ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА ПРЕД ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД ПРИ ПРИЛАГАНЕ НА ПРАВОТО НА ЕС

Author

Редакционна колегия

I.Въведение

Вече девет години правото на Европейския съюз предизвиква професионализма на съдиите от Върховния административен съд (ВАС). Както е известно, голяма част от това право регламентира сфери на обществения живот, които пряко или косвено влияят на правоотношенията между публично правни субекти (самият Съюз и неговите институции, държавите членки и техните органи) и частноправните субекти. Това обстоятелство неминуемо предопределя приложимостта на правото на Съюза в правораздавателната дейност на ВАС като юрисдикцията, която осъществява върховен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. Нещо повече, като съдебна инстанция, чиито решения не подлежат на обжалване, ВАС по принцип е длъжен да отправи преюдициално запитване до Съда на Европейския Съюз (ЕС), в изпълнение на член 267, ал. 3 Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), когато пред него се поставя въпрос за тълкуването или валидността на разпоредба от правото на ЕС и отговорът на този въпрос е необходим за решаване на делото.

Целта на настоящия преглед е, чрез анализ на съдебната практика на ВАС и на базата на определени индикатори, да се идентифицират някои тенденции и предизвикателства, пред които е изправена юрисдикцията, както и да се формулират определени изводи и проблеми при прилагането на правото на ЕС в нейната юриспруденция. Настоящият преглед не си поставя за цел нито да бъде изчерпателен, нито да коментира всяко от цитираните  решения на ВАС, още по-малко да дава оценка за тяхната правилност или неправилност, а единствено да щрихира евентуалните проблеми, които се повтарят в практиката на ВАС от 2014 и 2015 г.[1]

Темата остава отворена за дискусия и редакционната колегия на сп. „Европейски правен преглед“ ще се радва да получи и евентуално публикува коментари по идентифицираните проблеми и тенденции или такива, насочващи към други проблемни области. Надеждата ни е, че тази дискусия на страниците на списанието ще допринесе за преодоляване на тези проблеми и за подобряване на качеството на съдебната практика в посока утвърждаване на върховенството на правото, което е основна ценност на Европейския съюз.[2]

II.Преюдициални запитвания

Без да бъде водещ, индикаторът отправени преюдициални запитвания има съществено значение при преценката на ролята на ВАС в прилагането на правото на ЕС в България.

До края на 2015 г. ВАС е отправил 14 преюдициални запитвания, от които  през 2008 г. и 2009г. – по 1, през 2010 г. – 3, през 2011 г. – 2, през 2012 г. – 3, през 2014 г. – 3 и през 2015 г. – 1. Това представлява около 17% от общия брой отправени преюдициални запитвания от България (82). Седем от 14-те запитвания са отправени от тричленен съдебен състав на ВАС.

Що се отнася до материята, досежно която са отправени преюдициалните запитвания, прави впечатление, че 9 от 14-те запитвания на ВАС са свързани с данъци, акцизи и мита, 1 – с конкуренцията, 1 – с финансови отношения, 1 е във връзка със социалната защита на работниците, 1 с дискриминацията и 1 с правото на съдебна защита. Очевидно данъчното и митническото право е областта, в която ВАС упражнява най-активно правото си на преюдициално запитване. Този факт би могъл да бъде резултат както от качеството на вътрешното данъчно и митническо законодателство и съответствието му с правото на Европейския съюз, така и от по-голямата активност на съдиите, които гледат данъчни и митнически дела и на страните по делата.

Обективен индикатор за „качеството“ на преюдициалните запитвания, отправени от ВАС, са данните относно развитието на производството по отправеното запитване пред Съда на ЕС. От всичките 14 запитвания само едно е прието от Съда на ЕС за недопустимо, поради липса на компетентност – делото Естов[3]. Запитването е във връзка с правото на съдебно обжалване на подробните устройствени планове и Съдът на ЕС е приел, че материята е извън обхвата на правото на Съюза, поради което и извън юрисдикцията на Съда. Останалите 13 запитвания са разглеждани от тричленни и петчленни състави, като по 2 от тях има постановени заключения от генералния адвокат.

Съпоставката с преюдициалните запитвания, отправени в разглеждания период от първоинстанционните административни съдилища,[4] чийто брой многократно надхвърля броя на запитванията, отправени от ВАС, би могла да се разглежда като индиция, че практиката на ВАС по приложение на правото на Съюза не е дала задоволителен за първоинстанционните съдилища отговор на въпросите, които се повдигат във връзка с правото на Съюза, което поражда и въпроса за съответствието на практиката на ВАС с това право.

В този контекст следва да се има предвид и решението Елчинов[5], което изрично посочва правото на първоинстанционния съд да не се съобразява със задължителните указания на касационния съд, когато въз основа на тълкуването, което е поискал от Съда на Европейския съюз, намери, че тези указания не са в съответствие с правото на Съюза.

Разбира се, не би могло да се твърди, че съществува пряка връзка между броя на отправените преюдициални запитвания и прилагането на правото на ЕС от страна на ВАС. При все това, това е важен признак за ролята на ВАС като „общностен“ съд, като се има предвид, както беше посочено по-горе, задължението на ВАС да отправя преюдициални запитвания до Съда на ЕС в изпълнение на член 267, ал. 3 ДФЕС. Горепосочените данни показват, от една страна, че отправените преюдициални запитвания от ВАС са в повечето случаи коректно поставени и отговарят на предпоставките за допустимост. От друга страна обаче, те като цяло не поставят въпроси от особено значение за развитието на правото на ЕС. Техният неголям брой също така е основание да се смята, че ВАС не винаги спазва задължението си по член 267, ал. 3 ДФЕС. [6]

III. Прилагане на правото на ЕС в производствата пред ВАС

Следващото изложение е посветено на съдебната практика на ВАС по прилагането на правото на ЕС в различните производства и фази на тези производства. Макар  проблемите, които се  идентифицират, да са в голяма степен повтарящи се, изложението е разделено според различните фази на съдебното производство и различните съдебни производства с цел по-голяма яснота и открояване на проблемите

  1. Приложимост на правото на Съюза при преценката за допустимост на оспорването

Въпросът за приложимостта на правото на Съюза във фазата на допустимост на оспорването на административния акт и съответно в производството по преценка на законосъобразността на прекратителното определение на първоинстанционния съд поставя съществени проблеми в практиката, както това е видно от следните примери.

