КЪСЕН ПРЕЛЮД: ИЗБОРЪТ НА УДОБЕН ФЛАГ В ТРЕТА СТРАНА И ПРИЛОЖНОТО ПОЛЕ НА ПРАВОТО НА ЕС

Author

(Решение на Съда на ЕС в дело C-83/13, Fonnship)
Момчил Миланов [1]

 

Въведение

 

Правото на колективни синдикални действия в общия контекст на свободното предоставяне на услуги дълго време остава встрани от практиката на Съда на Европейския Съюз. Това се промени през декември 2007 г. с двете знакови и широко обсъждани решения в делата Viking Line и Laval un Partneri[2]. По същество и двете решения се отнасят до действията на синдикални организации, израз на опасенията им, че икономическите оператори ще се възползват от икономическите свободи, гарантирани от правото на ЕС, което ще породи явлението социален дъмпинг, дефинирано като „износ на продукти, дължащи конкурентноспособността си на ниските стандарти в областта на трудовото законодателство”. [3]

В решенията си Съдът на ЕС признава колективните действия за основно право, неизменна част от общите принципи на правото на ЕС. Същевременно от анализа на решенията може да се направи извод, че това право не е абсолютно, тъй като и в двeтe решения Съдът намира, че в случай на конфликт между правото на колективни действия от една страна, защитено от Хартата на основните права на ЕС и от друга, икономическите свободи, гарантирани от Договорите, правото на колективни действия може да бъде ограничавано.[4]

Преюдициалното запитване в коментираното решение е отправено от последна инстанция в едно проточило се във времето дело, което разглежда обстоятелства от преди повече от десет години. То е тясно свързано с вече споменатите решения и изглежда по-скоро като закъсняло въведение към тази проблематика. Докато във Viking Line и Laval Съдът разглежда по същество сложната връзка между упражняването на синдикални права и икономически свободи (на установяване и на предоставяне на услуги), в настоящото решение Съдът разглежда въпроса за приложимостта на правото на ЕС към дружество, установено в Норвегия, чийто кораб плава под флага на Панама, и което предоставя услуги в Швеция, Исландия и други държави членки или държави страни по ЕИП. Преюдициалното запитване, с което шведският съд Arbetsdomstolen се обръща към Съда, касае въпроса дали Fonnship, дружество със седалище в Норвегия, страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство (EИП), което е собственик на плавателен съд, плаващ под флага на трета страна, попада в приложното поле на свободното предоставяне на услуги в морския транспорт съгласно Регламент №4055/86 на Съвета от 22 декември 1986 г.[5], включен в Споразумението за ЕИП.

В изложението ще бъдат разгледани последователно четири основни въпроса, свързани съответно с предмета на преюдициалното запитване, значението на флага за приложното поле на член 1 от Регламента, понятието за доставчик на услуги за морски транспорт и евентуалната злоупотреба с право при използването на удобен флаг от страна на икономическите оператори.

Факти и обстоятелства

През 2001 г., докато корабът Sava Star, собственост на норвежкото дружество Fonnship и плаващ под панамски флаг, е в шведско пристанище, Svenska Transportarbetarförbundet (шведски съюз на  транспортните работници, наричан още „ST“) започва колективни действия с цел да попречи на разтоварването и товаренето на кораба. Причината е в позицията на ST, че екипажът, който към момента на настъпване на фактите по производството се състои единствено от граждани на трети страни, не получава достатъчно възнаграждение. Fonnship се съгласява да подпише колективен трудов договор и да заплати изискваните такси и плащания, след което корабът напуска пристанището. Две години по-късно, след изтичането на срока на колективния трудов договор, организацията Facket för Service och Kommunikation (синдикат на работещите в областта на услугите и съобщенията, наричан още „SEKO“) предприема аналогични действия отново в шведско пристанище. Fonnship отново подписва колективен трудов договор и заплаща дължимите суми, след което предявява два иска срещу ST и SEKO за обезщетение за вредите, претърпени поради незаконосъобразността на колективните действия и нищожността на колективните трудови договори. ST от своя страна предявява иск срещу Fonnship за обезщетение за вредите, претърпени поради неплащането от страна на дружеството на възнагражденията, предвидени в подписания през 2001 г. колективен трудов договор. Ключовият въпрос, поставен пред шведския съд в главното производство, е, също както във Viking Line и Laval, за законосъобразността на колективните действия на синдикалните организации. За разлика от предходните решения обаче, Arbetsdomstolen се обръща към Съда на ЕС, за да се произнесе единствено относно приложимостта на правото на ЕИП[6] в случаите, когато плавателен съд е регистриран в трета страна и отношенията на борда се регулират от правото на държавата на флага.

Приложимо право

Според чл. 1, параграф 1 на Регламент № 4055/86 „правото на свободно предлагане на транспортни услуги по море между държави-членки и между държави-членки и трети страни се прилага за граждани на държави-членки, които са установени в друга държава-членка, различна от тази на лицето, за което са предназначени услугите“.

Според параграф 2 „разпоредбите на настоящия регламент се прилагат и за граждани на държави-членки, установени извън Общността, както и за корабни дружества, установени извън Общността, контролирани от граждани на държава-членка, ако техните плавателни съдове са регистрирани в същата държава-членка в съответствие с нейното законодателство.“ Параграф 3 допълва, че за въпросите, обхванати от регламента, се прилагат разпоредбите на членове 55 до 58 и 62 от ДФЕС.

Проблематиката на сблъсъка между синдикални права и икономически свободи в решенията Laval и Viking Line

На пръв поглед решението по делото Fonnship представлява своеобразен синтез на някои елементи от предходните решения Viking Line и Laval, в които Съдът разглежда по същество сложната връзка между упражняването на синдикални права и икономически свободи (установяване и предоставяне на услуги). И в двата случая Съдът стига до извода, че засегнатите разпоредби[7] от договорите могат да имат хоризонтален директен ефект, т.е. работодателите могат да се позовават на тях в спорове срещу синдикалните организации, тъй като последните не са публични органи. Правото на стачка е признато като част от защитата на синдикалните организации срещу твърденията на компаниите, че икономическите им свободи са били нарушени. Някои анализи характеризират позиционирането на стачката спрямо икономическите свободи като “дефанзивно”[8], поради което границите, в които това право може да бъде упражнявано, може да се окажат много тесни.

