(Решение на Съда на ЕС по дело C-425/13 Европейска комисия/Съвет)
Д-р Вихър Георгиев[1]
I.Въведение
Договорът от Лисабон[2] безспорно доведе до промяна в институционалния механизъм на Европейския съюз (ЕС). Тази промяна породи множество нови въпроси относно институционалния баланс (институционалното равновесие) в отношенията между институциите на Съюза. Разглежданото в настоящия текст решение на Съда на Европейския съюз (Съда на ЕС) отговаря на някои от тези въпроси относно прецизното разграничение на правомощията на Европейската комисия (Комисията) и Съвета на Европейския съюз (Съвета), както и относно съдържанието на принципа на лоялно сътрудничество между институциите на Европейския съюз.
II. Обстоятелства по делото
Директива 2003/87/ЕО[3], е приета на основание на член 175, параграф 1 от Договора за Европейска общност (ДЕО). Както се посочва в съображение 5 от тази директива, целта ѝ е да допринесе за по-ефективното изпълнение на ангажиментите на Европейската общност и на нейните държави членки за намаляване на антропогенните емисии от парниковите газове по линия на Протокола от Киото.
Съгласно член 25, параграф 1 от Директива 2003/87/ЕО: „следва да се сключат споразумения с трети страни, включени в списъка от приложение Б към Протокола от Киото, които са ратифицирали протокола, за да се регламентира взаимното признаване на квоти между схемата на Общността и други схеми за търговия с емисии на парникови газове съгласно нормите, формулирани в член 300 от Договора [ДЕО]“.
Съгласно параграф 2 на чл. 218 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС, предишен чл. 300 ДЕО), Съветът разрешава започване на преговорите, приема указанията за водене на преговорите, разрешава подписването и сключва споразуменията. Съгласно параграф 4 на чл. 218 ДФЕС, Съветът може да дава указания до преговарящия и да определи специален комитет, като преговорите трябва да се водят в консултация с този комитет.
През 2011 г. Австралия установява връзка с Европейската комисия с цел започване на двустранни преговори за свързването на схемата на Европейския съюз за търговия с квоти за емисии на парникови газове с австралийската схема.
Формалната препоръка за разрешаване на започването на преговори с Австралия с оглед на свързването на съответните схеми за търговия е приета от Европейската комисия на 24 януари 2013 г., след което е представена на Съвета на Европейския съюз. По време на обсъжданията в рамките на работна група „Околна среда“ на Съвета, държавите членки искат възможност за по-широко участие в преговорите с Австралия, отколкото предвижда препоръката на Комисията. На 22 април 2013 г. работна група „Околна среда“ одобрява компромисен текст, с някои изменения.
На 2 май 2013 г. Комисията представя декларация за вписване в протокола, в която оспорва някои аспекти на проекторешението за разрешаване на започването на разглежданите преговори. От своя страна, Съветът също представя декларация на 8 май 2013 г. Това проекторешение е представено на Комитета на постоянните представители (Корепер) и окончателно прието без изменения в рамките на точка „A“ от дневния ред на Съвета по селско стопанство и рибарство на 13 май 2013 г.
С член 1, параграф 1 от решението на Комисията е разрешено да започне въпросните преговори от името на Съюза. Член 1, параграф 2 от решението предвижда, че „Комисията води тези преговори […] като спазва указанията за водене на преговорите, съдържащи се в приложението“ към това решение.
Член 2, второ изречение от това решение предвижда, че „Комисията докладва в писмен вид на Съвета относно резултатите от преговорите след всяка сесия на преговори и във всички случаи най-малко веднъж на тримесечие“. Отправените към Комисията указания за водене на преговорите се съдържат в раздел А от приложението към решението на Съвета на ЕС.
На 24 юли 2013 г. Комисията подава жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС. Комисията моли Съда на ЕС като главно искане, да отмени член 2, второ изречение от обжалваното решение, както и раздел А от приложението към него и при условията на евентуалност, да отмени обжалваното решение и да запази действието му, в случай че то бъде изцяло отменено.
Комисията твърди, че тя има правомощието да води преговори по международни споразумения в области, които не засягат главно или изключително общата външна политика и политика на сигурност. Според Комисията, останалите институции на Съюза не могат да оспорят ролята ѝ на преговарящ в това отношение. Макар с Договора за функционирането на ЕС правомощието да разрешава започването на такива преговори да се предоставя на Съвета, той все пак няма правомощие да разшири съдържанието на указанията за водене на преговорите, като включи разпоредби, които не са пряко свързани с преговорите със съответната трета държава.
