(Решения на Съда на ЕС делата С-542/13, M’Bodj и C-562/13, Abdida)
Д-р Валерия Иларева[1]
В делата M’Bodj и Abdida, решенията по които са постановени на 18 декември 2014 година, Големият състав на Съда на Европейския съюз и Генералният адвокат Yves Bot разглеждат и предлагат решения за важни практически въпроси в съвременната миграционна политика на държавите членки на Европейския съюз. На първо място, по делото M’Bodj се прави разграничение между основанията за търсене и предоставяне на международна закрила, които се определят от Общата европейска система за убежище, и другите национални видове закрила, които черпят своите основания от задълженията на държавите членки да спазват основните човешки права и, в частност, абсолютната забрана за нечовешко и унизително отнасяне. На второ място, по делото Abdida, във връзка с положението на лицата, които кандидатстват за „другия“ вид закрила, Генералният адвокат и Съдът разглеждат въпросите за ефективните средства за защита срещу връщане, част от които е правото на автоматично суспензивно действие на жалбата, и гаранциите за достойно и подходящо жизнено равнище на гражданите на трети държави, които са в незаконен престой, но все още не могат да бъдат изведени. Тези дела поставят на открито „друга действителност, тази на конкретното правно и материално положение, в което се намират мигрантите, докато бъдат изведени“[2]. Генералният адвокат и Съдът на Европейския съюз не затварят очи за риска за нечовешко и унизително отнасяне спрямо тези (маргинализирани) хора в нашите общества и правят малки, но прецедентни стъпки към гарантиране на достъпа им до правото на посрещане на техните основни ежедневни потребности в съответствие с човешкото им достойнство. Тези въпроси са изключително актуални и за българския миграционен контекст.
Дело С-542/13, M’Bodj
Г-н M’Bodj, гражданин на Мавритания, подава молба за разрешение за пребиваване в Белгия по медицински причини на основание член 9б от Закона от 15 декември 1980г. и на това основание получава разрешение да остане на територията на Белгия за неограничен срок. Цитираната разпоредба от белгийския закон гласи:
„Чужденец, който пребивава в Белгия и докаже своята самоличност в съответствие с § 2, който страда от заболяване, създаващо реална опасност за живота или физическото му здраве или реална опасност от нечовешко или унизително третиране, когато в страната му на произход или в страната, където пребивава, няма подходящо лечение, може да поиска от министъра или от упълномощено от него лице разрешение да пребивава в Кралството.
[…] Оценката на посочената в [първа алинея] опасност, на възможностите за лечение, тяхната достъпност в страната на произход или в страната, където пребивава, както и на заболяването, неговата степен на тежест и необходимото лечение съгласно медицинското удостоверение, се извършва от лекар на държавна служба или от лекар, посочен от министъра или от упълномощено от него лице, който дава становище по тези въпроси. Ако счита за необходимо, този лекар може да прегледа чужденеца и да поиска допълнително становище от специалисти.[…]“.
Същевременно, г-н M’Bodj подава молба за „заместващи дохода помощи“ и за „помощи за интеграция“, които се предоставят на лица с увреждания в Белгия с определен статут на пребиваване или гражданство, сред които inter alia са „бежанците“. Г-н M’Bodj представя издадено по надлежния ред в Белгия удостоверение за признаване на намалена работоспособност и загуба на самостоятелност. Молбата на г-н M’Bodj за „заместващи дохода помощи“ е отхвърлена от административния орган с мотива, че той не попада в обхвата на чужденците с административноправен статут, на които е признато правото на такива икономически и социални помощи. При обжалването, решаващият правния спор национален съд, Tribunal du travail de Liège, поставя въпроса за принципите за равенство и забрана на дискриминация, закрепени в Белгийската конституция, поради което отправя преюдициален въпрос до Конституционния съд на Белгия. От своя страна, разглеждайки въпроса в светлината на Директива 2004/83[3], Cour constitutionnelle пита дали разрешението да остане на територията на страната по медицински причини съгласно член 9б от Закона от 15 декември 1980г. представлява форма на международна закрила по смисъла на Директивата. Членове 28 и 29 от Директива 2004/83 предвиждат предоставянето на услуги за социално подпомагане и достъп до медицински грижи на получилите статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила. Отправено е преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз в този смисъл.
