ЗА ПРАВОТО НА ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ДА ОТКАЖАТ ПЛАЩАНЕ НА СОЦИАЛНИ ПОМОЩИ НА ИКОНОМИЧЕСКИ НЕАКТИВНИ ГРАЖДАНИ НА ДРУГА ДЪРЖАВА ЧЛЕНКА

Author

(Решение на Съда на ЕС по делото С-333/13, Dano)

Силвия Петрова[1]

I. Увод

На 11 ноември 2014 г. Съдът на Европейския съюз постанови едно от най- коментираните напоследък  съдебни решения[2], свързани с тълкуване на принципа за равно третиране на гражданите на Съюза в контекста на проблема за социалния туризъм в рамките на Съюза.

В решението си Съдът на ЕС разглежда правилата на ЕС, гарантиращи на гражданите на ЕС и техните семейства правото да се движат и да пребивават свободно на територията на други държави членки. Казусът се отнася до румънска гражданка, която е икономически неактивна на територията на приемащата я държава членка Германия. Германската правна уредба автоматично изключва тази категория лица от правото да получават помощи за издръжка, която да им гарантира жизнения минимум. При сходни обстоятелства, обаче, тя изплаща такава издръжка на собствените си граждани. Тъй като тази издръжка може да бъде определена като социална помощ, която не зависи от вноски по смисъла на Регламент 883/2004[3] (наричан по-нататък „Регламент 883/2004“), решението засяга директно въпроса относно пределите на законодателна самостоятелност на държавите членки при уреждане на този вид социални плащания.

В центъра на правния спор стои въпросът дали дадена държава членка може да изключи определена категория граждани на други държави членки от кръга на лицата с право на гарантиращи жизнения минимум социални помощи с цел да  избегне икономическия риск тези плащания да се превърнат в неприемлива тежест по смисъла на Директива 2004/38[4] за социалната система на приемащата ги държавата-членка.

Относно правилата за социалното осигуряване на ниво ЕС е характерно това, че не съществува хармонизация на условията за отпускане на социални помощи. Всяка държава членка има право да определя правилата за правилното функциониране на системата за социално осигуряване, с цел да гарантира нейната цялост и финансовата стабилност[5]. Същевременно, основен принцип на системата за координация на социалните системи на държавите членки, предвиден в Регламент 883/2004, е принципът на равенство в третирането на всички граждани на ЕС. Този принцип забранява пряката и непряка дискриминация на мигриращите лица спрямо лицата, които не са упражнили правото си на свободно движение в рамките на Съюза или спрямо тези, които притежават гражданството на приемащата ги държава членка[6]. Освен това, член 18 ДФЕС закрепва конституционно този принцип като предвижда, че правилото за недискриминация се прилага във всички области на приложение на правото на ЕС.

Освен това, в постоянната си съдебна практика относно принципа за равно третиране, след решенията Grzelczyk и D’Hoop[7] Съдът неизменно постановява, че статутът на гражданин на Съюза е “основен статут на гражданите на държавите членки“, като гарантира на тези от тях, които са в сходно положение с гражданите на приемащата държава, възможността да получат в рамките на приложното поле ratione materiae на Договорите еднакво третиране, независимо от тяхното гражданство, без да се засягат предвидените в тях изключения.

В решението Dano Съдът възприема подход, които е предопределен от необходимостта да се намери разумен баланс между принципа за равно третиране и принципа за пропорционалност. В един относително сбит и ясно формулиран правен анализ, Съдът на ЕС определя допустимите – според правото на ЕС –  предели на принципа за равно третиране, когато неговото приложение към определена категория лица може да застраши финансовата стабилност на национално-осигурителна система на една държава членка.

Постановено от Голям състав на Съда на ЕС, решението прибързано беше окачествено от много от европейските медии[8] като дългоочакван отговор от страна на Съда, с който да се постави спирачка на социалния туризъм в рамките на ЕС.

Настоящия анализ се стреми да покаже, че позицията на Съда по делото Dano представлява по-скоро разумно разяснение на приложимото вторично право на ЕС, отколкото нова и революционна съдебна практика, която да предлага различно тълкуване на правата и задълженията, свързани със статута на гражданин на Съюза и принципа за недискриминация. С оглед на това първо ще бъдат изложени  фактите по делото и приложимото право, като след това бъдат обсъдени  отговорите на поставените преюдициални въпроси както и направения, съответно от Генералния адвокат и от Съда правен  анализ. Накрая решението Dano ще бъде сравнено с някои от предишните емблематични решения на Съда на ЕС в областта на отпускане на социални помощи.

 II. Основни факти по делото

Г-жа Dano е румънска гражданка и пребивава в Германия от 2010 г., като през този период живее със сина си в жилището на своята сестра, която им осигурява подслон и храна. Г-жа Dano е безработна, няма определена професионална квалификация и до този момент не е работила нито в Германия, нито в Румъния. По време на престоя си в Германия тя се ползва от различни социални обезщетения, като получава детски обезщетения за малолетния си син, както и социални добавки за издръжката му. Въпреки че не е разполагала с достатъчно собствени ресурси, през 2011 г. германските органи са ѝ предоставили документ, който удостоверява регистрацията ѝ като гражданин на ЕС, упражняващ правото на свободно движение (т.нар. „Freizugigkeitsbescheinigung“).

След направени постъпки от страна г-жа Dano германските социални власти ѝ отказват плащане на други предвидени по германското законодателство помощи, а именно тези, предвидени за основна социална закрила („Grundsicherung“). Последните се състоят в изплащане на помощ за гарантиране на жизнения минимум на безработните.

Поради факта, че госпожа Dano не разполага със свои собствени ресурси, и предвид срока на престоя ѝ в Германия (по-малко от пет години), германският социален закон я изключва от приложното поле на лицата, които имат право на този вид социални плащания. Това изключване е автоматично като не се предвижда разглеждане на индивидуалния казус на ищцата или на други специфични обстоятелства, свързани с нейната конкретна  ситуация.

При тези условия Sozialgericht Leipzig решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)      Приложното поле на член 4 от Регламент № 883/2004 по отношение на лицата обхваща ли и лица, които не желаят да ползват социалноосигурителни или семейни обезщетения по смисъла на член 3, параграф 1 от Регламента, а искат да получават специални помощи, независещи от вноски, по смисъла на член 3, параграф 3 и член 70 от Регламента?

2)      При утвърдителен отговор на първия въпрос: забранява ли член 4 от Регламент № 883/2004 на държавите членки да изключват изцяло или частично — за да избегнат прекомерното ползване на гарантиращи жизнения минимум социални помощи, независещи от вноски, по смисъла на член 70 от Регламента — някои нуждаещи се граждани на Съюза от кръга на лицата с право на подобни помощи, каквито съответната държава отпуска на своите граждани в същото положение?

3)      При отрицателен отговор на първия или втория въпрос: съгласно член 18 ДФЕС и/или член 20, параграф 2, първа алинея, буква а) ДФЕС във връзка с член 20, параграф 2, втора алинея ДФЕС и член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 забранено ли е на държавите членки да изключват изцяло или частично — за да избегнат прекомерното ползване на гарантиращи жизнения минимум социални помощи, независещи от вноски, по смисъла на член 70 от Регламент № 883/2004 — някои нуждаещи се граждани на Съюза от кръга на лицата с право на подобни помощи, каквито съответната държава отпуска на своите граждани в същото положение?

