(Решение на Съда на ЕС в дело С-593/13, Rina Services и др.)

Кристина Сиракова [1]

 I. Въведение

Директива 2006/123/EO[2](наричана по-нататък „директивата“) е един от най-спорните европейски законодателни актове, чието приеманепрез 2006 г.бе съпроводено с множество граждански протести в няколко държави членки на ЕС.[3]Наричат я „директивата Болкестейн“ на името на бившия еврокомисар за вътрешния пазар Фриц Болкестейн. През 2004 г.той представизаконодателно предложение, съдържащо първоначалния вариант на директивата.[4] Протестите бяха породени основно от принципа на страната на произход, предвиден в чл. 16 от проектопредложението.[5]Според този принцип, дейността на доставчик на услуги от хармонизираните сферисе регулира от националното право на държавата на неговия произход.Критиката срещу директивата беше основана преди всичко на влиянието на принципа на страната на произход в областта на трудовото право.[6]Опасенията се състояха в това, че доставчици на услуги от страните-членки от Централна и Източна Европа, които  се присъединихакъм Европейския Съюз на 1 май 2004 г. (Естония, Литва, Латвия, Полша, Чехия, Словения, Словакия и Унгария), ще залеят вътрешния пазарс услуги с недостатъчно качество и на сравнително ниски цени. Биха се създали условия за социален дъмпинг и подбиване на цените на пазара, като се има предвид ниските стандарти в страните на произход на доставчиците. Очакванията бяха свързани с това, че ниските цени ще доведат довлошаване на условията на работа, създаване на среда за развитие на нелоялна конкуренция и сериозна заплаха за т.нар.„Европейски социален модел“.[7] В тази връзка се заговори за „полския водопроводчик“, който се превърна в нарицателно за работниците от Централна и Източна Европа, подбиващи цените на услугите в западноевропейските страни.[8]

1. Свобода на предоставяне на услуги и свобода на установяване

а) Свобода на предоставяне на услуги

Съществени промени в разпоредбите на проектопредложението бяха необходими, за да бъде приета директиватаот Европейския парламент на 15 ноември 2006 г.[9]Значително бе ограниченобхватът ѝ[10],апринципът на страната на произход бе заменен снов чл. 16 със заглавието „Свобода да се предоставят услуги“.[11]Той гарантира на доставчиците правото да предоставят услуги във всяка държава членка, различна от тази, в която са установени.

Чл. 16, параграф 1 от директивата забранява на държавите членки да поставят ограничения на достъпа или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия, които не са съобразени с принципите за забрана на дискриминация, необходимост и пропорционалност. С други думи, чл. 16, параграф 1 позволява на държавите-членки да предвиждат известни ограничения на свободата на предоставяне на услуги, които обаче  подлежат на преценка за съответствие с тези принципи.

В същото време, чл. 16, параграф 2 от директивата предвижда седем ограничения, без да се споменава възможност за обосноваването им въз основа на гореизброените принципи.

Една допълнителна хипотеза е предвиденав чл. 16, параграф 3. Той дава възможност на държавата членка, в която се мести доставчикът, да налага изисквания относно осъществяването на дейност по предоставяне на услуга. Такива изисквания биха били позволени, само когато саоправдани по причини, свързани с обществената политика, обществената сигурност, общественото здраве и опазването на околната среда.[12] Държавите членки не могат да обосноват ограниченията на свободното движение на услуги с множеството т. нар. „императивни съображения от обществен интерес“, изведени в съдебната практика и приложими по отношение на първичното право. Необходимо е също съответствие с параграф 1, т.е. с принципите за забрана на дискриминация, необходимост и пропорционалност.

б) Свобода на установяване

Освен свободното предоставяне на услуги в рамките на вътрешния пазар,директивата урежда исвободата на установяване на доставчика.

Чл. 14 съдържа списък със забранени изисквания, които държавите членки не могат да налагат.Забранени са напр. дискриминационни изисквания, пряко или непряко основани на националност, ограничение на свободата на доставчика да избира между основно и вторично място на установяване, особено задължение за доставчика да е установен основно на тяхна територия и т.н.[13]

Чл. 15 от директивата, от своя страна, предвижда възможността държавите членки да въвеждат други изисквания, които подлежат на преценка за съответствието им с принципите, изброени по-горе в контекста на чл. 16.

Важно е да се отбележи, че както свободата на предоставяне на услуги, така и свободата на установяване са регламентирани в първичното право на ЕС – съответно в чл. 56 и 49 от Договор за функциониране на ЕС (наричан по-нататък „ДФЕС“ и „Договорът“). Въпреки това, европейският законодател смятаза необходимо да ги включи в настоящата директива и да създаде специални правила за доставчиците на услуги.