В административно дело 10524/2014 г. първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт не подлежи на съдебно оспорване. Става въпрос за решение, прието на основание чл. 31а от Закона за енергетиката, който създава възможност регулаторът да приеме изменение на цената на електрическата енергия по време на регулаторен период. Касационната инстанция приема, че актът подлежи на съдебен контрол, като се позовава на Директива 2009/72/ЕО[7] и в частност на чл. 37, §16 и 17, съгласно които решенията на регулаторния орган са мотивирани и подлежат на съдебен контрол, като държавите членки гарантират, че на национално равнище съществуват подходящи механизми, съгласно които всяка страна, засегната от решение на регулаторния орган, има право да го обжалва пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от правителството. Тъй като отменя прекратителното определение и връща делото за продължаване на съдебното производство, ВАС приема, че не дължи произнасяне по искането за преюдициално запитване, което е по съществото на спора.

По идентичен начин постъпва ВАС и по АД 10491/2014 г. и АД 8251/2014 г., като приема, че националният законодател не е транспонирал в пълнота Директива 2009/72/ЕО по отношение на чл. 37, §16 и §17. Съдът счита, че тези разпоредби са ясни и безусловни, имат директен ефект и частноправните субекти могат да се позоват на тях, за да защитят предоставените им от правото на Съюза права. Съдът посочва изрично, че националният съд е длъжен да приложи общностното право и да защити предоставените от правото на Съюза права на частноправните субекти.

Обратно, в АД 10090/2015 г., в което се оспорва същия вид акт – решение на Държавната комисия по енергийно и водно регулиране на основание чл. 31а от Закона за енергетиката, ВАС приема, че въпросният акт не подлежи на съдебен контрол. По делото е направено искане за отправяне на преюдициално запитване за тълкуване на разпоредбите именно на чл. 37, §13 и §16 от Директива 2009/72/ЕО, което ВАС отхвърля със следните мотиви: първо, жалбоподателят не е посочил в какво се изразява противоречието между националното право и правото на ЕС; второ, значението и смисъла на чл. 37, §13 и §16 от Директива 2009/72/ЕО са пределно ясни и не пораждат съмнение относно тяхното тълкуване; трето, тълкуването на разпоредбите не е от значение за правилното решаване на настоящото дело.

До същия извод – за необжалваемост на акта на националния регулатор по чл. 31а от Закона за енергетиката, достига ВАС и по АД 1840/2014 г. В този казус обаче, по отношение на същите разпоредби – чл. 37, §16 и §17 от Директива 2009/72, ВАС приема, че те са надлежно транспонирани в националното законодателство, както и че същите не са конкретни, пълни и безусловни, тъй като предполагат приемането от държавите членки на мерки, които да осигурят приложението им. С оглед на това ВАС приема, че разпоредбите не са самодостатъчни и юридически завършени и не могат да породят директен ефект. Като допълнителен аргумент ВАС посочва и обстоятелството, че случаят не попада в хипотезата на чл. 629, ал. 4 ГПК, т.е. не касае въпрос за валидността на акт на правото на Съюза. ВАС счита също така, че с оглед на предмета на спора – допустимостта на съдебното производство – не е необходимо да бъдат тълкувани разпоредбите на чл. 37, §16 и §17 от Директива 2009/72 и приема, че искането за преюдициално запитване е неоснователно..

Предметът на АД 10817/2014 г. е идентичен с този на предходните две производства. Допълнително към аргументите за отхвърляне на искането за преюдициално запитване е посочено, че се иска тълкуване на принципите на правна сигурност, ефективност, пропорционалност, изведени в практиката на Съда на Европейския съюз и правото на ефективна съдебна защита, установено в чл. 47, §1 на Хартата на основните права на Европейския съюз. Посочено е, че действително нормите на чл. 37, §16 и §17 от Директива 2009/72 са пряк израз на правото на достъп до съд и на ефективната съдебна защита, но това право не е безусловно. Като сочи практика на Съда на ЕС, съгласно която тези права могат да бъдат ограничавани, ВАС приема, че в случая е налице „цел от общ интерес“ според тълкуването на Съда на ЕС –  оспореното решение е прието на основание чл. 31а от Закона за енергетиката и създава възможност за изменение на цената на електрическата енергия по време на регулаторен период.

Горепосочените примери са илюстрация за това, как прилагането на една и съща норма на правото на Съюза е довело до два противоположни правни резултата, като тълкуването на въпросната норма от ВАС разкрива значителни различия, дори в рамките на един и същ краен извод. При тези обстоятелства, отказът за отправяне на преюдициално запитване на основание, че значението на съответната разпоредба не буди съмнение, е очевидно необоснован, след като различни състави на ВАС я тълкуват по различен начин.

