(Определение на Съда на ЕС по дело С-451/14, Петрус)

Мария Георгиева[1]

 

ВЪВЕДЕНИЕ

За да осигури спазването на основните права и свободи, залегнали в Хартата на основните права на Европейския съюз (“Хартата”), Европейската комисия („Комисията“) публикува ежегодно доклад относно прилагането ѝ. В Доклада за 2013 година относно прилагането на Хартата на основните права на ЕС[2] (Доклад на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите) се подчертава ролята на Съда на Европейския съюз (“Съда”) за тълкуването на Хартата предвид съдебната практика относно приложимостта на Хартата в държавите-членки. В частта от доклада, посветена на този въпрос, се подчертава, че все повече национални съдии осъзнават значението на Хартата и търсят насоки от Съда във връзка с прилагането и тълкуването ѝ посредством производството за отправяне на преюдициално запитване.

Българските съдилища не правят изключение. Инструментът на преюдициалното запитване се използва активно, като според данните, оповестени в Годишния доклад на Съда на ЕС за 2014 г. преюдициалните запитвания, отправени от български юрисдикции до края на 2014 г., са 78. Предмет на тълкуване на някои от тях са разпоредби на Хартата. В част от случаите тези преюдициални запитвания завършват с определение на Съда, който преценява, че няма компетентност по поставените въпроси. Прегледът на тези преюдициални запитвания показва, че въпросът за приложното поле на Хартата е все още актуален, поради трудността, пред която са изправени националните съдилища, в това число и българските, във връзка с приложното поле на Хартата. Последният пример в това отношение е Определение на Съда от 5 февруари 2015 г. по дело С-451/14, Петрус.[3]

В разпространено на 8 май 2015 г. прессъобщение относно публикувания от Европейската комисия Доклад за 2014 година относно прилагането на Хартата на основните права на ЕС[4] се отбелязва, че през 2014 г. съдилищата в Европейския съюз все по-често са се позовавали на Хартата в решенията си. През 2014 г. в 210 решения на съдилищата на ЕС има позоваване на Хартата в сравнение със 114 през 2013 г., 97 през 2012 г. и 43 през 2011 г. Отбелязва се също така, че това е важна стъпка към създаването на една по-съгласувана система за защита на основните права, която гарантира еднакво равнище на защитата им във всички държави-членки, когато се прилага законодателството на ЕС. Подчертава се, че националните съдилища също играят ключова роля в отстояването на основните права и върховенството на закона, като през 2014 г. националните съдилища в страните от ЕС все по-често са се позовавали на Хартата за насоки и вдъхновение.

Изследването на въпроса за приложното поле на Хартата би било едностранчиво, без да бъде обсъдена взаимовръзката между нея и Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. Същевременно разграничаването между приложното поле на тези два акта остава от особена важност. Съгласно член 6, параграф 3 от Договора за Европейския съюз („ДЕС“) основните права, както са гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи („ЕКПЧ“) и както произтичат от общите конституционни традиции на държавите-членки, са част от правото на Съюза в качеството им на общи принципи. При все това обаче, към настоящия момент Европейският съюз не се е присъединил към ЕКПЧ, макар че член 6, параграф 2 от ДЕС предвижда това присъединяване, което обаче не променя областите на компетентност на Съюза, така както са определени в Договорите. На 18 декември 2014 г. Съдът се произнесе със становище 2/13 по реда на член 218, параграф 11 ДФЕС, подадено на 4 юли 2013 г. от Европейската комисия относно съвместимостта с Договорите на проект на споразумение за присъединяване на Европейския съюз към ЕКПЧ. Съдът прие, че споразумението не е съвместимо с член 6, параграф 2 ДЕС, нито с Протокол (№ 8) относно член 6, параграф 2 от ДЕС относно присъединяването на Съюза към ЕКПЧ. На този въпрос беше отделено специално внимание в предишния том на „Европейски правен преглед“.[5]

Настоящият анализ ще се съсредоточи върху изследване на приложното поле на Хартата посредством преглед на насоките, изведени от практиката на Съда на ЕС, за преценка дали дадено фактическо положение попада в приложното поле на Хартата.

РЕЛЕВАНТНИ РАЗПОРЕДБИ ВЪВ ВРЪЗКА С ПРИЛОЖНОТО ПОЛЕ НА ХАРТАТА

Съгласно член 6, параграф 1 от Договора за Европейския съюз („ДЕС“):

„Съюзът зачита правата, свободите и принципите, определени в Хартата на основните права на Европейския съюз от 7 декември 2000 г., адаптирана на 12 декември 2007 г. в Страсбург, която има същата юридическа сила като Договорите.

Разпоредбите на Хартата не разширяват по никакъв начин определените в Договорите области на компетентност на Съюза.

Правата, свободите и принципите, съдържащи се в Хартата, се тълкуват съгласно общите разпоредби на дял VII на Хартата, уреждащи нейното тълкуване и прилагане, и като надлежно се вземат предвид разясненията в Хартата, които посочват източниците на тези разпоредби.“

Член 51 от ДЕС предвижда:

„Протоколите и приложенията към Договорите представляват неразделна част от тях.“

Член 51 от Хартата, озаглавен “Приложно поле”, регламентира:

„1. Разпоредбите на настоящата харта се отнасят за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при зачитане на принципа на субсидиарност, както и за държавите-членки, единствено когато те прилагат правото на Съюза. В този смисъл те зачитат правата, спазват принципите и насърчават тяхното прилагане в съответствие със своите компетенции и при зачитане на предоставените в Договорите компетенциите на Съюза.

