ОТНОСНО ИЗКЛЮЧИТЕЛНАТА КОМПЕТЕНТНОСТ НА СЪЮЗА ДА СКЛЮЧВА НЯКОИ МЕЖДУНАРОДНИ СПОРАЗУМЕНИЯ

· MembersOnly, Uncategorized, АНАЛИЗИ, Български език, Всички, Външни отношения, Том XII
Print Post
Author

Становище 1/13 на Съда (голям състав)

Николай Бандаков[1]

 

I. Въведение

Правилата за разпределяне на компетентностите между Европейския съюз и държавите членки[2] са в сила и при упражняването на външната компетентност на Съюза. Когато последният сключва международен договор, той принципно упражнява или изключителна компетентност[3], или споделена компетентност[4]. Изключителната компетентност е експлицитна (изрично уредена в Договорите), а след революционното разрешение в решение AETR[5] се презюмира, че Съюзът е компетентен да сключва международни споразумения по всякакви въпроси, които са вече нормативно уредени в позитивното право на ЕС. В тези случаи Съюзът разполага с имплицитна външна компетентност. Това правило е затвърдено и нормативно закрепено в член 3, параграф 2 от Договора от Лисабон. В сферите на изключителната външна компетентност на Съюза, т.е. по всички въпроси, които Съюзът е уредил със законодателен акт, държавите членки нямат право на самостоятелни действия, освен ако не са изрично оправомощени за това от Съюза.

Това отнася ли се обаче и за международните договори, които са сключени от държавите членки преди приемането на Договора от Лисабон и които уреждат въпроси, попадащи понастоящем в сферата на изключителната компетентност на Европейския съюз? Как държавите членки могат да изменят приложното поле на такива международни споразумения и въобще имат ли право да предприемат самостоятелни действия в тази насока?

Тези въпроси се разглеждат в становище 1/13 от 14 октомври 2014 г., в което Съдът на Европейския съюз постанови, че Съюзът притежава изключителна компетентност да одобри присъединяването на трети държави към Хагската конвенция за гражданските аспекти на международното отвличане на деца от 25 октомври 1980 г.[6] Съдът приема, че се изключва възможността държавите членки самостоятелно да приемат присъединяването на трети държави към посочената конвенция. Единствено Съюзът е компетентен да одобри подобно разширяване на приложното поле на тази конвенция. Становището на Съда затвърждава принципното положение, че в областите, попадащи в изключителната компетентност на Европейския съюз, не може да става въпрос за предприемане на съвместни действия от страна на държавите членки, които се координират помежду си с оглед на постигането на определен резултат. В тези хипотези държавите членки са длъжни да се въздържат от самостоятелни действия, като Европейският съюз може да упражни изключителната си компетентност чрез самите държави членки. Разглежданото становище на Съда е ценно именно в тази перспектива. То обобщава, систематизира и изяснява от практическа и от теоретична гледна точка предходната съдебна практика по проблема за изключителната компетентност на Съюза да сключва определени международни договори в контекста на въведените с Договора от Лисабон промени.

II. Факти и обстоятелства

Понастоящем Хагската конвенция е приложима в 93 страни, включително във всички държави — членки на Европейския съюз[7]. Самият Съюз обаче не е страна по Конвенцията, защото тя не предвижда възможност за присъединяване на международни организации. Тъй като предотвратяването на отвличането на деца е съществен елемент от политиката на Съюза за защита на правата и висшите интереси на децата, той полага значителни усилия за по-доброто прилагане на Конвенцията на международно равнище, като включително активно насърчава присъединяването на трети държави към нея. Отчасти и в резултат на това в периода 2007—2010 г. осем държави[8] са депозирали документи за присъединяване към Конвенцията. В отговор на постъпилите искания за присъединяване към Конвенцията голям брой държави членки подписват самостоятелно декларации, с които приемат присъединяването към Конвенцията на някои или на всички от посочените трети държави. Тези действия целят да съобразят член 38, алинея четвърта от Конвенцията, съгласно който последната се прилага между присъединяващата се държава и договарящите държави, които направят декларация, че приемат присъединяването ѝ.

На 21 декември 2011 г. Европейската комисия приема предложения за решения на Съвета относно подписване на декларация за приемане от страна на държавите членки, в интерес на Европейския съюз, на присъединяването на осемте държави към Хагската конвенция от 1980 г.[9] Според Комисията въпросите, свързани с международното отвличане на деца, попадат в сферата на изключителната външна компетентност на Европейския съюз. Ето защо Комисията смята, че решенията за приемане на присъединяването на осемте трети държави следва да бъдат взети чрез решение на Съвета. Европейският съюз, а не отделните държави членки, трябва да реши дали да приеме или не присъединяването на посочените осем трети държави. Ако становището на Съвета е в подкрепа на присъединяването, той следва да възложи на държавите членки да депозират декларации за приемане на присъединяването на тези страни в интерес на Съюза.

1. Поставеният въпрос и становищата на страните по неговата допустимост

По-голямата част от представителите на държавите членки в Съвета изразяват становище, че Съюзът не разполага с изключителна компетентност в посочената област и че липсва правно задължение за приемане на предложенията на Комисията. Поради това, като се позовава на член 218, параграф 11 ДФЕС, на 21 юни 2013 г. Комисията отправя до Съда искане за постановяване на становище, тъй като счита, че международното отвличане на деца е област, в която Съюзът има изключителна компетентност.