На пръв поглед тези разпоредби противоречатотчасти на първичното право. Чл. 49 ДФЕС например не съдържа списък със „забранени“ изисквания, т.е. такива, които не подлежат на оценка, каквито се съдържат в чл. 14 от директивата. Интересно е също така, че двете свободи – на предоставянето на услуги и на установяването – не са регламентирани по аналогичен начин в директивата. Така например, чл. 16 не съдържа списък с perse забранени изисквания.

2. Съотношението между директивата и първичното право на ЕС

Възниква въпросът за съотношението между директивата и първичното право на ЕС. В този смисъл, пълна ли е хармонизацията, осъществена от директивата? Според постоянната съдебна практика, ако хармонизацията е пълна, то съответствието на националното право с правото на ЕС се разглежда само през призмата на директивата, а не и на първичното право.[14]

Въпросът е от огромно практическо значение, тъй като възниква във всеки случай, който попада в приложното поле на директивата и засяга свободното движение на услуги, както и свободното установяване на доставчик на такива. Изясняването му е важно, тъй като според директивата някои национални изисквания са „забранени“, а възможността заобосноваване на други е ограничена. В същото време съгласно ДФЕС няма „забранени“ изисквания, а възможностите за обосноваване на националните ограничителни мерки са по-широки.

Настоящата статия има за цел да проследи и анализира практиката на Съда на ЕС (наричан по-нататък „Съдът“)по отношение на поставения по-горе въпрос.

Статията включва:разясняване на компетентността на Съда на ЕС;  представяне на две дела – Duomo Gpa и др. и RinaServices и др. – в които Съдътразглежда въпроса за съотношението между директивата и първичното право;обобщаване на фактите по спора в главното производство и преюдициалните въпроси и анализ назаключението на Генералния адвокат и решението на Съда. В заключение, статиятаотправяизвестна критика към подхода на Съда и пледира за повече правна сигурност.

II. Съдебната практика

1. Duomo Gpa и др.[15]

а) Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси

            Преюдициалното запитване по дело Duomo Gpa и др. е отправено от Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia. В основата на споровете в главните производства стоятразпоредби от италианското право, които предвиждат редица ограничения за частни дружества, с изключение на тези с мажоритарно държавно участие, а именно:

• нищожност на възлагането на услуги по установяване, изчисляване и събиране на данъци и други приходи на административно-териториалните единици на лица, които не отговарят на финансовото условие за минимален изцяло внесен дружествен капитал от 10 милиона евро;
• задължение за лицата, вписани в регистъра на частноправните субекти, които са оправомощени да упражняват дейности по установяване, изчисляване и събиране на данъци и други приходи на провинциите и общините, да приведат дружествения си капитал в съответствие с горепосочения минимален размер;
• забрана да им бъдат възлагани нови дейности за изпълнение или да участват в процедури за представяне на оферти, открити с цел възлагане на услуги по установяване, изчисляване и събиране на данъци и други приходи на административно-териториалните единици, до изпълнение на задължението за изменение на дружествения капитал.

Три дружества, установени в Италия, които не отговарят на посочените изисквания, са отстранени от процедури за възлагане на концесия за управление, установяване и събиране на някои местни данъци и такси за период от пет години или за установяване и доброволно и принудително събиране на общинския данък върху рекламата и на таксите за поставяне на публични обяви за период от четири години.

Дружестватаобжалват решенията за отстраняването им като поддържат, че националната правна уредба противоречи на правото на Съюза. При тези условия запитващата юрисдикция спира производството и отправя до Съда следните два преюдициални въпроса:

1. Възпрепятства ли спорната национална разпоредба правилното прилагане на чл. 15 и 16 от директивата?
2. Възпрепятства ли спорното изискване правилното прилагане на чл. 3 (ЕО), 10 (ЕО), 43 (ЕО), 49 (ЕО) и 81 (ЕО)[16]?

б) Заключението на Генералния адвокатCruz Villalón

Така поставени въпроситеналагат разглеждането на съотношението между директивата и ДЕО. В заключението си Генералният адвокат CruzVillalónобаче неразглежда подробно този въпрос.

Той установява, че директивата е приложима и спорната разпоредба трябва да бъде разгледана в светлината както на свободата на установяване, така и на свободното предоставяне на услуги.[17]По отношение на свободата на установянане, Генералният адвокат анализира чл. 15 от директивата и заключава, че той не допуска наличието на национална разпоредба като спорната. Основната причина за това е непропорционалносттана мярката.