4)      В случай че съгласно отговора на посочените по-горе въпроси частичното изключване от кръга на лицата с право на помощи за гарантиране на жизнения минимум е съвместимо с европейското право: може ли отпускането на независещи от вноски социални помощи за гарантиране на жизнения минимум в полза на граждани на Съюза да се свежда, освен в случаите на крайна нужда, до осигуряването на необходимите средства за връщане в държавата по произход, или членове 1, 20 и 51 от [Хартата] изискват да се отпускат и други помощи, които дават възможност за постоянно пребиваване?“.

III. Приложимо право

А)                   Право на ЕС 

Член 18 ДФЕС забранява всякаква дискриминация на основание гражданство в рамките на приложното поле на Договора, без с това да се засягат специалните разпоредби, които се съдържат се в него. Член 20, параграф 2, втора алинея ДФЕС уточнява, че предоставените по този член права на гражданите на Съюза се упражняват „при условията и в границите, определени от Договорите и от мерките, приети по тяхното прилагане“. Според чл. 21 параграф 2 от ДФЕС свободното движение на гражданите на Съюза може единствено да бъде ограничавано от други разпоредби на Договора или от разпоредби свързани с изпълнението му.

В това отношение Директивата  относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите–членки  ОК поправено  (по долу Директива 2004/38) представлява такава мярка с характер на lex specialis по отношение на член 20 и 21 ДФЕС, която урежда  упражняването на правото на гражданите на ЕС на свободно движение[9]. Тази директива определя правата на всички граждани на Съюза да пребивават безусловно в друга държава членка за три месеца[10], като работниците или търсещите работа лица и членовете на техните семейства могат да пребивават за по-дълги периоди[11].

Освен това, съгласно член 7 параграф 1 буква б) от Директива 2004/38 всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, за да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето на пребиваването си както и надлежна здрава застраховка. Член 24 параграф 1 от същата Директива задължава държавите членки да осигуряват равно третиране за мигриращите лица, които имат гражданство на ЕС по отношение на собствените си граждани. Същевременно, член 24 параграф 2 предвижда, че „чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.

Тези правила са допълнени от практиката на Съда на ЕС, който е постановил, че търсещите работа лица, които могат да докажат действителна връзка с пазара на труда на приемащата държава членка имат право на онези  видове помощ, които се предоставят с цел да се улесни достъпа им до пазара на труда на приемащата ги държава членка[12].

Член 4 от Регламент 883/2004, озаглавен „Равно третиране“, предвижда, че „освен ако друго не е предвидено в настоящия регламент, лицата, за които се прилагат неговите правила получават същите обезщетения и имат същите задължения съгласно законодателството на която и да е държава членка, както нейните собствени граждани“. Регламент 883/2004 предвижда освен това, че член 70 относно „специалните парични обезщетения без плащане на вноски“ се прилага спрямо специалните парични обезщетения, независещи от вноски, предоставяни съгласно законодателство на страната, които поради персоналния си обхват, целите и/или условията за придобиване на права, се характеризират едновременно като социално осигурително законодателство по член 3, параграф 1 и като социално подпомагане[13].

IV. Правен контекст и анализ на поставените преюдициалните въпроси

По отношение на германския социален кодекс решението Dano е първото от три последователни преюдициални запитвания, с които различни социалноосигурителни трибунали (Sozialgerichte) в Германия искат тълкуване на условията, при които икономически неактивни граждани на ЕС от други държави членки могат да претендират за равно третиране относно изплащането на социални помощи, които при подобни ситуации се отпускат в полза на германските граждани по силата на германското законодателство[14] (“Hartz IV“). Другите две дела засягат приложението на същото законодателство относно загубили статута работник лица: по дело C-67/14, Alimanovic[15] жалбоподателят е пребивавал в Германия за повече от три месеца, но по-малко от пет години, а по делото C-299/14, Garcia Nieto, заявителят е пребивавал в Германия за период, по-кратък от три месеца.

Интересът към делото Dano, както и важността на разглежданите по него въпроси във връзка с правото на държавите членки да уреждат самостоятелно условията за отпускане на социални помощи проличава от факта, че правителствата на няколко държави членки представят становища, в които поддържат позицията на Германия[16]. Както ще проличи от решението Съдът всъщност се придържа към тази теза като първо определя характера на спорните социални помощи, и по такъв начин индентифицира приложимото към конкретния случай право (отговор на първи преюдициален въпрос). Решението разглежда също така съвместимостта на националните правила за отпускане на тези помощи с оглед на принципа за равно третиране и недискриминация (отговор на втори и трети преюдициални въпроси).

  1. Отговор на първи преюдициален въпрос – относно правната квалификация на спорните социални помощи

С първия си въпрос препращащият съд по същество иска да се установи дали обезщетенията по германското социално законодателство SGB II, наричани „Hartz IV“, представляват специално обезщетение, независещо от вноски, по отношение на които правилото за равно третиране по член 4 от Регламент 883/2004 следва да се прилага. Макар и въпросът относно правната квалификация на помощите да не е изрично поставен от германския съд, както твърди това ГА Wathelet, той не може да бъде заобиколен, ако Съдът иска да даде полезен отговор на другите два преюдициални въпроса. Самият Съд също отделя специално внимание на този въпрос в началото на отговора си по първия преюдициален въпрос.

Заключението на Генералния адвокат Wathelet

Квалификацията на разглежданата в главното производство мярка е от съществено значение, тъй като от нея се определя нормата, с оглед на която трябва да бъде преценена съвместимостта на схема като разглежданата в главното производство: член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, ако става въпрос за „социална помощ“, или член 45, параграф 2 ДФЕС, ако е мярка за улесняване на достъпа до пазара на труда[17].

Жалбоподателката е основала жалбата си пред националния съд на членове 18 и 45 ДФЕС, както и на решение Vatsouras и Koupatantze[18] и твърди, че тези помощи ѝ се полагат като търсещ работа гражданин на ЕС.

Германското правителство поддържа, че този вид помощи следва да се считат за попадащи в обхвата на понятието „система за социално подпомагане“ по член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 и поради това –   в приложното поле на член 24, параграф 2 на тази Директива.

Генералният адвокат Wathelet смята, че преди да се пристъпи към правния анализ по същество следва да се определи дали в случая става дума за помощи, изплащани с цел да се улесни достъпа до пазара на труда или за социални помощи, които целят да покрият основните нужди на лицето. В заключението си той отделя особено място на този въпрос. Според него помощите в главното производство представляват едновременно социална помощ по смисъла на Директива 2004/38 и специални обезщетения, независещи от вноски, съгласно определението в член 70 на Регламент 883/2004. Той достига до този извод въз основа на детайлен анализ на материалния обхват на Регламент 883/2004[19].

В точка 45 от заключението си генералният адвокат Wathelet изтъква, че съгласно досегашната практика на Съда определящото значение за квалифицирането на едно специално парично обезщетение, независещо от вноски, като попадащо в приложното поле на Регламент 883/2004, е неговата крайна цел. ГА обобщава, че „специалното парично обезщетение, независещо от вноски“, по смисъла на регламента, трябва да има спомагателен характер по отношение на един от рисковете, посочени в член 3, параграф 1 от Регламент № 883/2004 : то трябва да има за цел да осигури на получателя базов доход, чийто размер е определен в съответствие с икономическото и социално положение на гражданите в съответната държава членка и трябва да се финансира от задължителното данъчно облагане, а не от направени от получателя вноски. На последно място, този вид социално плащане трябва да бъде посочено и в приложение Х на Регламент 883/2004[20].