В Laval фокусът е поставен върху Директива 96/71/EC, т.нар. Директива за командировани в чужбина работници[9] и член 49 ДФЕС. Според някои коментари, интерпретацията на Съда може да доведе до заключението, че по-високите стандарти, т.е. по-благоприятните условия за работници може да се прилагат само ако работодателят се съгласи с тях, без да е необходимо синдикалната организация да прибягва до колективни действия. Тази интерпретация е оспорвана от някои автори, според които Съдът не взима под внимание пълния контекст на понятието за колективни преговори, а го разглежда изолирано от колективните действия.[10]

На следващо място e интересно да се отбележи, че в Laval Съдът за пръв път се позовава самостоятелно на Хартата за основните права, за да обяви правото на стачка за основно право.[11] Това съвсем не означава, че то е абсолютно и анализът на решенията ясно го показва. От решенията може да се направи изводът, че балансът между правото на синдикални действия и свободното движение може да бъде намерен чрез прилагането на принципа на пропорционалността[12]. Накратко това означава по същество компетентният съд да прецени доколко действията на синдикалните  организации са пропорционални на легитимно преследваната цел в конкретния случай. Съдът въвежда принципа на пропорционалност в решенията Schmidberger[13] и Omega Spielhallen[14]. Обосновката на евентуални ограничения на свободите и пропорционалността на синдикалните действия са тясно свързани, тъй като всяко ограничение на икономическите свободи задължително трябва да бъде пропорционално.[15] Въпреки че Съдът приема, че правото на колективни действия може да бъде императивно съображение от обществен интерес, което по принцип  може да оправдае ограничаване на гарантираните от Договора основни свободи, Съдът все пак намира, че в този случай синдикалните действия не могат да бъдат обосновани.[16]

Решението Viking Line пряко засяга използването на т.нар. удобен флаг, което има връзка с решението Fonnship. Понятието “удобен флаг”датира от периода след края на Втората Световна война, но практиката на корабособственици с гражданство от една държава да регистрират плавателния съд в друга държава, за да плава под нейния флаг, е много по-стара. Според Международната федерация на транспортните работници (IFTW) удобният флаг “дава възможност на собственика да заобиколи стандартите за условия на труд в собствената му страна и по този начин се превръща в средство за ниски заплати и повече работни часове при несигурни работни условия“.[17] Тъй като корабите, плаващи под удобен флаг, “нямат истинска националност, те са извън обсега на всички синдикати”.[18] В случая с Viking финландската синдикална организация FSU води дълготрайна и целенасочена кампания срещу използването на удобни флагове. Съдът на ЕС определя действията на синдиката като представляващи ограничение срещу свободата на установяване по член 43, тъй като последицата от тях е, че FSU цели да направи упражняването на тази свобода по-непривлекателно, дори безполезно упражнение, доколкото това колективно действие възпрепятства дружеството да получи в приемащата държава-членка същото третиране като другите установени в тази държава икономически оператори.[19]

На следващо място, що се отнася до въпроса за обосновката на синдикалните действия, за разлика от Laval, във Viking Съдът оставя на националната юрисдикция да приложи теста за пропорционалност като се задоволява да даде някои индикации в тази посока. Интересно е да се отбележи, че Съдът заема критична позиция по отношение на цялостната политика на ITF срещу удобните флагове[20], тъй като, за да докаже, че не попада в приложното поле на чл. 43 ДЕО (правото на свободно установяване), федерацията на транспортните работници би следвало да докаже, че използването на флагa на която и да е страна би имало същия негативен ефект върху условията за наемане на работници.[21] Когато политиката на ITF води до това, че корабособствениците са възпрепятствани да регистрират своите плавателни съдове в друга държава, ограниченията в свободата им на установяване не може да бъдат обективно обосновани. Съдът застъпва мнението, че в преценката за пропорционалността на колективните действия националните юрисдикции трябва да прилагат критерия за “най-малко ограничаваща алтернатива”. Той съдържа два елемента: на първо място, националната юрисдикция трябва да провери дали синдикатът е имал други средства на свое разположение, които биха ограничили по-малко свободата на установяване и второ, дали синдикалната организация е изчерпала тези средства преди да започне стачни действия.[22]

Относно пропорционалността Съдът следва подхода, възприет в решението Schmidberger, тъй като и в двата случая действията на синдикатите водят до това, че упражняването на съответното право прави услугата по-непривлекателна от гледна точка на корабособственика. И в двете решения същината на въпроса е в прилагането на принципа на пропорционалността, но докато в Laval той бива директно приложен от Съда на ЕС, във Viking това е оставено на националната юрисдикция. Начинът, по който пропорционалността е приложена в тези две дела е критикуван в някои коментари,[23] тъй като тежестта на доказване лежи изцяло върху синдикалната организация, която трябва да докаже, че преследва легитимна цел и не надвишава необходимото, за да я постигне. Тя трябва да докаже, че действията й са пропорционални спрямо засягането на икономическите свободи на работодателя. С други думи, признаването на правото на стачка зависи от резултата от проверката за спазване на принципа на пропорционалност.

Съдът не приема самото упражняване на правото на стачка за легитимна цел per se, а разглежда единствено целта на стачката, което се разминава с подхода, приет в Schmidberger, а Laval и Viking се основават именно на това решение. Разликата между тези решения и Schmidberger е, че в тях искът е внесен от фирмата срещу синдикалната организация, а не срещу държавата. Ето защо за Съда по-важно е по какъв начин синдикатите упражняват правото си на стачка, а не както в Schmidberger държавното регулиране на правото на стачка, оттам и по-внимателното вглеждане в отговорността на синдикатите при упражняването на това право.[24] Това леко изместване на плоскостта поради спецификата на Laval и Viking в сравнение със Schmidberger води и до трудностите при прилагането на пропорционалността спрямо синдикалните организации, тъй като пропорционалността зависи до голяма степен от контекста на конкретния случай. Както посочва А. Davies, основният проблем с пропорционалността е, че колкото по-успешна е стачката в постигането на целта, т.е. колкото икономическите свободи на предприемача са по-ограничени, толкова по-трудно ще е да синдикатите да оправдаят действията си. Докато в Laval фокусът е върху имплементирането на директивата за командированите в чужбина работници, във Viking той е именно върху действията на синдиката. Съдът ясно показва, че стачните действия, които са попречили на смяната на флага, са били толкова ефективни, че не биха могли да бъдат оправдани. Според Davies синдикатът би имал шанс да удовлетвори теста за пропорционалност, само когато стачните действия правят упражняването на правото на свободно движение по-малко привлекателно, без да се попречва на пълното му упражняване.[25] Във Viking Съдът подчертава важността на “най-малко ограничаващата алтернатива”, т.е. при изследване на поведението на синдикатите винаги трябва да се проверява дали е имало друга възможност на тяхно разположение, при която предприемачът би понесъл по-малко вреди. Съвсем естествено е, че колкото по-ефективно е действието, толкова повече вреди би понесъл предприемачът. Изключително важно е при прилагането на “най-малко ограничаващата алтернатива” компетентната юрисдикция да вземе предвид и относителната ефективност на различните възможности за действие в защита на интересите на работниците, защото обратното би представлявало сериозна опасност за балансираната преценка на упражняването на синдикалните права. Именно този елемент като че ли отсъства във Viking.