Същото съображение Генералният адвокат изтъква и при тълкуването на чл. 16 от директивата. Така той стига до извода,че чл. 15 и 16 от директивата не допускатнационална разпоредба, съгласно която предприятията, желаещи да им бъде възложено извършването на услуга за определяне и събиране на данъци и на други приходи на административно-териториалните единици, трябва да разполагат с минимален дружествен капитал от 10 милиона евро, внесен изцяло.

По втория преюдициален въпрос, Генералният адвокат напомня, че съгласно постоянната съдебна практика[18], разпоредбите относно свободите, съдържащи се в Договора, вече не се прилагат в области, които са били предмет на хармонизиране от страна на законодателя на Съюза.[19]Той счита, че посочената съдебна практика е приложима в конкретния случай, макар директивата да не се вписва в „класическия“ модел на хармонизираща уредба.[20]Освен това Генералният адвокат уточнява, че във всички случаи, дори да се приеме, че директивата не е приложима в конкретния случай, крайният резултат няма да се промени.[21]Поради липсата на пропорционалност националната разпоредба не би била съвместима и с чл.43 и 49 ЕО (49 и 56 ДФЕС).

в) Решението на Съда на ЕС

Съдът следва заключението на Генералния адвокат относно крайния резултат, но не и неговата аргументация. Тъй като фактите в главните производства са настъпили още преди да изтече срокът за транспониране на директивата в националното законодателство на държавите членки, Съдът е категоричен, че тя не е приложимаrationetemporis. При тези обстоятелства, въпросът за съотношението между директивата и първичното право не е от значение. Съдът отбелязва, че дори да се предположи, че директивата осъществява пълна хармонизация по смисъла на практиката на Съда, единствено първичното право е приложимовъв времето към обстоятелствата, настъпили в главното производство.[22]Поради тази причина решението е насочено към тълкуване на ДФЕС.

Според Съда,спорната национална разпоредба може да попадне в приложното поле както на чл. 43 ЕО, така и на чл. 49 ЕО.[23]Съображенията на Съда да заключи, че мерките, предвидени в националното законодателство, са несъвместими с първичното право, са сходни с тези на Генералния адвокат. Ограниченията, наложени от държавата, са непропорционални и следователно необосновани.

г) Анализ

Независимо, че фактите по споровете в главните производства датират отпреди изтичането на срока за транспониране на директивата, Генералният адвокат я приема за приложима и пристъпва към тълкуване на разпоредбите ѝ. От подхода му става ясно, че той счита, че директивата осъществява пълна хармонизация на свободното предоставяне на услуги, както и на свободата на установяване.

Съдът, от своя страна, не взима отношение по проблема. Според него, директивата не е приложима и съотношението ѝ към първичното право не е от значение за преюдициалното запитване. При това положение, Съдът решава да остави въпроса отворен. В настоящия случай решението следва един минималистичен подход и не съдържа насоки за конкретната дискусия.Това е логично, тъй като този важен и сложен проблем не следва да бъде решен с едно изречение в дело, чийто изход не зависи от него.

2. Rina Services и др.[24]

Дело RinaServices и др.предостави на Съда втора възможност да изясни разглежданата проблематика.

а) Фактите по спора в главното производство и преюдициалните въпроси

Преюдициалното запитванее отправено от ConsigliodiStato(Италия) в рамките на спор междуиталианската държава, от една страна, и три частни дружества – Rina Services SpA, Rina SpA и SOA Rina Organismo di Attestazione SpA, от друга страна. Предмет на делото е национална правна уредба, която задължава дружествата, имащи качеството на организации за сертифициране (Società Organismo di Attestazione, наричани по-нататък „SOA“), да имат седалище в Италия.Трите дружества подават жалби пред TribunaleamministrativoregionaleperilLazio, с които оспорват законосъобразността на горепосоченото изискване. С решения от 13 декември 2011 г. тази юрисдикция уважава жалбите с мотива, че спорната разпоредба от националното право противоречи на чл. 14 и 16 от директивата.

Държавата обжалва тези съдебни решения пред запитващата юрисдикция, твърдейки, че дейността наSOA е свързана с упражняването на публична власт по смисъла на чл. 51 ДФЕС и следователно е изключена от приложното поле както на директивата, така и на чл. 49 и 56 ДФЕС.