По преюдициалното запитване на Конституционния съд на Белгия по делото M’Bodj отговорът е даден от Големия състав на Съда с Решение от 18 декември 2014 година. Преди това, Генералният адвокат Y. Bot представя своето Заключение на 17 юли 2014 година. Съдът почти изцяло се съобразява със заключението на Генералния адвокат, както по отношение на отговора на преюдициалното запитване, така и относно използваните аргументи.
По същество, с Решението си по делото M’Bodj Съдът на Европейския съюз (СЕС) дава тълкуване на член 15 (б) от Директива 2004/83[4]. Посочената разпоредба, съдържаща се в глава V от Директивата, озаглавена „Условия за предоставяне на субсидиарна закрила“, предвижда под заглавие „Тежки посегателства“, че тежки посегателства са inter alia „б) изтезанието или нечовешкото или унизителното отнасяне или наказание, наложени на молител в страната му на произход“. Същественият въпрос по делото е дали опасността от нечовешко или унизително третиране поради здравословното състояние на гражданина на трета държава и липсата на подходящо лечение в страната му на произход попада в обхвата на основанията за предоставяне на субсидиарна международна закрила.
Както Генералният адвокат Y. Bot припомня[5], въпросът се поставя във връзка с това, че разпоредбата на член 15 (б) от Директива 2004/83 по същество съответства на член 3 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), който забранява изтезанието и нечовешкото и унизително отнасяне и наказание. Това се отбелязва от СЕС в Решението по делото Elgafaji[6] и личи от подготвителните работи по Директива 2004/83. В тази връзка, практиката на Европейския съд по правата на човека допуска, че в редки случаи на наличие на изключителни обстоятелства, свързани с тежкото здравословно състояние на засегнатия чужденец преди връщането му, решението за извеждане на това лице към страна, в която средствата за неговото лечение са на по-ниско ниво, отколкото наличните в приемащата държава, може да повдигне въпроси от гледна точка на член 3 от ЕКПЧ.[7]
Въпреки това, отговорът – както в Решението на СЕС, така и в Заключението на Генералния адвокат – е, че т.нар. „медицински“ случаи като този в главното производство остават извън обхвата на основанията за предоставяне на субсидиарна закрила според правото на Европейския съюз. Чужденец, страдащ от заболяване, създаващо реална опасност за живота или физическото му здраве, или реална опасност от нечовешко или унизително отнасяне, когато в страната му на произход или в третата страна, където е пребивавал по-рано, няма подходящо лечение, може да получи международна субсидиарна закрила съгласно член 15 (б) от Директива 2004/83, само ако е налице лишаване от грижи, което е причинено умишлено на този чужденец в посочената страна на произход или предишно пребиваване.
Основен мотив в подкрепа на това решение е разпоредбата на член 6 от Директива 2004/83[8]. Според нея, субектите на преследване или на тежки посегателства могат да бъдат: а) държавата; б) партии или организации, които контролират държавата или значителна част от нейната територия; и в) недържавни субекти, ако може да бъде доказано, че субектите, посочени в букви а) и б), включително и международните организации, не могат или не искат да предоставят закрила срещу преследванията или тежките посегателства. СЕС прави заключението, че формите на тежко посегателство съгласно член 15 (б) от Директивата „не могат да произтичат само от общите недостатъци на системата за здравеопазване в страната на произход“[9]. В тази връзка, Генералният адвокат подчертава, че актовете на тежко посегателство съгласно член 15 „сами по себе си предполагат умисъл от страна на субекта за налагането на физически или психически страдания с особен интензитет“[10]. Следователно, наличието на умисъл в субектите на преследване се извежда като ключова предпоставка за предоставяне на международна закрила съгласно правото на Европейския съюз.