Съветът и деветнайсет от представилите писмени становища по делото двайсет и една държави членки[10] оспорват тезата на Комисията, тъй като смятат, че Хагската конвенция е преди всичко способ за двустранно сътрудничество между държавите,  страни по нея. Комисията, Европейският парламент и Италианската република считат, че чрез подписването на декларации за приемане на присъединяването на трети държави към Конвенцията се сключва международно споразумение, което може да засегне общи правила на правото на Съюза или да промени техния обхват по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС. Тъй като материалното приложно поле на Хагската конвенция съвпада частично с това на Регламент (ЕО) № 2201/2003[11], се поставя проблемът дали остават релевантни критериите, установени от Съда до влизането в сила на Договора от Лисабон, съгласно които се преценява рискът дали дадено международно споразумение може да засегне общи правила от правния ред на Съюза.

Съветът и единадесет от представилите писмени становища държави членки оспорват  допустимостта на искането за становище. На първо място се спори дали в конкретния случай е налице „предвидено [международно] споразумение“ по смисъла на член 218, параграф 11 ДФЕС[12]. Според тях декларациите, с които се приема присъединяването към Хагската конвенция на трети държави, представляват действия по нейното изпълнение, поради което исканото становище няма за предмет сключването на международен договор[13], а засяга разпределението на областите на компетентност между Съюза и държавите членки при изпълнението на Конвенцията. Освен това се поддържа, че не е налице договаряне, сключване или промяна на договор с трети държави, като се подчертава обстоятелството, че Конвенцията не се прилага пряко за Съюза (тъй като последният не е страна по него). Поставя се въпросът дали производството по даване на становище от страна на Съда е допустимо и дали не е изгубило полезното си действие в конкретните случаи, защото някои държави членки вече са подписали съответните декларации за приемане на присъединяването на трети държави към Хагската конвенция, т.е. не е налице „предвидено международно споразумение“, което да предстои да бъде сключено от ЕС.

 III. Правна уредба

В основата на обсъжданията на страните по делото е член 38 от Хагската конвенция, който въвежда система за размяна на съгласия, произвеждаща действие единствено intеr partes. Съгласно член 38 присъединяването[14] към Конвенцията поражда действие само в отношенията между присъединяващата се държава и договарящите държави, които са направили декларация, че приемат присъединяването[15].

Целта на производството за даване на становище по член 218, параграф 11 ДФЕС е, освен избягването на стълкновенията на норми и различните практики, да се определи обхватът на правомощията на Съюза и на държавите членки в областта, която е предмет на разглежданото международно споразумение.

С член 3, параграф 2 ДФЕС, който кодифицира изведените от съдебната практика критерии относно изключителната външна компетентност на Съюза до приемането на Договора от Лисабон, на Съюза се предоставя изключителна компетентност да сключва международни договори, когато това е предвидено в законодателен акт на Съюза или „е необходимо, за да му позволи да упражнява своята вътрешна компетентност, или доколкото може да засегне общите правила или да промени техния обхват“.

На равнище на Съюза са приети, в сила са и се прилагат общи правила по централните проблеми, уреждани от Хагската конвенция. Тези общи норми се съдържат в Регламент (ЕО) № 2201/2003[16].

Относим е и член 216, параграф 1 ДФЕС, доколкото постановява, че Съюзът може да сключва споразумения с трети страни или международни организации, когато сключването на споразумение е необходимо за постигане на някоя от посочените в Договорите цели, или е предвидено в някой от правно обвързващите актове на Съюза, или може да засегне общи правила или да измени техния обхват.

Не на последно място, следва да се имат предвид и разпоредбите на Регламент (ЕО) № 664/2009[17], най-малкото защото с него се допуска възможността държавите членки да действат за собствена сметка, но в интерес на Съюза, като сключват двустранните или регионални споразумения по този регламент.

IV. Становището на генералния адвокат[18]

– по допустимостта на искането

Преди да разгледа въпроса за допустимостта на искането за становище генералният адвокат Jääskinen (наричан по-нататък накратко „ГА“) подчертава, че производството се отнася единствено до разпределението на областите на компетентност между Съюза и държавите членки, не с оглед на промяната на материалния обхват на Хагската конвенция, а само във връзка с разширяването на нейния териториален обхват. ГА смята, че за да се прецени допустимостта на искането за становище, е необходимо да се провери последователно: (а) дали актът за присъединяване и декларацията, с която той се приема, могат да се квалифицират като международно споразумение, (б) ако това е така кои са страните по това споразумение и дали то попада в обхвата на член 218, параграф 1 ДФЕС, и (в) какъв е етапът на „сключване“ на това споразумение с оглед на изпълнението на изискването международното споразумение да е „предвидено“.

По отношение на квалификацията на декларациите за приемане на присъединяването на третите държави ГА припомня, че традиционно в практиката си Съдът тълкува широко понятието „международно споразумение“. Тъй като актът на присъединяване и декларацията за приемането му пораждат договорно отношение между съответните две държави, може да се счита, че е налице „истинско международно „споразумение“ по смисъла на член 218, параграф 11 ДФЕС“[19]. Това международно споразумение обаче не е от естество да породи каквото и да е правно действие в правоотношенията между Съюза и съответните трети държави. По силата на международното публично право такова правно действие се установява единствено между тези трети държави и държавите членки, които са приела присъединяването им[20].