При тези обстоятелства,ConsigliodiStato решава да спре производството и да отправи до Съда два преюдициални въпроса, а именно:

1. Допускат ли чл. 49 и 56 ДФЕС, както и принципите на директиватаприемането и прилагането на национална правна уредба, която предвижда, че седалището на SOA, учредени като акционерни дружества, „трябва да бъде на територията на Италианската република“?
2. Трябва ли изключението по чл. 51 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че включва дейност като тази по сертифициране, развивана от частноправни субекти, които, от една страна, трябва да са учредени във форма на акционерни дружества и да действат на пазара в условията на конкуренция и от друга страна, участват в упражняването на публична власт и поради това подлежат на разрешителен режим и стриктен контрол от страна на Надзорния орган?

б) Заключението на Генералния адвокатCruz Villalón

В заключението си Генералният адвокат подчертава, че разглежданото дело дава възможност на Съда /на практика за първи път/ да тълкува разпоредбите за свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги на директивата в светлината на разпоредбите от ДФЕС, които регламентират посочените свободи.[25]Заключението разглежда първо втория преюдициален въпрос и с право установява, че Съдът вече се е произнесъл по него с решение SOA Nazionale Costruttori.[26]В него Съдът приема, че дейността наSOA не представлява пряко и конкретно упражняване на публична власт. Позовавайки се на това решение, Генералният адвокат продължава с разглеждането на първия преюдициален въпрос.

Според него, услугите, предоставяни от SOA, не са изключени от приложното поле на директивата, поради което тя е приложима rationemateriae. Предианализ по същество, Генералният адвокат коментира въпроса в какво съотношение се намират разпоредбите на директивата и тези на ДФЕС. Заключението застъпва тезата, че директивата не хармонизира изцяло материалноправната уредба на различните услуги на национално равнище, но извършва пълна хармонизация в конкретни аспекти. Според Генералния адвокат, такиванапълно хармонизирани аспекти са чл. 14 и 16 от директивата.[27]

По същество, възниква въпросът коя или кои конкретни разпоредби от директиватанамират приложение в случая. С други думи, следва да се определи коя е засегнатата основна свобода – свободата на установяване на доставчиците или на предоставянето на услуги.

Що се отнася до свободата на установяване, Генералният адвокат счита, че спорната разпоредба най-общо обуславя решението на дружеството дали да се установи в една или в друга държавачленка, в зависимост от неговите интереси. Според него обаче разпоредбата не ограничава правото на установяване в която и да е държавачленка.[28]

По друг начин влияе националната разпоредба върху свободното предоставяне на услуги. Тя оказва пряко въздействие под формата на абсолютна забрана: дружество, установено в друга държава, не може да предоставя услуги по сертифициране в Италия.[29]При тези обстоятелства, Генералният адвокат счита, че националната разпоредба засяга на първо място свободното предоставяне на услуги. Само в случай, че оспорваното ограничение е обосновано, той смята за необходимо да обсъди съответствието му и с разпоредбите от правото на ЕС в областта на свободата на установяване.[30]

Генералният адвокатприпомня практиката на Съда, според която: „изискването предприятията да са […] със седалище или да имат клон на територията на дадена държава, засяга пряко свободното предоставяне на услуги, доколкото прави невъзможно предоставянето на услуги в тази държава-членка от предприятия, установени в други държавичленки“.[31]Именно тази практика е кодифицирана в чл. 16 от директивата.Съгласно точка 7.1.3.4 от Ръководството за прилагане на директивата[32] „чл. 16 , параграф 2, буква а) засяга изисквания, които задължават доставчиците на услуги от други държави-членки да се установят в държавата-членка, в която желаят да предоставят презгранични услуги. Както е посочено от Съда, такива изисквания отричат правото на презгранично предоставяне на услуги, предвидено в [чл. 56 ДФЕС], тъй като те правят презграничното предоставяне на услуги невъзможно чрез налагане на задължение спрямо доставчика за наличие на стабилна инфраструктура в приемащата държава-членка“. Ръководството не е правно обвързващ акт, но дава насоки относно тълкуването на разпоредбите на директивата.

Следователно изискването SOAда имат седалище на територията на Италия води до пълно обезсмисляне на европейските разпоредби, целящи премахването на ограничения за свободното предоставяне на услуги, а именно чл. 56 ДФЕС и чл. 16 от директивата.

