(Решение на Съда на ЕС по дело С-28/12, Комисия/Съвет)
С решение от 28 април 2015 г. Съдът на ЕС отменя Решение 2011/708/ЕС на Съвета и на представителите на държавите членки на Европейския съюз, заседаващи в рамките на Съвета, от 16 юни 2011 г. за подписването от името на Съюза и временното прилагане на Споразумението за въздушен транспорт между Съединените американски щати, от една страна, Европейския съюз и неговите държави членки, от друга страна, Исландия, от трета страна, и Кралство Норвегия, от четвърта страна (Споразумението), и за подписването, от името на Съюза, и временно прилагане на Допълнителното споразумение между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, Исландия, от друга страна, и Кралство Норвегия, от трета страна, за прилагане на Споразумението за въздушен транспорт между Съединените американски щати, от една страна, Европейския съюз и неговите държави членки, от друга страна, Исландия, от трета страна, и Кралство Норвегия, от четвърта страна (Допълнителното споразумение).
Жалбата срещу Решение 2011/708/ЕС (Решението) е подадена от Европейската комисия. Съгласно предложението на Комисията решението е следвало да бъде прието на основание на чл. 100, параграф 2 ДФЕС във връзка с чл. 218, параграф 5 ДФЕС. Според Комисията единствено Съветът е компетентен да приеме подобно решение. Съветът не се съобразява с предложението на Комисията и приема обжалваното решение под формата на хибридно решение едновременно на Съвета и на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета.
По допустимостта на жалбата
Съветът възразява, че подадената от Комисията жалба е недопустима, и излага три съображения за това. На първо място, жалбата трябвало да бъде подадена срещу държавите членки, а не срещу Съвета, тъй като Комисията оспорвала участието на държавите членки в процеса на вземане на решения, довел до приемането на обжалваното решение. На второ място, жалбата е недопустима, тъй като акт, приет от представителите на държавите членки, не можел да бъде предмет на контрол от страна на Съда в производство по жалба за отмяна. На трето място, Комисията нямала същински правен интерес, тъй като исканата от нея отмяна не би имала никакви правни последици. Съветът поддържа, че тъй като Европейският съюз и държавите членки трябва да действат в тясно сътрудничество в областите, в които компетентността им е споделена, отмяната на обжалваното решение щяла да доведе единствено до изкуственото му разделяне на две отделни решения, които при всяко положение трябва да се приемат едновременно. При тези обстоятелства нито Съюзът, нито Комисията можели да извлекат някаква полза от жалбата на Комисията.
Съдът отхвърля и трите посочени основания за недопустимост, тъй като обжалваното решение е правнообвързващо и се отнася до подписването от името на Съюза на споразумението за присъединяване и допълнителното споразумение, както и до временното прилагане на тези споразумения от Съюза, от една страна, и от държавите членки, от друга страна, от което следва, че Съветът е участвал във вземането на решенията по всички тези въпроси. При тези обстоятелства обжалваното решение трябва да се разглежда като акт на Съвета, подлежащ на обжалване на основание член 263 ДФЕС, поради което първото и второто съображение за недопустимост трябва да се отхвърлят. Що се отнася до третото съображение за недопустимост, Съдът припомня, че допустимостта на подаваните от Комисията жалби за отмяна не може да бъде обусловена от доказването на правен интерес на Комисията.
По основателността на жалбата
Комисията изтъква три основания за отмяна на решението. На първо място, тя смята, че с приемането му Съветът е нарушил член 13, параграф 2 ДЕС във връзка с член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС. Според Комисията Съветът е единствената институция, овластена да разрешава подписването на международно споразумение от Съюза. Ето защо обжалваното решение следва да бъде прието единствено от Съвета, без участието на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета. Наред с това, институциите на Съюза не може да не спазват установените с Договорите правила и да прибягват към алтернативни процедури, както е направил Съвета.
На второ място, Комисията твърди, че обжалваното решение противоречи на член 218, параграф 8, първа алинея ДФЕС във връзка с член 100, параграф 2 ДФЕС, според които Съветът действа с квалифицирано мнозинство. В конкретния случай, тъй като изхождало и от представителите на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, обжалваното решение трябвало да се приеме с единодушие. Такова приемане с единодушие обезсмисля процедурата за гласуване, предвидена в член 218, параграф 8 ДФЕС.
На трето място, Комисията упреква Съвета, че е нарушил целите на Договорите и принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС. Според Комисията като позволява на държавите членки да се намесят в правомощията на Съюза, Съветът създава неяснота относно правосубектността на Съюза в международните отношения и овластяването му да приема самостоятелно решения в тази област. От друга страна, той нарушава задължението за лоялно сътрудничество, според което трябва да упражнява правомощията си така, че да не отслабва институционалната рамка на Съюза, като позволил на държавите членки да участват в процедура, която важи единствено за Съвета.