По отношение на втория елемент от проверката ГА посочва, че разпоредбата на член 218, параграф 11 ДФЕС не установява изрично страните по сключваните международни споразумения и не уточнява дали се отнася до споразумения „между Съюза и трети страни“. Във връзка с това той подчертава, че продължава да е в сила съдебната практика, съгласно която за допустимостта на искане за становище е без значение дали страни по разглеждания инструмент са държавите членки, действащи солидарно в интерес на Съюза, а не самият Съюз, доколкото последният може да упражнява външната си компетентност чрез държавите членки[21]. Ето защо предметът на производството се свежда до въпроса за разпределяне на областите на компетентност по отношение на проект на международно споразумение, по което Съюзът формално няма да е страна, но което ще се сключи посредством държавите членки, които ще бъдат оправомощени да действат солидарно и в негов интерес.

По отношение на третия елемент от проверката за допустимост ГА припомня правилото, че сезирането на Съда за предоставяне на становище трябва да се извърши ex ante, тоест преди разглежданото споразумение да бъде сключено. За да бъде дадено искане за становище допустимо, е необходимо процесът на вземане на решения по проекта за споразумение да е напреднал в достатъчна степен, за да бъде предметът на споразумението известен, така че Съдът да е в състояние да се произнесе относно съвместимостта на този проект с Договорите[22]. ГА прави кратък преглед на относимата съдебна практика, според която становището на Съда има превантивна функция и има за цел да предотврати евентуалните усложнения или причиняването на вреди вследствие на съдебното оспорване на съвместимостта на вече сключено международно споразумение с Договорите. Очевидно е, че тази превантивна цел не може да бъде постигната, ако Съдът следва да се произнесе по съвместимостта на вече сключено международно споразумение. ГА стига да извода, че никоя от вече подписаните едностранни декларации, с които голям брой държави членки приемат присъединяването на някои или на всички трети държави към Хагската конвенция, не може да се счита за “предвидено споразумение“ към момента, в който Съдът е бил сезиран. Поради тази причина според ГА искането за становище е допустимо само частично — единствено доколкото се отнася до декларациите за приемане на присъединяването към Хагската конвенция от 1980 г. на посочените трети държави, които не са били депозирани от държавите членки към датата на подаване на самото искане[23].

– по съществото на искането

В анализа по същество ГА прави преглед на съдебната практика и стига до извода, че тя остава в сила и след влизането в сила на член 3, параграф 2 ДФЕС и че е приложима към разглеждания случай. Според ГА от значение е преди всичко дали приемането на присъединяването на съответната трета държава към Хагската конвенция от 1980 г. поражда риск от засягане на общите правила или от промяна на техния обхват[24].

На следващо място ГА разглежда взаимната зависимост и степента на припокриване между Конвенцията и съществуващите общи правила на равнище на Съюза, кодифицирани в Регламент Брюксел IIа. ГА прави следните изводи[25]:

(а) Регламентът няма за цел да замести изцяло Хагската конвенция, а да я допълни;

(б) припокриването на тези два инструмента е голямо, а съчетанието им е сложно;

(в) двата акта се различават по териториален обхват[26];

(г) тъй като някои разпоредби от Регламента препращат изрично към Конвенцията, се стига до кумулативното прилагане на двата акта.

Във връзка с това ГА припомня, че за да се обоснове изключителна външна компетентност на Съюза, не е достатъчно на равнището на Съюза да са налице общи правила в областта, в която се прилагат разглежданите международни споразумения. ГА акцентира върху втората необходима предпоставка, а именно възможността да се промени техният обхват. Така например, ако само някои държави членки приемат присъединяването на трета държава към Хагската конвенция, взаимодействията между тези два инструмента биха могли да се усложнят в отношенията между държавите членки. Това, на свой ред, би компрометирало принципите за предвидимост, за правна сигурност и за взаимно доверие между правните системи на държавите членки[27]. Според ГА това налага предприемането на общи и координирани действия от страна на Съвета, защото „при липсата на такъв опит за съгласувано действие съществува риск да се засегнат еднаквото и последователно прилагане на разпоредбите на Регламент Брюксел IIа и правилното функциониране на въведената с него система“[28]. ГА отива и още по-далеч, като от задължението за лоялно сътрудничество по член 4, параграф 3 ДЕС извежда задължение за държавите членки да се въздържат от сключване на международни споразумения с трети държави, които биха могли да породят отрицателно въздействие върху общите правила на Съюза[29]. Накрая ГА заключава, че тъй като приемането на присъединяването на трета държава създава нова политическа ситуация и променя параметрите на взаимодействието между регламент Брюксел IIа и Конвенцията, от съществено значение е държавите членки да действат координирано и в интерес на Съюза при приемане присъединяването на тази трета държава към Конвенцията[30]. Поради всички тези съображения ГА предлага на Съда да отговори утвърдително на поставения от Комисията въпрос.