В мотивите си, както Съдът, така и Генералният адвокат, се позовават на подготвителните работи във връзка с Директива 2004/83, отнасящи се до текста на член 15, буква б), в които законодателят на Съюза е уточнил, че ограничава приложното поле на разпоредбата до третирането, наложено на молител в страната му на произход, „което предполага пряка или непряка отговорност на публичните органи на тази страна“[11].
Ключова роля в подкрепа на тези аргументи има съображение 9 от Преамбюла на Директива 2004/83[12], съгласно което „[г]ражданите на трети страни или лицата без гражданство, на които е разрешено да пребивават на територията на държавите членки на основания, различни от необходимостта от международна закрила, а по собствена преценка [на държавите] от съчувствие или по хуманитарни съображения, не попадат в приложното поле на настоящата директива“. СЕС посочва и съображение 26 от Директива 2004/83[13], съгласно което „[о]пасностите, на които изобщо е изложено населението или част от населението на една страна, обикновено не представляват сами по себе си индивидуални заплахи, които могат да бъдат квалифицирани като тежки посегателства“.
Възниква въпросът дали този вид опасност от нечовешко и унизително отнасяне не може да се разглежда като основание за предоставяне на субсидиарна закрила под формата на по-благоприятен стандарт, допустим съгласно член 3 от Директивата. Държавите-членки могат да въвеждат или да запазват по-благоприятни стандарти за определяне на дадено лице като бежанец или като лице, което отговаря на условията за субсидиарна закрила, както и за определяне на съдържанието на международната закрила. Условие за това е тези по-благоприятни стандарти да са съвместими с Директивата. Както Генералният адвокат, така и СЕС, са категорични, че т.нар. „медицински“ случаи като този в главното производство са „напълно лишени от връзка с логиката на международната закрила“[14]. Диспозитивът на Заключението на Генералния адвокат изрично гласи, че член 2, буква д) от Директива 2004/83 трябва да се тълкува в смисъл, че „не допуска“ държава членка да счита за „лице, което може да [получи] субсидиарна закрила“, гражданин на трета страна, който страда от тежко заболяване и който, ако бъде върнат в страната си на произход, е изложен на реална опасност от нечовешко или унизително третиране поради липсата на подходящо медицинско лечение в своята страна.
СЕС подчертава, че нито член 3 от ЕКПЧ, както е тълкуван в практиката на Европейския съд по правата на човека, нито изискването за тълкуване на Директивата в съответствие с член 19 (2) от Хартата на основните права на Европейския съюз[15], са в състояние да променят горното заключение. Този „друг вид закрила“ по хуманитарни (медицински) съображения не съставлява част от Общата европейска система за убежище.[16]
Безспорно, обаче, е налице „друг тип закрила“[17], която черпи своите основания не от определението за „международна закрила“[18], а от задълженията на държавите членки да зачитат основните човешки права. Докато по делото M’Bodj СЕС не се спира на този въпрос, в своето заключение по делото Генералният адвокат посочва, че при това положение държавата членка може да бъде задължена да предостави „национална закрила“, продиктувана от императивни хуманни съображения, черпеща основание от член 4 и член 19, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и от член 3 от Европейската конвенция за защита на правата на човека[19]. Член 19, параграф 2 от Хартата на основните права на ЕС гласи, че „[н]икой не може да бъде принудително отведен, експулсиран или екстрадиран към държава, в която съществува сериозен риск да бъде осъден на смърт, да бъде подложен на изтезание или на друго нечовешко или унизително отношение или наказание“. В този смисъл, Генералният адвокат изрично подчертава, че „изпълнението на решението за експулсиране на заинтересуваното лице от приемащата държава членка в съчетание с липсата на адекватни медицински ресурси в страната на произход може да представлява нечовешко третиране“[20].
Въпросът за този „друг тип“, „национална“ закрила, произтичаща от задълженията на държавите членки да спазват абсолютната забрана за нечовешко и унизително отнасяне, е разгърнат по-подробно от Съда в делото Abdida, C-562/13, по което Големият състав на СЕС се произнася също на 18 декември 2014г.
