НОСИ ЛИ ИЗВЪНДОГОВОРНА ОТГОВОРНОСТ ДЪРЖАВА ЧЛЕНКА ЗА ВРЕДИ ОТ НАРУШЕНИЕ НА ПРАВОТО НА ЕС ПРИ ИЗЦЯЛО ВЪТРЕШНО ПОЛОЖЕНИЕ?

Author

Решение на Съда от 15 ноември 2016 г. по дело C-268/15, Ullens de Schooten

 

Преюдициалното запитване е отправено от Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд, Брюксел) и се отнася до тълкуването на членове 49 ДФЕС, 56 ДФЕС и 63 ДФЕС, на член 4, параграф 3 ДЕС и на принципите на ефективност и на предимство на правото на Съюза. Главният спор има за предмет ангажирането на извъндоговорната отговорност на белгийската държава във връзка с причинени на г-н Fernand Ullens de Schooten вреди в резултат на нарушение на правото на Съюза от страна на белгийските законодателни и съдебни органи.

Фактите по спора и преюдициалното запитване

Европейската комисия сезира Съда на 20 юни 1985 г., като иска от него да признае, че Белгия не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС, тъй като е изключила от социалноосигурителната система услугите в областта на клиничната биология, извършвани от лаборатории, които са стопанисвани от частноправно юридическо лице, на което не всички членове, съдружници и управители са физически лица, оправомощени да извършват медицински изследвания.

С решение от 12 февруари 1987 г., Комисия/Белгия (221/85, EU:C:1987:81) Съдът отхвърля този иск. Що се отнася до свободата на установяване, той приема, че при липсата на общностни правила в областта на клиничната биология всяка държава членка е свободна, стига да спазва принципа на равно третиране, да уреди на своята територия дейността на лабораториите, които извършват услуги в тази област. Освен това Съдът постановява, че разглежданата белгийска правна уредба не възпрепятства лекарите или фармацевтите, които са граждани на други държави членки, да се установяват в Белгия и да стопанисват лаборатория за клинични изследвания, чиито услуги се покриват от социалноосигурителната система. Съдът стига до извода, че става въпрос за правна уредба, която се прилага еднакво към белгийските граждани и към гражданите на другите държави членки и чието съдържание и цели не дават основание да се приеме, че по своето предназначение или последици тя е дискриминационна.

Г-н Ullens de Schooten стопанисва лабораторията по клинична биология BIORIM, която на 3 ноември 2000 г. е обявена в несъстоятелност.

През 1989 г. лаборатория BIORIM е обект на наказателно разследване поради подозрение за данъчна измама. След приключване на разследването срещу г-н Ullens de Schooten е образувано производство за прикриване на незаконно стопанисване на лаборатория в нарушение на чл. 3 от Кралски указ № 143, според който за да бъдат лицензирани от министъра на общественото здравеопазване и услугите им да бъдат покривани от Националния институт за здравно осигуряване и осигуряване при инвалидност, лабораториите по клинична биология трябва да бъдат стопанисвани от лица, оправомощени да извършват услуги в областта на клиничната биология, а именно лекари, фармацевти или бакалаври по химически науки. С това съдържание разпоредбата действа след 5 януари 1989 г.

С присъда от 30 октомври 1998 г. Първоинстанционен съд на Брюксел осъжда г-н Ullens de Schooten на лишаване от свобода за срок от 5 години без отлагане на изпълнението, както и да заплати глоба. Освен това той уважава исковете на конституираните като граждански ищци взаимозастрахователни дружества и осъжда г-н Ullens de Schooten да им заплати неокончателно определена сума от 1 EUR. Първоинстанционният съд отхвърля довода на г-н Ullens de Schooten, че член 3 от Кралски указ № 143 не е действал към момента на извършване на деянията, предмет на образуваното срещу него наказателно производство.