Съдът заема критична позиция спрямо цялостната политика на синдиката срещу удобните флагове, дори когато условията на труд не са застрашени в конкретния момент. Но доколко всъщност е важно дали смяната на флага представлява конкретна и непосредствена заплаха за позициите на работниците, когато причината за съществуването на удобните флагове се състои във възможността за снижаване на стандартите на защита на работниците. Както основателно отбелязва A. Davies, дори трудовите права на вече наетия екипаж да са защитени, това не означава, че новонаетите работници ще могат да се възползват от същите стандарти.[26] Според него подобна интерпретация би окуражила националните юрисдикции да концентрират вниманието си върху условията на труд на настоящия екипаж и да игнорират по-широкия контекст. В Laval Съдът застъпва мнението, че по-добри условия на труд биха могли да бъдат включени в колективно споразумение, само ако работодателят се е съгласил на тях доброволно, което обаче влиза в противоречие с естествената връзка, която съществува между колективното договаряне и възможността за синдикални действия. Коректното прилагане на теста за пропорционалност изисква взимането предвид на цялостния контекст на решението за колективни действия, защото пропорционалността не може да бъде разглеждана едностранчиво като преценка на законосъобразността на стачните действия.

В заключение, правото на стачка може да бъде упражнявано доколкото не ограничава непропорционално презграничната дейност на работодателите. Същественото е да бъде взет предвид цялостния контекст на отношения между работодатели и синдикални организации, включително и обстоятелствата, предхождащи възникването на спора. Не е случайно, че и трите решения се отнасят до скандинавския социален модел, който се характеризира с високи стандарти на социална защита при колективното договаряне и максимална защита на работниците. Позицията на Съда е напълно оправдана от гледна точка на ролята му на пазител на принципите на правото на ЕС, един от които е премахването на пречките пред изграждането на вътрешния пазар и свободната търговия в Съюза. Това донякъде обяснява липсата на чувствителност към особения контекст, в който защитата правата на работниците заема важно място. Както ще бъде установено в коментара на решението на Съда във Fonnship, последното доразвива някои насоки на предходните решения и добавя още една важна стъпка към съществуващата съдебна практика, особено що се отнася до ролята на националните юрисдикции в прилагането на теста за пропорционалност. Въпросът, пред който е изправен Съда в Laval и Viking и косвено във Fonnship, e до каква степен синдикатите могат да се противопоставят на снижаването на стандартите на закрила чрез колективни действия.

Голямата разлика между предходните решения и настоящото е, че във Fonnship националната юрисдикция (в случая шведския Arbetsdomstolen) изрично отбелязва, че запитването не засяга съвместимостта на синдикалните действия със споразумението за ЕИП, тъй като Viking Line показва, че преценката принадлежи именно на самата запитваща юрисдикция[27]. Това ще бъде потвърдено във Fonnship чрез отказа на запитващата юрисдикция да включи този въпрос в запитването[28].

Заключение на Генералния адвокат

  1. Относно предмета на преюдициалното запитване

Преди да отговори по същество на поставения въпрос, ГА Mengozzi анализира критиките на Fonnship към начина, по който е формулирано запитването и най-вече отказът на Arbetsdomstolen да включи в него и въпроса за съвместимостта на колективните синдикални действия с правото на ЕИП. Според ГА, ако Съдът засегне проблематика, която е извън рамките на въпроса, както е зададен от шведския съд, това би представлявало отклонение от съдебната практика относно тълкуването на член 267 ДФЕС.[29] В рамките на преюдициалното производство страните нямат право на инициатива. Те са лишени от възможността да формулират преюдициални въпроси или да „принуждават” Съда на ЕС да се самосезира с даден въпрос или да променя съдържанието му. По този начин ГА потвърждава принципната позиция на Съда, според която следва да се откаже отговор на зададени от страните допълнителни въпроси, които излизат извън рамките на поставения от националната юрисдикция въпрос. Същевременно е възможно Съдът все пак да се отклони от тази практика, с цел да предостави „полезен отговор на запитващата юрисдикция“[30]. Съдът може да се произнесе относно основателността на твърдение на някоя от страните или приложимостта на разпоредба, неспомената в преюдициалното запитване или дори да преформулира зададените въпроси ad officio, за да даде полезен отговор на националната юрисдикция. В случая, когато запитващата юрисдикция изрично или имплицитно е отказала да отправи допълнителен въпрос, обаче тази възможност е изключена и Съдът систематично отказва да измени или разшири предмета на преюдициалното производство. Същевременно, буквалното тълкуване на параграф 3 от член 267 ДФЕС създава впечатлението, че когато пред юрисдикция, произнасяща се като последна инстанция, възникне въпрос за тълкуване на правото на ЕС, тази юрисдикция е длъжна да сезира Съда.[31] ГА е на мнение, че когато запитващата юрисдикция не е дала индикации точно по какъв начин ще реши този допълнителен въпрос, не съществуват основания, които да оправдаят намесата на „доктрината за полезния отговор. В подкрепа на това твърдение са и решенията по делата Consiglio nazionale de igeologi и Autorita garante della concorrenza e del mercato,[32] в които Съдът поддържа, че задължението за отправяне на преюдициално запитване не е безусловно и припомня, че формулирането на въпросите се извършва само от националната юрисдикция. [33] ГА е на мнение, че Съдът трябва да отговори на въпроса, така както е зададен от запитващата юрисдикция, без да взима предвид възраженията на Fonnship.