Според ГА Wathelet германските помощи имат за цел да осигури основна социална закрила на търсещи работа граждани на Германия, като им осигури необходимия социален минимум за тяхната издръжка. Поради това въведената със SGB II схема има смесен характер[21].

ГА уточнява, че според критерия, възприет в решението Brey, понятието „система за социално подпомагане“ по смисъла на член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 следва да се  определя най-вече с оглед на преследваната цел[22]. В този смисъл схемата “Hartz IV“ съответства на дадената от Съда дефиниция в решението Brey. А именно : тези помощи  те представляват “схема за помощи, която е установена от публичен орган и от която се ползват лицата, които не разполагат с достатъчно средства, за да задоволят основните си потребности и тези на семейството си, и поради това има опасност по време на пребиваването си да се превърнат в тежест за публичните финанси на приемащата държава членка, като това би могло да се отрази на общото равнище на предоставяните от тази държава помощи.“[23]

Решението на Съда на ЕС

За разлика от ГА, без да навлиза в подробен анализ, Съдът направо приема, че германската схема за социални помощи “Hartz IV“ представлява едновременно и социална помощ по смисъла на Директива 2004/38, и специално обезщетение, независещо от вноски, по смисъла на Регламент 883/2004[24]. По този начин Съдът изключва имплицитно приложението на член 45 от ДФЕС относно правилата за свободно движение на работници в рамките на Съюза към казуса на госпожа Dano.

Съдът достига до това заключение, като припомня, че член 3 параграф 3 на Регламент 883/2004 ясно предвижда, че регламентът се прилага и към специалните парични обезщетения, независещи от вноски, уредени от член 70 на същия регламент. Макар и параграф 3 на този член по изключение да предвижда, че някои негови разпоредби не се прилагат към обезщетенията, независещи от вноски, това не важи относно принципа за равно третиране, предвиден в член 4 от Регламента[25]. В светлината на целите, преследвани от предхождащите го Регламент 1408/71 и Регламент 1247/92 е ясно освен това, че волята на законодателя на ЕС не е била да изключи изцяло този тип плащания от приложното поле на Регламент 883/2004. По този начин Съдът достига до заключението, че принципът на равно третиране по член 4 на Регламент 883/2004 е приложим относно “специалните парични обезщетения независещи от вноски“, по смисъла на член 3 параграф 3 и член 70 от същия регламент, към която категория според Съда принадлежи и германската схема “Hartz IV“[26].

За разлика от ГА Съдът обаче не се произнася изрично по квалификацията на тази схема с оглед на разпоредбите на член 24, параграф 2 на Директива 2004/38. Според Съда този анализ се припокрива с отговора на въпроса относно приложимостта на дерогацията, която се съдържа в тази разпоредба. Впрочем този аспект ще бъде разгледан от Съда в рамките на отговора относно съвместимостта на спорната германска схема с правилото за равно третиране, предмет на втори и трети преюдициални въпроси.

  1. Относно съвместимостта на германска схема за отпускане на помощи с принципа за равно третиране – втори и трети преюдициални въпроси

Преди да бъде разгледана позицията на ГА и на Съда, би било интересно да обърнем внимание, че  че в писменото си становище Комисията поддържа обратна теза на тази възприета от Съда, а именно : че на една държава членка не може да се признае правото автоматично да изключва от приложното поле на социалното си законодателство определена категория лица поради факта, че те не отговарят на определени изисквания, свързани със законността на техния престой на територията на тази държава членка. Нейното становище се основава на досегашната практика на Съда, както и на постановеното само година по-рано решение по делото Brey[27]. С оглед на това е интересно да проследим причините, поради които както ГА, така и Съдът се отклоняват от предишната съдебна практика.

            Позицията на Комисията

В писменото си становище Комисията изхожда от положението, че съществува  сходството между разглежданите факти в делата Brey[28] и Dano и че, следователно, автоматичното изключване от правото на социална помощ на онези граждани на Съюза, които нямат гражданството на държавата членка, в която пребивават, би противоречало на правото на ЕС. Според Комисията, всяка молба за социална помощ, направена от гражданин на друга държава членка на ЕС, трябва да се преценява самостоятелно, с оглед на конкретните обстоятелства и индивидуалния случай на кандидата.

Същевременно Комисията подчертава, че на всяка държава членка следва да се признае правото да определи сама, в рамките на националното законодателство, начина, по който компетентните органи следва да извършват тази индивидуална оценка. При това, с оглед основния критерий за преценка, установен в решението  Brey, администрацията на всяка държава членка следва да се ръководи от това каква е тежестта във всеки конкретен случай, на исканото от лицето обезщетение върху нейната система за социално подпомагане като цяло.

Заключението на генералния адвокат Wathelet

За разлика от Комисията ГА заявява още в началото на анализа си, че решението по делото Brey не може да бъде приложено в делото Dano[29]. За да стигне до подобно заключение, ГА се обляга на принципа за пропорционалност и на ratio legis na Директива 2004/38 относно правото на свободно движение.

Според ГА досегашната съдебна практика във връзка с приложението на принципа за равно третиране при признаване на социални права от приемащата държава членка е прекалено либерална[30].

ГА подчертава, че правото на равно третиране е с условен характер, и че следователно, това правило допуска изключения, когато те са били предварително предвидени от законодателство на Съюза[31]. Според него в конкретния случай германската схема за социално подпомагане е проявление на едно от предвидените по вторичното законодателство изключения. Както Регламент 883/2004, така и Директива 2004/38 съставляват именно такива изключения, приети в изпълнение на Договорите (точка 90 от заключението). По-специално Директивата предвижда, че гражданите на Съюза, които не работят, имат право на пребиваване на територията на друга държава членка за повече от три месеца само ако са изпълнили две условия: да притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето на своето пребиваване, и да притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка.

Така, на  основание член 7 от тази Директива[32], евентуалното неравно третиране на определена категория граждани следва да се разглежда като “неизбежна последица“ от ограниченията на свободата на движение, предвидени във вторичното право на ЕС, и допустими по силата на изключенията от принципа за недискриминация установен в Договора.

Според ГА, случаят на госпожа Dano следва да се разгледа във връзка с това правно приложение. Ищцата се позовава на правото на равно третиране във връзка с упражнено право на свободно движение, въпреки че тя не пребивава в Германия с цел да търси работа и дори не се опитва да намери такава. Нейното положение следователно е попада в приложното поле на член 7 параграф 1 буква б) от Директивата, който се отнася до лицата, които не разполагат с достатъчно средства и потенциално може да се превърнат в тежест за системата на социално подпомагане на приемащата ги държава членка.

Позицията на ГА е ясно изразена в точка 97 от заключението, където той приема, “че централен за настоящото дело е въпросът дали от гледна точка на Директива 2004/38 и принципа на пропорционалността е допустимо общото изключване от социално подпомагане на гражданите на други държави членки, които, ако си послужа с текста на член 23, параграф 3 от SGB XII, са влезли на територията на приемащата държава членка „с цел да получават социална помощ или имат право на пребиваване единствено с цел търсене на работа“.