Според Комисията правомощието за приемане на указания за водене на преговорите не включва това за установяване на реда и правилата за провеждане на преговорите, тъй като посочените указания трябва само да определят стратегическите решения и основните цели, които да се застъпват в хода на преговорите. Комисията отбелязва, че учредителните договори не предоставят на комитета или на Съвета пряка роля във вземането на решения в хода на преговорите, като Комисията разполага с всички правомощия в това отношение. В този смисъл специалният комитет е само орган, с който преговарящият се консултира.
Европейският парламент, който е допуснат да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията с акт на председателя на Съда от 13 февруари 2014 г., моли да бъдат уважени исканията на Комисията.
Съветът на ЕС иска от Съда на ЕС да отхвърли жалбата или, в случай на отмяна на обжалваното решение, да не запазва действието му. Съветът подчертава, че при приемане на решение, с което разрешава започването на преговорите и определя преговарящия, той следва, ако е целесъобразно или дори необходимо, да включи в указанията за водене на преговорите насоки относно ролята на всяка институция, както и процедурни правила, които трябва да се спазват при водене на преговорите. Това е последица от правото на решаващия орган да реши дали следва да даде такова разрешение.
Съветът пояснява, че процедурните правила, посочени в спорните указания за водене на преговорите, се отнасят изключително до взаимоотношенията между Комисията, в качеството ѝ на преговарящ, Съвета, в качеството му на институция, която разрешава воденето на преговори за сключване на международно споразумение и подписва последното, и специалния комитет, който Съветът може да определи, за да проследява преговорите.
Съветът смята, че процедурните правила, посочени в указанията за водене на преговорите, не накърняват съответната роля на всяка институция, нито равновесието, установено между тях от Договорите. Според Съвета тези правила са единствено израз на подхода, по който институциите следва да конкретизират принципа на лоялното сътрудничество в контекста на международни преговори.
В подкрепа на исканията на Съвета на ЕС, в производството са допуснати да встъпят Дания, Германия, Нидерландия, Полша, Швеция, Чешката република, Франция и Обединеното кралство.
Генералният адвокат M. Wathelet представя своето заключение по делото през март 2015 г.
III. Решението на Съда на ЕС
С решението от 16 юли 2015 г. Съдът на ЕС (голям състав) отменя частично разпоредби от приложението към решението на Съвета от 13 май 2013 г. за разрешаване на започването на преговори за свързване на схемата на Европейския съюз за търговия с емисии на парникови газове със система за търговия с емисии на парникови газове в Австралия.
Съдът на ЕС отменя приложението на посоченото решение, като постановява, че Съветът на ЕС не е изпълнил задължението по член 13, параграф 2 ДЕС да действа в кръга на правомощията, които са му предоставени с член 218, параграфи 2—4 ДФЕС. Според Съда на ЕС по този начин Съветът е нарушил и принципа на институционалното равновесие.
Аргументите на Съда на ЕС са обобщени по-долу.
Принцип на институционалния баланс (институционалното равновесие)
На първо място Съдът посочва, че с цел установяването на равновесие между институциите на ЕС, разпоредбата на член 218 ДФЕС предвижда, че преговорите за сключването на споразумения между Съюза и една или повече трети държави се водят от Комисията в съответствие с приетите от Съвета указания за водене на преговорите, след одобрение от или консултация с Европейския парламент. Правомощието за сключване на такива споразумения обаче е предоставено на Съвета, без да се засягат признатите на Комисията в тази област правомощия.
Съдът на ЕС посочва, че Комисията трябва да предоставя на специалния комитет и на Съвета на ЕС всички необходими сведения, за да може той да проследява хода на преговорите. Съдът отбелязва, че такива сведения са и насоките и позициите, съответно изложени и застъпени от другите страни през целия период на преговорите. Само по този начин специалният комитет може да изразява становище по преговорите и да дава насоки за тях. Съветът на ЕС следва да бъде информиран, за да се запознае с хода на преговорите по изготвянето на проект за споразумение, което ще бъде подложено на неговото одобрение.
Съдът на ЕС изтъква, че съгласно член 13, параграф 2 от Договора за Европейски съюз всяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. Тази разпоредба отразява принципа на институционалния баланс (институционалното равновесие), който характеризира институционалната структура на Съюза и предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции. Съдът се позовава и на своето решение по делото Съвет/Комисия, C‑409/13, EU:C:2015:217.
Съдът заключва, че член 218, параграф 4 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на Съвета в указанията за водене на преговорите да предвижда процедурни правила, уреждащи обмена на информация, комуникацията и консултирането между специалния комитет и Комисията, тъй като тези правила са в съответствие с целта за гарантиране на добра вътрешна съгласуваност.