  1. Относно значението на флага за приложното поле на член 1 от Регламента

Още в началото на своето изложение по същество ГА смята, че отговорът на въпроса за приложното поле на регламента се налага от самото тълкуване на неговия член 1. Изводът, който следва от тълкуването на чл. 1, параграф 1 и 3 е, че дружествата, установени в рамките на ЕС (ЕИП), се третират по същия начин като физическите лица, граждани на държавите членки. Условието за тях е да бъдат установени в друга държава членка, различна от тази на лицето, за което са предназначени услугите. ГА се позовава на решението по делото Corsica Ferries[34], в което дружество, установено в една държава членка и осигуряващо редовни превозни услуги до друга държава членка, като плавателните му съдове са регистрирани и плават под флага на Панама. В това решение Съдът прави извод от формулировката на член 1, параграф 1 от регламента, че разпоредбата „визира гражданите на държавите членки, установени в държава членка, различна от тази на лицето, за което са предназначени услугите, и не се отнася до регистрацията или до флага на плавателните съдове, използвани от транспортното дружество“. Регистрацията и флагът на плавателните съдове са без значение за определяне на приложното поле на параграф 1 от регламента. Това се потвърждава от тълкуването на параграф 2 на същия член per argumentum a contrario. Съгласно този параграф, регламентът се прилага и за „[…] корабни дружества, установени извън Съюза, контролирани от граждани на държава членка, ако техните плавателни съдове са регистрирани в същата държава членка в съответствие с нейното законодателство.[35] Този параграф отразява т.нар. „гръцко изключение“[36], според което гръцките граждани, установени в трети страни, имат право да вписват плавателните си съдове в корабния регистър на Гърция. От това следва, че мястото на регистрация на плавателните съдове не обуславя приложното поле на член 1, параграф 1. Дори плавателните съдове да са регистрирани в трета страна, техните собственици продължават да бъдат установени в държава от ЕИП.[37]

Според ST и SEKO, доколкото главното производство засяга условията на труд на екипажа на плавателен съд, които са регулирани от правото на трета страна, под чийто флаг плава корабът, то разпоредбите на Регламент № 4055/86 не са приложими или поне зависят от наличието на достатъчна връзка между трудовото правоотношение и територията на Съюза (на ЕИП), каквато връзка в случая липсва.[38] Според ГА този аргумент трябва да бъде отхвърлен тъй като приложното поле на регламент № 4055/86 се определя от неговите разпоредби, а не зависи от правото, приложимо към трудовите правоотношения, обвързващи екипажа на плавателния съд с доставчика на услуги в областта на морския транспорт. В регламента липсват критерии за определяне на приложимото право за индивидуалните трудови договори на членовете на екипажа и отсъства препращане към „Римската” конвенция.[39]Освен това, според двете организации, трудовите правоотношения на борда на плавателен съд в открито море зависят от правото на държавата на флага в съответствие с членове 91 и 94 от Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право, подписана в Монтего Бей на 10 декември 1982 г.[40], което е признато от практиката на Съда.[41] Въпреки това,  според ГА няма никакви доказателства, които да подкрепят тезата, че законодателят е искал да ограничи приложното поле на регламента до лицата, извършващи услуги в областта на морския транспорт посредством плавателни съдове, на борда на които трудовите правоотношения се регулират от правото на държава членка (или на държава от ЕИП) като по този начин да изключи съдовете, регистрирани и плаващи под флага на трети страни. Въвеждането на подобно условие би означавало на практика въвеждането на допълнителни ограничения в свободното предоставяне на услуги в морския транспорт между държави членки и трети страни.[42]

  1. Относно понятието за доставчик на услуги за морски транспорт

Едва след като отхвърля изтъкнатите от ST и SEKO аргументи, ГА обръща внимание на може би най-съществения въпрос, а именно как да бъде определен точният обхват на лицата, ползващи се от свободното предоставяне на услуги в областта на морския транспорт, посочени в член 1, параграф 1 от регламента. Още по-конкретно: дали по силата на пребиваването/установяването в държава от ЕИП формалният собственик на плавателен съд попада в приложното поле на тази разпоредба? ГА поддържа, че следва да се пристъпи към „гъвкаво тълкуване на приложното поле на регламента спрямо лицата” с цел обхващане на по-голям брой икономически дейности, за които не са приложими другите три свободи, така че те да не останат извън приложното поле на правото на ЕС или на Споразумението за ЕИП.[43] Тази съдебна практика обаче не дава отговор на най-важния въпрос, а именно дали формалният собственик на плавателен съд би могъл да бъде смятан за доставчик на услуги в областта на морския транспорт. Отново позовавайки се на практиката на Съда[44], той стига до заключението, че само собственикът на плавателен съд, който поема и отговорността за неговата експлоатация, би могъл да се счита за предоставящ услуги в областта на морския транспорт.[45] Това твърдение намира подкрепа в определението на понятието за „собственици на кораби от Общността” в чл.2, §2 б) от Регламент № 3577/92[46], както и в дефиницията за „корабособственик” в клауза 2 от приложението към Директива 1999/63/EО на Съвета от 21 юни 1999 г.[47] Тълкуването на приложението към директивата сочи, че от определението за корабособственик следва, че собствеността на плавателен съд не съвпада с отговорността за неговата експлоатация.[48] Според ГА ако собственикът повери отговорността за експлоатацията на плавателния съд на други лица, услугите ще се предоставят от тях. Ако собственикът поема само част от дейностите по експлоатацията на плавателния съд, например отдавайки го под наем за определен срок (т. нар. тайм-чартър) или за конкретно пътуване, възможно е да се предположи, че той по принцип носи отговорност за екипажа. В подобни обстоятелства, когато собственикът остава пряко отговорен за екипажа, е възможно той да бъде смятан за предоставящ услуги заедно с наемателя, т.е. че и двете лица попадат в приложното поле ratione personae на регламента. При отдаване под наем на плавателен съд без екипажа (т.нар. беърбоут-чартър), ГА е на мнение, че собственикът би следвало да не бъде смятан за доставчик на услуги в морския транспорт. Според ГА Arbetsdomstolen трябва да се провери дали в периода на настъпване на фактите по главното производство Fonnship е осъществявало експлоатацията на кораба по начин, който да съставлява предоставяне на услуги в областта на морския транспорт по смисъла на член 1, параграф 1 от Регламент № 4055/86.