Освен ако не се оспори валидността на Директива 2004/38 от гледна точка на членове 18 ДФЕС, 20 ДФЕС и 21 ДФЕС, на държавите членки следва да се предостави легитимна възможност да отказват социално подпомагане на граждани, които упражняват свободата си на движение само с цел да получават социални помощи от друга държава членка, при положение че те не притежават достатъчно средства, за да имат право на пребиваване там за повече от три месеца. ГА Wathelet счита, че ако дадена държава членка не може по законодателен ред да изключи правото на социални помощи за икономически неактивните лица на други държави членки, които пребивават на нейна територията само за да се ползват от тях, това би довело до неприемлив за законодателя на ЕС резултат. Би могло да се стигне до това, че тази категория лица, които иначе не попадат в кръга на икономически активните лица по смисъла на Директива 2004/38 и освен това не разполагат с достатъчно средства за собствена издръжка, ще придобият, единствено по силата на статута си граждани на Съюза, правото на социално подпомагане в приемащата ги държавата членка, без обаче да отговаря на другите условия за законност на пребиваването в Директивата. Ако им се отпуснат такива плащания на практика на това основание тези лица ще се сдобият  с “достатъчно собствени средства“, така че да не са в тежест за системата за социално подпомагане на държавите. При това положение, благодарение на получените от приемащата ги държава членка социални помощи, те изкуствено ще изпълнят условието по член 7, параграф 1, б. „б“ на Директивата[33] за легалност на пребиваването.

Според ГА това би довело до своеобразен парадокс от гледна точка на приложението на член 24 параграф 2 от Директива 2004/38. Последният изрично позволява на държавите членки да изключат определени категории граждани на Съюза от правото на социални помощи, когато те не отговарят на предвидените там условия (едно от които е условието за достатъчно собствени средства). Следователно да се изисква от държавите членки да извършват индивидуална преценка на молбите за социална помощ на икономически неактивните лица (т.е. да се приложи формулата, възприета по делото Brey), не съответства на целта и волята на законодателя на Съюза. Съдът подчертава, че всъщност волята на законодателя е била именно да ограничи необходимостта от такава индивидуална преценка, понеже Директива 2004/38 изрично признава възможност за дерогация от режима за равно третиране.

Условията за законност на пребиваването в друга държава членка според ГА са ясно определени от самата Директива: лицето трябва да притежава достатъчно средства и да има пълно здравно застрахователно покритие. За ГА друг междинен вариант няма: или гражданинът на Съюза притежава достатъчно средства и съответно може да пребивава на територията на всяка избрана от него държава членка, където – именно защото притежава достатъчно средства – няма нужда от право на социално подпомагане, с цел да си осигури жизнения минимум, или не притежава достатъчно средства, тоест теоретично отговаря на условията за получаване на този вид социални помощи, но пък в такъв случай съгласно член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 лицето няма право на пребиваване в друга държава членка[34].

Да се принуждава приемащата държава членка да определя във всеки конкретен случай дали едно заявление за социално подпомагане създава риск за социалната ѝ система е не само неоправдано, но и създава ситуация, при която икономически неактивните лица се поставят в по-благоприятна позиция от тази на търсещите работа[35], които според член 24 параграф 2 на Директива 2004/38 могат да бъдат изключени от плащане на социални помощи като една обща категория лица без такава предварителна проверка[36].

Противно на даденото тълкуване по делото Brey, в Dano ГА счита, че една индивидуална молба не може да създаде непоносима тежест за системата за социални помощи на една държава членка, по такъв начин че да застраши нейната цялост. Според ГА такова положение може да настъпи единствено с оглед на общия ефект от всички потенциални заявления от този род. Следователно, едно национално законодателство може да предвиди, че определена категория лица (в случая икономически неактивните граждани на други държави членки) може да създаде  потенциално, в своята съвкупност, риск за стабилността на системата му за социално осигуряване[37].

Тази позиция е не само прагматична, но и отчита правилото за законодателната автономия на държавите членки по отношение на условията за отпускането на социални помощи.

Следва да припомним, че в своята практика относно свободното движение на работници Съдът допуска известни форми на непряка дискриминация, когато те преследват легитимна цел[38]. По отношение на лицата, които имат качество “работници“, Съдът дори поддържа тезата, че ДФЕС не дава на работника гаранции, че разширяването или преместването на неговата дейност в друга държава членка няма да има негативни последици по отношение на социалните му права.

ГА се спира на друг интересен аспект от досегашната съдебна практика, в която Съдът приема, че в областта на социалното осигуряване държавите членки си дължат определена солидарност[39]. Позовавайки се на някои от тези решения ГА счита, че на държавите членки следва да се признае правото да откажат, било то и по законодателен ред, да предоставят социални помощи на граждани на други държави членки, когато те не са установили действителна връзка с приемащата ги държава[40], и не търсят интеграция в нейния пазар на труда[41].

Така, ГА Wathelet заключава, че спорното германско законодателство отговаря на нуждата за намиране на ефикасни средства, за да се предотвратят злоупотребите и “социалния туризъм“[42].

Решението на  Съда на ЕС

На първо място, Съдът подчертава, че член 18, параграф 1 ДФЕС забранява всяка дискриминация на основание гражданство „в обхвата на приложение на Договорите“, и без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в тях. Съдът заявява, че член 20, параграф 2 от ДФЕС изрично уточнява, че предоставените по този член права на гражданите на Съюза се упражняват „при условията и в границите, определени от Договорите и от мерките, приети по тяхното прилагане“[43].

В тази връзка Съдът уточнява, че тъй като принципът за недискриминация с оглед на гражданството, закрепен по-общо в член 18 ДФЕС, намира своята конкретизация във вторичното право посредством член 24 от Директива 2004/38 и член 4 от Регламент 883/2004, въпросите на запитващата юрисдикция следва да се разглеждат в светлината на тези два законодателни инструмента.

Що се касае до спорните плащания, според Съда “социални обезщетения, независещи от вноски по смисъла на член 70, параграф 2 от Регламент 883/2004 безспорно попадат в приложното поле на член 24 параграф 2 на Директива 2004/38“. В това отношение категоричната позиция на Съда е донякъде неаргументирана  – като се има предвид хибридния характер и двойната цел преследвана от германската схема за социални плащания. За да защити това твърдение, Съдът се позовава направо на точка 61 от решението Brey, без са навлиза в изчерпателен и аргументиран правен анализ на този въпрос.

Съдът подчертава, че член 24 параграф 2 от Директивата “не задължава  приемащата държава членка да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или, при необходимост, през надвишаващия тези три месеца период на търсене на работа, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б) от Директива 2004/38, нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, и членовете на техните семейства[44].Тъй като г-жа Dano пребивава в Германия в продължение на повече от три месеца, и не търси работа и не пребивава в Германия с цел търсене на работа, нейната ситуация не попада в приложното поле на дерогацията, предвидена по член 24 параграф 2 от Директивата. Следователно неравното ѝ третиране по отношение на изплащаните на германските граждани социални помощи в сходно положение не може да бъде оправдано с оглед на предвиденото изключение.