В АД 1696/2015 г., в което се поставя въпрос за тълкуване на разпоредбата на чл. 72 от Директива 2013/36/ЕС[8], която установява задължение на държавите членки да гарантират обжалваемост на решенията и мерките, взети съгласно директивата и Регламент (ЕС) №575/2013[9], първоинстанционният съд е приел, че жалбоподателите нямат правен интерес от оспорването и че не е налице основание за отправяне на преюдициално запитване, посочвайки изрично, че „съдът следва да отправи преюдициално запитване при съмнение относно действието на правната уредба на ЕС към спора, с който е сезиран, независимо от липсата на искане от страните за това. В Решението по дело 238/81 Съдът на ЕС уточнява, че най-висшата съдебна инстанция в държава членка не е длъжна да отправи преюдициално запитване, когато въпросът е ирелевантен към спора по същество или е идентичен с предишно запитване. По делото СILFIT, 283/81, Съдът на ЕС подчертава, че сезирането му не е задължително и когато точното прилагане на общностното право е толкова очевидно, че не оставя никакво място за съмнение. Съдът обявява за недопустими и преюдициални запитвания, които са свързани със симулативен спор по същество, не са мотивирани с оглед на фактите и правото по главния спор или са хипотетични“.

По дело АД 3438/2015 г., по което отново относима разпоредба е чл. 72 на Директива 2013/36, ВАС приема, че правото на достъп до съд не е абсолютно и подлежи на ограничения. По-специално той отбелязва, позовавайки се на  решението Plaumann, 25/62, както и на последваща съдебна практика, че  „въпреки реформата от Лисабон, в резултат на която отпадна изискването за индивидуално засягане, практиката на Съда на Европейския съюз остава непроменена и трайно установена до днес“, като приема, че самата директива изключва жалбоподателите като носители на правото на оспорване.

По АД 11166/2014 г. първоинстанционният съд е приел недопустимост на жалбата. С частната жалба е направено и искане за отправяне на преюдициално запитване, в частност за ”тълкуване по приложимостта и транспонирането на чл. 3 ДФЕС във връзка с чл. 56 и 120 от Конституцията във връзка с чл. 128 АПК относно въпроса за защита правата на гражданите по отношение на актове, които засягат правата им, като процесния списък на Българска народна банка на лицата с необслужвани кредити”. ВАС  оставя без уважение искането, като аргументацията му е, че „искането не е конкретизирано, като същото не е относимо и към конкретния правен спор, доколкото няма разпоредба на първичното и вторичното право на ЕС, нито акт на органите на Европейския съюз, чието тълкуване или валидност да имат значение за правилното решаване на делото. Освен това се касае за отношения, възникнали преди 01.01.2007 г.“

В АД 15407/2014 г. производството е по реда на чл. 204, ал. 1 АПК. ВАС приема, че жалбоподателите нямат правен интерес от искане за обявяване на нищожността на заповедта на министъра на образованието за закриване на училището, поради което искът по ЗОДОВ е недопустим. По отношение на отправеното от жалбоподателите  искане за преюдициално запитване относно прилагането на чл. 47 от Хартата на основаните права на ЕС в хипотеза като процесната, ВАС приема, че разпоредбата на чл. 47 от Хартата би била относима при разглеждане на спора по същество, но не и в производството от частен характер за допустимост на исковете, предявени по реда на ЗОДОВ, поради това оставя искането без уважение.

По АД 3892/2015 г. при  прекратено първоинстанционно съдебно производство поради липса на правен интерес от оспорване на сочените административни актове, с частната жалба се прави  искане за преюдициално запитване. ВАС приема, че искането е неоснователно и го оставя без уважение, тъй като „искането трябва да е сторено по висящ спор, т.е. да има връзка с разглеждане спора по същество. Това е така, защото преюдициалното заключение по въпроса на общностното право е необходимо, за да може националният съд да постанови решението си – чл. 267, ал. 2 от Договора. В настоящото производство съдът не се произнася по съществото на повдигнатия спор, а именно законосъобразността на оспорените актове на Управителния съвет на БНБ. Поради това искането може да бъде направено, но не в това производство, а пред националния съд, в случай на разглеждане по същество на подадените жалби.“

В производството по АД 10851/2014 г. ВАС също се позовава на правото на Съюза при преценка на правото на оспорване. Първоинстанционният съд е прекратил съдебното производство на основание чл. 159, т. 4 АПК – поради липса на правен интерес от оспорване. Предмет на оспорване е било решение на общинския съвет за одобряване на изменение на подробен устройствен план. Жалбоподателите (две физически лица и политическа партия) се позовават на Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, т. нар. Орхуска конвенция[10]. ВАС приема, че жалбоподателите нямат правен интерес от оспорване, тъй като нямат собственост в обхвата на плана. За да остави без уважение искането за отправяне на преюдициално запитване ВАС приема, че „производството не е по съществото на спор, за чието решаване е необходимо да бъде извършено тълкуване на отделни разпоредби от цитираната по-горе Конвенция, а във фазата на допустимостта на оспорването, в която фаза са налице национални норми, които не противоречат на норми от тази Конвенция, чието тълкуване да е необходимо по реда на преюдициалното запитване“.[11]

Това дело, както и тълкувателно решение № 4 от 27.05.2015 г. по тълкувателно дело № 6/2013 г. на ОС на ВАС, което има за предмет тълкуване на чл. 8 от Митническата конвенция относно международния превоз на стоки под прикритието на карнети Тир, поставят също и  въпроса за компетентността на ВАС да тълкува договори, по които страна е самият Европейски съюз и на собствено основание – държавите членки. Специално досежно Орхуската конвенция въпросът стои още по-специфично, тъй като конвенцията има собствен орган за съблюдаване, в чийто инструментариум се включват механизми за докладване, установяване на факти, проучване, както и за жалби и оплаквания. През 2012 г. комитетът излезе с констатации и препоръки във връзка със запитване относно изпълнението от България точно на въпросите за достъп до правосъдие.