Дело C-562/13, Abdida
В центъра на вниманието по делото Abdida отново е цитираната по-горе разпоредба от член 9б от Закона от 15 декември 1980г. на Белгия, която – както стана ясно по делото M’Bodj – по същество предвижда предоставяне на „друг тип“, „национална“ закрила по медицински съображения.
Г-н Abdida, нигерийски гражданин, който е болен от СПИН, получава отказ по молбата си за разрешение да остане на територията на Белгия на горепосоченото правно основание. Той обжалва този отказ, но според националното право жалбата не спира изпълнението на решението за връщането му в страната на произход. Освен това, в резултат на решението, с което белгийската държава отхвърля молбата му за издаване на разрешение за пребиваване поради медицински причини и му нарежда да напусне територията на страната, на г-н Abdida е отнето удостоверението за социални предимства, което му е позволявало безплатно да бъдат поети разходите за задоволяване на елементарните му потребности. При тези обстоятелства, Cour du travail de Bruxelles поставя на Съда на Европейския Съюз преюдициалните въпроси дали белгийската национална правна уредба, при която, от една страна, се изключва възможността за подаване на жалба с автоматично суспензивно действие при изпълнение на извеждането и която, от друга страна, ограничава през целия период на съдебното производство поемането на разходите за задоволяване на елементарни потребности на заинтересованото лице само до спешна медицинска помощ, е съвместима с Директиви 2003/9/ЕО[21], 2004/83 и 2005/85/ЕО[22] – които са в основата на общата европейска система за убежище, и с членове 1-4, с член 19, параграф 2 и с членове 20, 21 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
Както СЕС посочва в своето Решение по делото Abdida, преюдициалните въпроси се основават на предпоставката, че молбата съгласно член 9б от Закона от 15 декември 1980г. на Белгия е молба за международна закрила според член 15 (б) от Директива 2004/83 и, съответно, лицата, които са в производство по обжалване на отказ по тази молба, са лица, търсещи закрила по смисъла на Директиви 2003/9 и 2005/85. СЕС обаче веднага се позовава на Решението си по делото M’Bodj относно това, че молбите, подадени на основание на тази национална законодателна уредба, не представляват молби за международна закрила по смисъла на правото на Европейския съюз. Поради това СЕС приема, че Директиви 2003/9 и 2005/85 също са неприложими към случая. Внимание заслужава обстоятелството, че съгласно член 3 от Директива 2003/9 държавите членки могат да решат да прилагат материалните условия за приемане, които са предвидени в директивата, и към лицата, търсещи друга форма на закрила. СЕС, обаче, отбелязва, че „не се установява, че Кралство Белгия е взело решение за прилагане на посочената директива към молбите, подадени на основание на разглежданото в главното производство национално законодателство“[23].
С констатацията, че правото на Европейския съюз в областта на убежището е неприложимо, СЕС можеше да спре с отговора на преюдициалното питане до тук. Но СЕС продължава с отговор на въпросите за процесуалните права и социалните права на чужденците в подобно положение като разглежда Хартата на основните права на Европейския съюз във връзка с Директива, на която националният съд не се е позовавал в питането си, а именно – Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни.[24] Директива 2008/115 има за цел да установи общи стандарти и процедури във всички държави членки, в това число и относно подаването на жалби срещу решение за връщане.
Съгласно член 5 от Директива 2008/115, при прилагането на Директивата държавите-членки надлежно вземат предвид:
„а) висшите интереси на детето;
б) семейния живот;
в) здравословното състояние на засегнатия гражданин на трета страна, и спазват принципа на „забрана за връщане“.
Освен това, съгласно Съображение 2 от Директива 2008/115, съответните лица следва да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство.