В случай, че това се докаже, според ГА Съдът трябва да провери дали регламентът все пак би могъл да се окаже неприложим поради евентуална злоупотреба с право от страна на икономическите оператори, които целят да избегнат прилагането на правото на ЕС/ЕИП като регистрират плавателните си съдове в трети страни.

  1. По въпроса за евентуалната злоупотреба с право

На последно място ГА насочва вниманието си към въпроса за забраната за икономическите оператори да се позовават с цел злоупотреба на разпоредбите на правото на Съюза или за да избегнат прилагането по отношение на тях на приложимото национално законодателство, или за да се възползват от тези разпоредби по начин, който противоречи на техните цели.[49] ГА Mengozzi е на мнение, че съществуват два алтернативни прочита на понятието за злоупотреба с право, като подчертава, че в своята практика[50] Съдът не е избрал категорично нито единия, нито другия. Според практиката това понятие може да бъде разбирано като правило, очертаващо приложното поле на разпоредби на правото на ЕС или като правило или принцип, позволяващо да се ограничи упражняването на дадено субективно право.[51] Според ГА злоупотребата с право трябва да бъде разбирана именно по втория начин[52] – като правило, ограничаващо упражняването на субективно право. Семантичното тълкуване на понятието показва, че с едно право може да се злоупотреби само ако то е предварително признато,[53] както в случая свободата на движение е призната от правото на ЕС и от споразумението за ЕИП.

В разглежданото дело целта е да се предостави на гражданите на държавите от ЕИП правото на свободно предоставяне на услуги в областта на морския транспорт между държавите от ЕИП и между тях и трети страни, като мястото на регистрация на използваните плавателни съдове и флагът, под който те плават, е без значение.[54] ГА стига до заключението, че за лице, установено в държава-членка на ЕИП, експлоатирането за тази цел на плавателен съд, плаващ под флага на трета страна, само по себе си не може да представлява злоупотреба със свободното предоставяне на услуги, предвидено в чл.1, пар.1 от Регламент № 4055/86. Не представлява злоупотреба и използването на плавателен съд, плаващ под удобен флаг на трета страна.[55]

ГА отбелязва, че установяването на злоупотреба изисква да се вземе предвид и целта, преследвана не само от конкретните разпоредби, но и по-общо от Регламент №4055/86. В този смисъл според ГА до противоречие с целта на регламента за гарантиране на лоялна конкуренция би се стигнало, ако се докаже, че дружество, осъществяващо транспорт на товари между държави от ЕИП, използва плавателен съд, регистриран в трета страна, без с нея да има реална връзка и заплаща на екипажа на плавателния съд възнаграждение, чийто размер е чувствително по-нисък  от този на минималната работна заплата или на общоприетото в сектора, което би било дължимо, ако плавателният съд беше регистриран в държавата  от ЕИП, в която е установено предприятието. Запитващата юрисдикция трябва да провери дали това условие е изпълнено с правилата за доказване на националното право, без да се накърнява ефективността на правото на ЕС. От субективна страна на фактическия състав трябва да бъдат проверени две обстоятелства, без да е задължително да присъстват кумулативно.

На първо място, злоупотреба ще представлява поведението, с което при гореописаните обстоятелства, лицето цели да избегне прилагането на условията на заплащане на екипажа на плавателния съд, които нормално биха били приложими, ако той беше регистриран в държавата от ЕИП, в която собственикът е установен, което противоречи на целта на регламента, с която се гарантира лоялната конкуренция.[56]

На второ място, би следвало да се провери дали лицето, което като собственик на плавателен съд, плаващ под удобен флаг на трета страна, „изкуствено е създало“ условията за прилагане на разпоредбите на регламента чрез структури, с помощта на които то привидно е осъществявало експлоатацията, изцяло или частично, на плавателния съд в полза на дружество, установено в трета страна. В този случай лицето би следвало да се смята за формален собственик на плавателния съд и като такова, не би могло да попадне в кръга на лицата, ползващи се от правото на свободно предоставяне на услуги в областта на морския транспорт по смисъла на чл.1 пар.1 от регламента.

Решението на Съда

Съдът започва изложението си като припомня, че член 1 от Регламент № 4055/86 установява две категории лица, ползващи се при определени условия от право на свободно предоставяне на услуги: от една страна, гражданите на държава – страна по Споразумението за ЕИП, установени в ЕИП, и от друга, гражданите на държава – страна по същото споразумение, установени в трета страна, както и корабните дружества, установени в трета страна и контролирани от граждани на държава – страна по Споразумението за ЕИП.

Законодателят на Съюза включва в приложното поле на регламента гражданите на държава членка, установени в трета страна или контролиращи дружество в трета страна, за да гарантира, че търговският флот ще може да се възползва от либерализацията в сектора на морския транспорт, така че корабособствениците от държавите членки да могат по-лесно да преодоляват ограниченията, наложени от трети страни.

В член 1, параграф 2 законодателят е формулирал изискване за достатъчно тясна връзка между корабособственик и държава, като предвижда, че гражданите на държава — страна по Споразумението за ЕИП, действащи от основно място на дейност, намиращо се в трета страна, са изключени от свободното предоставяне на услуги, ако техните плавателни съдове не плават под флага на въпросната държава членка на ЕС (съотв. държава страна по ЕИП).

Липсата на подобно изискване в параграф 1 на същия член спрямо гражданите на държава — страна по Споразумението за ЕИП, действащи от основно място на дейност в рамките на ЕИП показва, че законодателят е приел тази категория лица за имаща сама по себе си достатъчно тясна връзка с правото на ЕИП, така че да бъде включена в обхвата на действието на въпросния регламент независимо от флага, под който плават корабите им[57]. С оглед на това разграничение е необходимо да се провери дали съответното  дружество може да се  смята за доставчик на тези услуги. Съдът приема, че дружество, установено в трета страна и предоставящо услуги посредством плавателни съдове, плаващи под флага на трета страна, не може да се ползва от  правото на свободно предоставяне на услуги чрез контролирано от него дружество, установено в ЕИП, под претекст, че последното е доставчик на услугите, ако в действителност ги предоставя първото. Съдът напълно приема логиката на ГА[58], според която, за да може да се приеме, че дадено дружество е доставчик на услуги в областта на морския транспорт, то трябва да осъществява експлоатацията на плавателния съд, посредством който се извършва транспортът. Преценката и проверката на истинността на твърденията е от изключителната компетентност на запитващата юрисдикция.