2. Настоящата харта не разширява приложното поле на правото на Съюза извън компетенциите на Съюза, не създава никакви нови компетенции или задачи за Съюза и не променя компетенциите и задачите, определени в Договорите.”

            В съответствие с параграф 3 на член 52 от Хартата, озаглавен „Обхват и тълкуване на правата и принципите“:

„Доколкото настоящата Харта съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция. Тази разпоредба не пречи правото на Съюза да предоставя по-широка защита.”

Член 52, параграф 7 от Хартата указва следното:

„Разясненията, изготвени за да направляват тълкуването на настоящата Харта, се вземат надлежно под внимание от юрисдикциите на Съюза и на държавите-членки.“

Декларацията относно Хартата на основните права на Европейския съюз, приложена към заключителния акт на Междуправителствената конференция, която прие Договора от Лисабон, подписан на 13 декември 2007 г., гласи:

„Хартата на основните права на Европейския съюз, която е правно обвързваща, потвърждава основните права, гарантирани от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и произтичащи от общите за държавите-членки конституционни традиции.

Хартата не разширява приложното поле на правото на Съюза извън областите на компетентност на Съюза, не създава никакви нови области на компетентност или задачи за Съюза и не изменя областите на компетентност и задачите, определени от Договорите.“

ФАКТИЧЕСКАТА ОБСТАНОВКА И ПРЕЮДИЦИАЛНИЯТ ВЪПРОС ПО ДЕЛО С-451/14, ПЕТРУС

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 1 от Първия допълнителен протокол към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (“ЕКПЧ”), подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. и на член 17 от Хартата. Запитването е отправено в рамките на спор между г‑жа Петрус и Република България във връзка с придобиването по давност на собственост върху недвижим имот, частна държавна собственост.

Параграф 1 на член 17 от Хартата, озаглавен „Право на собственост”, регламентира:

„Всеки има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава. Никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес.”

Посочва се че съобразно данните, вписани в Акт за държавна собственост № 07619 от 8 октомври 2010 г., Република България е собственик на недвижим имот, а именно апартамент, намиращ се в град София.

Г‑жа Петрус сезира Софийския районен съд с иск срещу Република България, като иска да бъде признато за установено правото ѝ на собственост върху този недвижим имот. В подкрепа на иска си тя изтъква, че е придобила собствеността върху имота чрез изтекла придобивна давност.

Република България поддържа, че е собственик на недвижимия имот, за който се води делото в главното производство, по силата на националното законодателство. Според Република България г‑жа Петрус не е придобила собствеността върху този недвижим имот по давност поради мораториума върху придобиването по давност на недвижими имоти, представляващи частна собственост на Република България, произтичащ от § 1 от Заключителните разпоредби към Закона за допълнение на Закона за собствеността.

Запитващата юрисдикция се съмнява в съвместимостта на този мораториум с член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ и с член 17, параграф 1 от Хартата. Тя счита в това отношение, че възможността за придобиване по давност на недвижими имоти — частна държавна или общинска собственост, е част от правото на собственост, гарантирано от тези разпоредби. Освен това според запитващата юрисдикция този мораториум, установен в полза единствено на частната държавна собственост, създава неравно третиране във вреда на частните лица — собственици на недвижими имоти.

Предвид тези обстоятелства Софийският районен съд решава да спре производството и да отправи до Съда на ЕС следния преюдициален въпрос:

„Допустимо ли е държавата сама да въвежда мораториум досежно изтичане на придобивна давност в своя полза, с оглед непредвиден приоритет по отношение на частната собственост?“.

Съгласно член 53, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда: „Когато разглеждането на определено дело очевидно не е от компетентността на Съда или когато искане, иск или жалба са явно недопустими, Съдът може във всеки един момент, след изслушване на генералния адвокат и без да провежда докрай производството, да реши да се произнесе с мотивирано определение.“

По дело С-451/14, Петрус, Съдът намира, че следва да се приложи тази разпоредба.[6]

ОПРЕДЕЛЕНИЕТО НА СЪДА НА ЕС

На първо място, Съдът припомня постоянната си практика в производството по преюдициално запитване по член 267 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“), според която той може да тълкува правото на Съюза единствено в пределите на предоставената му компетентност.

Относно член 1 от Допълнителния протокол към ЕКПЧ, Съдът пояснява, че макар признатите от ЕКПЧ основни права да са част от правото на Съюза като общи принципи, както потвърждава член 6, параграф 3 ДЕС, и макар член 52, параграф 3 от Хартата да изисква съдържащите се в тази харта права, съответстващи на права, гарантирани от ЕКПЧ, да имат същия смисъл и обхват като дадените им в посочената конвенция, все пак, докато Съюзът не се присъедини към нея, тя не представлява юридически акт, формално интегриран в правния ред на Съюза. От това следва, че не е от компетентността на Съда по член 267 ДФЕС да се произнася относно последиците, които националният съд трябва да извлече от евентуалния конфликт между националното право и член 1 от Допълнителния протокол към ЕКПЧ.

На следващо място, що се отнася до Хартата, Съдът акцентира върху това, че член 51, параграф 1 от нея предвижда, че разпоредбите ѝ се отнасят за държавите-членки единствено когато те прилагат правото на Съюза. Член 6, параграф 1 ДЕС, както и член 51, параграф 2 от Хартата уточняват, че разпоредбите на последната не разширяват приложното поле на правото на Съюза извън определената в Договорите компетентност на Съюза.