С решение от 7 септември 2000 г. Апелативен съд Брюксел отменя присъдата, като обаче осъжда г-н Ullens de Schooten за същите деяния на лишаване от свобода за срок от 5 години, с отложено изпълнение на частта от наказанието, надхвърляща четири години, като му налага и глоба. Гражданските искове са обявени съответно за недопустими или за неоснователни. Що се отнася до деянията, извършени преди влизането в сила на Кралски указ № 143, във въззивното решение изобщо не се посочва нарушение на член 3 от Кралския указ. Що се отнася до деянията, извършени след влизането в сила на тази разпоредба, Апелативен съд Брюксел отхвърля твърдението на г-н Ullens de Schooten за несъответствие на тази разпоредба с правото на Съюза, като същевременно отказва да отправи преюдициално запитване до Съда.

С решение от 14 февруари 2001 г. Касационният съд отхвърля касационните жалби срещу осъдителното решение на Апелативен съд Брюксел, уважава касационните жалби на гражданските ищци и препраща делото на Апелативен съд Монс. С решение от 23 ноември 2005 г. Апелативен съд Монс обявява за частично основателно искането за плащане, което шест взаимозастрахователни дружества предявяват срещу г-н Ullens de Schooten във връзка с неоснователно изплатените на лаборатория BIORIM суми за периода от 1 август 1989 г. до 16 април 1992 г. И този съд отхвърля довода на г-н Ullens de Schooten за несъответствие на член 3 от Кралския указ с правото на Съюза. Като счита, че решението от 7 декември 2000 г. на Апелативен съд Брюксел го обвързва със силата си на пресъдено нещо, Апелативен съд Монс осъжда г-н Ullens de Schooten да заплати на взаимозастрахователните дружества неокончателно определената сума от 1 EUR и приканва същите да преизчислят претърпените от тях вреди във връзка с извършените след влизането в сила на член 3 от Кралския указ плащания.

С решение от 14 юни 2006 г. Касационният съд отхвърля подадените срещу това решение касационни жалби.

Успоредно с това съдебно производство относно отговорността на г-н Ullens de Schooten, с решение от 18 март 1999 г. Комисията по клинична биология отнема лиценза на лаборатория BIORIM за период от 12 месеца. Със заповед от 9 юли 1999 г. министърът на общественото здравеопазване отхвърля подадената по административен ред жалба срещу това решение.

С решение от 8 юни 2000 г. Комисията по клинична биология продължава с 12 месеца срока, за който е отнет лицензът. Със заповед от 24 юли 2000 г. министърът на общественото здравеопазване отхвърля подадената по административен ред жалба срещу това ново решение.

Сезиран с две жалби за отмяна на посочените заповеди, Държавният съвет отправя до Конституционния съд преюдициален въпрос относно съответствието на член 3 от Кралски указ № 143 с Конституцията.

Същевременно, след като е била сезирана от г-н Ullens de Schooten с жалба, на 17 юли 2002 г. Комисията издава срещу Кралство Белгия мотивирано становище, в което приема, че член 3 от Кралски указ № 143 противоречи на член 49 ДФЕС. След като тази разпоредба е изменена от белгийската държава, Комисията прекратява преписката.

С решение № 160/2007 от 19 декември 2007 г. Конституционният съд постановява, че процесната разпоредба, в редакцията ѝ преди изменението, е в съответствие с Конституцията. От друга страна, Конституционният съд констатира, че щом като правоотношенията на лаборатория BIORIM попадат изцяло във вътрешната сфера на държавата членка, лабораторията не би могла да се позовава на правото на ЕС.

Поради това с решения от 10 септември и 22 декември 2008 г. Държавният съвет отхвърля жалбите.

С жалби от 14 декември 2006 г. и 21 август 2007 г. г-н Ullens de Schooten сезира Европейския съд по правата на човека, като твърди, че белгийската държава е нарушила Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. С решение от 20 септември 2011 г., Ullens de Schooten и Rezabek с/у Белгия (CE:ECHR:2011:0920JUD000398907) Европейският съд по правата на човека постановява, че няма нарушение на член 6, параграф 1 от Конвенцията.

