(Решение на Съда на ЕС в дело C-62/14, Gauweiler и др.)
Решението на Съда на ЕС в делото Gauweiler се очакваше с огромен интерес поне поради две причини. Първо, то трябваше да изясни правомощията на Европейската централна банка (ЕЦБ) и действията, които правото на ЕС й позволява да предприема в условията на дълговата криза в еврозоната. Този въпрос е от огромно практическо значение, тъй като от законосъобразността на интервенциите на ЕС на вторичните пазари за държавни облигации в еврозоната зависи в голяма степен стабилизирането на последната. Второ, делото е първото в историята преюдициално запитване, отправено от Bundesverfassungsgericht (Федералният конституционен съд на Германия). В него Bundesverfassungsgericht изразява опасенията си, че визираните в преюдициалното запитване действия на ЕЦБ надхвърлят правомощията й и следователно не съответстват на правото на ЕС.
С прессъобщение от 6 септември 2012 г. ЕЦБ обявява, че е взела няколко решения за стартиране на програма, която – при определени условия – дава възможност на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) да закупува на вторичните пазари държавни облигации на държави членки от еврозоната, т.е. не пряко от органите и публичноправните субекти на съответните държави членки, а само непряко — от оператори, които са ги закупили преди това на първичния пазар. Тази програма, известна като „програмата за ОПТ“, цели да отстрани смущенията в трансмисионния механизъм на паричната политика, създавани от особената ситуация с държавните облигации, емитирани от някои държави членки, и да гарантира единния характер на паричната политика.
ЕЦБ е констатира, че към 2012 г. лихвените проценти по държавните облигации на различните държави от еврозоната се отличават с голяма неустойчивост и с огромни разлики. Според ЕЦБ тези разлики не се дължат единствено на макроикономическите различия между тези държави, а са причинени отчасти от исканите прекомерни рискови премии по облигациите, емитирани от някои държави членки, премии, предназначени да покрият евентуален риск от разпад на еврозоната. Анализът на ЕЦБ показва, че това особено положение значително е отслабило трансмисионния механизъм на паричната политика на ЕСЦБ, като е довело до фрагментиране на условията за рефинансиране на банките и на разходите по кредитите, което силно е ограничило ефекта от импулсите на ЕСЦБ върху икономиката в значителна част от еврозоната.
ЕЦБ твърди, че самото обявяване с прессъобщение на стартирането на програмата е било достатъчно, за да се постигне търсеният ефект, а именно да се възстановят трансмисионният механизъм на паричната политика и нейният единен характер. Повече от две години след обявяването на програмата същата още не е приложена.
Bundesverfassungsgericht е сезиран с няколко конституционни жалби,[1] с които се оспорва участието и подкрепата на Deutsche Bundesbank (Германската федерална банка) в прилагането на програмата за ОПТ, както и предполагаемото неправомерно бездействие на федералното правителство и долната камара на федералния парламент (Бундестагът) спрямо тази програма. Страните, отнесли този спор до Bundesverfassungsgericht, твърдят, от една страна, че програмата за ОПТ не попада в правомощията на ЕЦБ и е в противоречие със забраната за парично финансиране на държавите членки от еврозоната, предвидена в чл. 123 ДФЕС,, и от друга страна, че тази програма е несъвместима с демократичното начало, закрепено в германския Основен закон (Grundgesetz) и поради това накърнява германската конституционна идентичност.
При тези обстоятелства, Bundesverfassungsgericht решава да отправи до Съда преюдициално запитване с въпроса дали ДФЕС оправомощава ЕСЦБ да приеме програмата за ОПТ. Съмненията му се отнасят в частност до това дали програмата попада в правомощията на ЕСЦБ, така както те са определени в Договорите, и дали е съвместима със забраната за парично финансиране на държавите членки.
В решението си по делото, Съдът на ЕС (голям състав) постановява, че член 119 ДФЕС, член 123, параграф 1 ДФЕС и член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС, както и членове 17—24 от Протокол (№ 4) за устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ оправомощават последните да приемат програмата за ОПТ.