Ако Arbetsdomstоlen прецени, че Fonnship може да бъде считан за доставчик на тези услуги и след като не се оспорва, че получателите на тези услуги в случая са били установени в държава — страна по Споразумението за ЕИП, различна от Кралство Норвегия, то запитващата юрисдикция следва да приеме, че това дружество попада в обхвата на действието по отношение на лицата на Регламент № 4055/86 по силата на член 1, параграф 1 от същия. В този случай всяко ограничение, което без обективна причина може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на предоставянето на тези услуги, следва да бъде обявено за несъвместимо с правото на ЕС. Съдът припомня, че Регламент № 4055/86 по същество конкретизира правилата от Договора, свързани със свободното предоставяне на услуги, и отнасящата се до тях съдебна практика. Следователно регламентът се прилага независимо от това, че SavaStar е регистриран в трета страна и че членовете на екипажа са граждани на трети страни.

Съдът отговаря на поставения въпрос по следния начин: член 1 от Регламент № 4055/86 трябва да се тълкува в смисъл, че дружество, установено в държава — страна по Споразумението за ЕИП, собственик на плаващ под флага на трета страна плавателен съд, посредством който предоставя услуги в областта на морския транспорт от или към държава — страна по това споразумение, може да се позове на свободното предоставяне на услуги, при условие че с оглед на експлоатацията на плавателния съд може да бъде квалифицирано като доставчик на тези услуги и че получателите на същите са установени в държава — страна по посоченото споразумение, различна от тази, в която това дружество е установено.

Коментар

Коментираното решение поставя четири основни въпроса, които ще бъдат разгледани последователно, а именно този за предмета на преюдициалното запитване, значението  на флага за приложното поле на член 1, понятието за доставчик и евентуалната злоупотреба с право при използването на удобен флаг от страна на икономическите оператори.

Във връзка с предмета на преюдициалното запитване, засегнат в заключението на ГА, на първо място следва да се отбележи обстоятелството, че въпросът за съвместимостта на колективните действия на синдикалните организации с правото на ЕИП не фигурира в преюдициалното запитване. Постоянна практика на Съда е да отказва да отговаря на въпроси, излизащи извън рамките на преюдициалното запитване. Както ГА подчертава, Съдът не може да бъде принуден от нито една от страните да преформулира въпрос или да отговори на допълнителен въпрос, но същевременно не е изключена възможността Съдът служебно да разгледа въпрос, неотправен от запитващата юрисдикция, като се позове на доктрината си за „полезния отговор”[59]. Според практиката, Съдът може, независимо от начина, по който националната юрисдикция е формулирала запитването, да прояви инициатива и да провери или да се произнесе по въпроса за приложимостта на разпоредба, която не е предмет на преюдициалното запитване.[60] Още повече, Съдът би могъл да преформулира служебно зададените въпроси, за да включи в тълкуването на правото на ЕС разпоредби, посочени от една от страните, отново с цел да даде полезен отговор.[61] В конкретния случай обаче запитващата юрисдикция изрично е отказала да отправи този въпрос до Съда, позовавайки се на решенията Viking Line и Laval[62], според които, ако правото на ЕС е приложимо към настоящия случай, самият шведски съд трябва да се произнесе по необходимостта и пропорционалността на колективните действия.[63] Когато запитващата юрисдикция изрично е отказала да отправи допълнителен въпрос, поставен от една от страните по главното производство, Съдът не би могъл въпреки това да отговори служебно на въпроса.

Що се отнася до въпроса за приложното поле ratione personae на регламента, трябва да бъде направено ясно разграничение между пар. 1 и пар. 2 на член 1 от регламента. Докато в пар.1 флагът не е критерий от значение за определяне на приложното поле, то в параграф 2 той е такъв критерий. Параграф 2 се прилага и за  граждани на държави-членки, и за корабни дружества, установени извън ЕС, но контролирани от граждани на държава-членка, ако техните плавателни съдове са регистрирани в същата държава в съответствие с нейното законодателство. Разграничението е в следното: член 1 установява две различни категории лица: от една страна, гражданите на държава — страна по Споразумението за ЕИП, установени в ЕИП, и от друга, гражданите на държава — страна по Споразумението за ЕИП и корабните дружества, установени в трета страна и контролирани от граждани на държава — страна по Споразумението за ЕИП. В пар.1, (касаещ първата категория), законодателят не е искал да обуслови прилагането на регламента от мястото на регистрация на плавателните съдове; в пар. 2 (касаещ втората категория) има изискване, въведено с израза „ако техните плавателни съдове са регистрирани в същата държава [страна по Споразумението за ЕИП] в съответствие с нейното законодателство“. Условието предвижда, че гражданите на държава — страна по Споразумението за ЕИП, действащи от основно място на дейност, намиращо се в трета страна, са изключени от свободното предоставяне на услуги, ако техните плавателни съдове не плават под флага на въпросната държава от ЕИП.

Накратко, разликата между пар. 1 и пар. 2 се състои в това, че законодателят е приел първата категория лица за имаща сама по себе си достатъчно тясна връзка с правото на ЕИП, така че да бъде включена в обхвата на действието на въпросния регламент по отношение на лицата независимо от флага, под който плават корабите им, докато при втората категория е необходимо флагът да е на страна по ЕИП, за да бъде изпълнено условието за достатъчно тясна връзка с правото на ЕИП.[64] Дори плавателните съдове да са регистрирани в трета страна, това не означава автоматично, че гражданите, които са ги регистрирали, не са установени в ЕИП.