На 17 юли 2007 г. г-н Ullens de Schooten подава пред Първоинстанционен съд Брюксел искова молба срещу белгийската държава, с която цели да ангажира отговорността ѝ, на първо място, за всички финансови последици от осъдителното решение на Апелативен съд Монс от 23 ноември 2005 г., на второ място, за всички последици от евентуални негови осъждания по искане на лаборатория BIORIM или на бившия ѝ управител, и на трето място, за всички последици от осъждането му по данъчни дела. С предявения иск той претендира сума от 500 000 EUR като обезщетение за неимуществените вреди, неокончателно определена сума от 34 500 000 EUR заради невъзможността да стопанисва лаборатория BIORIM и неокончателно определена сума от 1 EUR за адвокатски възнаграждения. В рамките на това производство ищецът е поискал от Първоинстанционен съд Брюксел да отправи до Съда преюдициално запитване, ако изпитва съмнения относно прилагането в случая на правото на Съюза.

С решение от 19 юни 2009 г. Първоинстанционен съд Брюксел обявява иска за недопустим, тъй като е погасен по давност. Съгласно приложимата национална разпоредба независимо от погасяването им на основание на други нормативни или договорни разпоредби в тази област, по отношение на държавата се считат за окончателно погасени по давност вземанията, които е трябвало да бъдат предявени по установения със закон или с подзаконов акт ред и не са предявени в продължение на пет години, считано от 1 януари на бюджетната година, през която са възникнали.

Г-н Ullens de Schooten обжалва това решение пред запитващата юрисдикция, която има колебания как в случая трябва да се тълкува и приложи правото на Съюза и решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)     Изисква ли правото на Съюза, и по-специално принципът на ефективност, при определени обстоятелства […] национален давностен срок като предвидения в член 100 от съгласуваните закони за държавното счетоводство, приложим към искане за обезщетение, отправено от частноправен субект срещу белгийската държава за нарушение от законодателя на член 43 ЕО […], да започва да тече едва когато това нарушение е било констатирано или, напротив, принципът на ефективност при тези обстоятелства е гарантиран в достатъчна степен от възможността частноправният субект да прекъсне давностния срок, като предприеме чрез съдебен изпълнител действия по принудително изпълнение?

2)     Трябва ли членове 43 ЕО, 49 ЕО и 56 ЕО и понятието „изцяло вътрешно положение“, което може да ограничи възможността на страна по спор пред национален съд да се позовава на тези разпоредби, да се тълкуват в смисъл, че не допускат прилагането на правото на Съюза в спор между белгийски гражданин и белгийската държава, при който се търси обезщетение за вредите, причинени с твърдяното нарушаване на правото на Съюза чрез приемането и запазването в сила на белгийско законодателство като това в член 3 от Кралски указ № 143 […], което се прилага еднакво към белгийските граждани и към гражданите на другите държави членки?

3)     Трябва ли принципът на предимство на правото на Съюза и член 4, параграф 3 ДЕС да се тълкуват в смисъл, че не допускат изключване на правилото за силата на пресъдено нещо, когато става въпрос да се преразгледа или да се отмени съдебно решение, придобило сила на пресъдено нещо, което се оказва, че противоречи на правото на Съюза, а обратно, че допускат да не се прилага национално правило за силата на пресъдено нещо, когато последното диктува да се приеме въз основа на това съдебно решение, придобило сила на пресъдено нещо, но противоречащо на правото на Съюза, друго съдебно решение, с което се затвърждава допуснатото с първото съдебно решение нарушение на правото на Съюза?

