември 2003 г., Köbler, С-224/01, т. 44 – 47. В България исковете срещу държавата по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ са родово подсъдни на административните съдилища, а тези по чл. 2, ал. 1 ЗОДОВ – на гражданските съдилища.
[32] Чл. 1, ал. 2 ЗОДОВ.
[33] Чл. 2, ал. 2 ЗОДОВ.
[34] Вж. напр. т. 42 и 43 от решението на Съда по делото Francovich.
[35] Решение от 24 март 2009 г., DanskeSlagterier, C-445/06.
[36] Вж. напр. решение от 10 юли 1997 г., Palmisani, C-261/95, т. 39, 40.
[37]Бел. 35, т. 47 – 56.
[38]Тълкувателно решение №3 от 22 април 2005 г. по т. гр. д. №3/2004 г., ОСГК на ВКС, т. 4.
[39]Решениеот 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08.
[40]Бел. 4, т. 82 и сл., както и решение от 19 май 1992 г., Mulder и др./Съвет и Комисия, C-104/89 и C-37/90, т. 33.
[41]Бел. 35, т. 62 – 64.
[42]Бел. 4, т. 86 и сл.
[43]Бел. 4, т. 96.
[44]Вж. напр. чл. 17, ал. 6 ДОПК, чл. 19 от Закона за Националната агенция за приходите, чл. 101 от Закона за държавния служител, чл. 261 от Закона за отбраната и въоръжените сили, чл. 235 и сл. от Закона за министреството на вътрешните работи, и др. За по-подрбен анализ на отделните състави на отговорност на държавата за вреди, вж. Б. Пунев, Отделни състави на отговорност на държавата за вреди, причинени на граждани от незаконни действия или бездействия на нейни органи. Изискуемост на вземането за обезщетение, лихви и погасителна давност – Пазар и право, 2005, № 9; К. Костов, Отговорност на държавата за неправомерни актове, действия и бездействия на нейни органи и служители – теоретични и практически аспекти, Юридически свят, 1/2008.
[45]Вж. напр. решение № 12189 от 19.10.2009 г. по адм. д. № 1233/2009 г., в което ІІІ отд. на ВАС отбелязва, че “въздигнатият в Конституцията принцип, че държавата и общините като носители на публичната власт са отговорни за вредите на граждани и физически лица, причинени им от техни органи и длъжностни лица при осъществяване на административна дейност, има предвид именно тази, а не всяка дейност, имаща стопански или друг вид характер, отличаващ я от административната. Това са актовете, действията и бездействията на държавните органи и длъжностните лица в това им качество, поради което причиняването на вреди извън тази тяхна дейност не води и до отговорност на държавата и общините по реда на чл. 203 АПК.” (подчертаването мое, бел. авт.). Вж. също решение № 14832 от 07.12.2009 г. по адм. д. № 3368/2009 г., ІІІ отд. на ВАС.
[46] Решение № 1402/08 от 06.03.2009 г. по гр. д. № 4081/2007 г., г. г., ІІ г. о. на ВКС.
[47] Тълкувателно решение № 3 от 22.04.2005 г. по т. гр. д. № 3/2004 г., ОСГК на ВКС.
[48]П. Голева посочва, че според българското законодателство е много трудно да се обоснове и да се предяви иск срещу държавата за действия или бездействия на парламента – Деликтно право, Фенея, 2007, с. 38 и 39.
[49] По въпроса дали дейността по приемането на подзаконови нормативни актове попада в приложното поле на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, вж. решение № 12189 от 19.10.2009 г. по адм. д. № 1233/2009 г., в което ІІІ отд. на ВАС постановява, obiter dictum, че нормативните, общите и индивидуалните административни актове влизат в приложното поле на чл. 1 ЗОДОВ. В този смисъл вж. също К. Пенчев, И. Тодоров, Г. Ангелов, Б. Йорданов, Административнопроцесуален кодекс, коментар, Сиела 2006 стр. 377.
[50] Според практиката на ВКС “правозащитните органи отговарят само за действията, посочени в чл. 2 ЗОДОВ“, вж. Решение № 1402/08 от 06.03.2009 г. по гр. д. № 4081/2007 г., г. г., ІІ г. о. ВКС.
[51] Напр. осъждане на наказание по НК или налагане на административно наказание, когато лицето бъде оправдано или административното наказание отменено (т.3); прилагане от съда на задължително настаняване и лечение или принудителни медицински мерки, когато те бъдат отменени поради липса на законно основание (т.4); прилагане от съда на административна мярка, когато решението му бъде отменено като незаконосъобразно (т.5).
[52] Вж. в този смисъл К. Костов, Отговорност на държавата за неправомерни актове, действия и бездействия на нейни органи и служители – теоретични и практически аспекти, Юридически свят, 1/2008.
[53]В този смисъл вж. тълкувателно решение № 3 от 22.04.2005 г. по т. гр. д. № 3/2004 г., ОСГК на ВКС, т. 1, както и решения № 1307 от 21.10.2003 г. по гр. д. № 2136/2002 г., V г. о. на ВКС и № 4749 от 09.04.2009 г. по адм. д. № 7947/2008 г., ІІІ отд. на ВАС. В литературата по този въпрос няма единодушно мнение, вж. напр. П. Голева, Деликтно право, Фенея, 2007.
[54] За разлика от деликтната отговорност по ЗЗД, отговорността на държавата по ЗОДОВ е обективна – вж. чл. 4 ЗОДОВ.
[55]За това производство, вж. А. Корнезов, Отговорност на държавата за нарушаване на правото на ЕС, Сиела, 2012, стр. 107-366.
Към резюме на статията на английски език: THE (IN)COMPATIBILITY WITH EU LAW OF THE LAW ON THE RESPONISBILITY OF THE STATE AND THE MUNICIPALITIES