Според трайната практика на Съда, когато дадено правно положение не попада в приложното поле на правото на Съюза, Съдът няма компетентност да го разгледа и евентуално посочените разпоредби на Хартата сами по себе си не биха могли да учредят такава компетентност.

По-нататък в Определението по дело С-451/14, Петрус, Съдът обръща внимание, че нищо в преюдициалното запитване  не дава основание да се счита, че делото в главното производство се отнася до национална правна уредба, с която се прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата.

Така, макар правото на собственост да е гарантирано от член 17, параграф 1 от Хартата, това не променя факта, че предметът на делото пред националния съд не се отнася до тълкуването или прилагането на друга норма от правото на Съюза освен съдържащите се в Хартата.

Съдът заключава, че не е компетентен да се произнесе по въпроса, отправен от Софийски районен съд.

КОМЕНТАР И ИЗСЛЕДВАНЕ НА ПРИЛОЖНОТО ПОЛЕ НА ХАРТАТА

Централният въпрос, на който следва да се отговори при преценка дали във връзка с конкретно дело пред национална юрисдикция Хартата намира приложение, и оттук дали Съдът на ЕС е компетентен да отговори на преюдициално запитване с предмет тълкуването й, е дали в конкретния случай се прилага правото на Съюза. С други думи, необходимо е да се намери конкретна привръзка с правото на ЕС, различна от Хартата. Ако такава привръзка липсва, Съдът на ЕС ще откаже да отговори на преюдициалното запитване поради липса на компетентност. В това отношение е без значение дали националната мярка е приета в изпълнение на задължение, произтичащо от правото на ЕС или не.

Понякога проблем може да представлява самото формулиране на преюдициалните въпроси, ако те се отнасят само до разпоредби на Хартата. В този случай позоваването на разпоредба от вторичното законодателство може да идентифицира връзката на въпроса с правото на Съюза. Специфична хипотеза, която би могла да доведе до произнасяне по същество, са случаите, в които макар и правото на Съюза да не намира приложение само по себе си, националното законодателство препраща изрично към него.

Според постоянната съдебна практика изискванията, произтичащи от защитата на основните права, обвързват държавите-членки във всички случаи, когато прилагат правото на Съюза, и те са длъжни, доколкото е възможно, да спазват тези изисквания.[7]

Във вече цитирания Доклад на Комисията за 2013 година относно прилагането на Хартата на основните права на ЕС е подчертано, че за да определи дали дадено фактическо положение попада в приложното поле на Хартата, определено в член 51 от нея, Съдът проверява по-специално дали предназначението на разглежданата национална правна уредба е да се приложи разпоредба от правото на ЕС, от какво естество е тази правна уредба, дали нейните цели са различни от преследваните от правото на Съюза и дали в правото на Съюза съществува конкретна уредба на съответната материя, която може да ѝ влияе.

В същия документ Комисията посочва три дела, които илюстрират ситуации, по отношение на които Съдът е приел, че държавите-членки не са прилагали правната уредба на ЕС и следователно Хартата не е била приложима за тях. Това са дело С-370/12, Pringle[8], дело С-106/13, Fierro and Marmorale[9] и дело С-14/13, Чолакова[10].

От друга страна, според Комисията съществуват три ситуации, в които е напълно ясно, че се задейства приложението на Хартата. На първо място, „прилагането на правото на ЕС“ обхваща нормотворческата дейност на държавите-членки, както и правораздавателните и административните практики при изпълнението на задължения, произтичащи от правото на ЕС. Комисията посочва, че пример в това отношение е член 19, параграф 1 от ДЕС, според който държавите-членки установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза. На второ място, Съдът е установил, че Хартата се прилага, когато орган на държава-членка упражнява правото си на преценка, предоставено му по силата на правото на ЕС. Накрая, националните мерки, свързани с отпускането на средства на ЕС при споделено управление, могат да представляват прилагане на правото на ЕС.

Задача на Съда е както да провери допустимостта на преюдициалното запитване, така и да изследва собствената си компетентност да се произнесе по отправените към него въпроси. В т.43 от Решение на Съда от 5 февруари 2015 г. по дело С-117/14, Nisttahuz Poclava[11] например е уточнено, че член 267 ДФЕС не овластява Съда да се произнася по тълкуването на разпоредби на международното право, които обвързват държавите-членки извън пределите на действие на правото на Съюза.

Съдебната практика предлага достатъчно примери, които биха могли да служат като ориентир за приложното поле на Хартата посредством съсредоточаване върху анализа и насоките, предоставени от Съда при постановяването на неговия акт.

На 26 февруари 2013 г. Съдът (голям състав) постановява станалото вече нарицателно решение по дело С-617/10, Åkerberg Fransson.[12] Преюдициалното запитване е отправено от юрисдикция в Швеция и се отнася до тълкуването на принципа ne bis in idem в правото на Съюза. Запитването е отправено в рамките на спор между Åklagaren (прокуратурата) и г‑н Åkerberg Fransson по повод на наказателното преследване, образувано от прокуратурата за тежки престъпления против данъчната и осигурителната система. Фактите са следните. Срещу г‑н Åkerberg Fransson е повдигнато обвинение за това, че в данъчните си декларации за финансовите 2004 г. и 2005 г. е предоставил невярна информация, което е довело до загуба на приходи във връзка със събирането на данъка върху доходите и на данъка върху добавената стойност ( „ДДС“), Г‑н Åkerberg Fransson е обвинен и за това, че не е подал декларации за осигурителните вноски за сметка на работодателя за референтните периоди през октомври 2004 г. и октомври 2005 г., което води до загуби за социалните институции. Едновременно с това, данъчните власти налагат на г‑н Åkerberg Fransson данъчна санкция за финансовите 2004 г. и 2005 г. като актът, с който се налагат тези санкции, се основава на същото деяние, а именно предоставяне на невярна информация, в което се състои престъплението по повдигнатото обвинение в наказателното производство. Пред запитващата юрисдикция се поставя въпросът трябва ли да се прекрати наказателното производство срещу г‑н Åkerberg Fransson в съответствие със забраната за повторно осъждане за същото деяние, прогласена в член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ и в член 50 от Хартата (принципът „ne bis in idem“), тъй като вече му е наложено наказание за същото деяние в друго производство.