В светлината на тази констатация Съдът изследва дали г-жа Дано може да се възползва от принципа на равното третиране, закрепен в чл. 24, параграф 1 от Директивата. В тази връзка,  отправна точка в анализа на Съда е това дали г-жа Dano пребивава в Германия „в съответствие с условията, определени в член 7, параграф l, буква б) от Директива 2004/38. Съдът подчертава, че едно от двете основни условия за законност на пребиваване над три месеца, когато лицето не упражнява икономическа дейност, е то да разполага с достатъчно собствени средства за себе си и за членовете на своето семейство, така че да не се превърне в неприемлива тежест за приемащата го държава членка. Правото му на пребиваване продължава да е легитимно според член 7 параграф 1 и член 14 параграф 2 от Директивата, доколкото и само ако лицето продължава да отговоря на тези условия[45].

От това Съдът заключава, че ако лицата нямат право на пребиваване над три месеца, то те не могат да се позовават на право на равно третиране, Това би било в противоречие с целта на Директива 2004/38, която цели да възпрепятства граждани на Съюза от други държави членки да се превърнат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка[46].

Позовавайки се на съображение 10 от Директивата, Съдът припомня, че член 7 (1) (б) има за цел да предотврати икономически неактивните граждани на Съюза да използват социалната система на приемащата държава членка, за да получат за тях и техните семейства необходимите им средства за издръжка[47] и предвижда изключения от принципа за равно третиране. При това евентуалното неравно третиране спрямо гражданите на приемащата държава членка във връзка с отпускането на социални помощи е неизбежно следствие от приложението на изискването за разполагане с достатъчно средства.

В този смисъл Съдът постановява, че “всяка държава членка трябва да има възможността въз основа на член 7 да откаже да отпуска социални помощи на икономически неактивни граждани на Съюза, които упражняват свободата си на движение с единствената цел да получат достъп до социалното подпомагане в друга държава членка, въпреки че не разполагат с достатъчно средства, за да имат право на пребиваване“[48]. Вярно е, че Съдът продължава да изисква от държавите членки да извършват индивидуална преценка на конкретните обстоятелства на всяко лице, но тази проверка цели да определи дали лицето отговаря на условието да притежава достатъчно средства, за да има право на пребиваване съгласно чл. 7, параграф l, буква б) от Директива 2004/38. При извършване на тази преценка, административните органи следва да определят финансово състояние на лицето, без обаче да вземат в предвид поисканите от него социални помощи. Това тълкуване е логично, като същевременно предотвратява заобикалянето на условието за наличие на собствени средства, предвидено в тази разпоредба. Принципът на равно третиране не може да намери приложение в подобна ситуация.

Предвид фактите по основното производство, а именно, че госпожа Dano не разполага със собствени средства (и следователно няма право на пребиваване) въз основа на Директива 2004/38, Съдът приема, че тя не може да се позовава на принципа за недопускане на дискриминация по член 24 параграф 1 от тази Директива. Съдът счита, че “при това положение член 24, параграф 1 във връзка с член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, доколкото съгласно нея от кръга на лицата с право на определени „специални парични обезщетения, независещи от вноски“ по смисъла на член 70, параграф 2 от Регламент № 883/2004, са изключени гражданите на други държави членки, които нямат право на пребиваване в приемащата държава членка въз основа на Директива 2004/38.[49]“

Съдът заключава, че приложимото към случая право на ЕС следва да бъде тълкувано в смисъл, че допуска икономически неактивните граждани на други държави членки, неразполагащи със собствени средства да бъдат автоматично изключени от категорията на правоимащите лица, какъвто е случаят по германската схема “Hartz IV“.

Фактът, че помощите, за чието плащане претендира г-жа Dano, представляват едновременно и специално обезщетение, независещо от вноски, по смисъла на член 4 от Регламент 883/2004, според Съда не променя този извод. Той подчертава, че съгласно чл. 70 (4) от Регламент 883/2004 такъв вид специални обезщетения, независещи от вноски, следва да се предоставят в съответствие със законодателството на приемащата държава членка. Така Съдът достига до заключението, че „няма пречка предоставянето на такива обезщетения на икономически неактивни граждани на Съюза да се поставя в зависимост от изискването те да отговарят на условията за придобиване на право на пребиваване в приемащата държава членка въз основа на Директива 2004/38“ (точка 83 от решението) като по този начин Съдът изрично закрепва отново принципа на регулативна автономия в полза на приемащата държава членка.

 V. Правен анализ в светлината на досегашната съдебна практика

Един повърхностен прочит на решението Dano би могъл да доведе до прибързаното заключение, че Съдът се отклонява от досегашната си съдебна практика относно принципа за равно третиране на гражданите на Съюза. Това е така, тъй като преди приемането на Директива 2004/38 можеше да се проследи една тенденция за разширително тълкуване и въвеждане на едно своеобразно желание за социална “ангажираност“ между държавите членки по отношение на упражнили правото си на свободно движение граждани на други държави членки[50].

В действителност още с решението си по делото Brey Съдът поставя известни ограничения на принципа за равно третиране. В това решение Съдът постановява, че предоставянето на социални помощи би могло да бъде в тежест за системата за социално подпомагане на държавите членки, и че условието за законност на пребиваването на заинтересованото лице, предвидено по националното законодателство[51] защитава легитимния интерес на една държава членка да гарантира финансовото равновесие на системата за социална сигурност. Макар и да признава съвместимостта на разглежданата австрийска правна уредба с правото на ЕС, Съдът все пак въвежда един вид предпазна мярка в тежест на административните органи на приемащата държава членка (и в полза на мигриращите граждани). Решението предвижда, че при направено искане за социални помощи от едно лице, което е гражданин на друга държава членка, националните органи следва конкретно да преценят дали исканото от лицето социално плащане представлява непоносима тежест за цялостното финансово равновесие на националната система за социално подпомагане[52]. При това те трябва да отчетат индивидуалното положение на заявителя, като например размера на неговите доходи и периодичността на получаването им, както и периода, през който евентуално ще бъде изплащана поисканата помощ[53].

В решението Dano Съдът се отклонява от този подход. Той не изисква от органите на приемащата държава да подложат на проверка дали исканото от лицето обезщетение би могло „да наложи необоснована тежест върху националната система за социално подпомагане“.

Това се дължи до голяма степен на специфичната ситуация на жалбоподателката по главното производство. Положението на госпожа Dano се отличава от това на жалбоподателя по делото Brey (там заявителят е пенсионер, който получава право на пенсия в Германия, държавата на произход), за това Съдът не намира за уместно да приложи тълкуването, възприето в решението Brey.

В този смисъл констатациите на Съда в Dano могат да се разглеждат като специфични с оглед на фактите, установени по отношение на заявителката по главното производство, а именно – лице, което не работи и не е влязло на територията на приемащата държава с цел да търси работа[54]. Анализът на Съда е тясно свързан с тази предварителна констатация.

Въпреки това Съдът приема, че индивидуална оценка относно финансовото състояние на всеки кандидат е необходима. Тази оценка обаче следва да се прави не с оглед на тежестта на направеното заявление върху системата за социална сигурност, а с оглед на това дали гражданинът на Съюза отговаря на условията за законност на пребиваването в приемащата го държава членка[55]. Така според нововъзприетото от Съда положение, законността на правото на пребиваване с оглед условията по член 7 параграф 1 буква б) от Директива 2004/38, е от решаващо значение за признаване на правото на заявителя на социално подпомагане в приемащата държава членка[56].