АД 5255/2011 г. е пример, в който ВАС конституира едно лице като заинтересована страна по делото. За целта ВАС се позовава на чл. 4, § 1 от Рамковата директива 2002/21/ЕО, съгласно който държавите членки са длъжни да гарантират ефективни механизми, чрез които всеки ползвател или предприятие, предоставящо електронни съобщителни мрежи и/или услуги, засегнат от решение на национален регулаторен орган, трябва да има право да обжалва това решение пред съд.

Спорът по АД 5702/2015 г. е за допустимостта на оспорването (по Закона за съдебната власт) – обжалва се решение на Висшия съдебен съвет за назначаване на съдия от участвал, но некласиран кандидат в конкурс за назначаване на съдии. ВАС приема, че „поставените в частната жалба въпроси не се отнасят за тълкуване на чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, а изискват произнасяне относно съответствието на действията на съда по конкретното дело с цитираната норма, поради което не се включват в предмета на производството по чл. 267 ДФЕС.“

С идентичен  предмет  е  и АД 6311/2015 г. Към мотивите за отхвърляне на искането за преюдициално запитване тук ВАС добавя и следното: „задължението на националния съдия да отправи преюдициално запитване възниква, когато е налице съмнение относно приложимостта и действието на общностните разпоредби към правоотношението, предмет на съдебен контрол, но не и когато разпоредбата е била тълкувана или когато смисълът на нормата е очевиден и не поражда съмнение относно тълкуването. В случая в редица дела Съдът на Европейския съюз е имал възможност да подчертае, че правото на достъп до съд и ефективната съдебна защита не е безусловно, а изискванията за допустимост на производството не могат да бъдат избегнати поради тълкуването, давано от жалбоподателя на правота на ефективна съдебна защита“. В казуса жалбоподателят се позовава на решението на Съда на ЕС в делото Sniace SA[12], което се отнася до държавните помощи, а не до назначаване на съдии в националните юрисдикции.

По АД 9429/2015 г. е обжалвано определение на съда по чл. 22 ГПК – за отвод на съдията, като се прави искане за преюдициално запитване „за определяне на друг равен на ВАС съд“. ВАС приема, че „липсват предпоставките на чл. 628 ГПК, жалбоподателят не сочи кои разпоредби на правото на Съюза или тълкуването и валидността на акт на органите на Съюза са от значение за конкретния спор. Освен това производството не е по съществото на спора, а по повод искане по реда на чл. 23, ал. 1 ГПК“.

Предмет на АД 9374/2015 г. е определение на първоинстанционния съд по чл. 135, ал. 2 АПК, като по делото е налице и искане за преюдициално запитване. ВАС приема, че „въпросите, които се поставят, не са по съществото на спора по настоящото дело – за допустимост на обжалване на определенията по чл. 135, ал. 2 АПК“, както и че „не се иска тълкуване на конкретни правни норми от общностното право или конкретни актове на нейни органи, а се иска даване на становище по конкретен правен спор, което не покрива изискванията за отправяне на преюдициално запитване“.

Горните примери показват, първо, наличието на трудности при осмислянето на приложното поле на правото на ЕС, , и по-конкретно на Хартата на основните права на ЕС, така както то е дефинирано в чл. 52, параграф 1 от нея и съответната практика на Съда на ЕС, доколкото в някои от горецитираните дела е очевидно, че поставените въпроси нямат връзка с правото на ЕС. Въпреки това, ВАС не отхвърля направените искания за отправяне на преюдициално запитване именно на това основание, а търси други, далеч по-спорни основания за това.

Второ, тези примери са показателни за това, че в част от съдебната си практика ВАС приема принципното разбиране, че правото на ЕС не намира приложение при преценката на допустимостта на оспорването, а единствено по съществото на спора. Това разбиране не намира потвърждение в никоя разпоредба от правото на ЕС, нито в практиката на Съда на ЕС.

Трето, както беше посочено по-горе, някои от тези примери свидетелстват за това, че има случаи, в които ВАС тълкува противоположно една и съща норма на правото на Съюза, въз основа на която стига до различни изводи. Въпреки това, той отказва да отправи преюдициално запитване за тълкуването на въпросната разпоредба, приемайки, че значението й е пределно ясно. При тези обстоятелства, подобен отказ е очевидно необоснован, най-малкото поради това, че различни състави на ВАС приемат различни тълкувания, което само по себе си показва, че значението на въпросната норма от правото на ЕС не е толкова ясно, че да не буди никакво съмнение.

  1. Прилагане на правото на Съюза в хипотези, при които националното съдебно решение по съществото на спора следва да се съобрази с решение на Съда на ЕС по българско преюдициално запитване

При касационната проверка по АД 1417/2014 г. ВАС констатира, че „въпреки спиране на производството, поради сходен предмет на спора с този по главното производство по дело С-549/11 на СЕС, съдът е тълкувал и приложил неправилно относимите правни разпоредби от националното законодателство при даденото тълкуване от СЕС за несъответствието им с общностните разпоредби“. Според ВАС „поради това, че производството по настоящото дело е било спряно с определение от 10.08.2012 г. до приключване на дело С-549/11 на Съда на Европейския Съюз, образувано по отправено преюдициално запитване от Върховния административен съд по адм. д. №8747/2010 г., решението от 19.12.2012 г. по дело С-549/11 е задължително за приложение от националните съдилища“. Той приема, че мотивите на първоинстанционния съд са в противоречие с решението на Съда на ЕС в делото Орфей България[13] и с решението му в делото Ефир[14] и поради неприлагане от първоинстанционния съд на правото на Съюза съобразно дадените задължителни указания от Съда на Европейския съюз отменя решението и решава спора по същество.

Подобна хипотеза е налице по АД 7836/2014 г. ВАС отменя решение на първоинстанционния съд, по което има оправено преюдициално запитване и съответно произнасяне от страна на Съда на ЕС с решение по делото Строй-транс.[15] Тъй като първоинстанционният съд не е взел предвид решението на Съда на ЕС и не се е произнесъл по съществото на спора, касационният съд решава делото по същество като се позовава на решението на Съда на ЕС.