V. Становището на Съда

По допустимостта на искането за становище Съдът приема, че документите, изисквани от член 38 от Хагската конвенция, следва да съдържат съвпадащи волеизявления на присъединяващата се към Конвенцията държава и на приемащата присъединяването държава. Тъй като представлява елемент от фактическия състав на сключването на международно споразумение с трета държава, депозирането от държава членка на декларация за приемане на присъединяване се включва в понятието за споразумение по смисъла на член 218, параграфи 1 и 11 ДФЕС[31]. Според Съда обстоятелството, че Съюзът не може да бъде страна по Конвенцията, не е от значение за преценката на допустимостта на искането, защото в съответствие с постоянната му практика, както и съгласно член 196, параграф 2 от Процедурния правилник, становище от Съда може да бъде поискано и по въпроси, които засягат разпределението на областите на компетентност между Съюза и държавите членки за сключването на определено споразумение с трети държави[32]. Освен това външната компетентност на Съюза може да се упражнява чрез държавите членки, действащи в интерес на Съюза[33].

При обсъждането на въпроса дали е налице „предвидено“ споразумение към момента на подаването на искането за становище Съдът изключва от анализа си вече подписаните едностранни декларации, с които държави членки предприемат самостоятелни действия по приемането на присъединяването на трети държави към Конвенцията. Според Съда изискването съответното споразуление да е предвидено е изпълнено, що се отнася до представените от Комисията предложения за решения. С тях Комисията е предвидила сключването на съответните споразумения от Съюза чрез държавите членки, действащи в негов интерес[34]. Ето защо Съдът приема, че искането за становище е допустимо, тъй като разглежданите декларации са елемент от сключването на „предвидени“ (от гледна точка на ЕС, а не от гледна точка на държавите членки) международни споразумения.

По съществото на искането Съдът приема, че Съюзът притежава външна компетентност в уредената от Конвенцията материя. Съдът припомня установеното в съдебната практика правило, че всеки път, когато правото на Съюза предоставя вътрешна компетентност на институциите на Съюза, последният разполага с компетентност да поема необходимите международни задължения за постигането на поставената цел, дори и при липсата на изрична разпоредба в това отношение[35].

Според Съда естеството на тази компетентност следва да се установи с оглед на изискванията на член 3, параграф 2 ДФЕС, разглеждани в светлината на съдебната практика, според която изключителната компетентност на Съюза е налице, когато съществува риск международни задължения да засегнат общи правила на Съюза или да променят техния обхват. Констатирането на такъв риск не предполага пълно съвпадение между областта, в която са поети международните задължения, и областта, регламентирана от правото на Съюза[36].

Съдът стига до следните изводи:

(а) Що се отнася до процедурата по връщане на неправомерно отведени деца, Регламентът, и по-специално член 11 от него, допълва и уточнява посочените разпоредби на Конвенцията. Разпоредбите на Регламента или се основават на правила от Хагската конвенция, или предвиждат последиците, които следва да се изведат от тяхното прилагане. Поради това разпоредбите на двата акта относно тези въпроси представляват едно неделимо нормативно цяло[37].

(б) Процедурата по осигуряване на упражняването на правото на лични отношения с детето е уредена по-подробно в Регламента, като

(в) Разпоредбите в двата акта, приложими и за двата вида процедури, са до голяма степен сходни.

Ето защо Съдът приема, че в цялата област, уредена с Конвенцията, действат правила на Съюза[38]. Поради това припокриване и съществуващата тясна връзка между двата акта, разпоредбите на Конвенцията могат да окажат въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността на установените с Регламента правила. Съдът изтъква, че ако не се осигурят съвместни и координирани действия на държавите членки при приемането на присъединяването към Конвенцията на трети държави, се поражда риск, както за обхвата и ефикасността на установените в Регламента общи правила, така и за тяхното еднакво и съгласувано прилагане[39].

Въз основа на тези съображения Съдът стига до окончателния утвърдителен отговор на поставения въпрос и постановява, че приемането на присъединяване на трета държава към Хагската конвенция е от изключителната компетентност на Съюза.

VI. Коментар

Един от отличителните приноси на становище 1/2013 на Съда е, че обобщава, систематизира и изяснява досегашната съдебна практика по разглежданите въпроси.

На първо място, от съществено значение е обстоятелството, че Съдът потвърждава правилото за автономност на понятието за международно „споразумение“ в разглежданата материя. За да е налице международно споразумение, е достатъчно да възниква обвързващ „ангажимент“ за държавите членки или за Съюза, като наименованието на съответния акт е ирелевантно. Съдът квалифицира като сключване на „международно споразумение“ подписването на какъвто и да е вид документи, независимо дали са с несамостоятелен и акцесорен характер[40] спрямо вече сключени международни договори. В тази категория документи попадат и едностранни по своята природа актове, каквито са разглежданите в конкретния казус декларации, одобряващи документите за присъединяване на трети държави към Хагската конвенция. За целите на тази квалификация Съдът следва отблизо правилата на Виенската конвенция за правото на договорите[41], според която понятието международен „договор“ следва да се разбира възможно най-широко, като е без значение дали постигнатото съгласие се съдържа в един или няколко свързани помежду си документа[42].

Във връзка с това внимание заслужава разяснението на Съда, който в стремежа си да утвърди конституционните принципи в правния ред на Съюза, свързани с правилата за разпределяне на правомощията между Съюза и държавите членки, подчертава, че въпросът дали държавите членки или Съюзът са компетентни да сключат определено международно споразумение е всъщност условие за действителност на това международните споразумения от гледна точка на правото на Съюза. Във всички случаи държавите членки трябва да следят дали сключваните, съответно вече сключените от тях международни договори не попадат в обхвата на изключителната компетентност на Съюза.