СЕС тълкува посочените текстове от Директива 2008/115 в светлината на защитата в случай на принудително връщане съгласно член 19, алинея 2 и правото на ефективни средства за защита съгласно член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Съгласно член 52, параграф 3 от Хартата, СЕС разглежда смисъла и обхвата на цитираните права от Хартата в съответствие с член 3 от Европейската конвенция за правата на човека и практиката на Европейския съд в Страсбург. СЕС изрично цитира решенията[25] на Европейския съд по правата на човека, съгласно които когато държава реши да изпрати обратно чужденец в страна, в която има сериозни основания да се смята, че би бил изложен на реална опасност от отнасяне, което е в разрез с член 3 от ЕКПЧ, предвидената съгласно член 13 от ЕКПЧ ефективност в производството по жалбата изисква наличието на автоматичен суспензивен ефект на разположение на заинтересуваните лица, що се отнася до изпълнението на мярката, допускаща тяхното връщане[26]. В тази връзка СЕС постановява, че средството за защита срещу връщане в случаите, в които може да бъде засегната разпоредбата на член 5 от Директива 2008/115 във връзка с член 4 и член 19, параграф 2 от Хартата, трябва да има суспензивен ефект върху изпълнението на решението за връщане. Следователно, тълкуването, което СЕС дава на диспозитивната норма на член 13, параграф 2 от Директива 2008/115 във връзка с член 47 от Хартата е, че правото на Европейския съюз не допуска национална законодателна уредба, която не предвижда производство по обжалване със спиране на изпълнението на решението за връщане, чието изпълнение може да изложи засегнатия гражданин на трета страна на сериозен риск от тежко и необратимо влошаване на здравословното му състояние.
Внимание заслужават и допълнителните аргументи, изложени в Заключението на Генералния адвокат Y. Bot по делото Abdida относно характеристиките на ефективните средства за защита. Позовавайки се на практиката на Европейския съд в Страсбург[27], генералният адвокат посочва, че правните средства за защита, посочени в член 13 във връзка с член 3 от ЕКПЧ трябва да са „лесно достъпни“. Ефективността на правните средства за защита трябва да се преценява във всеки отделен случай според конкретния контекст. В тази връзка генералният адвокат допълва, че следва да се има предвид психологическата слабост, в която мигрантите могат да се намират и трудностите, които могат да срещат поради например езика и необходимостта да се запознаят с производствата, през които трябва да преминат преди да бъдат изведени от страната, като много чужденци на този етап не разполагат със средства за правна помощ.[28] В тази връзка, ключово значение за прилагането на разписания стандарт за индивидуален подход на практика и вземане под внимание на обстоятелствата съгласно член 5 от Директива 2008/115, има спазването на правото на изслушване по смисъла на тълкуването, дадено от СЕС по делото Boudjlida, дело C-249/13.
На следващо място, генералният адвокат отбелязва влиянието на продължителността на производството, което е образувано при упражняване на средството за защита, върху неговата ефективност:
„[Н]е бих могъл да пренебрегна изключително голямата продължителност на разглежданото производство, което е започнало на 7 юли 2011г. Извън затрудненията, свързани с несигурността на правното положение на заинтересованото лице, с материалното му положение, което буди изключителна загриженост, както и тежестта на повдигнатите от него оплаквания пред съда, може да се зададе въпросът дали, като се има предвид продължителността му, едно такова производство е адекватно и предоставя всички гаранции, които трябва да съпътстват използването на ефективни правни средства за защита.“[29]
По-нататък, Съдът на ЕС разглежда съвместимостта с правото на ЕС на разпоредба от белгийското право, според която държавата поема единствено разходите на чужденеца за спешна медицинска помощ. В тази връзка СЕС тълкува член 14 във връзка със съображение 12 от Директива 2008/115, в които се посочват икономическите и социалните гаранции, на които „граждани на трети страни, които са в незаконен престой, но не могат все още да бъдат изведени“ могат да се позовават „при връщане“. Според член 14 от Директива 2008/115, държавите членки трябва да гарантират, че се запазва целостта на семейството с членове на семейството, намиращи се на тяхна територия; предоставят се спешни медицински грижи и основно лечение на болести; предоставя се достъп до основните елементи на образователната система на малолетни или непълнолетни лица в зависимост от продължителността на престоя им; вземат се предвид специалните потребности на уязвимите лица. В своето заключение, обаче, генералният адвокат подлага на сериозна критика ефективността на разпоредбата на член 14 от Директива 2008/115 като посочва, че „настоящото дело разкрива друга действителност, тази на конкретното правно и материално положение, в което се намират мигрантите, докато бъдат изведени“. Генералният адвокат задава откровения въпрос „Как на практика г-н Abdida, който е в критично здравословно състояние, задоволява най-елементарните си потребности, след като на 7 юли 2011 г. е подал жалба пред Съвета по споровете във връзка с режима на чужденците, тоест от 3 години насам?“. Генералният адвокат допълва, че е очевидно, че статутът на нелегално пребиваващ „определя степента на достъп до работа, до жилище и до социални и медицински обезщетения, която в случая е почти нулева. Г-н Abdida е изключен от редовния пазар на труда, което води до липса на доходи, за да задоволи потребностите си, и по-специално да се храни, да се облича и да бъде настанен.“[30].