В решението си Съдът на ЕС стига до извода, че е компетентен да се произнесе по тълкуването на Хартата, тъй като разглежданата в главното производство национална мярка попада в приложното поле на правото на ЕС. В тази връзка Съдът на ЕС подчертава, че основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза. В конкретния случай, Съдът отбелязва, че данъчните санкции и наказателното преследване, които са били или са насочени срещу г-н Åkerberg Fransson, отчасти са свързани с неизпълнение на задълженията му за деклариране за целите на ДДС. В това отношение Съдът отбелязва, че, от една страна, от член 2, член 250, параграф 1 и член 273 от Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност, и от друга страна, от член 4, параграф 3 ДЕС, в областта на ДДС всяка държава членка има задължение да вземе всички законодателни и административни мерки, с които може да се гарантира събирането на целия дължим на нейната територия ДДС и да се предотвратят измамите. В допълнение, член 325 ДФЕС задължава държавите членки да се борят с незаконната дейност, която засяга финансовите интереси на Съюза, като приемат възпиращи и ефикасни мерки, и по-специално ги задължава да приемат същите мерки за борба с измамата, засягаща финансовите интереси на Съюза, каквито предприемат за борба с измамата, засягаща собствените им интереси. Доколкото съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2007/436/ЕО, Евратом на Съвета от 7 юни 2007 година относно системата на собствените ресурси на Европейските общности (ОВ L 163, стр. 17) собствените ресурси на Съюза включват приходите, получени от прилагането на унифицирана ставка към хармонизираната основа на ДДС, определена според правилата на Съюза, съществува „пряка връзка“ между събирането на приходите от ДДС в съответствие с приложимото право на Съюза и предоставянето на разположение на бюджета на Съюза на съответните ресурси от ДДС, тъй като всеки пропуск при събирането на първите е възможно да доведе до намаляване на вторите.

С тези мотиви Съдът заключава, че данъчните санкции и наказателното преследване за престъпления против данъчната и осигурителната система поради предоставената невярна информация за целите на ДДС, представляват прилагане на член 2, член 250, параграф 1 и член 273 от Директива 2006/12  и на член 325 ДФЕС, и следователно на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата.

Съдът добавя, че е без значение обстоятелството, че националните правни норми, които са в основата на посочените данъчни санкции и наказателно преследване, не са приети, за да се транспонира Директива 2006/112, тъй като с прилагането им се цели да се санкционира нарушение на разпоредбите на посочената директива и следователно да се изпълни наложеното от Договора задължение на държавите членки да санкционират ефективно действията, които засягат финансовите интереси на Съюза.

На 6 март 2014 г. Съдът постановява Решение по дело С-206/13, Siragusa[13]. Запитването е отправено от юрисдикция в Италия. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 17 от Хартата и на принципа на пропорционалност. Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Siragusa и Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo (Дирекция „Паметници на културата и на околната среда“ на област Сицилия) по повод заповед за възстановяване на първоначалното положение на имотите, собственост на г‑н Siragusa.

Жалбоподателят в главното производство е собственик на недвижим имот, находящ се на територия, защитена на основание уредбата за опазване на ландшафта. Той е извършил изменения в имота без предварително разрешение и е поискал от Comune di Trabia разрешение за строеж с оглед узаконяване на измененията, при условие че Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo даде предварително одобрение.

На 4 април 2011 г. Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo издава заповед, с която разпорежда на жалбоподателя да възстанови първоначалното положение в имотите, като отстрани всички неправомерно извършени строежи в срок от 120 дни, считано от връчването на заповедта. В мотивите на посочената заповед се сочи, че не е допустимо да се установи съвместимостта на посочените по-горе строежи с националните изисквания за опазване на ландшафта, тъй като тези строежи са довели до увеличаване на площта. Запитващата юрисдикция посочва, че в правото на Съюза опазването на ландшафта не е самостоятелно уредена област и няма различно смислово съдържание от опазването на околната среда, а е част от нея. Тя също така припомня, че областта на околната среда е от компетентността на Съюза по смисъла на член 3, параграф 3 и член 21, параграф 2, буква е) ДЕС, както и на член 4, параграф 2, буква д) и членове 11, 114 и 191 ДФЕС. Според запитващата юрисдикция системата на опазване на ландшафта предполага изисквания за частните дейности, които не съдържат непременно абсолютна забрана на строителните дейности. От това следва, че всички строителни дейности, за които се предполага, че водят и до увеличение на обема, не водят при всички положения до системно увреждане на ценностите, предмет на защита от разглежданата уредба. Така запитващата юрисдикция иска да се установи дали е налице необосновано и непропорционално ограничаване на гарантираното с член 17 от Хартата на основните права на Съюза право на собственост.

