(Решения на Съда на ЕС по дела С-612/13 Р, ClientEarth/Комисия и С-615/13 Р, ClientEarth и PAN Europe/EОБХ)
Дело С-612/13 Р
ClientEarth, сдружение, учредено по английското право, чиято цел е опазването на околната среда, подава до генерална дирекция (ГД) „Околна среда“ на Комисията заявление за достъп до различни документи на основание на Регламенти № 1049/2001 и 1367/2006. Комисията уважава само частично заявлението, като посочва че част от изисканите документи попадат в приложното поле на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, според което „институциите (на ЕС) отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало (…) дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
В последващо свое решение Комисията предоставя на ClientEarth частичен достъп до 41 изследвания относно съответствието на законодателството на различни държави членки с правото на ЕС в областта на околната среда, осъществени по искане и за сметка на Комисията и получени от нея през 2009 г. (наричани по-нататък „спорните изследвания“). По-специално за всяко от тези изследвания Комисията изпраща на ClientEarth заглавната страница, съдържанието, списъка с използваните съкращения, приложение, съдържащо разгледаното законодателство, както и частите, озаглавени „Въведение“, „Общ преглед на правната уредба на държавата членка“ и „Уредба за транспониране и прилагане“. За разлика от това за всяко от тези изследвания тя отказва да му предостави частите, озаглавени „Обобщена информация“, „Правен анализ на мерките за транспониране“ и „Изводи“, както и приложението, съдържащо таблица за съответствието между законодателството на съответната държава членка и релевантното право на Съюза. В подкрепа на решението си Комисията посочва, че неоповестените части от спорните изследвания попадат в приложното поле на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, тъй като изследванията са били изготвени, за да ѝ позволят да осъществи контрол относно транспонирането на няколко директиви от държавите членки и евентуално да образува срещу тях производство за установяване на неизпълнение на задължения, предвидено в член 258 ДФЕС. Според Комисията, оповестяването на изследванията щяло да наруши атмосферата на взаимно доверие, необходима за разрешаване на споровете между нея и съответните държави членки, без да се налага да се прибягва до съдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения.
Впоследствие, ClientEarth обжалва отказа на ЕК пред Общия съд, който отхвърля жалбата. ClientEarth обжалва решението на Общия съд пред Съда на ЕС на три основания.
Първо, ClientEarth твърди, че член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 е несъвместим с член 4, параграфи 1 и 4 от Орхуската конвенция[1], доколкото член 4, параграф 4, първа алинея, буква c) от Орхуската конвенция позволява да се отказва достъп до документ в областта на опазването на околната среда, ако този документ се отнася до разследвания „в наказателно или дисциплинарно производство“, доколкото член 4, параграф 4, втора алинея от Конвенцията предвижда ограничително тълкуване на основанията за отказ.
В тази връзка Съдът припомня постоянната си практика, според която Съдът на Съюза е компетентен да разгледа твърдяната несъвместимост на акт на Съюза с разпоредбите на международен договор, по който Съюзът е страна, при условие че, от една страна, естеството и структурата на договора допускат подобно разглеждане, и от друга страна, разпоредбите му, предвид тяхното съдържание, изглеждат безусловни и достатъчно точни. Съдът също така е приел, че в хипотезата, в която Съюзът е искал да се изпълни особено задължение по силата на споразумения, сключени в рамките на Световната търговска организация (СТО), или когато актът на Съюза препраща изрично към конкретни разпоредби от тези споразумения, при необходимост Съдът следва да осъществи контрол за законосъобразност на разглеждания акт на Съюза с оглед на правилата на СТО. При положение обаче, че Регламент № 1049/2001, по-специално член 4, параграф 2, трето тире не препраща изрично към Орхуската конвенция, нито изпълнява особено задължение, произтичащо от нея, тази съдебна практика не е приложима към настоящото дело. Освен това, като подчертава, че при подписване на Конвенцията Съюзът прави декларацията, според която „институциите на Общността ще прилагат конвенцията в рамките на своите съществуващи и бъдещи правила за достъп до документи, както и другите правила от законодателството на Общността в областта, предмет на конвенцията“, Съдът посочва, че нито член 4, параграф 4, първа алинея, буква c) от Орхуската конвенция, нито член 4, параграф 4, втора алинея от нея не могат да се приемат за точно задължение в тежест на законодателя на Съюза. A fortiori от тези разпоредби не може да се изведе забрана понятието „разследване“ да се схваща в смисъл, който отчита особеностите на Съюза, доколкото производството по чл. 258 ДФЕС е sui generis и не се вмества в общоприети квалификации, типични за националните правни системи. С тези мотиви Съдът отхвърля първото основание на жалбата.
По второто основание Съдът приема, че спорните изследвания се вписват в рамките на дейност по разследване на Комисията по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. При все това, Съдът напомня, че според установената си практика, за да се обоснове отказът на достъп до документ, не е достатъчно последният да е свързан с някоя от дейностите, посочени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, а съответната институция трябва също така да предостави обяснения, що се отнася до въпроса по какъв начин достъпът до посочения документ би могъл да засегне конкретно и действително интереса, защитаван от предвидено в този член изключение. Институциите обаче могат да се позовават в това отношение на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи. Според Съда, подобна презумпция важи за изследванията, които към датата, на която Комисията е отказала достъп, вече са били основание за изпращане на официално уведомително писмо до държава членка на основание член 258 ДФЕС, в резултат на което са били включени в преписката във връзка с досъдебната фаза на производство за установяване на неизпълнение на задължения. Съдът също така подчертава, че документите, включени в такава преписка, представляват една-единствена категория от документи, без да е трябва да се прави разграничение в зависимост от вида на документа или на автора им.