Генералният адвокат заключава, че подобно изискване е очевидно дискриминационно и изрично забранено в чл. 16, параграф 2 от директивата.[33]

Възниква въпросът дали спорната национална разпоредба може да бъде обоснована.Такава възможност предвиждат чл. 16, параграфи 1 и 3 от директивата. Тъй като очевидно представлява дискриминационна мярка, тя е съвместима с правото на Съюза, само ако е обоснована със съображения за опазване на обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве.[34]Нещо повече, освен наличието на основен обществен интерес, чието опазване цели дискриминационната мярка, трябва да е налице и реална и достатъчно сериозна заплаха за него.[35]

Италианското правителство изтъква като основен обществен интерес необходимостта от постоянен и ефективен надзор върху дейността на SOA.Според него, ефективността на контрола зависи от териториалната близост между контролиращия и контролирания, както и от възможността за използване на способите за принуда, с които държавата разполага.[36] От характера на изпълняваните от SOA функции произтича, според италианското правителство, и заплаха за обществената сигурност и обществения ред. Контролът е необходим, за да се гарантира независимостта на предприятията от частните интереси на техните клиенти, както и че не са свързани с престъпния свят.[37]

Генералният адвокат предпочитадруга аргументационна линия.От една страна, той приема правото на държавитечленки да определят сами изискванията, свързани с обществения ред, съобразно националните сиинтереси и потребности.[38]Не е изключено това да бъде и защитата на потребителите на услуги по сертифициране. Следователно може да се приеме, че в настоящия случай е налице основен интерес на италианското общество.

От друга страна обаче,Генералният адвокат е на мнение, че в настоящото дело не е изпълнено второто условие за обосноваване на дискриминационната мярка. Според него,защитата на получателите на услугите по сертифициране не може да бъде действително и сериозно застрашена само поради обстоятелството, че седалището на SOA се намира в друга държава членка.[39] Той изтъква, че евъзможно както осъществяването на контрол, така и налагането на санкции при необходимост на всяко предприятие, установено или предоставящо услуги в дадена държава-членка, независимо къде е неговото седалище.[40] Именно директивата в чл. 28 и сл. съдържа разпоредби в областта на административното сътрудничество и взаимопомощ с цел да се осигури ефективен контрол върху доставчиците и предоставяните от тях услуги.

Посочената разпоредба в националното законодателство не може да бъде обоснована, поради което Генералният адвокат заключава, че изискването SOA да имат седалище в Италия противоречи на Европейските правни норми.

в) Решението на Съда на ЕС

Решениетоследва заключението на Генералния адвокатединствено относно резултата, различавайки се съществено от него в мотивите. По втория въпросСъдът счита, че вече се е произнесъл и препраща – по примера на Генералния адвокат – към дело SOA Nazionale Costruttori.[41]Става ясно, че дейността на SOA не е израз на публична власт.

Що се отнася до първия въпрос, Съдът констатира, че директивата е приложима и разглежданото изискванеSOA да притежават седалище на територията на Италия, попада в приложното поле на чл. 14. В действителност, от една страна, това изискване е основано пряко на седалището на доставчика по смисъла на чл. 14, точка 1 от директивата. От друга страна, то ограничава свободата на доставчика да избира между основно и вторично установяване, като изисква от него да е установен основно в Италия.[42] Точно такива ограничения на правото на установяване цели да премахне чл. 14 от директивата.

Дали обаче това ограничение противоречи на правото на ЕСзависи от възможността то да бъде обосновано. Съдът на ЕС установява, че такава възможност не съществува. До този извод той стига като анализира текста на посочения чл. 14, както и общата структура на директивата. От една страна, от заглавието на посочения член следва, че изброените в точки 1 – 8 изисквания са „забранени“. От друга страна, по отношение на свободата на установяване директивата ясно разграничава забранените изисквания от тези, които подлежат на преценка. Първите са регламентирани в чл. 14, докато последните са предмет на правилата, предвидени в чл. 15.[43] Съдът отбелязва също, че чл. 14 от директивата не предвижда възможност за преценка, каквато изрично съдържа нейният чл. 16, параграф 3.[44]

Според Съда, този извод не се поставя под въпрос и от чл. 3, параграф 3 от директивата. Съгласно него,държавите-членки прилагат разпоредбите на директивата „в съответствие с правилата на Договора за правото на установяване и свободното движение на услуги“.В това отношение Съдът отбелязва, че тълкуването на чл. 3, параграф 3 от директивата в смисъл, че на държавите членки е позволено да обосноват въз основа на първичното право изискване, забранено от чл. 14 от тази директива, би лишило последната разпоредба от полезното ѝ действие, като така в крайна сметка би противоречало на целевата хармонизация, която се извършва с нея.[45]Подобно тълкуване би противоречало на извода, направен от законодателя на Съюза в съображение 6 от директивата, че бариерите пред свободата на установяване не могат да бъдат премахнати единствено чрез прякото прилагане на чл. 49 ДФЕС, по-специално поради изключителната сложност на разглеждането им като отделни случаи. Ако се допусне, че „забранените“ съгласно чл. 14 от тази директива изисквания все пак могат да бъдат обосновани въз основа на първичното право, това би означавало именно да се въведе отново такова разглеждане за всеки конкретен случай въз основа на ДФЕС по отношение на всички ограничения на свободата на установяване.[46]