Съдът припомня, че съгласно т.нар. „разясненията“ на Хартата, които съгласно член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС и член 52, параграф 7 от Хартата трябва да се вземат предвид при нейното тълкуване, „задължението да се зачитат основните права, определени в рамките на Съюза, обвързва държавите-членки единствено когато те действат в приложното поле на правото на Съюза“.[14]

Съдът по-нататък подчертава, че понятието „прилагане на правото на Съюза“ по смисъла на член 51 от Хартата предполага съществуването на известна степен на връзка, надхвърляща сходството между разглежданите области или прякото въздействие на една от областите върху другата. Така, за да се установи дали дадена национална уредба е свързана с прилагането на правото на Съюза по смисъла на член 51 от Хартата, следва наред с други обстоятелства да се провери дали предназначението на разглежданата национална правна уредба е да се приложи разпоредба от правото на Съюза, от какво естество е тази правна уредба и дали нейните цели са различни от следваните от правото на Съюза, въпреки че тя може косвено да му влияе, и дали в правото на Съюза съществува конкретна уредба на съответната материя или уредба, която може да ѝ влияе.[15]

По-специално Съдът е приел, че основните права на Съюза са неприложими по отношение на национална уредба, ако разпоредбите на Съюза в съответната област не възлагат каквото и да било задължение на държавите-членки във връзка с разглежданото в главното производство положение.[16]

В т. 31 от Решението си по дело Siragusa Съдът уточнява, че трябва да се има предвид и целта на защитата на основните права в правото на Съюза, която е да се гарантира спазването на тези права в областите на дейност на Съюза, независимо дали поради действие на Съюза, или във връзка с прилагането на правото на Съюза от държавите-членки. Тази цел е мотивирана от необходимостта да не се допусне закрилата на основните права, която може да бъде различна според съответното национално право, да засегне единството, предимството и ефективността на правото на Съюза.[17]

Съдът заключава, че от изложените обстоятелства следва, че не е компетентен да тълкува член 17 от Хартата в конкретния случай, тъй като запитващата юрисдикция не е установила чрез доказването на достатъчна връзка, че оспорваната национална мярка попада в приложното поле на правото на Съюза или го прилага.

На 27 март 2014 г. Съдът постановява Решение по дело С-265/13, Torralbo Marcos.[18] Запитването е отправено от испанска юрисдикция в рамките на спор между, от една страна, г‑н Torralbo Marcos и от друга страна, Korota SA (наричано по-нататък „Korota“) и Fondo de Garantía Salarial (Фонд за гарантиране на заплатите, наричан по-нататък „Fogasa“) по повод на изплащането на обезщетение, дължимо на г‑н Torralbo Marcos вследствие на неговото уволнение от дружество Korota, което е в производство по несъстоятелност. Фактите са следните. На 16 юни 2008 г. срещу Korota е открито производство по несъстоятелност. На 16 юни 2010 г. Juzgado de lo Mercantil n° 4 de Barcelona (Търговски съд № 4 на Барселона) постановява решение, с което одобрява оздравителния план, предложен от Korota и приет от кредиторите, както и прекратява правомощията на органите по управление на масата на несъстоятелността. За изпълнението на оздравителния план Korota трябва да се отчита пред този съд на всеки шест месеца. В съдебната спогодба между г‑н Torralbo Marcos и Korota, се уточнява, че Korota поддържа основанието за уволнение, като единствено с оглед на постигането на споразумение признава, че уволнението е незаконно, и предлага 14 090 EUR като обезщетение, 992,66 EUR за липсата на предизвестие и 6 563 EUR за покриване на претендираните в делото нетни суми. Според съдебната спогодба г‑н Torralbo Marcos приема да му бъдат изплатени посочените суми и страните се съгласяват, че трудовият договор между тях е прекратен, считано от 27.02.2012 г.

На 3 октомври 2012 г. г‑н Torralbo Marcos сезира запитващата юрисдикция с искане да бъде приведена в изпълнение съдебната спогодба, тъй като Korota не е изпълнило задълженията си по нея. С определение от 13 ноември 2012 г. запитващата юрисдикция допуска принудително изпълнение на съдебната спогодба срещу Korota. Същият ден обаче изпълнението е спряно, на основание че спрямо Korota е приложен оздравителен план и че преди това не е било налице каквото и да е имущество, върху което е наложен запор или възбрана.

Тъй като не представя удостоверение от данъчната администрация, че е платил изискваната съдебна такса при подаването на специална въззивна жалба (recurso de suplicación), г‑н Torralbo Marcos е приканен да представи такова удостоверение в срок от пет дни. Г‑н Torralbo Marcos обаче посочва, че не е длъжен да заплаща тази такса, защото, от една страна, като служител и лице, което се ползва от социалноосигурителна схема, трябва да му бъде признато правото на безплатна правна помощ пред националния съд, а от друга страна, че националното право, налагащо плащането на подобна такса, е несъвместимо с член 47 от Хартата, доколкото този закон създава несъразмерна пречка, която противоречи на основното право на ефективна съдебна защита, гарантирана от Хартата.

Запитващата юрисдикция иска да установи съвместимостта с член 47 от Хартата на национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която задължава работник или служител да заплати съдебна такса, за да може да подаде въззивна жалба в рамките на производство по принудително изпълнение, с оглед на това неплатежоспособността на работодателя му да бъде обявена по съдебен ред, което ще даде право на този работник или служител на достъп до компетентния гарантиращ орган в съответствие с Директива 2008/94.