Подобна презумпция обаче не важи за документите, които към датата, на която ЕК е отказала достъп, не са били основание за изпращане на официално уведомително писмо от Комисията до съответната държава членка на основание член 258 ДФЕС. Що се отнася до тях, Комисията следва да разгледа във всеки конкретен случай дали тези изследвания трябва да бъдат оповестени на ClientEarth. С тези мотиви Съдът уважава жалбата, в частта й, в която се отнася до документите, които не са част от преписката по образувано по реда на чл. 258 ДФЕС производство.
Трето, Съдът припомня, че гореспоменатата презумпция не изключва възможността да се докаже, че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването на даден документ по силата на член 4, параграф 2, последна част от изречението от Регламент № 1049/2001. Според Съда, заявителят е този, който трябва да посочи конкретно обстоятелствата, сочещи за наличието на такъв по-висш обществен интерес. В случая, ClientEarth изтъква, че принципите на прозрачност и демокрация изискват гражданите да бъдат информирани за съвместимостта на националните законодателства с правото на Съюза в областта на околната среда. Съдът обаче намира подобни съображения за твърде общи и лишени от конкретика, поради което отхвърля третото основание на жалбата.
С тези мотиви Съдът на ЕС отменя частично решението на Общия съд и решението на ЕК в частта им, отнасяща се до документите, които не са част от преписката по образувано производство за установяване на неизпълнение на задължения.
Дело С-615/13 Р
ClientEarth и PAN Europe подават съвместно пред Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ) заявление за достъп до различни документи на основание на Регламент № 1049/2001, отнасящи се до изготвянето на проект за „насоки“ за прилагането на член 8, параграф 5 от Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за отмяна на директиви 79/117/ЕИО и 91/414/ЕИО на Съвета.[2] Видно от делото, тези насоки са изготвени в сътрудничество с външни експерти.
ЕОБХ разрешава достъп на ClientEarth и PAN Europe до част от въпросните документи. На основание на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 относно защитата на процеса на вземане на решенията на институциите, ЕОБХ обаче отказва оповестяването на две групи документи: различните варианти на проекта за „насоки“ и становищата на външните експерти по проекта.
По-късно ЕОБХ взема решение да „оттегли“, „отмени“ и „замени“ предходното си решение за частичен отказ като разрешава достъп до отделните становища на външните експерти по проекта, но заличавайки имената на експертите в съответствие с член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001, както и в съответствие със законодателството на Съюза относно защитата на личните данни, в частност с Регламент № 45/2001. В това отношение ЕОБХ изтъква, че оповестяването на имената на експертите представлява предаване на лични данни по смисъла на член 8 от Регламент № 45/2001 и че посочените в този член условия за предаване на данни не са налице в настоящия случай.
ClientEarth и PAN Europe обжалват пред Общия съд отказа на ЕОБХ да ги информира кой е авторът на всяко от становищата. Общият съд отхвърля жалбата им.
Пред Съда на ЕС, жалбоподателите твърдят, първо, че понятието за лични данни по смисъла на член 2, буква а) от Регламент № 45/2001, не се отнася до информация, която би им позволила да установят кой е авторът на всяко от становищата. Съдът обаче приема, че ЕОБХ основателно е счел, че спорната информация представлява съвкупност от лични данни, тъй като тя се отнася до физически лица с установена самоличност и следователно представлява съвкупност от лични данни по смисъла на член 2, буква а) от Регламент № 45/2001. Обстоятелството, че въпросната информация се вписва в контекста на професионална дейност не е от естество да ѝ отнеме квалификацията съвкупност от лични данни.
По второто основание на жалбата, свързано с твърдяно нарушение на член 8, буква б) от Регламент № 45/2001, Съдът припомня, че съгласно тази разпоредба личните данни могат да се предават само при наличието на две кумулативни условия, а именно: ако получателят удостовери необходимостта от предаването им и ако няма основания да се предполага, че биха могли да бъдат засегнати легитимните интереси на субекта на данните. Следователно, заявителят трябва най-напред да докаже необходимостта да получи достъп до съответната информация. Ако представи доказателства за това, съответната институция трябва да провери дали няма основания да се предполага, че с подобен достъп би могъл да засегне легитимните интереси на субекта на данните.
По отношение на условието за необходимост, жалбоподателите изтъкват наличието на атмосфера на недоверие спрямо ЕОБХ, често обвиняван в пристрастие поради факта, че прибягва до експерти, които имат лични интереси, диктувани от връзките им с промишлените среди, както и необходимостта да се гарантира прозрачността на процеса на вземане на решения на този орган.
В това отношение Съдът посочва, че спорната информация се отнася до лицата, участвали в качеството на хонорувани експерти в процеса на изготвяне от страна на ЕОБХ на документ за насоки, предназначен за операторите, които желаят да подадат заявление за издаване на разрешение за търговия на продукт за растителна защита. Оповестяването на исканата информация следователно е необходимо, за да се гарантира прозрачността на процеса на приемане на акт, който ще има последици върху дейността на икономическите оператори. Съдът подчертава, че прозрачността на процеса на взимане на решения допринася за по-голямата легитимност на органа в очите на адресатите на акта и за увеличаване на доверието им в него. Освен това, Съдът отбелязва, че съществува проучване, което установява поддържаните връзки от по-голямата част от експертите, членове на работна група на ЕОБХ, с групи за натиск в промишлеността. Следователно, според Съда, получаването на спорната информация се оказва необходимо, за да се провери конкретно безпристрастността на всеки от тези експерти при изпълнение на научното им задание в служба на ЕОБХ.
С тези мотиви, Съдът на ЕС отменя обжалваното решение на Общия съд, както и решението на ЕОБХ.
***
[1] Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201).
[2] ОВ L 309, стр. 1.