Ако това е така, е необходимо да се има предвид, че държавите членки нямат право да предприемат едностранни действия по сключването на подобни международни договори. В случай че все пак държавите членки подпишат такива споразумения, последните ще бъдат сключени от ненадлежна страна и като такива могат да бъдат смятани за несъвместими с правния ред на Съюза[43]. Една от възможните неблагоприятни последици би била обстоятелството, че Съюзът може да разглежда подобни международни договори за несъществуващи и за непротивопоставими спрямо него[44]. За Съюза е запазена възможността, позовавайки се на предоставената му изключителна компетентност, по всяка време да преуреди съответната материя, като сключи със същата трета държава ново, обвързващо всички държави членки международно споразумение със същия предмет.

По отношение на разглежданите в становище 1/13 конкретни случаи все пак не може да се твърди, че Съюзът няма да зачете възникналите правни последици вследствие на вече приетите едностранно от държавите членки декларации за присъединяване на трети държави към Хагската конвенция. Всяко различно разрешение би противоречало на юридическата логика и на изискванията за правна икономия и правна сигурност. Така например, ако България беше приела едностранно декларацията на Русия за присъединяване към Хагската конвенция и междувременно бяха образувани производства по реда на същата конвенция (например за връщане на неправомерно отведени деца или за гарантиране на упражняването на правото на лични отношения с деца) не може да се твърди, че предприетите действия нямаше да могат да породят желания правен ефект. Би могло да се твърди, че в тези конкретни случаи решенията на Съвета за разширяване на териториалното приложно поле на Хагската единствено ще потвърдят, но от гледна точка на Съюза, настъпилите правни последици в отношенията между съответната държава членка и съответната трета държава.

На следващо място, що се отнася до вече сключените международни договори, попадащи в обхвата на изключителната компетентност на Съюза, следва да се отчита обстоятелството, че в тази хипотеза Съюзът автоматично изземва правомощията на държавите членки да предприемат каквито и да било действия по изменение или допълнение на тези договори. Съюзът има право предварително и обвързващо за държавите членки да определи тяхната координирана позиция във връзка с изменението на вече сключени двустранни или многостранни международни договори. Съдът одобрява подобни действия на Съюза, като така на практика последният има възможност да постави под своя контрол всички сключени от държавите членки международни договори, попадащи в обхвата на изключителната му компетентност.

Посоченото правило допълнително обогатява и усложнява анализа на взаимодействието между международното право и правото на Съюза. Това е така особено в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, и в частност в материята на съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси. В доктрината напоследък се очертават конкретните области на това взаимодействие[45].

Първата от тези области се отнася до връзките между правото на Съюза и конвенциите на Хагската конференция по международно частно право. За Съюза вече е в сила Хагската конвенция от 23 ноември 2007 г. за международното събиране на издръжка на деца и на други членове на семейството[46]. Във връзка с това е напълно възможно в бъдеще да възникнат въпроси, свързани с взаимодействието между тази конвенция и Регламент № 4/2009[47]. В допълнение, освен Хагската конвенция за гражданските аспекти на международното отвличане на деца (при разгледаните по-горе особености) Съюзът е обвързан и от Хагската конвенция от 30 юни 2005 г. за споразуменията относно избор на съд [48].

Във връзка с това заслужава да се подчертае отново изводът, до който Съдът достига в точка 78 от коментираното становище, а именно, че Регламент Брюксел IIа и Хагската конвенция за гражданските аспекти на международното отвличане на деца формират едно неделимо нормативно цяло, единен комплекс, който следва да се има предвид в своето единство при правоприлагането. Може да се очаква, че подобна неделимост на нормативния комплекс между регламент и съответстващата му международна конвенция, с която са обвързани държавите членки, а следователно и Съюзът, ще бъде призната най-малкото в останалите посочени в предходния параграф хипотези[49]. В това отношение може да се твърди, че регламентите в областта на съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси следва да се разглеждат като допълнения, като логическа последица на правните актове, разработени от Хагската конференция по международно частно право[50]. В крайна сметка тези актове образуват идентифицираното от Съда „нормативно цяло” за регулиране на съответната област.

Останалите възможни области на взаимодействие се очертават с оглед на възможността за субектите да се позоват пред институциите на ЕС на неодобрени официално от последния международни договори[51], както и във връзка с възможните несъответствия между уредбата в правото на Съюза относно съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси[52] и някои международни договори[53]. Не на последно място следва да се имат предвид и възможните трудности вследствие на анализа на Съда в неговото становище 2/13 от 18 декември 2014 г. относно проектоспоразумението за присъединяването на ЕС към Европейската конвенция за защита правата на човека.

Освен разгледаната насочваща роля на становище 1/13 за процесите на взаимодействие между правото на Съюза и международните договори, които имат сходен предмет на уредба, следва да се отбележи, че в това становище ясно се изявява отчетливо твърдата позиция на Съда да отстоява автономния характер на правния ред на Съюза. Още веднъж се утвърждава възможно най-широкото тълкуване на член 218, параграф 11 ДФЕС, което да може да подсигури в най-голяма степен полезното действие на тази разпоредба и така да даде възможност на Съюза да брани областите си на компетентност[54]. Никакви международни договори не могат да разклатят тези конституционноправни устои на правовия ред на Съюза. За пореден път се потвърждава, че в областите на изключителна външна компетентност на Съюза – независимо дали тя е експлицитна или имплицитна — държавите членки да трябва да предприемат съвместни действия от името на Съюза, а не едностранни такива спрямо трети държави. Съдът възлага на държавите членки своеобразно задължение за бездействие. По този начин Съдът брани интегритета и автономността на правния ред на Съюза като е склонен да подсилва интензитета на възможната „експанзия“ на външната компетентност на Съюза.