В т. 32 от Решението си Съдът на ЕС пояснява, че в рамките на това преюдициално запитване разглежданата национална правна уредба урежда общо някои такси в областта на правораздаването. Тя няма за цел прилагането на разпоредбите на правото на Съюза. Освен това правото на Съюза не съдържа каквито и да е специфични правила в тази област или разпоредби, които могат да засегнат това национално законодателство. Освен това предметът на делото по главното производство не се отнася до тълкуването или прилагането на разпоредба от правото на Съюза, която е различна от разпоредбата на Хартата.[19] С тези мотиви Съдът заключава, че правното положение, което е довело до възникване на спора по главното производство, не попада в приложното поле на правото на Съюза. Следователно произнасянето по поставените от запитващата юрисдикция въпроси не е от компетентността на Съда.

На 30 април 2014 г. Съдът постановява Решение по дело С-390/12, Pfleger and Others.[20] Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 56 ДФЕС, както и на членове 15—17, 47 и 50 от Хартата. Запитването е отправено във връзка със съдебни производства, образувани по искане на г‑н Pfleger, Autoart as, г‑н Vucicevic, Maroxx Software GmbH и г‑н Zehetner по повод на наложени им административни наказания поради експлоатация на игрални автомати без разрешително. В основата на това преюдициално запитване са четири висящи пред запитващата юрисдикция дела, общото при които е, че след извършени проверки на различни места в Горна Австрия са иззети временно игрални автомати, експлоатирани без разрешение и които следователно са послужили за организирането на забранени хазартни игри. Според запитващата юрисдикция иска да се установи по същество дали член 56 ДФЕС и членове 15—17 от Хартата допускат подобна национална мярка.

В решението си Съдът припомня, ако националната правна уредба попада в приложното поле на правото на ЕС, Съдът трябва да даде на националната юрисдикция всички насоки за тълкуване, които са ѝ необходими, за да прецени дали тази правна уредба е съобразена с основните права, за чието спазване следи Съдът. [21] Ето защо, доколкото гарантираните от Хартата основни права трябва да се зачитат, когато националната правна уредба попада в приложното поле на правото на Съюза, не може да е налице положение, което се обхваща от това право, но при което посочените основни права са неприложими. Приложимостта на правото на Съюза включва приложимостта на основните права, гарантирани от Хартата. [22]

В т. 36 от същото решение Съдът отбелязва, че когато се установи, че национална правна уредба може да възпрепятства упражняването на една или повече основни свободи, гарантирани от Договора, подобна национална уредба може въпреки това да бъде оправдана от предвидените в правото на Съюза изключения, само доколкото това съответства на основните права, за чието спазване следи Съдът. Това изискване за съответствие на основните права очевидно попада в приложното поле на правото на Съюза и следователно в това на Хартата. Следователно въвеждането в националното право на държава членка на предвидено от правото на Съюза изключение, за да обоснове възпрепятстването на основна свобода, гарантирана от Договора, трябва да се приеме като „прилагане на правото на Съюза“ по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. С тези мотиви Съдът преценява, че е компетентен да отговори на отправените към него въпроси.

По същество Съдът постановява, че член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, когато в действителност тази правна уредба не преследва целта за защита на участниците в игрите или за борба срещу престъпността и не отговаря реално на стремежа за намаляване на възможностите за игра или за борба срещу свързаната с тези игри престъпност по последователен и систематичен начин. Съдът прави извод в т. 60, че в конкретния случай проверката на изразяващото се в разглежданата национална правна уредба ограничение с оглед на член 56 ДФЕС покрива и евентуалните ограничения на правата и свободите, предвидени в членове 15—17 от Хартата, така че не е необходима отделна проверка в този смисъл.

На 10 юли 2014 г. Съдът постановява друго важно решение по дело С-198/13, Julian Hernández and others.[23] Преюдициалното запитване е отправено от испанска юрисдикция и се отнася до тълкуването на Директива 2008/94/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 година относно закрилата на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател („Директива 2008/94“) и на член 20 от Хартата. Запитването е отправено в рамките на спор по повод изплащането на сума в размер, съответстващ на неизплатените възнаграждения на жалбоподателите в главното производство. Тъй като националното законодателство предвижда испанската държава да изплати възнагражденията, чийто падеж е настъпил след изтичането на 60 дни от датата на предявяване на иск за отмяна на уволнение, единствено в случаите на обявено за неоснователно уволнение, но не и в случаите, когато е прогласена неговата нищожност, запитващата юрисдикция иска да установи дали следва да се счита, че разликата в третирането на работници и служители, уволнени неоснователно, и на работници и служители, чието уволнение е „нищожно“, е в разрез с член 20 от Хартата.

Съдът отново припомня, че задължението на държавите членки да зачитат основните права, гарантирани в Хартата, възниква единствено, когато те действат в приложното поле на правото на Съюза.[24] В тази връзка Съдът подчертава, че член 19 ДФЕС, провъзгласяващ забрана за дискриминация, не би могъл сам по себе си да включи дадено правоотношение в приложното поле на правото на Съюза за целите на прилагането на Хартата, освен ако въпросната национална мярка не е приета на основание на посочения член 19 ДФЕС. При това положение само по себе си обстоятелството, че националната мярка попада в област, в която Съюзът има компетентност, не би могло да я причисли към приложното поле на правото на Съюза и следователно да доведе до прилагане на Хартата.[25] Също така, обстоятелството, че разглежданата в главното производство национална правна уредба попада в област, в която Съюзът има компетентност съгласно член 153, параграф 2 ДФЕС, не би могло само по себе си да доведе до прилагане на Хартата. Така Съдът заключава, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, не попада в приложното поле на правото на ЕС.