4)     Би ли могъл Съдът да потвърди, че въпросът дали правилото за силата на пресъдено нещо трябва да се изключи по отношение на съдебно решение, придобило сила на пресъдено нещо, но противоречащо на правото на Съюза, когато се иска преразглеждане или отмяна на това решение, по същество не е въпрос, идентичен по смисъла на съдебните решения [от 27 март 1963 г., Da Costa и др. (28/62—30/62, EU:C:1963:6), и от 6 октомври 1982 г., Cilfit и др. (283/81, EU:C:1982:335),] с въпроса дали правилото за силата на пресъдено нещо [трябва да се изключи по отношение на съдебно решение, придобило сила на пресъдено нещо], но противоречащо на правото на Съюза, когато се иска приемането на (ново) решение, с което ще се повтори нарушението на правото на Съюза, така че юрисдикцията, действаща като последна инстанция, не може да избегне задължението си за отправяне на преюдициално запитване?“.

Относно компетентността на Съда

Белгийското правителство поддържа, че Съдът не е компетентен да се произнесе по отправеното преюдициално запитване, тъй като главното производство се отнася до изцяло вътрешно положение, което е извън приложното поле на правото на Съюза. Според Съда, обаче, с въпросите си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали извъндоговорна отговорност на държавата за вреди, които частноправни субекти твърдят, че са претърпели поради нарушаване на правото на Съюза, може да се търси в случай, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка. Тъй като принципът на извъндоговорната отговорност на държавата попада в обхвата на тълкувателната компетентност на Съда, Съдът се обявява за компетентен да се произнесе по отправеното преюдициално запитване.

По съществото на спора

Съдът отговаря по същество само по втория въпрос, който се съдържа в преюдициалното запитване. Според него този въпрос се отнася до това дали правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че режимът на извъндоговорната отговорност на държава членка за вреди, причинени в резултат от нарушение на това право, се прилага при наличието на вреди, които частноправен субект твърди, че е претърпял поради това, че предвидена в член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС или 63 ДФЕС основна свобода се нарушава с национална правна уредба, която се прилага еднакво към местните граждани и гражданите на други държави членки, в случай, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка.

На първо място Съдът припомня, че държавата може да носи извъндоговорна отговорност за вредите, претърпени от частноправните субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза, само когато съответната правна норма на Съюза предоставя права на тези частноправни субекти. Следователно е нужно да се прецени дали частноправните субекти в положението на г-н Ullens de Schooten черпят права от съответните разпоредби на ДФЕС. Според установената съдебна практика разпоредбите относно свободата на установяване, свободното предоставяне на услуги и свободното движение на капитали не се прилагат към положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка. В тази връзка Съдът установява, че всички аспекти на спора по главното производство са свързани само с белгийската държава.

Що се отнася до факта, че в решение от 12 февруари 1987 г., Комисия/Белгия (221/85, EU:C:1987:81), постановено по предявения от Комисията иск за неизпълнение на задължения, Съдът се е произнесъл по въпроса за спазването от страна на Кралство Белгия на една от основните свободи, предвидени в Договора за ЕИО, според Съда той сам по себе си не е достатъчен, за да се приеме, че частноправен субект може да се позове на тази свобода, когато главният спор във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка. Докато в производството по иск за установяване на неизпълнение на задължения Съдът трябва да провери дали оспорваната от Комисията национална мярка поначало може да откаже операторите от други държави членки да упражнят въпросната свобода, в преюдициалното производство Съдът има за задача да подпомогне запитващата юрисдикция при решаването на висящия пред нея конкретен спор, което предполага констатация, че посочената свобода е приложима към този спор.

Независимо от това Съдът припомня, че е приемал за допустими преюдициални запитвания за тълкуване на съдържащи се в Договорите разпоредби относно основните свободи, макар всички аспекти на споровете по главните производства да са били свързани само с една държава членка, с мотива че е възможно установени в други държави членки граждани да са били или да са заинтересовани да упражнят тези свободи, за да извършват дейност на територията на държавата членка, приела съответната национална правна уредба, и следователно че е възможно тази правна уредба, приложима еднакво към местните граждани и гражданите на други държави членки, да има последици, които не са свързани само с тази държава членка.