Съдът разглежда само първото и второто основания за отмяна на решението. Той припомня, че поради принадлежността си към Съюза държавите членки са приели, че отношенията помежду им в областите, в които са прехвърлили правомощията си към Съюза, се уреждат от правото на Съюза. Освен това, правилата за формирането на волята на институциите на Съюза са установени в Договорите и прилагането им не зависи от преценката нито на държавите членки, нито на самите институции.
Според Съда в конкретния случай член 218, параграф 1 ДФЕС изисква споразуменията между Съюза и трети държави или международни организации да се договарят и сключват съгласно процедурата, предвидена в параграфи 2—11 от този член, като всички разпоредби на този член са задължителни за държавите членки в качеството им на субекти на правото на Съюза. Освен това, съгласно член 218, параграф 5 ДФЕС решението, с което се разрешава подписването на такива споразумения, както и временното им прилагане от Съюза, се взема от Съвета. Не е предвидено държавите членки да играят каквато и да било роля в приемането на такова решение.
На следващо място, Съдът припомня, че договарящи страни по смесено споразумение с трети държави, каквито са споразумението и допълнителното споразумение, са, от една страна, Съюзът, а от друга страна, държавите членки. При договарянето и сключването на такова споразумение, всяка от тези страни трябва да действа в рамките на своите правомощия и да зачита правомощията на всяка от останалите договарящи страни. Съдът приема, че в решението са слети два различни акта, а именно акт относно подписването на съответните споразумения от името на Съюза и тяхното временно прилагане от последния, от една страна, и акт относно временното прилагане на тези споразумения от държавите членки, от друга страна, като не е възможно да се установи кой акт отразява волята на Съвета и кой изразява волята на държавите членки. Следователно държавите членки са участвали в приемането на акта относно подписването на съответните споразумения от името на Съюза и тяхното временно прилагане от последния, въпреки че съгласно член 218, параграф 5 ДФЕС такъв акт трябва да се приеме само от Съвета. Освен това Съветът е участвал като институция на Съюза в приемането на акта относно временното прилагане на тези споразумения от държавите членки, въпреки че по отношение на този акт се прилага най-напред вътрешното право на всяка от тези държави и след това — международното право.
Не на последно място, Съдът подчертава, че обжалваното решение е прието в рамките на процедура, при която се смесват, без да могат да се разграничат едни от други, елементи на процеса за вземане на решения от Съвета и елементи с междуправителствен характер. Според Съда обжалваното решение е прието в рамките на една процедура, която е приложена за двата акта, които се съдържат в решението. Актът относно временното прилагане на съответните споразумения от държавите членки обаче предполага консенсус, тоест единодушие между представителите на тези държави, докато член 218, параграф 8 ДФЕС предвижда, че Съветът действа от името на Съюза с квалифицирано мнозинство. Следователно не е правилно двата акта, обединени в обжалваното решение, да се приемат в рамките на една процедура.
Съдът признава, че когато се окаже, че по своя предмет дадено споразумение спада отчасти към сферата на компетентност на Съюза и отчасти към тази на държавите членки, е важно да се осигури тясно сътрудничество между последните и институциите на Съюза както при договарянето и сключването, така и при изпълнението на поетите ангажименти. Този принцип обаче не може да оправдае неспазване от страна на Съвета на процедурните правила и правилата за гласуване, предвидени в член 218 ДФЕС.
При тези обстоятелства Съдът приема, че обжалваното решение противоречи на член 218, параграфи 2, 5 и 8 ДФЕС и на член 13, параграф 2 ДЕС и отменя решението, без да разглежда третото основание, посочено в жалбата на Комисията.
Относно запазването на правните последици на отмененото решение
Комисията и Съветът са поискали от Съда, в случай че отмени решението, да запази неговите правни последици до приемането на ново решение.
Съдът припомня своята практика, според която по съображения, свързани с правната сигурност, правните последици на обжалван акт могат да бъдат запазени, когато непосредствените последици от неговата отмяна биха довели до сериозни отрицателни последици за засегнатите лица и когато законосъобразността на обжалвания акт се оспорва не поради неговата цел или съдържание, а по съображения за липса на компетентност на неговия автор или за съществено процесуално нарушение. В случая обжалваното решение е позволило временното прилагане от Съюза на споразумението за присъединяване и на допълнителното споразумение. Отмяната с незабавно действие на такова решение може да има сериозни последици за отношенията между Съюза и съответните трети държави, както и за стопанските субекти, извършващи дейност на пазара на въздушния транспорт, които са се ползвали от временното прилагане на посочените споразумения. При тези обстоятелства са налице важни съображения, свързани с правната сигурност, които са основание Съдът да уважи искането за запазване на правните последици на обжалваното решение, което не е оспорено поради неговата цел или съдържание. Поради това Съдът запазва правните последици на обжалваното решение до влизането в сила, в разумен срок, считано от датата на постановяване на съдебното решение, на ново решение, взето от Съвета при спазване на член 218, параграфи 5 и 8 ДФЕС.