На 21 декември 2011 г. Съдът друго важно решение в дело С-482/10, Cicala.[26] Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на принципа за мотивиране на актовете на публичната администрация, закрепен в член 296, втора алинея ДФЕС и в член 41, параграф 2, буква в) от Хартата. Запитването е отправено в рамките на спор между г‑жа Cicala и Regione Siciliana (Регион Сицилия) по повод решението, с което размерът на пенсията на г‑жа Cicala е намален и същата е задължена да върне получени за минали периоди суми. Г‑жа Cicala посочва, че липсата на мотиви в решението не ѝ позволява да установи фактическите и правните съображения, поради които пенсията ѝ е намалена и е предвидено връщане на недължимо получените суми. Запитващата юрисдикция отбелязва, че приложимото национално право препращало пряко и безусловно към принципите, изведени от правния ред на Съюза. Поради това следвало да се приеме, че задължението за мотивиране по член 296, втора алинея ДФЕС и член 41, параграф 2, буква в) от Хартата се прилага към всички действия на италианската администрация, независимо дали става въпрос за действия по въвеждане на правото на Съюза или за действия, свързани със същинските правомощия на тази администрация. При тези условия, макар в случая спорът по главното производство да се отнася до чисто вътрешно положение, запитващата юрисдикция счита, че преюдициалното запитване следва, съгласно практиката на Съда, да се приеме за допустимо.

В Решението си Съдът припомня, че е компетентен да се произнесе по преюдициални запитвания относно разпоредби на правото на Съюза в случаи, в които фактите по главното производство не попадат в приложното поле на правото на Съюза, ако въпросните разпоредби от правото на Съюза са приложими по силата на препращане в националното право към съдържанието им. Всъщност в това отношение Съдът подчертава, че когато националното законодателство съобразява правната уредба на чисто вътрешни положения с предвидената в правото на Съюза уредба, например за да се избегне дискриминация срещу гражданите на съответната държава или евентуално нарушаване на конкуренцията или още, за да се осигури единно производство по отношение на сравними положения, налице е несъмнен интерес на Съюза от еднакво тълкуване на възприетите въз основа на правото на Съюза разпоредби или понятия, независимо от изискванията за прилагането им, за да се избегнат последващи различия в тълкуването.[27] Ето защо тълкуване от страна на Съда на разпоредби на правото на Съюза при чисто вътрешни положения е оправдано, ако по силата на националното право тези разпоредби са приложими пряко и безусловно.[28] В конкретния случай обаче Съдът намира, че въпросното препращане към правот она ЕС не е пряко и безусловно и следователно заключава, че не е компетентен да отговори на преюдициалното запитване.

Българските примери

Както беше изложено в самото начало, Определението на Съда по дело С-451/14, Петрус се отнася до случаи, в които образувани пред Съда дела по отправени от български юрисдикции преюдициални запитвания, касаещи Хартата, завършват с определение за явна липса на компетентност на Съда да се произнесе по поставените въпроси.

Други примери, които могат да бъдат приведени в това отношение, са:

• Определение на Съда от 12 ноември 2010 г. по дело С-339/10, Аспарухов Естов и други[29]. Преюдициалното запитване е отправено от Върховния административен съд и се отнася до тълкуването на член 47 от Хартата. Тази юрисдикция си задава въпроса дали това, че националното право не предвижда право на обжалване на решение относно общия устройствен план на София, е съвместимо с правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, прогласено в член 47 от Хартата. Съдът на ЕС посочва, че като се има предвид, че определението за преюдициално запитване не сочи нито едно конкретно обстоятелство, позволяващо да се счита, че обжалваният по главното производство акт представлява мярка за прилагане на правото на Съюза или по друг начин е свързано с това право, не е установена компетентността на Съда да се произнесе по преюдициалното запитване.

• Определение на Съда от 6 юни 2013 г. по дело С-14/13, Чолакова[30]. Преюдициалното запитване е отправено от Административен съд София-град и е за тълкуване на член 21, параграф 1 ДФЕС, член 67 ДФЕС и член 72 ДФЕС, както и на член 6, член 45, параграф 1 и член 52, параграф 1 от Хартата. Запитването е отправено в производството, образувано по жалба на г‑жа Чолакова за обявяване за нищожна на заповед за задържането на жалбоподателката, издадена от полицай от Осмо районно управление при Столична дирекция на вътрешните работи заради отказа ѝ да представи личната си карта при полицейска проверка. Съдът припомня, че когато национална уредба попада в приложното поле на правото на Съюза, в рамките на производство по преюдициално запитване Съдът трябва да предостави всички насоки за тълкуване, необходими на националната юрисдикция, за да прецени съответствието на тази уредба с правото на Съюза, чието спазване се гарантира от посочената юрисдикция. За сметка на това Съдът не разполага с такава компетентност, когато, от една страна, предметът на спора, разглеждан в главното производство, няма никаква връзка с правото на Съюза и от друга страна, правната уредба, чието тълкуване се иска, не попада в обхвата на правото на Съюза. Съдът на ЕС констатира, че спорът, разглеждан в главното производство, се отнася до разпоредби на българското право, прилагани в чисто национален контекст, който няма никаква връзка с правото на Съюза.