На първо място, Генералният адвокат обръща внимание на ограничения персонален обхват на член 14 от Директива 2008/115. Stricto sensu, с този текст не се признават изрично гаранции в положение като разглежданото в спора по главното производство, при което извеждането на заинтересованото лице на практика е спряно по времето на съдебното производство. Тоест, изтекъл е 30-дневният срок, който е предоставен на г-н Abdida за целите на доброволното напускане, а приетата срещу него мярка за извеждане не е официално отложена. В отговор на това съображение, СЕС в своето решение посочва, че член 9, параграф 1, буква б) от Директива 2008/115 „трябва да обхваща всички случаи, в които държавата членка е задължена да спре изпълнението на решение за връщане при подадена жалба срещу него“[31].
На второ място, Генералният адвокат посочва, че предвидените в член 14 от Директива 2008/115 гаранции не покриват изрично възможността лицето „да се храни, да се облича и да бъде настанено“, и „по-специално гаранцията за достойно и подходящо жизнено равнище“.[32] Генералният адвокат припомня, че Европейският парламент е констатирал[33], че прогласеният в член 35 от Хартата справедлив достъп до здравеопазване за мигранти без разрешение за пребиваване не е гарантиран на практика или в законодателството. В тази връзка в Решението си СЕС тълкува член 14 във връзка със съображение 12 от Директива 2008/115 и отбелязва, че „(д)ействително осигуряването на спешни медицински грижи и основно лечение на болестите, предвидено в член 14, параграф 1, буква б) от Директива 2008/115, би могло да се окаже лишено от реален ефект в подобно положение, ако не се съпътства от поемане на основните потребности на съответния гражданин на трета страна“[34]. Съображение 12 от Директивата предвижда, че основните ежедневни потребности на чужденците, които са в незаконен престой, но не могат все още да бъдат изведени, „следва да бъдат определени съгласно националното законодателство“. Поради това СЕС изтъква, че „държавите членки са компетентни да определят формата, в която да се поемат основните потребности на съответния гражданин на трета страна“[35]. В съображение 12 от Директива 2008/115 е предвидена една изрична гаранция за достъпа до това право, а именно – за да могат да докажат специфичното си положение в случай на административен контрол или проверки, на тези лица следва да бъде предоставено писмено потвърждение за тяхното положение. Държавите-членки разполагат със свобода на преценка по отношение на модела и формата на писменото потвърждение. Тази гаранция е припомнена от СЕС в решението му по българското дело Mahdi, дело C-146/14 PPU.
С оглед на гореизложеното, по делото Abdida СЕС постановява, че член 14, параграф 1, буква б) от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална законодателна уредба, която не предвижда поемането, доколкото е възможно, на основните потребности на гражданин на трета страна с тежко заболяване, за да се гарантира, че действително могат да му бъдат оказани спешни медицински грижи и основно лечение на болестите през периода, в който съответната държава членка е задължена, след подаването на жалба, да отложи извеждането на този гражданин на трета страна.