В тези случаи, като цяло ВАС правилно преценява задължителната сила на решението на Съда на ЕС като следи за съобразяването с него на решенията на долните инстанции.

  1. Процесуален ред за произнасяне по искането за отправяне на преюдициално запитване в производство по съществото на спора

В рамките на тази хипотеза  в съдебната практика на ВАС могат да се идентифицират три подхода:

– при първия, ВАС, преди приключване на съдебното дирене, се произнася по искането за преюдициално запитване с нарочен акт, който предоставя на страните за запознаване, след което дава ход на делото по същество и постановява решението си[16];

– при втория, ВАС първо се произнася с диспозитива си по съществото на спора, а след това по искането за преюдициално запитване;

– при третия, с диспозитива си ВАС първо се произнася по искането за отправяне на преюдициално запитване и след това по съществото на спора.

Независимо от избрания подход за отговор на искането за преюдициално запитване, ВАС винаги, когато е сезиран с такова искане, мотивира акта, с който се произнася.

За илюстрация на гореизложеното могат да се посочат редица примери от съдебната практика на ВАС.

Производството по АД 2098/2014 г. е първоинстанционно и има за предмет оспорване на акт на заместник-председателя на Комисията за финансов надзор, отнасящ се  изчисляване на пенсионните резерви за изплащане на пожизнени пенсии от универсалните и доброволните пенсионни фондове. Спорът е за възможността да се използват различни биометрични данни за двата пола. Относима към предмета на спора е Директива 79/7[17] относно постепенното прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените в сферата на социалното осигуряване. Направено е искане за преюдициално запитване относно наличието на дискриминация, основана на пола, при формирането на по-малък пенсионен резерв за пенсиите на жените, както и относно наличието на директен ефект разпоредбата на чл. 5 от Директива 79/7. ВАС приема, че няма основание за отправяне на преюдициално запитване, тъй като част от въпросите не предполагат тълкуване на акт на институция на Съюза, а другата част не са свързани с предмета на делото. С решението си ВАС първо отхвърля жалбата и след това отхвърля искането за отправяне на преюдициално запитване.

Производството по АД 3945/2015 г. е по реда на Закона за съдебната власт – обжалва се отказ на Висшия съдебен съвет да допусне лице до конкурс. Направено е искане за преюдициално запитване относно приложението на чл. 47 от Хартата на основните права и нарушаването на принципа на справедлив и публичен процес и предоставяне на ефикасни средства за защита в съдебното производство. Съдът приема искането за недопустимо с мотива, че „не е съобразено с условията и предпоставките на глава петдесет и девета от Гражданския процесуален кодекс. Липсва посочване на съответните разпоредби от националния закон, които подлежат на тълкуване в рамките на общностното право“, както и че „искането не е конкретизирано“. Мотивите на ВАС са изложени след мотивите досежно правилността на обжалваното решение. С решението съдът оставя в сила първоинстанционното решение и след това отхвърля искането за отправяне на преюдициално запитване.

Производството по АД 6483/2014 г., с предмет облагането с вносно мито, е касационно. То е свързано с прилагането на Регламент (ЕИО) №2913/92[18]. Касаторът е отправил искане за преюдициално запитване във връзка с чл. 29 на Регламента. Съдът приема, че „въпросите, които евентуално могат да бъдат отправени като преюдициално запитване, следва да бъдат по установени по делото факти, а не хипотетични“, както и че „доказателствата по делото изцяло съответстват на разпоредбата на чл. 29 от Регламента, която като такава с директен ефект ясно и категорично установява какво представлява действително платената цена и правилно е приложена от първоинстанционния съд“. Мотивите на ВАС са изложени след мотивите досежно правилността на обжалваното решение. С решението ВАС оставя в сила първоинстанционното решение и след това оставя без уважение искането за отправяне на преюдициално запитване.

Производството по АД 6983/2014 г. е в областта на конкуренцията и е касационно. Приложими са Регламент (ЕО) №1073/1999[19] и съответно отменилия го Регламент (ЕС, Евратом) №883/2013[20]. Касаторът е направил искане за отправяне на преюдициално запитване досежно тълкуване на съображение 16 от преамбюла и на чл. 9, §2 от Регламент (ЕО) №1073/1999 и на чл. 10, §1 и 3, чл. 11, §2 от Регламент (ЕС, Евратом) №883/2013. ВАС приема, че искането е неоснователно, тъй като „спорът е напълно изяснен, значението и смисъла на разпоредбите са напълно ясни и небудещи съмнение, поради което не са налице предпоставките на чл. 629, ал. 3 ГПК“. ВАС посочва, че в практиката на Съда на ЕС непротиворечиво се решава въпроса за допустимостта на доклада на ОЛАФ като доказателство в административното и наказателно производство. Като се позовава на съдебна практика на Общия съд, ВАС прави извод, че от цитираната практика следва, че заключителният доклад на ОЛАФ е допустимо доказателство в административното и съдебно производство на държавата членка, като правилата за достъп до него от страните по конкретното производство се определят в националното законодателство. Поради това прави извод за неоснователност на искането. В мотивите си ВАС първо се произнася по основателността на искането и след това – по правилността на първоинстанционното съдебно решение, докато в решението си  първо се произнася по правилността на първоинстанционното решение и след това оставя  без уважение искането за отправяне на преюдициално запитване.