Едновременно с това Съдът смята, че предвидената в решението на Съвета възможност да се определят подробни преговорни позиции на Съюза в рамките на специалния комитет, или в рамките на Съвета, обвързва преговарящия – т.е. Комисията. Според Съда, въпреки твърденията на Съвета, че преговорните позиции имат за цел да подпомогнат преговарящия и не трябва да бъдат разбирани в смисъл, че пораждат задължение за Комисията да постигне „препоръчания резултат“, от тези разпоредби, тълкувани с оглед на техния текст и контекст, е видно, че те имат за цел преговорните позиции да пораждат обвързващо действие за преговарящия.
Съдът констатира, че това обвързващо действие на определените от специалния комитет или при необходимост от самия Съвет преговорни позиции е в противоречие с член 218, параграф 4 ДФЕС.
Съдът на ЕС прави фино разграничение между правомощието на Съвета да дава „указания за водене на преговорите“ и правомощието да налага на преговарящия „подробни преговорни позиции“. Ето защо според Съда на ЕС по този начин Съветът е нарушил и принципа на институционалното равновесие и съответната част от решението на Съвета на ЕС следва да бъде отменена.
Принцип на лоялното сътрудничество
Съдът на ЕС само констатира, че лоялното сътрудничество между институциите на ЕС „е от особено значение за дейността на Съюза в международен план, тъй като тя е свързана със строг процес по съгласуване и консултиране между институциите на Съюза“ и не изследва изчерпателно въпроса за ролята на принципа на лоялното сътрудничество за решаване на правния спор.
Заключението на генералния адвокат M. Wathelet обаче съдържа интересни разсъждения по отношение на този принцип. На първо място M. Wathelet посочва, че принципът на лоялно сътрудничество може да се разглежда като инструмент, позволяващ да се адаптира по най-добрия начин съдебният контрол за спазване на институционалното равновесие. Според генералния адвокат, принципът на лоялно сътрудничество (наричан понякога „лоялност към общността“) несъмнено е в сърцевината на правната система на Съюза и отразява първостепенен елемент от търсеното с учредителните договори институционално равновесие. Той се счита за „основен принцип на общностната конституционна структура“.
Оттук M. Wathelet прави заключението, че налагането на процесуални правила на друга институция без нейното съгласие ясно противоречи на принципа на лоялно сътрудничество. Според него, по този начин ролята на Комисията се доближава до изцяло техническа и второстепенна роля на секретариат, несъвместима с качеството ѝ на политически отговорна пред Парламента институция, чиято специфична роля в преговорите по международни споразумения съответства изцяло на отредената ѝ с член 17 ДЕС задача да осигурява външното представителство на Съюза (с изключение на общата външна политика и политика на сигурност). Генералният адвокат изтъква, че договарянето на международните споразумения е една от формите на външното представителство на Съюза.
IV. Коментар
Разглежданото решение на Съда на ЕС разграничава правомощията на Комисията от правомощията на Съвета на ЕС и по този начин дава относителна яснота относно необходимите процесуални гаранции за оперативната самостоятелност на Комисията в преговорния процес.
На първо място, Комисията е длъжна надлежно да информира и Съвета на ЕС, и комитета по член 218, параграфи 2 и 4 ДФЕС. Надлежното информиране означава, по смисъла на решението, предоставянето на навременна и изчерпателна информация и документи относно позициите на договарящите се страни. Тук следва да се отбележи, че съгласно чл. 218, параграф 10 ДФЕС. Европейският парламент следва да получава незабавно изчерпателна информация на всички етапи на преговорния процес. Както отбелязват и представителите на Съвета на ЕС, цитирани от генералния адвокат M. Wathelet, причината за съществуването на указанията за водене на преговорите (както и на специален комитет) е да се избегне поставянето пред свършен факт, което би било „политически неприемливо“, тъй като „този резултат би могъл да компрометира одобрението на самото споразумение“. Процедурите по чл. 218 ДФЕС имат за цел, inter alia, да не допускат воденето на важни преговори със съществено въздействие върху политиките на Европейския съюз едностранно от Комисията, без да са налице възможности за надлежно информиране и на институциите на Съюза, и на заинтересуваните страни, както и за даване на обратна връзка.
Второ, предоставянето на насоки или указания от Съвета на ЕС и/или комитета по член 218, параграф 4 ДФЕС, само по себе си не представлява нарушение на принципа на институционалния баланс.