Коментар
Каква е проекцията на решенията по делата M’Bodj и Abdida върху българската законодателна и административна практика? Съгласно член 9, алинея 8 от Закона за убежището и бежанците (ЗУБ), „хуманитарен статут“ може да бъде предоставен и по други причини от хуманитарен характер, както и поради причините, посочени в заключенията на Изпълнителния комитет на Върховния комисар на Организацията на обединените нации за бежанците. С оглед тълкуването на правото на Европейския съюз, дадено в решението на СЕС по делото M’Bodj, този вид „хуманитарен статут“ е „друг тип“, „национална“ закрила.
Раздел II от Глава четвърта на ЗУБ, озаглавен „Права и задължения на чужденците, търсещи закрила, по време на производството“, във връзка с определението, дадено в член 1, алинея 2 от ЗУБ, следва да се тълкува с смисъл, че в съответствие с дадената възможност в член 3 от Директива 2003/9, Република България е избрала да прилага материалните условия за приемане, които са предвидени в директивата, и към лицата, търсещи закрила на основание член 9, алинея 8 от ЗУБ. Често, обаче, в практиката молбите за закрила съгласно член 9, алинея 8 от ЗУБ са последващи молби по смисъла на §1, точка 6 от Допълнителните разпоредби на ЗУБ. В тези случаи член 29, алинея 5 от ЗУБ предвижда, че от материалните условия на прием се изключват правото на подслон и храна и правото на социално подпомагане, освен ако чужденецът не принадлежи към уязвима група. Следва да се има предвид, че идентификацията на принадлежност към уязвима група и свързаните с това специални потребности е все още в начален стадий на прилагане в България. Друга черта на практиката по последващите молби за закрила е разглеждането и отхвърлянето им в ускорено производство като явно неоснователни. Това води до многократно повтарящо се подаване на последващи молби за закрила от тези чужденци, с което те целят – макар и временно, докато трае производството – да „узаконят“ престоя си в България и да имат минимални гаранции срещу извеждане. Съгласно ЗУБ, жалбата срещу решението за отхвърляне на молбата за закрила на основание член 9, алинея 8 от ЗУБ спира действието на обжалваното решение. Това положение, обаче, се разглежда като форма на злоупотреба със системата на убежище и съгласно предстоящия да бъде приет на второ четене законопроект за изменение и допълнение на ЗУБ, чужденците с веднъж отхвърлена последваща молба за закрила вече няма да имат право да останат на територията на страната по време на ново производство.[36]
Извън посочената възможност за достъп до права съгласно Закона за убежището и бежанците, основните ежедневни потребности на чужденците, които са в незаконен престой, но не могат все още да бъдат изведени от България, не са определени в националното законодателство. Няма разписани гаранции за задоволяване на най-елементарните им потребности, което да предотвратява изпадането им в бедстващо, нечовешко и унизително положение. Свидетели сме на това как през последните години броят на тези социално изключени хора се увеличава в България. Увеличава се и броят на вторичните движения на нелегални имигранти от България към други държави членки на Европейския съюз. По думите на генералния адвокат Bot, „тези обстоятелства са доста далеч от целта, посочена от законодателя на Съюза в съображение 4 от Директива 2008/115, според която следва да се установят ясни, прозрачни и справедливи правила с цел установяване на ефективна политика на връщане като необходим елемент на една добре ръководена миграционна политика“[37].
Акумулирането на човешко страдание, което е игнорирано от мнозинството в едно общество, рано или късно има своите социални последици, засягащи всички. Неслучайно генералният адвокат Bot изрично посочва, че маргинализирането на мигрантите посредством непоемането на разходите за най-елементарните им потребности може да накара човек в това положение „да извърши криминално престъпление, за да задоволи потребностите си“[38]. Задоволяването на най-елементарните човешки потребности – прехрана, подслон и жизнено равнище, достойно и подходящо за здравето – е основно право, което не може да зависи от правното положение на заинтересованото лице.[39] То е елемент от националната сигурност на държавата. Може би е дошло време да се направи честна равносметка на ефективността на принудителните мерки и да се насочат ресурси към признаване и даване на достъп до определен набор от права.