Съдът също така подчертава, че чл. 3, параграф 3 от директивата допуска тълкуване на чл. 14 от нея в смисъл, че изброените в него забранени изисквания не могат да бъдат обосновани. Тази забрана без възможност за обосноваване цели всъщност да гарантира системното и бързо премахване на някои ограничения на свободата на установяване, които според законодателя на Съюза и практиката на Съда засягат значително правилното функциониране на вътрешния пазар. Тази цел е съобразена с ДФЕС.[47]

Следователно, според Съда, макар чл. 52, параграф 1 ДФЕС да допуска държавите-членки да обосноват с едно от посочените в него основания национални мерки, които представляват ограничение на свободата на установяване, това същевременно не означава, че законодателят на Съюза не може да ограничи някои дерогации при приемането на акт на вторичното право като директивата, която конкретизира основна свобода, закрепена в ДФЕС. Това важи още повече когато, както в настоящия случай, съответната разпоредба на вторичното право само възпроизвежда установена съдебна практика, по силата на която изискване като разглежданото в главното производство е несъвместимо с основните свободи, на които икономическите оператори могат да се позовават.[48]

При тези обстоятелства Съдът заключава, че националната разпоредба е в разрез с чл. 14 от директивата, без да разглежда изтъкнатите от Италия обстоятелства с цел обосноваване на разглежданото условие за седалище.

г) Коментар

Анализът показва, че заключението на Генералния адвокатне дава изчерпателен отговор на въпроса, в какво съотношение се намират директивата и първичното право. Решението на Съда на ЕС може да бъде тълкувано по два начина. От една страна, то съдържа някои имплицитни изводи. От друга страна, преюдициалното заключение се гради на две тези, които Съдът не обосновава.Крайният резултат по дело RinaServicesи др.беше ясен по същество – националната разпоредба, изискващаот SOA да иматседалище в страната, е несъвместима с правото на Съюза.

В заключението си по дело Duomo Gpa и др. генералният адвокат не стига до категоричен извод, докато в заключението си по дело RinaServicesи др. изрично посочва, че директивата осъществява пълна хармонизация в чл. 14 и 16. Този отговор, от една страна, следва да бъде приветстван като израз на една ясна позиция. От друга страна, отговорите на правни въпроси са толкова ценни, колкото е и аргументацията им, атакава в случая липсва. Генералният адвокаттвърди, че чл. 14 и 16 от директивата осъществяватпълна хармонизация, без да обосновемнението си. Липсват аргументи поконкретния случайи критерии, които да служат за ориентир в бъдещи производства.

Що се отнася до решението на Съда (Голям състав), то трябва да бъде разгледано от две перспективи.

От една страна, Съдът на ЕС цели да изясни централния въпрос, а именно в какво съотношение се намират директивата и първичното право. Първо, фактът, че Съдът разглежда единствено директивата, показва, че според него е налице пълна хармонизация. В точка 37 от решението той посочва, че директивата осъществява „целева хармонизация“. Тъй като спорното изискване, SOAда имат седалище в Италия, е категорично забранено от чл. 14 от директивата, ДФЕС е ирелевантен в този случай.Второ,точки 39 и 40 от решението дават сигнал, че Съдът смята, че директивата не противоречи на ДФЕС и е валидна. С оглед на всичко това,може да се твърди, че чл. 15 и 16 от директивата също осъществяват пълна хармонизация.

От друга страна обаче, Съдът не дава експлицитен отговор на горепоставения въпрос. На първо място, той не аргументира избора си да разглежда националната разпоредба в светлината само на свободата на установяване. В това отношение решението не следва и заключението на Генерален адвокат Cruz Villalón. Отклоняването от заключението е, по мое мнение, достатъчна причина за излагане на аргументи. Второ, дори да се приеме, че чл. 14 от директивата осъществява пълна хармонизация, не е ясно дали същото може да се твърди и за чл. 15 и 16, които Съдът не разглежда в преюдициалното заключение.

III. Заключение

Въпросът за съотношението между директивата и първичното право все още не е окончателно изяснен. При все това, решението на Съда на ЕС в делото RinaServicesи др. определено е стъпка в правилната посока. От една страна, необходимиса критерии за определяне на нивото на хармонизация, което вторичното право осъществява. От друга страна,желателно е европейският законодател да даде насоки в самия текст на директивата за хармонизацията, която осъществява. Такива мерки биха улеснили правоприлагането и биха увеличили правната сигурност. Остава да се проследи как Съдът ще се отнесе към своето собствено решение – дали ще приеме въпроса за решен и ще препраща в следващи решения към него или ще дискутира въпроса отново при следващподходящ случай.