• Определение на Съда от 17 юли 2014 г. по дело С-505/13, Юмер[31]. Запитващата юрисдикция е Административен съд- Варна. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2 ДЕС и на членове 20 и 21 от Хартата, както и на принципите на правна сигурност, на ефективност и на пропорционалност. Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Юмер и Директора на Териториална дирекция на Националната агенция за приходите — Варна, във връзка с отказ да се преотстъпи определен размер на данъка върху доходите на физическите лица. Съдът постановява, че явно няма компетентност да отговори на преюдициалното запитване, доколкото то се отнася до разпоредбите на Хартата. Тъй като запитващата юрисдикция не е установила, демонстрирайки наличието на достатъчно силна връзка, че разглежданата в главното производство правна уредба попада в приложното поле на правото на Съюза или се отнася до неговото въвеждане, компетентността на Съда да тълкува принципите на правна сигурност, на ефективност и на пропорционалност, явно също не е налице. Първият и вторият от поставените въпроси са явно недопустими, доколкото се отнасят до тълкуването на член 2 ДЕС.

Като сполучлив пример за отправяне на преюдициално запитване, касаещо Хартата, може да се посочи запитването на Административен съд София-град, по което Съдът на 27 юни 2013 г. постановява Решение по дело С-93/12, Агроконсултинг-04[32]. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на принципите на равностойност и ефективност и на член 47 от Хартата. Запитването е отправено в рамките на спор между ЕТ „Агроконсултинг-04-Велко Стоянов“ и изпълнителния директор на държавен фонд „Земеделие“ — Разплащателна агенция, по повод на заявление за подпомагане по схемите на общата селскостопанска политика на Европейския съюз. Съдът дава отговор по същество на поставените въпроси.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Приведената в изложението съдебна практика е илюстративна. При все това, тя съдържа достатъчно ориентири за преценка дали дадено фактическо положение попада в приложното поле на Хартата. Практиката на Съда ЕС е последователна, като тя очертава насоките, които трябва да бъдат съобразявани от националните юрисдикции при отправяне на преюдициални запитвания. Условията, които трябва да бъдат изпълнени, са националната мярка да попада в приложното поле на правото на ЕС, независимо от това дали тя е приета в изпълнение на задължение, произтичащо от правото на ЕС или не, както и в случая да намира приложение разпоредба от правото на ЕС, различна от Хартата. На първо място, трябва да бъде определено дали в конкретния случай се прилага правото на Съюза. За да се установи дали дадена национална уредба е свързана с прилагането на правото на Съюза по смисъла на член 51 от Хартата, следва наред с други обстоятелства да се провери дали предназначението на разглежданата национална правна уредба е да се приложи разпоредба от правото на Съюза, от какво естество е тази правна уредба и дали нейните цели са различни от следваните от правото на Съюза, въпреки че тя може косвено да му влияе. Ако запитващата юрисдикция не намира, че по висящото пред нея дело се прилага правото на Съюза, тя трябва на следващо място да провери дали националното законодателство не препраща изрично към него, която хипотеза би довела до произнасяне по същество от Съда на ЕС при отправяне на въпроси, свързани с Хартата.

***

Линк към резюмето на български език: SCOPE OF APPLICATION OF THE CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS OF THE EUROPEAN UNION

***

[1] Правителствен процесуален агент в Министерството на външните работи. Изложението отразява единствено личното мнение на автора.

[2] COM (2014) 224 final.

[3] Определение Петрус, С-451/14, EU:C:2015:71.

[4] COM (2015) 191 final.

[5] Вж. в тази връзка Ж. Попова и А. Корнезов, „Присъединяването на ЕС към ЕКПЧ – между трезвия правен анализ и популизма“, сп. „Европейски правен преглед“, том XI.

[6] Друг случай, в който Съдът се произнася с мотивирано определение, е разпоредбата на чл. 99 от Процедурния правилник на Съда (когато преюдициалният въпрос е идентичен с въпрос, по който Съдът вече се е произнесъл, отговорът на този въпрос се налага недвусмислено от съдебната практика или отговорът не оставя място за разумно съмнение).

[7] Определение Аспарухов Естов и други, EU:C:2010:680, т.13.

[8] Решение Pringle, С-370/12, EU:C:2012:756.

[9] Определение Fierro and Marmorale, С-106/13, EU:C:2013:357.

[10] Определение Чолакова, С-14/13, EU:C:2013:374.

[11] Решение Nisttahuz Poclava , С-117/14, EU:C:2015:60.

[12] Решение Åkerberg Fransson, С-617/10, EU:C:2013:105.

[13] Решение Siragusa , С-206/13, EU:C:2014:126.

[14] Решение Siragusa, EU:C:2014:126, т.22.

[15] Решение Siragusa, EU:C:2014:126, т.25.

[16] Решение Siragusa, EU:C:2014:126, т.26.

[17] Решение Siragusa, EU:C:2014:126, т. 32.

[18] Решение Torralbo Marcos , С-265/13, EU:C:2014:187.

[19] Решение Torralbo Marcos , EU:C:2014:187.т.33.

[20] Решение Pfleger and Others, С-390/12, EU:C:2014:281.

[21] Решение Pfleger and Others, EU:C:2014:281, т. 33.

[22] Решение Pfleger and Others, EU:C:2014:281, т. 34.

[23] Решение Julian Hernández and others, С-198/13, EU:C:2014:2055.

[24] Решение Julian Hernández and others, EU:C:2014:2055, т. 33.

[25] Решение Julian Hernández and others, EU:C:2014:2055, т. 36.

[26] Решение Cicala, C-482/10, EU:C:2011:868.

[27] Решение Cicala, EU:C:2011:868, т. 18.

[28] Решение Cicala, EU:C:2011:868, т. 19.

[29] Определение Аспарухов Естов и други, С-339/10, EU:C:2010:680.

[30] Определение Чолакова, С-14/13, EU:C:2013:374.

[31] Определение Юмер, С-505/13, EU:C:2014:2129.

[32] Решение Агроконсултинг-04, С-93/12, EU:C:2013:432.