Относно правомощията на ЕСЦБ (член 119 ДФЕС и член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС, както и членове 17—24 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ)
Според Съда, първичното право на ЕС отрежда на ЕСЦБ правомощието да определя и осъществява паричната политика на Съюза, която съгласно член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС е от изключителна компетентност на Съюза по отношение на държавите членки от еврозоната. В това отношение, Съдът на ЕС подчертава, че в съответствие с принципа на предоставената компетентност ЕСЦБ не е овластена да приема и прилага програми, които биха излезли извън очертаната в първичното право сфера на паричната политика. За да се осигури спазването на този принцип, при предвидените в Договора условия действията на ЕСЦБ подлежат на съдебен контрол, осъществяван от Съда.
Съдът констатира, че предвид целите ѝ и предвид определените средства за постигането на тези цели програмата за ОПТ попада в областта на паричната политика и съответно в правомощията на ЕСЦБ. От една страна, като се стреми да гарантира единния характер на паричната политика, програмата за ОПТ допринася за осъществяването на целите на тази политика, доколкото съгласно ДФЕС същата трябва да бъде „единна“. От друга страна, като се стреми да осигури правилно функциониране на трансмисионния механизъм на паричната политика, тази програма може едновременно да гарантира единния характер на тази политика и да допринесе за основната ѝ цел, а именно поддържането на ценовата стабилност.
Съдът подчертава, че способността на ЕСЦБ да влияе на промените в цените чрез решенията си в областта на паричната политика зависи до голяма степен от предаването на импулсите, които тя излъчва на паричния пазар, към различните сектори на икономиката. Следователно влошеното функциониране на трансмисионния механизъм на паричната политика би могло да остави безрезултатни решенията на ЕСЦБ в част от еврозоната и така да постави под съмнение единния характер на паричната политика. Така, влошеното функциониране на трансмисионния механизъм задължително засяга и способността на ЕСЦБ да гарантира ценовата стабилност. Обстоятелството, че програмата за ОПТ би могла евентуално да допринесе и за стабилността на еврозоната (което е въпрос на икономическа политика и следователно не попада в изключителната компетентност на Съюза), не би могло да опровергае този анализ. Всъщност мярка на паричната политика не може да се приравнява на мярка на икономическата политика само поради факта че може да окаже косвени последици върху стабилността на еврозоната.
Що се отнася до инструментите, предвидени в програмата за ОПТ, а именно закупуването на държавни облигации на вторичните пазари, Съдът отбелязва, че това е един от инструментите на паричната политика, предвидени от ДФЕС, които позволяват на ЕЦБ и на националните централни банки да участват на финансовите пазари, като извършват окончателни покупки и продажби на търгуеми инструменти в евро.
Конкретните характеристики на програмата за ОПТ не дават основание да се твърди, че тя е равносилна на мярка на икономическата политика. Що се отнася например до обстоятелството, че прилагането на програмата за ОПТ зависи от цялостното спазване от страна на съответните държави членки на програми за макроикономически корекции по линия на Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС) или на Европейския механизъм за стабилност (ЕМС), Съдът на ЕС признава, че не е изключено наистина тази характеристика да има косвени последици върху постигането на някои цели на икономическата политика. Подобни косвени последици обаче не биха могли да означават, че програмата за ОПТ трябва да се разглежда като мярка на икономическата политика, доколкото от правото на Съюза следва, че без да се накърнява целта за ценова стабилност, ЕСЦБ подкрепя основните икономически политики на Съюза.
