Юрисдикцията на Съда на ЕС в областта на общата външна политика и политиката на сигурност на ЕС (ОВППС)

Author

(Развитие на съдебната практика)

 

Проф. д-р Жасмин Попова [2]

 

В Становището си във връзка с присъединяването на ЕС към ЕКПЧ[3] (становище 2/13, 18 декември 2014 г., EU:C:2014:2454, по-нататък „Становището“) едно от идентифицираните от Съда на ЕС несъответствия на проекта за Споразумение с правовия ред на Съюза е свързано с юрисдикцията на Съда на ЕС относно правните актове на Съюза в сферата на ОВППС (точки 251-257 от Становището). Изключително лаконичен по обосновката на това несъответствие, Съдът се задоволява да отбележи, че „все още не е имал възможност да уточни границите на компетентността си в областта на ОВППС, произтичащи от посочените разпоредби“ (т. 251), както и че, „… е достатъчно да се констатира, че при сегашното състояние на правото на Съюза някои актове, приети в рамките на ОВППС, не попадат под правораздавателния контрол на Съда.“ (т. 252).

Настоящата статия е опит да се представи състоянието, респ. развитието на юриспруденцията на Съда в материята, свързана с неговата собствена компетентност по отношение на ОВППС, в контекста на проблемите на основните права, след влизането в сила на Договора от Лисабон и след постановяването на Становището. Изложението визира само въпроси, които се отнасят до компетентността за осъществяване на наднационален съдебен контрол за законосъобразност по отношение на международните актове на Съюза (вътрешноправни актове на Съвета, съдържащи „ограничителни мерки“ или индивидуални актове) във връзка със съответствието им с основните права, като извън обхвата й остават тези съдебни решения, в които Съдът се произнася по процедурата или по правните основания на атакуваните актове.

В основата на текста лежи анализът на последното към момента решение на Съда на ЕС по въпроса – С-72/15 Роснефт[4], като на места също се реферира и към някои предходни съдебни решения, относими към разглеждания проблем[5]. В това решение, обект на коментари в правната литература на някои държави членки[6], за пръв път Съдът се произнася експлицитно по компетентността си относно контрола за валидност посредством тълкуване, в рамките на преюдициално запитване, на актове, приети от Съюза в областта на ОВППС. След кратко представяне на фактическата обстановка по делото Роснефт и преюдициалното запитване (І), изложението ще се концентира върху следните въпроси :

IІ. Санкционният режим на ЕС

III. Компетентността на Съда на ЕС в сферата на ОВППС – нормативната уредба

ІV. Съдебният контрол за законосъобразност:

      • А. жалбата за отмяна по чл.263 ДФЕС
      • Б. преюдициалната процедура за валидност по чл. 267 ДФЕС

І. Фактическата обстановка и преюдициалното запитване

През 2014г. в отговор на действията на Русия, целящи да дестабилизират положението в Украйна, Съветът приема ограничителни мерки. Тези мерки се изразяват в замразяване на средства, забрана за влизане на територията на ЕС на лица и икономически образувания, ограничения върху някои финансови операции и върху износа на определени изделия и чувствителни технологии, ограничаване достъпа до капиталовия пазар и забрана за предоставянето на услуги, необходими за някои свързани с нефт операции. С изцяло политически характер тези ограничения са оформени в два правни акта: Решение 2014/512/ОВППС на Съвета от 31 юли 2014г., прието на основание чл. 29 ДЕС, разпоредба, включена в дял V, глава Втора от ДЕС, т.е. попадаща в рамките на ОВППС и Регламент (ЕС) № 833/2014 на Съвета от същата дата – 31 юли 2014 г., приет на съвместно основание на горепосоченото Решение и на чл. 215 ДФЕС, визиращ приемането на ограничителни мерки по отношение на физически или юридичести лица.

Руското дружество Роснефт , чиито дейности включват проучване, добив и рафиниране на нефт, както и продажба на суров нефт и газ в Русия и в чужбина, е сред засегнатите от приетите мерки. Тъй като, съгласно чл. 29 ДЕС държавите членки са длъжни да следят за съответствието на националните им политики с позициите на ЕС в сферата на ОВППС, приетите от Съвета горепосочени актове са транспонирани в правния ред на Обединеното Кралство (ОК) чрез съответна национална уредба, предвиждаща наказателни санкции за нарушението на Регламент (ЕС) № 833/2014.