***

Линк към рузюмето на английски език: ABOUT THE EXCLUSIVE COMPETENCE OF THE UNION TO CONCLUDE CERTAIN INTERNATIONAL AGREEMENTS

***

[1] Докторант по международно частно право, катедра „Международно право и международни отношения” към Юридическия факултет на Софийски университет „Св. Климент охридски” и юрист лингвист в Генерална дирекция „Писмени преводи” в Съда на ЕС. Настоящата публикация изразява личното становище на автора и не ангажира посочените институции.

[2] По-подробно за теоретическата постановка на проблема, както и за разграничението между експлицитна и споделена компетентност на Съзюза вж. Костов, Ст. „Компетентността на европейския съюз и прилагането на правото на ЕС от националните съдилища”, Издателство „Национален Институт на Правосъдието“, гр. София, 2013 г., стр. 7 и сл.

[3] Т.е. Съюзът разполага с правомощия да договаря и сключва сам съответния международен договор — например в посочените в член 3 ДФЕС области.

[4] Т.е. международният договор се сключва от ЕС със съгласието и след одобрението на държавите членки— например в посочените в член 4 ДФЕС области.

[5] Вж. решение Комисия/Съвет, наречено „AETR“, постановено на 31 март 1971 г. по дело 22/70 ( ECLI:EU:C:1971:32). Накратко установената с това решение формулата може да се резюмира по следния начин: ако на Съюза е предоставена вътрешна компетентност да урежда определена област, то той разполага и с външна компетентност да сключва международни споразумения в тази област. Вж. също и развитието на това принципно положение в последващата практика на Съда, и по-специално становища на Съда 1/75, 1/78, 2/91, 2/92, 1/94, 1/03 и 1/08 (съответно EU:C:1975:145, EU:C:1979:224, EU:C:1993:106, EU:C:1995:83, EU:C:1995:83, EU:C:1994:384, EU:C:2006:81 и EU:C:2009:739).

[6] Наричана по-нататък за краткост „Хагската конвенция” или само „Конвенцията”. България е ратифицирала тази конвенция със закон, приет на 21 февруари 2003 г., обнародван в ДВ, бр. 20 от 2003 г. Конвенцията е обнародвана в ДВ. бр.82 от 16 септември 2003 г., но влиза в сила на 1 август 2003 г.

[7] Всички документи във връзка с приемането и прилагането на Конвенцията, включително актуалният списък с договарящите държави, са публикувани на интернет сайта на Хагската конференция http://www.hcch.net/index_fr.php?act=text.display&tid=21.

[8] Република Армения е депозирала документите си за присъединяване на 1.3.2007 г., Република Албания — на 4.5.2007 г., Република Сейшели — на 27.5.2008 г., Кралство Мароко — на 9.3.2010 г., Република Габон — на 6.12.2010 г., Република Сингапур — на 28.12.2010 г., Княжество Андора— на 6.4.2011 г. и Руската федерация— на 28.7.2011 г.

[9] Вж. Съобщения на Комисията COM(2011)904 окончателен, COM(2011)908 окончателен, COM(2011)909 окончателен, COM(2011)911 окончателен, COM(2011)912 окончателен, COM(2011)915 окончателен, COM(2011)916 окончателен и COM(2011)917 окончателен.

[10] Писмени становища по делото са представили чешкото, германското, естонското, ирландското, гръцкото, испанското, френското, италианското, кипърското, латвийското, литовското, австрийското, полското, португалското, румънското, словашкото, финландското, белгийското, шведското, датското правителство и това на Обединеното кралство.

[11] Регламент (ЕО) № 2201/2003 на Съвета от 27 ноември 2003 година относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по брачни дела и делата, свързани с родителската отговорност, с който се отменя Регламент (ЕО) № 1347/2000 (ОВ L 338, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 183), наричан накратко по-долу и „Регламент Брюксел IIа“.

[12] За съображенията относно предложеното в квадратните скоби допълнение вж. бележка под линия 16 от представеното становище на генералния адвокат.

[13] Според Съвета и почти всички държави членки присъединяването на трета държава към Конвенцията и приемането на това присъединяване от договаряща държава не представлявали две съвпадащи волеизявления, които да могат да формират валиден международен договор. Не ставало въпрос нито за съвпадащи волеизявления по договор за присъединяване, нито за изменение на договор. Декларацията била документ, специално предвиден от Хагската конвенция от 1980 г. единствено за целите на разширяването на териториалния ѝ обхват. Вж. точка 32 от становището на Съда.

[14] Съгласно член 38 първа—трета алинеи „[в]сяка друга държава може да се присъедини към тази конвенция“, „[д]окументът за присъединяване се депозира в Министерството на външните работи на Кралство [Нидерландия]“ и „[к]онвенцията влиза в сила за присъединилата се държава на първия ден, следващ изтичането на третия календарен месец след депозирането на нейния документ за присъединяване“.

[15] Вж.член 38, четвърта и пета алинеи от Хагската конвенция.