Производството по АД 203/2014 г. е касационно и е по реда на Закона за държавния служител – оспорва се заповед за прекратяване на служебно правоотношение. Касаторът е отправил искане за преюдициално запитване, свързано с приложимостта на Директива 2000/78/ЕО[21]. ВАС приема, че националната разпоредба – чл. 104, ал. 2 от Кодекса за социално осигуряване, досежно превръщането на осигурителния стаж от различните категории труд, се основава не на критерия възраст, а на критерии, свързани с характера на труда, естеството и условията за полагането му. С оглед на това ВАС прави извод за неоснователност на искането. Мотивите за оставяне на искането без уважение ВАС излага след като е  изложил мотивите си за правилността на първоинстанционното съдебно решение. С решението си ВАС първо се произнася  по правилността на първоинстанционното решение и след това оставя без уважение искането за отправяне на преюдициално запитване.

Касационното производство по АД 4370/2015 г. е във връзка с митнически задължения, като приложим към казуса е Регламент (ЕИО) №2913/92[22]. Искането за отправяне на преюдициално запитване е относно разпоредбата на чл. 201, §1, б. „а“ от регламента във връзка с решение на Съда на ЕС в делото Арубис България[23], т.е. в контекста на решение на Съда на ЕС по отправено от ВАС преюдициално запитване. ВАС първо изрично посочва, че преди да се произнесе по правилността на съдебното решение следва да се произнесе по искането за преюдициално запитване, след което отбелязва, че по зададения въпрос е налице произнасяне на Съда на ЕС с горецитираното решение, с което е даден отговор  на въпроса както за дължимостта на лихвата за забава, така и за приложението на компенсаторната лихва. С решението ВАС първо оставя без уважение искането за отправяне на преюдициално запитване и след това се произнася по правилността на първоинстанционното съдебно решение.

Производството по АД 2979/2014 г. е касационно и с предмет право на възстановяване на данъчен кредит. Относима е Директива 2006/112/ЕО[24]. По направено искане за преюдициално запитване ВАС посочва, че искането може да бъде породено от неяснота в нормата от правото на Съюза и да е свързано с въпроси, релевантни към разрешаването на конкретния правен спор. В случая той приема, че е налице спор относно фактите, пораждащи осъществяването на материалноправните предпоставки за признаване на правото на данъчен кредит, поради което счита, че посочените от касатора въпроси са неотносими към предмета на спора. ВАС също така отбелязва, че по поставените въпроси има произнасяне от Съда на ЕС, като се позовава на конкретни решения по поставените въпроси. В решението си ВАС първо оставя без уважение искането за отправяне на преюдициално запитване и след това се произнася по правилността на първоинстанционното съдебно решение.

Производството по АД 15669/2014 г. е касационно в областта на обществените поръчки (Директива 2004/17/ЕО[25]). Искането за преюдициално запитване визира съображение 42 от преамбюла и чл. 34, §2 на директивата. Според ВАС съображение 42 няма директен ефект, тъй като не е конкретна и безусловна, а съдържа принципни положения,  като конкретното проявление на тези принципи е в чл. 34, §2. ВАС приема, че разпоредбата на чл. 34, §2 е транспонирана в националното законодателство като дословно е възпроизведена в чл. 32, ал. 1 ЗОП и посочва, че „нормите на вътрешното право са пределно ясни и не пораждат съмнение относно тяхното приложение и тълкуване спрямо нормите на ЕС“. Наред с това той счита, че искането не държи сметка за систематичното място на чл. 34 от директивата като съществува правна възможност за оспорване на решението за откриване на процедурата и техническата документация. С оглед на това ВАС оставя без уважение искането за отправяне на преюдициално запитване,  като първо се произнася по него, а след това по съществото на спора.

Производството по АД 6123/2014 г. е касационно като предмет на спора е приспадане на данъчен кредит. По искането за отправяне на преюдициално запитване ВАС приема, че „отговорът на поставените въпроси произтича ясно и недвусмислено от решението на Съда на Европейски съюз по съединени дела С-80/11 и С-142/11“. Основавайки се на горецитираното решение ВАС приема, че „наличието на обсъдената практика на Съда на Европейския съюз е правоизключващ юридически факт за правомощието на националната юрисдикция“. В решението си ВАС първо отхвърля искането за отправяне на преюдициално запитване и след това се произнася  по първоинстанционното съдебно решение.

По идентичен начин подхожда ВАС и в касационното производство по АД 6604/2012 г., което касае спор относно приспадане на данъчен кредит. Като посочва, че „отговорът на поставените въпроси произтича ясно и недвусмислено от решението на Съда на Европейски съюз по съединени дела С-605/12“[26] и  приема че „наличието на обсъдената практика на Съда на Европейския съюз е правоизключващ юридически факт за правомощието на националната юрисдикция“, ВАС  първо отхвърля искането за отправяне на преюдициално запитване и след това се произнася по първоинстанционното съдебно решение.

Като оставим настрана въпроса за обосноваността на горецитираните решения на ВАС за отхвърляне на исканията за отправяне на преюдициално запитване, може да се констатира непоследователност в практиката на ВАС относно процесуалния ред за произнасяне по тези искания.

  1. Приложимост на правото на ЕС в производство по отмяна на влязло в сила съдебно решение

а) Решение на Съда на ЕС като основание за отмяна

Предмет на АД 7663/2014 г. е искане за отмяна на влязло в сила съдебно решение на основание чл. 4, §3 ДЕС поради противоречието му с практиката на Съда на ЕС, в т.ч. и по „български“ дела.

ВАС приема, че тълкуването на правото на Съюза, възприето в решенията на Съда на ЕС, е задължително за всички български първоинстанционни и касационни съдилища, но не е основание за отмяна на влязло в сила съдебно решение. Съдът сочи, че решението на Съда на ЕС не може да се квалифицира като ново писмено доказателство или ново обстоятелство по смисъла на чл. 239, т. 1 АПК, като се позовава също и на Тълкувателно решение №6 от 25.11.2010 г. на ВАС.