***
Линк към резюмето на английски език: FROM “ASYLUM SEEKERS” TO “HUMAN BEINGS”: THE LEGAL STATUS OF FOREIGNERS WHO CANNOT BE RETURNED ON HUMANITARIAN GROUNDS
***
[1] Адвокат.
[2] Заключение на Генералния адвокат по делото Abdida, параграф 144
[3] Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила
[4] Сега: член 15 (б) от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (преработен текст)
[5] Параграф 43 от Заключението
[6] Дело C-465/07, т. 28
[7] Европейски съд по правата на човека: D. с/у Обединено кралство, жалба № 30240/96, Решение от 2 май 1997г. ; N. с/у Обединено кралство, жалба № 26565/05, Решение от 27 май 2008г.; Yoh-Ekale Mwanje с/у Белгия, жалба № 10486/10, Решение от 20 март 2012г.; Josef с/у Белгия, жалба № 70055/10, 27 февруари 2014г.
[8] Член 6 от Директива 2011/95
[9] Параграф 35 от Решението на СЕС
[10] Параграф 56 от Заключението на Генералния адвокат
[11] Параграф 65 от Заключението на Генералния адвокат; Вж също параграф 33 от Решението на СЕС
[12] Съображение 15 от Директива 2011/95
[13] Съображение 35 от Директива 2011/95
[14] Параграф 44 от Решението на СЕС
[15] Вж Решението на СЕС по делото El Kott, C-364/11, параграф 43
[16] Параграфи 38 и 40 от Решението на СЕС; Параграф 60 от Заключението на Генералния адвокат
[17] Според термина, използван в параграф 61 от Заключението на Генералния адвокат
[18] Член 2 (а) от Директива 2004/83, за целите на Директивата „международна закрила“ означава статут на бежанец и статут на субсидиарна закрила.
[19] Параграф 8 от Заключението на Генералния адвокат
[20] Параграф 61 от Заключението на Генералния адвокат
[21] Директива на Съвета от 27 януари 2003 година за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище. Тази директива е заменена с Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила
[22] Директива на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки. Тази директива е заменена с Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила
[23] Параграф 36 от Решението на СЕС
[24] Аргументите на СЕС за този подход са представени в параграф 37 от Решението
[25] Решения Gebremedhin с/у Франция от 26 април 2007 г., § 67, както и Hirsi Jamaa и др. с/у Италия от 23 февруари 2012 г., § 200. Внимание заслужава и съдебната практика, посочена в параграфи 110 и 111 от Заключението на Генералния адвокат по делото Abdida
[26] Параграф 52 от Решението на СЕС
[27] Делото S.J. с/у Белгия, № 70055/10, 27 февруари 2014 г. Това решение се обжалва пред голям състав.
[28] Вж параграфи 116 – 119 от Заключението на Генералния адвокат
[29] Параграф 125 от Заключението на Генералния адвокат
[30] Параграфи 144, 145 и 147 от Заключението на Генералния адвокат
[31] Параграф 57 от Решението на СЕС
[32] Параграфи 132 и 139 от Заключението на Генералния адвокат
[33] Доклад на Европейския парламент от 8 февруари 2011 г. относно намаляването на неравнопоставеността в здравеопазването в ЕС (2010/2089(INI), съображение AD и точка 5
[34] Параграф 60 от Решението на СЕС
[35] Параграф 61 от Решението на СЕС
[36] Законопроект за изменение и допълнение на Закона за убежището и бежанците, Сигнатура 454-01-37, §24, точка 7
[37] Параграф 152 от Заключението на Генералния адвокат по делото Abdida
[38] Пак там
[39] Параграф 156 от Заключението на Генералния адвокат по делото Abdida. Вж и параграфи 148, 155 и 157.