Тук стои въпросът каква е разликата между „указания” и „подробни преговорни позиции” в контекста на разглежданото решение. Съдът всъщност се опитва да предпази Комисията от прекомерната намеса на Съвета, както и от доминиращото въздействие на отделни държави членки, в процеса на водене на преговори. Аргументи за тази нагласа на Съда могат да се черпят от решението по делото C-28/12 Европейска комисия срещу Съвет на ЕС, свързано отново с прилагането на член 218 ДФЕС. Според Съда спазването на процедурите по реда на член 218 ДФЕС защитава автономния характер на правовия ред на Европейския съюз. В посоченото решение по делото C-28/12 Съдът намира за необходимо да припомни, че правилата за формирането на волята на институциите на Съюза са установени в Договорите и прилагането им не зависи от преценката нито на държавите членки, нито на самите институции (т. 42).
С оглед на посочените съображения може да се направи обосновано предположение, че с въвеждането на разграничението Съдът се опитва да запази относителната автономия на Комисията в процеса на водене на преговори по реда на чл. 218 ДФЕС. Без да го посочва изрично, Съдът на практика се съгласява с позицията на Комисията, че указанията трябва само да определят стратегическите решения и основните цели, които да се отстояват в хода на преговорите.
Ето защо когато насоките или указанията от Съвета по своята същност имат обвързващ характер за Комисията, т.е. когато пряко се определят преговорни позиции, то те биха били ultra vires. Комисията е обвързана от своя мандат за водене на преговори и от задължението си за информиране на Съвета и Европейския парламент, но би следвало да има пространство за самостоятелно действие относно определянето на тактиката и подхода в процеса на водене на преговорите, водейки се от съображения за общия интерес на Съюза (чл. 17, параграф 1 ДЕС).
Заслужава да се вземе предвид и становището на генералния адвокат M. Wathelet по отношение на неговото тълкуване на принципа на лоялното сътрудничество. Вероятно отново воден от съображения за запазване на автономното формиране на волята на Комисията в преговорния процес, той защитава тезата, че налагането на процесуални правила на друга институция, без нейното съгласие, ясно противоречи на принципа на лоялно сътрудничество. В допълнение, според M. Wathelet договарянето на международните споразумения е една от формите на външното представителство на Съюза, отредено на Комисията с член 17 ДЕС. Това разбиране не е възпроизведено от Съда в решението по дело C-425/13, като едва ли става дума за пропуск или недоглеждане. Тълкуването на обхвата на понятието „външно представителство“ по смисъла на чл. 17 ДЕС е изключително проблематично и по чисто практически причини. Към момента все още се прилага режим на т. нар. общи положения за правене на изявления от страна на ЕС[4] в рамките на международни организации, като са възможни няколко хипотези – от името на ЕС, от името на ЕС и държавите членки, или от името на държавите членки на ЕС. В допълнение, в рамките на някои международни споразумения страни са както ЕС, така и държавите членки, което поражда допълнителни усложнения (в този смисъл е и решението по делото C‑28/12). Разбирането на генералния адвокат M. Wathelet за обхвата на външното представителство по реда на член 17 ДЕС остава дискусионно.
В заключение, въпросът за разпределението на правомощията между Комисията и Съвета на ЕС в преговорния процес в хипотезата на член 218, параграфи 2 и 4 ДФЕС е от голямо практическо значение с оглед на множеството международни преговори за сключване на споразумения, по които Европейският съюз е страна, и които не се отнасят изключително или предимно до общата външна политика и политика на сигурност. Пример за подобно споразумение със съществено значение е Трансатлантическото партньорство за търговия и инвестиции (ТПТИ). Както посочва и генералният адвокат M. Wathelet, значимостта на разглежданото решение надхвърля рамките на конкретните международни преговори, тъй като подобен спор би могъл да възникне при други текущи преговори. С оглед на постановеното от Съда решение по делото C-425/13, в тези случаи Комисията би следвало да има определена оперативна самостоятелност в процеса на водене на преговорите.
***
Линк кам резюмета на английски език:THE INSTITUTIONAL BALANCE AND THE PRINCIPLE OF SINCERE COOPERATION AMONG THE INSTITUTIONS OF THE EUROPEAN UNION
***
[1] Главен асистент, катедра „Европеистика“, Софийски университет „Св. Климент Охридски“. E-mail: viharg@yahoo.com
[2] Договор от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност, подписан в Лисабон на 13 декември 2007 г.
[3] Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78 и поправка в ОВ L 199, 2.8.2011 г., стр. 76), изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. (ОВ L 140, стр. 63).
[4] Виж Съвет на Европейския съюз. Изявления на ЕС в многостранните организации — Общи положения. Документ № 15901/11, 24 октомври 2011 г. и