На следващо място е интересен въпросът за определението за доставчик на услуги за морски транспорт и дали по силата на пребиваването/установяването в държава от ЕИП формалният собственик на плавателен съд попада в приложното поле на тази разпоредба. Досегашната съдебна практика по чл.1, пар.1 от регламента свидетелства за желанието да бъдат обхванати максимален брой ситуации и икономически дейности. Същевременно само собственикът на плавателен съд, който поема и отговорността за неговата експлоатация, би могъл да се счита за предоставящ услуги в областта на морския транспорт. За сметка на това, ако той повери тази отговорност на други лица, услугите ще се предоставят именно от тях.

В случаите на тайм-чартър (когато плавателният съд бива отдаден под наем за определен срок) или за рейсов чартър (конкретно пътуване), ако собственикът на плавателния съд остава пряко отговорен за екипажа, то следва да се счита, че и собственикът, и наемателят предоставят услуги в областта на морския транспорт по смисъла на чл.1 от регламента. В другия случай, при т.нар. беърбоут-чартьор (отдаване под наем на плавателен съд без екипажа) ГА съвсем основателно изключва собственика от лицата, предоставящи услуги в морския транспорт, защото нищо в положението на собственика не оправдава причисляването му към тази категория. Както отбелязва ГА, в тази хипотеза собственикът по нищо не се различава от други наемодатели в идентична ситуация и не носи отговорност за екипажа. Съдът изрично се позовава на заключението на ГА, че за да се приеме, че дадено дружество е доставчик на услуги в областта на морския транспорт, то трябва да осъществява експлоатацията на плавателния съд, посредством който се извършва транспортът. Ако шведският съд установи, че Fonnship е осъществявал експлоатацията на плавателния съд през конкретния период, то това дружество попада в приложното поле на регламента.

Съдът не се спира на въпроса за евентуалната злоупотреба с право, засегнат от ГА, тъй като, за да се разгледа една такава евентуална злоупотреба, ще се наложи на първо място Съда на ЕС да отговори дали регламентът е приложим и едва на следващо място да се произнесе и по въпроса, който запитващата юрисдикция изрично е отказала да отправи до Съда. Въпреки това анализът на ГА предлага интересни елементи, които осветляват понятието за злоупотреба с право. Според ГА, то цели да ограничи упражняването на дадено субективно право, признато от правото на ЕС и няма връзка с определяне на обхвата на приложното му поле. Както отбелязва ГА, в досегашната си практика Съдът не е предпочел категорично някой от двата възможни прочита на понятието. Същевременно с отговора по основния въпрос, няма място за съмнение, че в тези обстоятелства когато регламент №4055/86 е приложим, изборът на удобен флаг сам по себе си не представлява злоупотреба с право. Възниква въпросът дали ако при проверката на фактическите обстоятелства по главното производство шведският съд установи, че дружеството не е било пряко отговорно за екипажа, т.е. не може да бъде смятано за доставчик на съответните услуги, регламентът не би следвало да е приложим в конкретния случай.

На последно място, въпреки че въпросът за съвместимостта и пропорционалността на колективните действия с правото на ЕС се явява допълнителен по отношение на основния въпрос, би било интересно да се анализира приносът на решението във Fonnship в това отношение. Отговорът на Съда, потвърждаващ приложимостта на регламента, означава, че топката се прехвърля обратно към Arbetsdomstolen, който единствен може да прецени, в качеството си на последна инстанция, законосъобразността на колективните действия на синдикатите. Фактът, че Съдът в Люксембург подминава този въпрос, въпреки че Генералният Адвокат му обръща сериозно внимание, вероятно би могло да се тълкува като мълчалив диалог със запитващата юрисдикция. Този диалог би се осъществил по следния начин: Съдът признава, че единствено компетентна да отговори на въпроса е запитващата юрисдикция, но само след получените указания във Fonnship. Тя от своя страна ще бъде „принудена“ да приложи изводите, до които достига Съдът в решението Laval. В подкрепа на такова виждане е заключението, до което достига Съдът в края на своя анализ, а именно „всяко ограничение, което без обективна причина може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на предоставянето на тези услуги, следва да се обяви за несъвместимо с правото на Съюза.”[65] Освен това, Съдът припомня, че Регламент № 4055/86 по същество конкретизира не само правилата от Договора, свързани със свободното предоставяне на услуги, но още по-важно – и отнасящата се до тях съдебна практика, и изрично споменава решението Laval.[66] Eто защо, в заключение, може да се твърди, че макар и да не се произнася по същество върху проблематиката на законността и пропорционалността на синдикалните действия, Fonnship представлява важен етап от консолидацията на практиката на Съда в тази област.

***

Линк към резюмето на английски език: UN PRELUDE TARDIF: LE PAVILLON DE COMPLAISANCE D’UN ÉTAT TIERS ET LE CHAMP D’APPLICATION DU DROIT DE L’UNION EUROPEENNE

***

[1] Стажант-аташе, Министерство на външните работи; докторант, Université de Genève; мненията, изложени в настоящия материал, са лични.

[2] Решение от 11 декември 2007 г. по дело International Transport Workers’Federation и Finnish Seamen’s Union, известно като „Viking Line“, C-438/05 Сборник, стр. I-10779 и Решение от 18 декември 2007 г. по дело Laval un Partneri, C-341/05, Сборник, стр. I-11767). Вж. A. Davies, „One Step Forward, Two Steps Back? The Viking and Laval Cases in the ECJ”, Industrial Law Journal, том 37, № 2, юни 2008, стр.126 – 148.

[3] B. Hepple, ‘New Approaches to International Labour Regulation’, Industrial Law Journal, №26, 1997, стр.353

 [4]Вж. една от следващите секции, в която накратко са представени основните изводи от решенията по делата Laval и Viking Line, в опит да бъде запълнена досегашната липса на подобно представяне на български език.

[5] Регламент №4055/86 на Съвета от 22 декември 1986 г. за прилагане на принципа на свободното предоставяне на услуги по отношение на морския транспорт между държави членки и между държави членки и трети страни. В сила от 1 януари 1987 г.

[6] В конкретния случай между понятията „право на ЕИП“ и „право на ЕС“ няма разлика и те могат да бъдат използвани като взаимозаменяеми, тъй като приложение XIII към Споразумението за ЕИП включва Регламент № 4055/86 в своя раздел V.