[16] Вж. по-специално член 11, параграф 2 от Регламента — относно принципа на изслушване на дете в хода на производството по членове 12 и 13 от Конвенцията. Освен това член 11, параграф 3 от Регламента предвижда конкретен срок, в който решението за връщане на неправомерно отведено дете трябва да бъде прието. Член 11, параграфи 4—6 от същия регламент очертава възможността съд на държава членка да откаже връщането на дете въз основа на същата. Член 11, параграф 8 във връзка с член 42 от Регламент № 2201/2003 установява улесняващо връщането на неправомерно отведени деца производство в допълнение към производството, предвидено от Хагската конвенция. Съгласно членове 55 и 57 от Регламента всеки носител на родителска отговорност може да подаде молба за подпомагане на упражняването на правото на лични отношения с детето до централния орган на държавата членка по обичайното си местопребиваване или до централния орган на държавата членка, в която детето има обичайно местопребиваване или където се намира. По силата на член 41 от Регламента правото на лични отношения с детето, предоставено с изпълняемо решение, издадено в държава членка, се признава и изпълнява в друга държава членка, без да е необходима декларация за изпълняемост и без да се предоставя каквато и да е възможност за противопоставяне на неговото признаване. Член 42 от Регламент № 2201/2003 предвижда аналогично признаване на решенията за връщане на дете, посочени в член 11, параграф 8 от същия регламент и т.н.

[17] Регламент (ЕО) № 664/2009 на Съвета от 7 юли 2009 година за установяване на процедура за договарянето и сключването на споразумения между държави членки и трети държави относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по брачни дела, по дела, свързани с родителската отговорност, и по дела, свързани със задължения за издръжка, както и по въпроси на приложимото право към дела, свързани със задължения за издръжка (ОВ L 200, стр. 46 и поправка в ОВ L 241, 2011 г., стр. 35).

[18] Представено на 13 май 2014 г.

[19] Вж. точка 27 от становището на ГА.

[20] Вж. точка 38 от становището на ГА.

[21] Вж. точка 31 от становището на ГА и цитираната съдебна практика, по-специално точка 5 от становище 2/91.

[22] Вж. становище 1/09, EU:C:2011:123, точка 53.

[23] Точка 51 от становището на ГА и първата част от формулираното в точка 151 заключение.

[24] Във връзка с това в точка 72 от представеното становище ГА цитира аргументите на генерален адвокат Kokott, изложени в точки 116 и 117 от представеното по дело Комисия/Съвет (EU:C:2013:441) заключение, съгласно които обосноваването на изключителна компетентност по член 3, параграф 2 ДФЕС е обвързано преди всичко с наличието на риск от засягане на тези общи правила или от промяна на техния обхват. Такъв риск може да възникне винаги когато дадено международно споразумение установява правила, които съдържателно са тясно свързани с общностните разпоредби, с които съответната материя до голяма степен вече е регламентирана от правото на Съюза.

[25] Вж. точки 84—90 от становището на ГА.

[26] Макар че може да се стигне до прилагане на Регламента и когато детето е с местопребиваване в трета държава членка — в хипотезата на пророгация на международна компетентност (когато страните са сключили валидно споразумение за избор на съд на държава членка) или когато дете с обичайно местопребиваване в трета държава се намира на територията на Съюза — вж. точка 86 ог становището на ГА и литературата, посочена в бележка под линия 112.

[27] Вж. точки 92—96 от становището на ГА.

[28] Вж. точка 98 от становището на ГА.

[29] Това отрицателно въздействие може да се изразява в компрометиране на установените с регламент „Брюксел IIа“ механизми за действие в случаите на отвличанията на деца. Липсата на съгласувано действие може да породи риск да се засегнат еднаквото и последователно прилагане на разпоредбите на регламент „Брюксел IIа“ и правилното функциониране на въведената с него система, което би нанесло вреда на пълната ефективност на правилата на правото на Съюза.

[30] Точки 102—103 от становището на ГА.

[31] Точки 39 и 42 от становище 1/13.

[32] Точка 43 от становище 1/13.

[33] В точка 44 от становище 1/13 Съдът повтаря извода си от становище 2/91 (EU:C:1993:106, точка 5).

[34] Точка 50 от становище 1/13.

[35] Точка 67 от становище 1/13 във връзка с точка 114 от становище 1/03 (EU:C:2006:81 и цитираната съдебна практика).

[36] Вж. точки 71 и 72 от становище 1/13 и цитираната там съдебна практика.

[37] Точка 78 от становище 1/13.

[38] Точка 83 от становище 1/13.

[39] Вж. точки 85—89 от становище 1/13.

[40] Тези документи могат да имат за цел евентуалното изменение на материалното, персоналното или териториалното приложно поле на вече сключени международни договори.

[41] Подписана във Виена на 23 май 1969 г., ратифицирана с Указ № 503 от 1987 г. (ДВ, бр. 14 от 1987 г.), обнародвана в ДВ. бр.87 от 10 Октомври 1987 г.