Освен това, когато запитващата юрисдикция го сезира във връзка с производство за отмяна на разпоредби, които се прилагат не само към местните граждани, но и към гражданите на други държави членки, решението, което тази юрисдикция ще приеме след постановяването на решението на Съда по преюдициалното запитване, ще има действие и спрямо гражданите на други държави членки, което е основание Съдът да се произнесе по поставените му въпроси от гледна точка на разпоредбите на Договора относно основните свободи, въпреки че всички аспекти на спора по главното производство са свързани само с една държава членка.

Съдът отбелязва също, че при случай, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка, тълкуването на основните свободи, предвидени в член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС или 63 ДФЕС, може да се окаже нужно, когато националното право задължава запитващата юрисдикция да даде възможност на гражданите на съответната държава членка да се ползват от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза. Това важи и в случаите, в които фактите по главното производство не попадат пряко в приложното поле на правото на Съюза, но разпоредбите на това право са станали приложими по силата на националното право.

Съдът обаче отбелязва, че във всички тези случаи, когато бъде сезиран от национална юрисдикция в контекста на спор, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка, той не може, без друго указание от страна на запитващата юрисдикция освен това, че разглежданата национална правна уредба се прилага еднакво към гражданите на съответната държава членка и към гражданите на други държави членки, да приеме, че преюдициалното запитване за тълкуване на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно основните свободи е нужно на тази юрисдикция, за да реши висящия пред нея спор. Всъщност от акта за преюдициално запитване трябва да личат конкретните обстоятелства, въз основа на които може да се установи връзка между член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС или 63 ДФЕС и предмета или обстоятелствата на спор, който във всичките си аспекти е свързан само със съответната държава членка.

Следователно в контекста на спор като разглеждания в главното производство, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка, запитващата юрисдикция трябва да укаже на Съда, както изисква член 94 от процедурния му правилник, по какъв начин, въпреки изцяло вътрешния му характер, висящият пред нея спор е свързан с разпоредбите на правото на Съюза относно основните свободи, така че исканото тълкуване да е нужно за решаването на този спор.

В конкретния случай обаче от акта за преюдициално запитване не следва, че националното право задължава запитващата юрисдикция да даде възможност на белгийски гражданин да ползва същите права като тези, които намиращ се в същото положение гражданин на друга държава членка би могъл да получи въз основа на правото на Съюза, нито че разпоредбите на това право са станали приложими по силата на белгийското право, в което възприетото при положения, които във всичките си аспекти са свързани само с белгийската държава, е в съответствие с възприетото в правото на Съюза.

Доколкото обстоятелствата по спора в главното производство изобщо не сочат връзка с разпоредбите на ДФЕС, тези разпоредби, чиято цел е да защитят лицата, които действително упражняват основните свободи, не могат да предоставят права на г-н Ullens de Schooten и следователно правото на Съюза не би могло да обоснове извъндоговорната отговорност на съответната държава членка.

С оглед на тези съображения съдът приема, че режимът на извъндоговорната отговорност на държава членка за вреди, причинени в резултат от нарушение на правото на ЕС, не се прилага при наличието на вреди, които частноправен субект твърди, че е претърпял поради това, че предвидена в член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС или 63 ДФЕС основна свобода се нарушава с национална правна уредба, която се прилага еднакво към местните граждани и гражданите на други държави членки, когато положението във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка, а същевременно между предмета или обстоятелствата на спора в главното производство и тези членове няма никаква връзка.

Съдът не отговаря на първия, третия и четвъртия въпрос, тъй като те почиват на погрешната предпоставка, че в спор като разглеждания в главното производство правото на Съюза би могло да обоснове извъндоговорната отговорност на съответната държава членка.