При това в Dano Съдът взема ясна и логична позиция – всяка държава членка може да откаже да отпуска социални помощи на икономически неактивни граждани на Съюза, които упражняват свободата си на движение с единствена цел да се ползват от системата за социално подпомагане на приемащата ги държава членка.

В този смисъл би могло да приемем, че изискването да се направи “индивидуална преценка“ преди  отказ на право на пребиваване на едно лице  почива на следната логика : доколко отпускането на една индивидуална помощ не може сама по себе си  да  създаде неприемлива тежест за системата за социална сигурност на приемащата държава членка, Съдът прави обобщение като счита, че в определен тип правни ситуации този критерий винаги е изпълнен. Става дума за ситуации, когато молителят е икономически неактивен гражданин на друга държава членка, който не търси работа. В този случай индивидуалната оценка на направеното искане не е необходима тъй като според Съда, проверката би имала винаги един и същи резултат: а именно, че предоставянето на социална помощ в полза на тази категория лица създава неоправдана тежест за приемащата държава членка.

В този смисъл в т. 74 от решението си Съдът заявява, че Директивата има за цел „да не се допуска гражданите на Съюза от други държави членки да се превръщат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка“.

По отношение на преценката, извършвана от административните органи дали кандидатът разполага с достатъчно средства за право на пребиваване, Dano не променя възприетото в предходната съдебна практика положение.

В точка 68 от Brey, Съдът е обобщил че държавите членки могат да посочат определена сума като референтен размер, те обаче не могат да приемат минимално ниво на доходите, под който да считат, че заинтересованото лице не разполага с достатъчно средства, независимо от неговото индивидуално положение и конкретна ситуация. В решението Brey[57] Съдът е счел, че тъй като правото на свободно движение е основен принцип на правото на Съюза, условията, предвидени в чл. 7 (1) (б) от Директива 2004/38, трябва да се тълкуват стеснително, в рамките на правилата, установени от правото на Съюза и с оглед на принципа за пропорционалност. В този смисъл сам по себе си фактът, че едно лице е поискало плащане на социални помощи, не би могъл да бъде достатъчен приемащата държава членка да приеме, че лицето не притежава достатъчно средства по смисъла на тази разпоредба, и следователно тя няма право да откаже право на пребиваване само защото лицето е поискало социално подпомагане[58].

С оглед на специфичната ситуация на госпожа Dano, решението ще е неприложимо според нас по отношение на други видове обезщетения, които не попадат в определението за социално подпомагане по смисъла на Директива 2004/38. Такъв е случаят на първо място с обезщетенията, дължими вследствие на предварително платени от лицето осигурителни вноски. От този вид са например различните видове социални плащания, предназначени да покрият определен осигурителен риск, за което лицето се е осигурявало (например плащания свързани с отпуск по майчинство, обезщетения за временна или постоянна нетрудоспособност и т.н.).

Също така, възниква съмнение дали решението е приложимо относно всички видове помощи, които целят да предоставят необходимите за издръжка средства на заинтересованото лице или неговото семейство (например плащания от типа семейни или детски надбавки и т.н.). В този смисъл тълкуването на определението за социално подпомагане по смисъла на Директива 2004/38, което Съдът е направил в решенията по делата Brey и Dano[59], според нас е непълно, тъй като тези решения се отнасят единствено до схеми за социално подпомагане от смесен характер[60].

С оглед на специфичния контекст в решението Dano, вероятно е то да не е напълно приложимо и към ситуация, когато гражданин на Съюза, активно търсещ работа, иска признаване на правото на равно третиране във връзка с изплащане на социални помощи от приемащата го държава членка[61].

Впрочем, Съдът в постоянната си практиката е приел, че принципът за равно третиране се прилага изцяло по отношение на търсещите работа граждани на Съюза. При това те имат право да получават онези обезщетения в приемащата ги държава, които имат за цел да улеснят достъпа им до пазара на труда[62]. Според Съда, това произтича пряко от член 45 параграф 2 ДФЕС. В решението Vatsouras и Koupatantze (С‑22/08 и С‑23/08) Съдът например изрично заявява, че “независимо от тяхната квалификация съгласно националното законодателство финансовите обезщетения, които следва да улеснят достъпа до пазара на труда, не могат да се разглеждат като „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38.“[63] Така, решението Dano, което изключва правото за равно третиране в случаите на социален туризъм, може и да се окаже неприложимо в случаите, когато става дума за лица, активно търсещи работа. С оглед на поставените от Съда условия по делото Vatsouras и Koupatantze, за да се позове на правото на равно третиране, лицето обаче трябва да е доказало и реална връзка с пазара на труда на приемащата го държава членка. При тези обстоятелства смятаме, че гражданите на Съюза, които търсят работа в друга членка и са доказали реална връзка с нейния пазар на труда, могат директно да се позоват на член 45, параграф 2 ДФЕС, за да получат финансово обезщетение, когато то има за цел да улесни достъпа им до пазара на труда. Впрочем този факт би трябвало да се установи – с оглед на всяка конкретна ситуация – от компетентните национални органи[64].

 VI. Заключение

Въпреки спецификата на фактите по делото, решението по случая Dano излиза от рамките на конкретния казус, тъй като извежда на преден план една по-широка дискусия, а именно какви са пределите на свободното движение в рамките на ЕС и следва ли ЕС да предвиди подходящи правни механизми, които да улесняват по-бързата и лесна интеграция на мигриращите лица в пазара на труда на другите държави членки на ЕС.

В този смисъл, възприетата в Dano позиция на Съда буди също така редица съпътстващи въпроси като например трябва ли приемащите държави членки да носят отговорност за социалното подпомагане на гражданите на ЕС, идващи от други държави членки, и ако това е необходимо, при какви обстоятелства, както и трябва ли ЕС да се намесва в област, която традиционно е запазено правомощие на държавите членки?

Впрочем дискусиите, които породи решението в различните държави-членка, са показателни  относно важността на въпросите за мобилността вътре в рамките на ЕС. Понастоящем Комисията има за приоритет да предложи до края на 2015 г. единна политика за улесняване на мобилността на гражданите на ЕС, като се избягват рисковете от социален туризъм[65].

Показателно за трудностите, които среща ЕС в тази връзка е това, че от страна на някои държави членки се наблюдава противопоставяне, както и опити за ре-национализиране на тези въпроси, с претенцията за връщане на регулативни правомощия в тази област обратно към държавите членки [66].

***

Линк към резюмето на френски език: LE DROIT DES ÉTATS MEMBRES DE REFUSER LE PAIEMENT D’ASSISTANCE SOCIALE AUX CITOYENS ÉCONOMIQUEMENT INACTIFS D’AUTRES ÉTATS MEMBRES

***

[1] Член на Правната служба на Европейската Комисия. Изразеното мнение не ангажира никоя институция на ЕС и е израз единствено на личното мнение на неговия автор.

[2] Решение на Съда на ЕС по дело C‑333/13 Elisabeta Dano, ECLI:EU:C:2014:2358.

[3] Регламент 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност, изменен с Регламент (ЕО) № 988/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 г. ОВ L 166, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82 и поправка в ОВ L 33, 2008 г., стр. 12), изменен с Регламент (ЕС) № 1244/2010 на Комисията от 9 декември 2010 г. (ОВ L 338, стр. 35).