***

Link to the summary in German language: DAS VERHÄLTNIS ZWISCHEN DER BOLKESTEIN-RICHTLINIE UND DEM PRIMÄRRECHT

***

[1]Научен сътрудник (Research Fellow) в Max Planck Institute Luxembourg for International, European and Regulatory Procedural Law.

[2] Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември2006 г.относно услугите на вътрешния пазар, ОВ 2006 L 376/36.

[3]По отношение на политическото напрежение в хода на законодателния процес вж. Flower, Negotiating European Legislation: The Services Directive, 9 Cambridge Y.B. Eur. Legal Stud. 217 2006-2007, както и Mankowski, Entwicklungen im Internationalen Privat- und Prozessrecht 2004/2005 (Teil 1), RIW 2005, 481, 484.

[4]COM (2004) 2 finalот 25 февруари 2004 г. Вж. също подготвителните съобщения на Комисията от 29 декември 2000 г., СОМ (2000) 888 final и от 30 юли 2002 г.,COM (2002) 441 final.

[5]Според Albath/Giesler, DasHerkunftslandprinzipinderDienstleistungsrichtlinie – eineKodifizierungderRechtsprechung?, EuZW 2006, 38,принципът на страната на произход не произлиза от съдебната практика.

[6]Вж. Körner, EU-Dienstleistungsrichtlinie und Arbeitsrecht, NZA 2007, 233.

[7]House of Lords, Select Committee on European Union, Sixth Report of Session 2005-2006, Ch. 5, para. 85.

[8]Изразът е използван за първи път от PhilippeValвъв френския сатиричен вестник CharlieHebdo и популяризиран от френския политик Philippe de Villiers. На пресконференция през м. април 2005 г., самият еврокомисар Болкестейн заявява, че би искал да наеме полски водопроводчик за своята къща в Северна Франция, тъй като било трудно да намери добър местен специалист.

[9]Промените следваха предложенията на Европейския парламент, приети при първо четене на директивата на 16 февруари 2006 г., вж. PositionoftheEuropeanParliamentadoptedatfirstreadingon 16 Feb 2006 withaviewtotheadoptionofDirective 2006/…/EC of the European Parliament and Council on services in the internal market (EP-PE_TC1-COD(2004)0001).

[10]Европейският законодател предвижда в чл. 2, параграф 1 широк обхват на директивата, включващ всички „услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава-членка“. Чл. 2, параграфи 2 и 3 обаче съществено стесняват приложното ѝ поле като изключват от него финансовите услуги (параграф 2, буква б)), електронните съобщителни услуги (параграф 2, буква в)) и много др.

[11]Относно трудностите, които срещат държавите-членки при транспонирането на директивата вж. Lemor/Haake, AusgewählteRechtsfragenderUmsetzungderDienstleistungsrichtlinie, EuZW 2009, 65.

[12]Вж. Schulze/Zuleeg/Kadelbach/Pache, Europarecht, 3. Auflage 2015, § 10 Rn. 148f.

[13]В много случаи Съдът на Европейския съюз вече ги е определил за несъвместими с първичното право. Вж.Ръководство за прилагане на директивата за услугите, http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/guides/handbook_bg.pdf, точка 6.2.

[14]Вж богатата практика на Съда на ЕС, цитирана в бел. 18.

[15]Заключение на Генералния адвокат от 16 ноември 2011 г., Duomo Gpa и др., съединени дела С-357/10 – С-359/10, EU:C:2011:736; решение на Съда от 10 май 2012 г., Duomo Gpa и др., съединени дела С-357/10 – С-359/10, EU:C:2012:283.

[16]Според актуалната редакция на Договора, чл. 3 ЕО, 10 ЕО и 81 ЕО отговарят на чл. 101 ДФЕС, а чл. 43 ЕО и 49 ЕО – съответно на чл. 49 ДФЕС (свобода на установяване) и 56 ДФЕС (свобода на предоставяне на услуги).

[17]Заключение на Генералния адвокат от 16 ноември 2011 г., Duomo Gpa и др., съединени дела С-357/10 – С-359/10, EU:C:2011:736, точка 32 и сл.