Тази практика на ВАС е трайна и непротиворечива.[27]

б) Искане за отправяне на преюдициално запитване в производство по отмяна

В рамките на производството по АД 7663/2014 г. за отмяна на влязло в сила съдебно решение искателят прави и искане за отправяне на преюдициално запитване, свързано с въпроси по тълкуването на принципите на оправданите правни очаквания, на пропорционалността и на данъчния неутралитет. ВАС, като се позовава на решението на Съда на ЕС в делото Kapferer,[28] приема, че искането е неоснователно, тъй като липсва хармонизация на процедурните уредби, включително при института на отмяната.

В производството по АД 13988/2014 г. по отмяна на влязло в сила съдебно решение искателят прави искане за преюдициално запитване във връзка с чл. 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз. ВАС приема, че „отправяне на преюдициално запитване е допустимо във висящо съдебно производство, но не и в такова по реда на извънредния способ за отмяна на влезли в сила съдебни актове“ и оставя без уважение искането.

Горните примери са показателни за това, че ВАС отказва да анализира задълбочено изключително деликатния въпрос относно възможността за отмяна на влезли в сила решения на основания противоречието им с правото на ЕС. Този въпрос съвсем не попада по дефиниция извън приложното поле на правото на ЕС, което, чрез принципите на ефективност и равностойност, би могло да повлияе върху основанията за отмяна на влезли в сила решения. Следва да се посочи, че този въпрос е нов в правото на ЕС и Съдът до настоящия момент е имал възможността само веднъж да се произнесе по него, като отговорът му изглежда обоснован от фактите на конкретното дело, по повод на което е постановен, и следователно оставя отворени редица важни въпроси.[29] Следователно, ВАС би могъл да допринесе за развитието на правото на ЕС чрез отправяне на преюдициално запитване дали и при какви обстоятелства правото на ЕС изисква да се допусне искане за отмяна на влязло в сила решение на основание противоречието му с това право.

  1. Производство по чл. 250 АПК

Въпросът за приложимостта на правото на ЕС е поставян и в производство по реда на глава петнадесета на Административнопроцесуалния кодекс – защита срещу неоснователни действия и бездействия на администрацията.

Така предмет на производството по АД 13733/2014 г. е защита срещу неоснователни действия на администрацията, като първоинстанционният съд е отхвърлил искането по чл. 250 АПК. Пред ВАС, който счита определението на първата инстанция за законосъобразно, е направено искане за отправяне на преюдициално запитване по следния въпрос: „Допускат ли чл. 4, §3 ДЕС, чл. 47 от Хартата за основните права и принципа на ефективна съдебна защита да бъде предявен иск за преустановяване на действия, противоречащи на правото на Европейския съюз, както и може ли по реда на националното законодателство да се претендира прекратяване на действия, извършвани от административен орган, които се основават на необжалван пред съда административен акт, който противоречи на правота на Европейския съюз.“ Становището на ВАС е, че направеното искане е неоснователно, тъй като поставените въпроси са „формулирани общо и хипотетично и касаят принципни положения, поради което поставянето им е безпредметно“, както и че с тях се иска „тълкуване на националното процесуално законодателство“, „въпросите визират процесуални норми на вътрешното право (съответно отсъствието на такива), които да се тълкуват чрез правото на Европейския съюз“.

Това дело е пореден красноречив пример за необосновано, общо формулирано и твърде неясно искане за отправяне на преюдициално запитване, което, наред с някои от горецитираните примери, очертава трайна тенденция за инструментализиране на механизма на преюдициалното запитване от някои страни по делата, без каквото и да било задълбочено и конкретно поставяне на проблема.

IV.Заключение

Направеният кратък преглед на част от съдебната практика на ВАС по прилагането на правото на ЕС позволява да се обобщят някои данни и да се очертаят някои общи тенденции, както следва:

  1. Броят на отправените от ВАС преюдициални запитвания е близо 4 пъти по-малък от броя на преюдициалните запитвания, отправени от първоинстанционните административни съдилища. От общо 14 преюдициални запитвания, отправени от ВАС, само едно е прието за недопустимо от Съда на Европейския съюз. Никое от тях не е било разгледано от голям състав на Съда на Европейския съюз, като само по 2 има заключение на генералния адвокат. Тези данни показват, от една страна, че отправените преюдициални запитвания от ВАС са коректно поставени и отговарят като цяло на предпоставките за допустимост и, от друга страна, че те като цяло не поставят въпроси от особено значение за развитието на правото на ЕС.
  1. Страните правят искания за отправяне на преюдициално запитване все по-често, като не са редки случаите, в които тези искания са твърде общи, неопределени и неясни или засягат област от правото, в която правото на ЕС очевидно не намира никакво приложение. Налице е тенденция за инструментализирането на механизма на преюдициалното запитване от някои страни по делата.
  1. Забелязва се тревожна тенденция на отхвърляне на исканията за преюдициално запитване в производствата по допустимост на съдебното оспорване като се приема, че исканията са допустими единствено при разглеждане на спора по същество. В преобладаващия брой случаи се приема, че въпросът за допустимостта на съдебното оспорване е въпрос на националното право и на процесуалната автономия на държавите членки. Тази тенденция не отговаря на изискванията на правото на ЕС, което гарантирана правото на достъп до съд в областите, регулирани от това право.
  1. По отношение на мотивирането на отказа да се отправи преюдициално запитване ВАС често се ограничава до стандартизирани мотиви, обосновани с твърдението, че приложимата норма е ясна или че искането е неотносимо към предмета на спора. Подобни бланкетни мотиви не отговарят на изискванията, произтичащи от практиката на Съда на ЕС,[30] и често са недостатъчно обосновани. Подобни откази са налице дори в случаите, в които практиката на ВАС по въпроса е противоречива. Изключение прави практиката на ВАС, в която се отказът се мотивира с наличие на съдебна практика на Съда на ЕС, която дава отговор на поставения въпрос.
  1. Много рядко ВАС мотивира отказа си да оправи преюдициално запитване с неприложимост на правото на Съюза. Вместо да отхвърли на това основание исканията, направени в рамките на дело, в което правото на ЕС въобще не намира приложение, ВАС се позована на други – често спорни – основания за отхвърляне на искането. Това разкрива наличието на трудности при преценката на приложното поле на правото на ЕС.
  1. Към настоящия момент ВАС отказва да анализира задълбочено проблематиката, която се поставя във връзка с допустимостта на искане за отмяна на влязло в сила съдебно решение на основание противоречието му с правото на ЕС, и съответно да отправи преюдициално запитване, въпреки липсата на постоянна съдебна практика на Съда на ЕС в това отношение.
  1. В процесуален план, при отказа да се отправи преюдициално запитване ВАС се произнася с различен диспозитив – в едни случаи искането се отхвърля, а в други – се оставя без уважение. Различно е и мястото на диспозитива за недопускане на искането – в някои случаи ВАС първо се произнася по съществото на спора – било за допустимостта на оспорването, било по материалноправния спор, като в първия случай и прекратява съдебното производство, а във втория – постановява съдебното решение, след което се произнася по искането за преюдициално запитване. В други казуси ВАС първо се произнася по искането за преюдициално запитване и след това по предмета на спора. Налице са и случаи, когато искането е по материалноправния спор, ВАС да се произнесе с нарочно определение, което предоставя на страните за запознаване и едва след това постановява решението си по същество.
  1. Почти винаги ВАС се позовава на чл. 628 и сл. ГПК, в т. ч. и за предпоставките за допустимост на искането за преюдициално запитване, а не на чл. 267 ДФЕС и съответната практика на Съда на ЕС.