[4] Директива 2004/38/ЕО година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56.

[5] Принципът на законодателна самостоятелност по отношение на системите за социална сигурност е закрепен още в решението по делото Duphar, C-238/82, ECLI:EU:C:1984:45, точка 16.

[6] Вж. член 4 от този Регламент.

[7] Виж решения Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, т. 31, и D’Hoop, C‑224/98, EU:C:2002:432, т. 28 и N., EU:C:2013:97, т. 27.

[8] Френската и английската преса например не скриват задоволство си от факта, че европейското правосъдие “най-после въвежда правила срещу „социалния туризъм„ в рамките на Съюза. Виж Европейския eurotopics.net преглед на печата от 12 ноември 2014 г.

[9] Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите–членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, текст от значение за ЕИП. ОВ L 158/77 от 30.4.2004, стр. 77.

[10] Така според член 6 параграф 1от Директивата озаглавен „Право на пребиваване до три месеца“: „Гражданите на Съюза имат право на пребиваване на територията на друга държава членка за срок до три месеца без никакви условия или формалности, освен изискването да притежават валидна карта за самоличност или паспорт“.

[11] Вж. член 7 параграф 1, буква а) от Директива 2004/38.

[12] Вж. в този смисъл Решение по дело Vatsouras и Koupatantze С‑22/08 и С‑23/08, EU:C:2009:344.

[13] Вж. глава 9 от дял III от Регламент 883/2004, член 70, параграф 1 и 2. Като „специални парични обезщетения без плащане на вноски“ Регламентът определя онзи помощи, които имат за цел предоставяне на допълнително, заместващо или спомагателно покритие срещу рискове, обхванати други клоновете на социалното осигуряване и което гарантира на заинтересованото лице минимална издръжка на живота, в съответствие с икономическото и социалното положение в съответната държава членка.

[14] Става въпрос за член 7 от SGB II, които определя кръга на лицата, които могат да претендират за получаване на социални помощи. Те трябва да са работоспособни лица, да се нуждаят от помощ, и да имат местожителство на територията на Федерална Република Германия. Тази разпоредба изключва от приложното си поле чужденците, които не са заети или самостоятелно заети лица във Федерална република Германия и нямат право на свободно движение съгласно член 2, параграф 3 от Закона за свободното движение на гражданите на Съюза, и членовете на техните семейства през първите три месеца от пребиваването им.Разпоредбата изключва също така и чужденците, които имат право на пребиваване само на основание на обстоятелството, че търсят работа, и членовете на техните семейства.

[15]  Делото засяга въпроса дали държава членка може да изключи от достъп до обезщетения за покриване на разходите по издръжката без плащане на вноски по смисъла на Регламент 883/2004 гражданите на други държави членки, които не са вече икономически активни или за загубили качеството работник и се нуждаят от социална помощ. Виж заключение на ГА Wathelet от 26 март 2015 година, ECLI:EU:C:2015:210.

[16] Освен германското правителство, в подкрепа на тази теза са представили становища и датското, френското и австрийското правителство, както и правителството на Ирландия и на Обединеното кралство.

[17] Виж в този смисъл заключение на ГА Wathelet, от 26 март 2015, по дело С-67/2014, Alimanovic, ECLI:EU:C:2015:210, точка 52.

[18] Вж. решение по съединени дела C‑22/08 и C‑23/08, EU:C:2009:344.

[19] Член 3 параграф 3 от Регламент 883/2004 изрично посочва, че този регламент „се прилага също и към специалните парични обезщетения, независещи от вноски, уредени в член 70“.

[20] Вж. подробно описаните критерии в точка 48 от заключението.

[21] EU:C:2013:565, т. 60.

[22] ГА допълва също в точка 69, че макар член 19а от SGB I да предвижда, че в рамките на основната социална закрила за търсещите работа лица могат да се получават както помощи за покриване на разходи по издръжката, така и помощи за интегриране в трудова среда. Така член 19а от SGB І предвижда, че както обезщетенията за осигуряване на разходите по издръжката, така и обезщетенията за интегриране на трудовия пазар могат да бъдат получавани по силата на правото на основна социална закрила за търсещите работа лица, а член 1, параграф 1 от SGB ІІ, озаглавен „Функция и цел на основната социална закрила за търсещите работа лица“, уточнява, че „основната социална закрила за търсещите работа лица има за цел да позволи на получателите да водят достоен живот“.

[23] Вж. точка 68 от заключението.

[24] Вж. точка 61 от решение на Съда от 19 септември 2013г. по дело C-140/12 Brey, EU:C:2013:565.

[25] Вж. точка 51 от решението.

[26] Вж. точка 55 от решението.

[27] Решение от 19 септември 2013г.  по дело C-140/12 Brey, EU:C:2013:565.

[28] Фактите по това дело касаят германски пенсионер, който се е преместил да живее в Австрия и иска да му се признае правото на  парично обезщетение, което компенсира разликата между получаваната от него пенсия и минималните базисни доходи по австрийското право, на което пенсионерите в Австрия имат право, ако тяхната пенсия е недостатъчна, за да могат да посрещнат основните си нужди.

[29] Виж точки 112 и 113 от заключението както и точки 121- 124.

[30] Виж например решения по делата Grzelczyk C‑184/99, EU:C:2001:458; C‑456/02, Trojani EU:C:2004:488; Collins, C‑138/02, EU:C:2004:172.

[31] Виж член 21 ДФЕС.

[32] ГА подчертава, че специфичната цел на член 7, параграф 1, буква б) е именно да гарантира, че лицата, упражняващи правото си на пребиваване, няма да се превърнат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка по време на първоначален период на пребиваване. Това означава, според него, че тази разпоредба цели да предотврати използването на системата за социални помощи на приемащата държава членка от икономически неактивни граждани на Съюза за финансиране на тяхното препитаване в приемащата ги държава членка. Виж точка 95 от заключението.

[33] Така в точка 113 ГА заявява, че “ако на държавите членки се забрани да изключват този тип хипотези от обхвата на социалното подпомагане, в резултат условието за достатъчно средства ще бъде изкуствено изпълнено за онези граждани на Съюза, които отиват в държава членка, на която не са граждани, с единствената цел да получават социални помощи от нея“.

[34] Вж. точки 112 и 113 от заключението.

[35] Вж. например решение по делото решение от 27 януари 2000, по делото Graf, C‑190/98  ECLI:EU:C:2000:49.

[36] Член 24 параграф 2 от Директива 2004/38 предвижда разпоредби, които oправомощават държавите членки да  откажат пребиваване над три месеца на онези граждани на Съюза, които са без достатъчно ресурси, както и правото им да откажат на търсещите работа лица, определени видове социални помощи предвидени по националното им законодателство. В този смисъл виж съображение 21 на Директивата, която предвижда, че “на приемащата държава членка следва да се остави правото да реши, дали тя ще отпуска социални помощи през първите три месеца от пребиваването или за по-дълъг период от време в случаите на търсещи работа лица, на граждани на Съюза, други освен работници или самостоятелно заети лица или лица, които запазват този статус, или на членове на техните семейства, както и дали да даде помощи за издръжка за обучение, включително професионално обучение, преди придобиването на правото на постоянно пребиваване на същите тези лица“.