[18]Вж. в този смисъл решение от 5 октомври 1977 г., Tedeschi / Denkavit, дело С-5/77, EU:C:1977:144, точка 35; решение от 23 ноември 1989 г.,Parfümerie-Fabrik 4711 / Provide,дело C‑150/88,EU:C:1989:594, точка 28; решение от 23 май 1996 г.,The Queen / Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Hedley Lomas (Ireland), дело C‑5/94, EU:C:1996:205, точка 18;решение от 11 май 1999 г.,Monsees, дело C‑350/97, EU:C:1999:242, точка 24;решение от 24 октомври 2002 г.,Linhart и Biffl, дело C‑99/01, EU:C:2002:618, точка 18;решение от 24 януари 2008 г.,RobyProfumi, дело C‑257/06, EU:C:2008:35, точка 14 и решение от 30 април 2009 г.,LidlMagyarország, дело C‑132/08, EU:C:2009:281, точка 42.

[19]Заключение на Генералния адвокат от 16 ноември 2011 г., Duomo Gpa и др., съединени дела С-357/10 – С-359/10, EU:C:2011:736, точка 61.

[20]Заключение на Генералния адвокат от 16 ноември 2011 г., Duomo Gpa и др., съединени дела С-357/10 – С-359/10, EU:C:2011:736, бел. 35.

[21]Заключение на Генералния адвокат от 16 ноември 2011 г., Duomo Gpa и др., съединени дела С-357/10 – С-359/10, EU:C:2011:736, точка 62.

[22]Решение от 10 май 2012 г., Duomo Gpa и др., съединени дела С-357/10 – С-359/10, EU:C:2012:283, точка 19.

[23]Решение от 10 май 2012 г., Duomo Gpa и др., съединени дела С-357/10 – С-359/10, EU:C:2012:283, точка 33.

[24]Заключение на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., Rina Services и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159; решение на Съда (Голям състав) от 12 юни 2015 г., Rina Services и др., дело С-593/13, EU:C:2015:399.

[25] Заключение на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 1.

[26]Решение на Съда от 12 декември 2013 г., SOA Nazionale Costruttori,дело C‑327/12, EU:C:2013:827, точка52.

[27] Заключение на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 24.

[28]Заключение на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 29.

[29]Заключение на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 30.

[30]Заключение на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 32.

[31]Решение от 9 март 2000 г., Комисия/Белгия,дело С-355/98, EU:C:2000:113, точка 27; решение от 29 май 2001 г., Комисия/Италия, дело С-263/99, EU:C:2001:293, точка 20; решение от 7 февруари 2002 г., Комисия/Италия, дело С-279/00, EU:C:2002:89, точка 17.

[32]Ръководство за прилагане на директивата за услугите, вж. бел. 8.

[33]Заключение на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 41.

[34]Решение на Съда от 25 юли 1991 г., Комисия/Нидерландия, дело С-353/89, EU:C:1991:325, точка 15; решение от 29 април 1999 г., Ciola, дело С-224/97, EU:C:1999:212, точка 16; решение от 6 октомври 2009 г., Комисия/Испания, дело С-153/08, EU:C:2009:618, точка 37; решение от 22 октомври 2014 г., Blanco и Fabretti, дело С-344/13, EU:C:2014:2311, точка 38.

[35] Заключение на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., Rina Services и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 49. Вж. съображение 41 от директивата: „Концепцията за „обществена политика“, както е разтълкувана от Съда на Европейските общности, обхваща защита от реална и достатъчно сериозна заплаха за някои от основните обществени интереси и може да включва по-специално въпроси, свързани с човешкото достойнство, закрилата на непълнолетните и уязвимите пълнолетни, както и хуманното отношение към животните. По подобен начин концепцията за обществена сигурност включва въпроси на обществената безопасност“.

[36]Вж. заключението на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., Rina Services и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 43.

[37]Вж. заключението на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., Rina Services и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 45.

[38]Вж. решение на Съда от 28 октомври 1975 г., Rutili/Ministre de l’intérieur, дело С-36/75, EU:C:1975:137, точка 26/28.

[39]Заключение на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 54 и сл.

[40]Заключение на Генералния адвокат от 10 март 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:159, точка 55 и сл.

[41]Вж. бел. 26.

[42]Решение на Съда (Голям състав) от 12 юни 2015 г., Rina Services и др., дело С-593/13, EU:C:2015:399, точка 25.

[43] Решение на Съда (Голям състав) от 12 юни 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:399, точка 31.

[44] Решение на Съда (Голям състав) от 12 юни 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:399, точка 34 и сл.

[45] Решение на Съда (Голям състав) от 12 юни 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:399, точка 37.

[46]Решение на Съда (Голям състав) от 12 юни 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:399, точка 38.

[47]Решение на Съда (Голям състав) от 12 юни 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:399, точка 39.

[48] Решение на Съда (Голям състав) от 12 юни 2015 г., RinaServices и др., дело С-593/13, EU:C:2015:399, точка 40.