***

Линк към цялата статия на английски език: THE CHALLENGES OF APPLYING EUROPEAN UNION LAW IN THE CASE LAW OF THE BULGARIAN SUPREME ADMINISTRATIVE COURT

***

[1] За преглед на практиката на ВАС в първите години след присъединяването на България към ЕС, вж. Корнезов, А. „Критичен преглед на практиката на Върховния административен съд относно преюдициалното запитване до Съда на Европейските общности (2007-2008 г.)”, сп. “Административно правосъдие”, кн. 4, 2008 г.

[2] Чл. 2 ДЕС.

[3] С-339/10, EU:C:2010:680.

[4] Административен съд София-град – 23 запитвания, Административен съд – Варна – 24,  както и няколко запитвания от административните съдилища в Пловдив, Плевен, Бургас и Велико Търново.

[5] С-179/09, EU:C:2010:581.

[6] За по-подробен анализ на преюдициалните запитвания, отправени от български юрисдикции в периода 2007-2015, вж. Kornezov, A., „When David Teaches EU Law to Goliath – A Generational Upheaval in the Making“, в M. Bobek и L. Azoulai (съст.) „Central European Judges under the EU Influence: the Transformative Power of Europe Revisited on the 10th Anniversary of the Enlargement“, Hart Publishing, Oxford and Portland, 2015, pp. 241-267.

[7] Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13.07.2009 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО.

[8] Директива 2013/36/ЕС[8] на Европейския парламент и на Съвета от 26.06.2013 г. относно достъпа до осъществяване на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници.

[9] Регламент (ЕС) №575/2013[9] на Европейския парламент и на Съвета от 26.06.2013 г. относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници.

[10] Конвенцията е сключена под егидата на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации. Европейският съюз е страна по конвенцията. За България конвенцията е в сила от 24.02.2004 г ( обнародвана в  Държавен вестник, бр. 33 от 24.04.2004 г.).

[11] Следва да се отбележи, че чл. 9 от Орхуската конвенцията регламентира именно достъпа до правосъдие, в т.ч. качеството на заинтересована общественост.

[12] С-260/05 Р, EU:C:2007:700.

[13] С-549/11, EU:C:2012:832.

[14] С-19/12, EU:C:2013:148.

[15] С-642/11, EU:C:2013:54.

[16] АД №4273/2014 г.; АД 4703/2014 г.; АД №7382/2014 г.; АД 9028/2014 г.; АД №9539/2014 г.; АД №9779/2014 г.; АД №11747/2014 г.; АД №1194/2015 г.

[17] Директива 79/7 на Съвета от 19.12.1978 г. относно постепенното прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените в сферата на социалното осигуряване.

[18] Регламент (ЕИО) №2913/92 на Съвета от 12.10.1992 г. относно създаването на Митнически кодекс на Общността.

[19] Регламент (ЕО) №1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета от 25.05.1999 г. относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (отм.).

[20] Регламент (ЕС, Евратом) №883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11.09.2013 г. относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите.

[21] Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27.11.2000 г. за създаването на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите в контекста на придобиването на право на пенсия за осигурителен стаж и възраст.

[22] Регламент (ЕИО) №2913/92 на Съвета от 12.10.1992 г. относно създаването на Митнически кодекс на Общността.

[23] С-546/09, EU:C:2011:199.

[24] Директива 2006/112/ЕО от 28.11.2006 г. относно общата система на данъка върху добавената стойност.

[25] Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31.03.2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги.

[26] Решението Welmory, С-605/12, EU:C:2014:2298

[27] Вж. напр. АД 7672/2014 г., АД 4145/2013 г., АД 5290/2013 г., АД 9705/2013 г., АД 9114/2013 г.

[28] С-234/04, EU:C:2006:178

[29] Târșia, C-69/14п EU:C:2015:662Р

[30] CILFIT, 283/81, EU:C:1982:335.

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.