[37]  Виж точки 116 -119 от заключението.

[38] По подробно вж. Pierre Rodière, Droit social de l’Union européenne, ed. LGDG, 2014, pp.660-734.

[39] Тук основно ГА се позовава на съдебната практика относно признаването на права на социално подпомагане на студенти и учащи се лица граждани на други държави членки. Вж. в този смисъл решение по делото този смисъл решение Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169 и решение Förster (C‑158/07, EU:C:2008:630.

[40] Това по принцип изисква от лицето да докаже, че по отношение на индивидуалния му случай съществува известна интеграция в обществото на приемащата държава членка.

[41] Виж точки 126-130 от заключението.

[42] Така в точка 131, ГА уточнява, “че в разглеждания случай, като предвижда да не се предоставят помощи за основна социална закрила на лица, които идват в Германия единствено с цел да се възползват от системата за социално подпомагане на тази държава членка и които изобщо не се стремят да се интегрират на пазара на труда, националната правна уредба според мен отговаря на волята на законодателя на Съюза. (…) Тя е приета в пределите на свободата на действие, предоставена на държавите членки в тази област и (…) позволява да се избегнат злоупотребите и да се предотврати някаква форма на „социален туризъм“.

[43] Виж точки 59 – 62 от решението.

[44] Точка 65 от решението.

[45] Точки 72 и 73 от решението.

[46] Точка 74 от решението.

[47] Точка 76 от решението.

[48] Точка 78 от решението.

[49] Точки 82 от решението.

[50] Вж. решения по дела Grzelczyk, Trojani и Collins цитирани в бележка под линия 7.

[51] По делото Brey австрийското законодателство постановява, че правото на социално подпомагане, зависи от това дали кандидатът е законно пребиваващо лице в Австрия. Австрийският закон  обвързва отпускането на социални помощи с условието за законност на пребиваването, което след първите три месеца, изисква от лицето или да има качеството работник или самостоятелно заето лице, или да притежава достатъчно средства, за да не се превърне в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване.

[52] Виж точка 77 от решението Brey, където Съдът постановява, че едно “автоматичното изключване в приемащата държава членка на възможността икономически неактивен гражданин на друга държава членка да получава определена социална помощ (…) не позволява на компетентните органи на първата държава (…) да извършват обща преценка – в съответствие с изискванията по-специално по член 7, параграф 1, буква б) и член 8, параграф 4 от тази директива и с принципа на пропорционалност – на тежестта, която конкретно би произтекла от предоставянето на тази помощ за цялата система за социално подпомагане с оглед на личното положение на заинтересованото лице.

[53] Виж точка 78 от решение Brey.

[54] Виж точка 66 от решението Dano.

[55] Виж точка 80 от решението.

[56] Виж точки 73 и 74 от решението.

[57] Виж точка 70 от решението Brey.

[58] Вж. съображение 16 от Директива 2004/38. В такъв случай приемащата държава членка все пак ще трябва да разгледа индивидуалната ситуация на лицето и да провери дали то не е изпаднало в състояние на временно затруднение, както и размера на отпуснатата досега помощ, преди да може да заключи, че въпросното лице се е превърнало в неприемлива тежест за приемащата го държава членка.

[59]  Виж точка 63.

[60] Въпросът относно квалификацията на определено социално плащане следва да бъде преценявано с оглед правото на съответната държава членка, и по принцип националните съдилища са тези, които следва да анализират съставните елементи на посоченото обезщетение, и по-конкретно неговите цели и условия за отпускане. Едва след това те следва да определят дали дерогацията по Директивата може да се прилага.

[61] Вж. заключението на ГА Wathelet, от 26 март 2015, по дело С-67/2014, Alimanovic, където той обсъжда също и приложимостта на член 45 параграф 2 от ДФЕС. В заключението си ГА Wathelet развива своите доводи по отношение на взаимодействието между Директива 2004/38 и Регламент 883/2004 в случай на направено искане за обезщетения по германското законодателство (Hartz IV) от гражданите на други държави членки, които нямат статут на работници. Като повтаря позицията си, че въпросните помощи са социалното подпомагане, ГА поддържа, че държавите членки могат да откажат достъп на гражданите на други държави членки до тях, когато те нямат законно право на пребиваване съгласно Директива 2004/38 в приемащата ги държава членка. В това отношение той посочва три сценария. В първите два случая понеже става дума за напълно неактивни  икономически лица (лица в сходна ситуация на молителката Dano) и лица, които отиват в друга държава членка единствено с цел търсене на работа. При тези две хипотези автоматичното изключване от социални помощи според ГА е съвместима с правото на Съюза. Що се касае до третия възможен случай, а именно когато лицето е загубило статута си на работник, след като вече е работило в приемащата държава членка, което съответства на случая с г-жа Alimanovic – автоматично изключване не би било допустимо с оглед принципа за равно третиране, тъй като на заинтересованото лице трябва да се предостави възможност да докаже наличието на действителна връзка с приемащата го държава членка и по този начин евентуално да може да му се признае правото на достъп до социални помощи.

[62]  Съдът в трайната си практика приема, че „не е възможно повече да се изключва от приложното поле на член 45, параграф 2 ДФЕС, който прогласява основния принцип на равно третиране, гарантиран от член 18 ДФЕС, финансова престация, чиято цел е да улесни достъпа до работни места на пазара на труда на държава членка.“ Виж решение Prete С‑367/11, EU:C:2012:668, т. 25 и 46 (относно  помощи за изчакване в полза на млади хора, търсещи първа работа). Виж също решения Collins С‑138/02, EU:C:2004:172, т. 63 (относно парични помощи за търсене на работа), Ioannidis С‑258/04 (помощ отпускана при изчакване преди намиране на нова работа), EU:C:2005:559, т. 22 и Vatsouras и Koupatantze С‑22/08 и С‑23/08, EU:C:2009:344, т. 37 (социални помощи на загубили работа лица).

[63] Виж точка 45 от решението Vatsouras и Koupatantze цитирано в бележка по линия 17.

[64] В това отношение решенията по дело Garcia Nieto и Alimanovic би трябвало да дадат отговор на този въпрос.

[65] Виж Интервенция на комисар Marianne Thyssen относно законодателния пакет за мобилността на работната сила, 25 април 2015 г., Краков. Една от целите на законодателния пакет, който ще бъде предложен до края на 2015 г. е да се предотвратят грешки, злоупотреби и измами от страна на мигриращите лица. Това не е само в интерес на приемащите страни, но и в интерес на страните от произход. При това  комисията обмисля преразглеждане на Директивата относно командироването на работници и преразглеждане на Регламент 883/2004 и по-специално принципа Lex locus laboris, който е в основата на регламента (това означава, че по принцип на правото на държавата, в която лицето работи, е приложимо и за него като той получава еднакъв размер на обезщетенията като своите колеги, които са граждани на приемащата държава членка). http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-4841_en.htm

[66] Виж например широко разискваното предложение на Министър-председателя на Великобритания за приемане на национални мерки за контрол на миграцията на граждани от други държави членки на ЕС. Виж Michael Emerson, The Dano case – Or time for the UK to digest realities about the balance of competences between the EU and national levels, CEPS Commentary, http://www.ceps.eu/system/files/ME%20Dano%20case.pdf

 

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.