[7] Чл.43 и 49 ДФЕС

[8] A.Davies, op.cit, стр.127

[9] Директива 96/71/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги, Официален вестник на ЕС, 21.1.1997, L 18/1

[10] Вж. т.36 – 37 от Viking Line

[11] Вж. Laval т.90

[12] Ibid., т.94

[13] Решение от 12 юни 2003 по дело Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v Austria C-112/00, 2003 ECR I-5659

[14] Решение от 14 октомври 2004 по дело Omega Spielhallenund Automatenaufstellungs GmbH v Bundesstadt Bonn, C-36/02 [2004] ECR I-9609.

[15] Laval, т.101

[16] Ibid., т.106-111

[17] ITF, Flags of Convenience, Avoiding the rules by flying a convenient flag,достъпно онлайн на http://www.itfglobal.org/en/transport-sectors/seafarers/in-focus/flags-of-convenience-campaign/

[18]Ibid.

[19]Viking Line, т.72

[20]Viking Line, т.88-89

[21] Вж. A. Davies, „One Step Forward, Two Steps Back? The Viking and Laval Cases in the ECJ”, Industrial Law Journal, том 37, № 2, юни 2008,, стр.135

[22]Viking Line, т. 87

[23] Вж. A. Davies, op.cit., стр,141-145

[24] Ibid., стр. 142

[25] Ibid., стр.143

[26] Ibid., стр.144

[27] Вж.Viking Line, т.84

[28] Вж. по-долу в коментара към настоящото решение относно обхвата на преюдициалното запитване

[29] Заключения на Генералния Адвокат, т.12

[30] Ibid., т.16-17

[31] Ibid., т.21

[32] Решение от 18 юли 2013 г. по дело Consiglio nazionale de igeologi и Autorità garante della concorrenza e del mercatо, C‑136/12, непубликувано в Сборника, т.34

[33]Заключения на Генералния Адвокат, т.24

[34] Решение от 17 май 1994 г. по дело Corsica Ferries, C‑18/93, Сборник, стр. I‑1783, т.29

[35] Заключения на Генералния Адвокат, т.32

[36] Вж. A. Bredima-Savopoulou, & J. Tzoannos, The Common Shipping Policy of the EC, North Holland, Amsterdam, 1990, p. 176

[37] Заключения на Генералния Адвокат, т.35

[38]Ibid., т.36

[39] Конвенция за приложимото право към договорните задължения, подписана в Рим на 19 юни 1980 г., достъпна на адрес: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:41980A0934

[40] Членове 91 и 94 от Конвенцията предвиждат съответно по-специално че от една страна, плавателните съдове притежават националността на държавата, под чийто флаг имат право да плават, като между държавата и кораба трябва да съществува реална връзка, и от друга страна, че всяка държава осъществява ефективно своята юрисдикция и упражнява контрол върху плавателните съдове под неин флаг в административната, техническата и социалната сфера, и по-специално съгласно вътрешното си право върху капитана, офицерите и екипажа, що се отнася до административните, техническите и социалните въпроси, засягащи плавателния съд.

[41] Вж. Решение от 24 ноември 1992 г. по дело Poulsen и DivaNavigation, C-286/90, Сборник, стр. I‑6019, т. 18 и 22).

[42] Заключения на Генералния Адвокат, т.39-40

[43] Ibid., т.46

[44] Вж. Решение на Съда от 21 март 2002 г. по дело Cura Anlagen, C-451/99, Сборник, стр. I-3193, т. 18;Решение от 4 декември 2008 г. по дело Jobra, C-330/07, Сборник, стр. I-9099, т. 22) и Решение от 13 октомври 2011 г. по дело Waypoint Aviation, C-9/11, Сборник, стр. I-9697, т. 17 и 20

[45] Заключения на Генералния Адвокат, т.50

[46] Регламент (ЕИО) № 3577/92 на Съвета от 7 декември 1992 година за прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на държавите – членки (морски каботаж)

[47] Съгласно Директива 1999/63/EО на Съвета от 21 юни 1999 г. относно Споразумението за организацията на работното време на морските лица, сключено между Асоциацията на корабособственици от Европейската общност (ECSA) и Федерацията на синдикатите на транспортните работници в Европейския съюз (FST).

[48] Заключения на Генералния Адвокат, т.52

[49] Вж. Заключения на Генералния Адвокат Poiares Maduro по дело Halifax, C-255/02, Сборник, стр. І-1609.

[50] Решение от 12 септември 2013 г. по дело Слънчева сила (C‑434/12, все още непубликувано в Сборника, точка 27

[51] В Решение от 5 юли 2007 г. по дело Kofoed,C‑321/05, Сборник, стр. I‑5795, т. 38 Съдът постановява, че забраната за злоупотреба с право е основен принцип на правото на Съюза

[52] Заключения на Генералния Адвокат, т.67

[53] Ibid., т.69

[54] Ibid.,, т.82

[55] В т.84 ГА припомня, че в отсъствието на официално определение за „удобен флаг”, то може да бъде разбрано като отсъствието на реална връзка („genuine link”) по смисъла на чл.91, пар. 1 от Конвенцията от Монтего Бей с държавата, под чийто флаг плава, като е регистриран в тази държава или от името на чуждестранен собственик по различни съображения за целесъобразност

[56] Вж. съображение 7 от Регламента, в което прилагането на свободното предоставяне на услуги е необходимо условие за ефективното провеждане по отношение на трети страни на политика, целяща гарантиране на продължаващото прилагане на търговските принципи в морското корабоплаване

[57] Вж. в този смисъл Решение от 5 октомври по дело Corsica Ferries ECR I-1783, т. 29

[58] Вж. т.45-50 от Заключенията на Генералния Адвокат

[59] Заключения на Генералния Адвокат, т.16

[60] За повече подробности, вж. А. Корнезов, Преюдициалното запитване до Съда на ЕС, 2 изд. Сиби, стр. 244-255.

[61] Заключения на Генералия Адвокат, т.17

[62] Вж. A. Davesne, The Laval Case and the Future of Labour Relations in Sweden, Les Cahiers Européens de Sciences Po, No 01/2009, достъпно на http://www.cee.sciences-po.fr/erpa/docs/wp_2009_1.pdf

[63] Вж. Viking Line, т.85

[64] Вж. Corsica Ferries, т.29

[65]Вж. Решение на Съда, т.41

[66]Ibid.

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.