Според Съда програмата за ОПТ също така не е в противоречие и с принципа на пропорционалност. Първо, при икономически условия като констатираните от ЕЦБ към 6 септември 2012 г., ЕСЦБ е имала основание да приеме, че програмата за ОПТ е годна да допринесе за постигането на целите на ЕСЦБ и съответно за поддържането на ценовата стабилност. Второ, с оглед на предвидените условия за евентуалното ѝ прилагане, и в частност с оглед на стриктната ѝ обвързаност със зададените цели и ограничаването ѝ до някои видове облигации на определени държави членки, избрани въз основа на свързани с тези цели точни критерии, не може да се приеме, че програмата за ОПТ явно надхвърля необходимото за постигането на тези цели. Трето, ЕСЦБ е преценила различните засегнати интереси, така че действително да избегне риска при прилагането на програмата за ОПТ да настъпят неблагоприятни последици, които са явно непропорционални на целите на програмата.
Относно забраната за парично финансиране на държавите членки (член 123, параграф 1 ДФЕС)
Съдът констатира, че тази забрана не е пречка ЕСЦБ да приеме програма като тази за ОПТ и да я прилага при условия, които няма да придадат на намесата на ЕСЦБ ефект, равностоен на ефекта от прякото закупуване от нейна страна на държавни облигации от органите и публичноправните субекти на държавите членки. Според Съда, чл. 123 ДФЕС наистина забранява всяка финансова помощ от ЕСЦБ в полза на държава членка, но не изключва общо възможността на ЕСЦБ да купува от кредиторите на такава държава емитираните преди това от нея инструменти.
Въпреки това, за да не бъде заобиколена тази забрана, закупуването на държавни облигации на вторичните пазари не трябва да поражда ефект, равностоен на ефекта от прякото закупуване на държавни облигации на първичните пазари. Поради тази причина е недопустимо тези покупки да бъдат използвани за заобикаляне на целта на забраната за парично финансиране на държавите членки, а именно целта да се стимулират държавите членки да водят разумна бюджетна политика, като се предотврати опасността паричното финансиране на публичните дефицити или привилегированият достъп на публичните органи до финансовите пазари да доведе до прекомерно задлъжняване или прекомерни дефицити на държавите членки. Затова, когато пристъпва към закупуване на държавни облигации на вторичните пазари, ЕЦБ трябва да даде достатъчно гаранции за съвместимостта на намесата ѝ със забраната за парично финансиране.
В това отношение Съдът отбелязва, че намесата на ЕСЦБ би могла на практика да породи ефект, равностоен на ефекта от прякото закупуване на държавни облигации, ако операторите, които могат да купуват държавни облигации на първичния пазар, са сигурни, че ЕСЦБ ще изкупи тези облигации в такъв срок и при такива условия, че тези оператори де факто да могат да действат като посредници на ЕСЦБ за прякото закупуване на тези облигации от органите и публичноправните субекти на съответната държава членка.
От представените от ЕЦБ в хода на производството проекторешения обаче следва, че Управителният съвет е компетентен да взема решения за обхвата, започването, продължаването и прекратяването на предвидените в програмата за ОПТ намеси на вторичните пазари. По-конкретно, ЕЦБ уточнява пред Съда, че ЕСЦБ планира, от една страна, да оставя известно време между емитирането на даден инструмент на първичния пазар и закупуването му на вторичните пазари, и от друга, да не обявява предварително нито решението си да пристъпи към такива покупки, нито обема на планираните покупки. При това положение се избягва рискът от това условията на емитиране на държавните облигации да бъдат изопачени в резултат от сигурността, че ЕСЦБ ще закупи облигациите след емитирането им. Според Съда, тези гаранции позволяват да се изключи възможността програмата за ОПТ на практика да породи ефект, равностоен на ефекта от прякото закупуване на държавни облигации от органите и публичноправните субекти на държавите членки.
Според Съда характеристиките на програмата за ОПТ изключват и възможността тази програма да се разглежда като годна да отнеме стимула на държавите членки да водят разумна бюджетна политика и съотвсъответно като заобикаляща целта на забраната за парично финансиране на държавите членки.
***
[1] Жалбите са подадени от няколко групи частни лица, към една от които се присъединяват с подписите си над 11 000 души. Освен това пред запитващата юрисдикция се води и дело по спор между конституционни органи, образувано по искане на Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (парламентарната група на „Левицата“ в Бундестага).