[42] Вж. чл. 2, параграф 1 от Виенската конвенция. Според някои автори това показва ясната воля на Съда да „динамизира“ собствените си правомощия във връзка с производството по даване на становище по член 218, параграф 11 ДФЕС, вж. Mehdi, R. и Nourrissat C. — „L’Avis 1/13, ou comment la Cour de justice confirme une conception traditionnellement extensive de sa compétence et privilégie l’efficacité des règlements de l’Union sur l’unité des conventions internationales“; студията е достъпна на адрес http://www.gdr-elsj.eu/2014/12/07/cooperation-judiciaire-civile/lavis-113-ou-comment-la-cour-de-justice-confirme-une-conception-traditionnellement-extensive-de-sa-competence-et-privilegie-lefficacite-des-reglements-lunion-sur-l/

[43] Може да се твърди, че Съдът е склонен да разглежда подобни международни договори за несъществуващи по отношение на ЕС. Именно поради тази причина, за разлика от ГА, при преценката на изискването дали международните споразумения притежават качеството да са „предвидени“ Съдът изобщо не обсъжда подписаните от държавите членки едностранни декларации (вж. точка 50 от становище 1/13). Съюзът е надлежният субект, който следва да манифестира воля за обвързване с разглежданото изменение на Хагската конвенция.

[44] Интересен е въпросът каква би била съдбата на подобни международни споразумения във отношения между сключилите ги държави членки. От съображения за правна сигурност и предвидимост по-скоро би следвало да се смята, че не се накърнява валидността на сключените международни договори във вътрешните отношенията между държавите членки. Тези отношения продължават да се регулират от принципите на международното публично право, като се прилагат правилата на Виенската конвенция. В сила е член 26 от последната, утвърждаващ принципа „Pacta sunt servanda“.

[45] Вж. Bergé, J. В „L’ELSJ sous les projecteurs de l’actualité des interactions „droit international – droit européen“, студията е публикувана на уебсайта на Réseau universitaire européen dédié à l’étude du droit de l’Espace de liberté, sécurité et justice, http://www.gdr-elsj.eu/2015/01/06/elsj/lelsj-sous-les-projecteurs-de-lactualite-des-interactions-droit-international-droit-europeen/. Авторът обособява пет области на това взаимодействие.

[46] Вж. Решение на Съвета от 31 март 2011 година за подписване от името на Европейския съюз на Хагската конвенция от 23 ноември 2007 г. за международното събиране на издръжка на деца и на други членове на семейството (публикувано в ОВ L 93, 2011 г.), както и последвалото го Решение на Съвета от 9 юни 2011 година за одобряване от името на Европейския съюз на Хагската конвенция от 23 ноември 2007 г. за международното събиране на издръжка на деца и на други членове на семейството (публикувано в OB L 192, 2007 г.).

[47] Регламент (ЕО) № 4/2009 на Съвета от 18 декември 2008 година относно компетентността, приложимото право, признаването и изпълнението на съдебни решения и сътрудничеството по въпроси, свързани със задължения за издръжка (публикуван в OB L 7, 2008 г.).

[48] Вж. Решение на Съвета от 4 декември 2014 година за одобряване от името на Европейския съюз на Хагската конвенция от 30 юни 2005 г. за споразуменията относно избор на съд (публикувано в OB L 353, 2014 г.) и предхождащото го Решение на Съвета от 26 февруари 2009 година относно подписване от името на Европейската общност на Конвенцията за споразуменията относно избор на съд (публикувано в OB L 133, 2009 г.). Тази конвенция все още не е влязла в сила.

[49] Така например член 15 от Регламент №4/2009 се задоволява да посочи, че „приложимото право към задълженията за издръжка се определя в съответствие с Хагския протокол от 23 ноември 2007 г. относно приложимото право към задълженията за издръжка“, тоест в тази част Регламентът и съответстващата му Хагска конвенция образуват подобно неразделно нормативно единство.

[50] В този смисъл и  Mehdi, R. и Nourrissat C., цит.съч.

[51] Например във връзка с Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. (Организация на обединените нации, Сборник договори, том 189, стр. 150, № 2545 (1954 г.), влязла в сила на 22 април 1954 г. и допълнена с Протокола за статута на бежанците от 31 януари 1967 г., влязъл в сила на 4 октомври 1967 г. Възможни са стълкновения между Конвенцията и мерките, приети от Съюза на основание на член 78 ДФЕС (предходен член 63 ЕО), и по-специално с Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 304, стр. 12 и поправка в ОВ L 204, 2005 г., стр. 24; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 52).

[52] Например Регламент Брюксел I (Регламент (ЕС) № 1215/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2012 година относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела (OB L 351, 2012 г.) или предшестващия го Регламент (ЕО) № 44/2001 на Съвета от 22 декември 2000 година относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела (OB L 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 74).

[53] Например: Конвенцията за договора за международен автомобилен превоз на стоки (CMR), ратифицирана с Указ № 1143 на Държавния съвет от 29.07.1977 г., необнародвана – за пример за възникналите проблеми в правоприлагането вж. решение от 10 ноември 2014 г. по дело Nickel & Goeldner Spedition, C-157/13, или Конвенцията за признаване и изпълнение на чуждестранни арбитражни решения, приета на 10 юни 1958 г. в Ню Йорк (обнародвана в ДВ. бр.2 от 8 Януари 1965г.) – в контекста на наскоро представеното заключение на генерален адвокат Wathelet по дело Gazprom (C–536/13).

[54] И обратното е правилно – член 218, параграф 11 се разбира често като средство за държавите членки, с което те могат да бранят правомощията си и да държат на страна на Съюза от тях, като препятстват опитите му за непрекъснато разширяване на предоставената му компетентност. Освен това посочената разпоредба може да се разглежда като „механизъм за предотвратяване на потенциални междуинституционални кризи“, вж. Mehdi, R. и Nourrissat, цит.съч.