В този контекст Роснефт решава да атакува по съдебен ред съвкупността от ограничителните мерки на две нива – от една страна- чрез жалба пред Общия съд от 9.10.2014 г. за отмяна на Решение 2014/512/ОВППС на Съвета и Регламент № 833/2014 на основание чл. 263, §4 ДФЕС[7] и от друга – чрез жалба от 20.11.2014г. пред британския съд – Висшия съд на Англия и Уелс, общо гражданско отделение (High Court of Justice, England and Wales, Queen’s Bench Division), с които оспорва валидността от гледна точка на правото на Съюза на ограничителните мерки, приети от Съвета спрямо това дружество, както и на изпълнителните мерки, приети от Обединеното кралство въз основа на актовете на Съвета. Националният съд, който е сезиран с искане да се произнесе относно валидността на национален акт, който въвежда в националното право актове на Съюза, приема, че за да се произнесе по спора, той следва да определи дали някои разпоредби от Решение 2014/512 и от Регламент № 833/2014 са невалидни, което не би могъл да направи без да отправи към Съда преюдициално запитване. Така в съответствие с решението на Съда на ЕС по дело Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452), според което единствено Съдът на ЕС има право да обявява за невалиден акт от правото на Съюза, националният съдия решава да спре производството и да сезира Съда на ЕС с преюдициално запитване.

Първият преюдициален въпрос на запитването, с което по същество се иска от Съда да установи валидността на актовете на Съвета и на Обединеното кралство, визира изрично юрисдикцията на Съда на ЕС в сферата на ОВППС- компетентността му да осъществи съдебен контрол за законосъобразност върху Регламента и/или Решението на Съвета в рамките на преюдициална процедура.

 

IІ. Санкционният режим на ЕС

  1. Общи въпроси

Договорът от Лисабон в чл. 24 ДЕС дефинира ОВППС като политика „предмет на специфични правила и процедури“, в рамките на която ключова роля играят институциите, представляващи държавите членки – Европейският съвет, Съветът и върховният представител на ЕС          по въпросите на външните работи и политиката на сигурност. Независимо от това обаче, ДEС я урежда като равностойна на всички останали политики на Съюза, като предвижда гаранции за съблюдаване на границите между тази политика и останалите. Тъй като ОВППС е създадена, за да включи всички сфери на външната политика и на сигурността, е възможно да възникнат конфликти с другите части на външната компетентност на Съюза (напр. търговската политика, политиката за сътрудничество и пр). Затова е въведен и чл.40 ДЕС, който защитава ОВППС и другите области на правото от неправомерна намеса една в друга.

Съветът е институцията, която приема актовете на Съюза в тази материя, във формата на решения, които са необходими за дефинирането и прилагането на ОВППС въз основа на общите насоки и стратегическите направления, приети от Европейския съвет (чл.26, §2 ДЕС). Тези решения определят задачите, обхвата и средствата, които трябва да се предоставят на Съюза, условията за изпълнението им и, ако е необходимо, тяхната продължителност (чл.28, §1 ДЕС). Те „обвързват държавите членки относно позициите, които приемат и провеждането на дейността им“ (чл.28, § 2 ДЕС). Приетите в сферата на ОВППС актове са задължителни не само за институциите на Съюза, но и за държавите членки, както произтича от чл.24, §3[8] и чл.31, §1 ДЕС[9].

От друга страна, следва да се отбележи, че Договорите изрично изключват възможността в сферата на ОВППС Съюзът да приема „законодателни актове“(чл. 24 §1 и чл.31, §1 ДЕС), с произтичащите от това правни последици. Материята на ОВППС е регулирана от разпоредбите на дял V, глава 2 от ДЕС, който обхваща преди всичко текстове, които визират приемането на основни политически решения в тази сфера от Европейския Съвет и от Съвета (чл.25 и чл.31 ДЕС). Същевременно, този дял включва и редица разпоредби, които уреждат приемането на множество актове с изпълнителен, оперативен или прилагащ характер от други органи на Съюза.

 

  1. Санкциите в сферата на ОВППС

Като инструменти на ЕС в областта на външната му дейност санкциите се приемат като ответна реакция на поведение на държава, образувание или частноправен субект, което според критериите на Съюза е противоправно. По същество това са мерки, които създават ограничения за упражняването на някои права, като целта им е да убедят или принудят извършителя на укоримото поведение да го преустанови или промени[10]. Тези мерки имат доста широк обхват като включват финансови и икономически санкции (например замразяване на активи или ограничения на инвестициите), мерки по отношение на пътуването (забрани за пътуване или влизане на дадена територия), търговски мерки (например пълно ембарго, ограничения за вноса или износа на някои стоки или услуги, спиране изпълнението или денонсиране на търговски споразумения или програми за помощ) и дипломатически мерки (например прекъсване на дипломатическите отношения) и пр. В съответствие с Договорите санкционният режим се реализира чрез решение, прието съгласно глава 2 на дял V от ДЕС, което предвижда прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни (чл.215, §1 ДФЕС), или чрез решение, също прието съгласно глава 2 на дял V от ДЕС, което предвижда „ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания“ (чл.215, §2 ДФЕС). Следва да се отбележи, че обхватът на актовете, които дефинират санкционния режим (ограничителните мерки) е определен чрез рефериране към определени физически или юридически лица, а не чрез обективни критерии. Когато са насочени към точно определени частноправни субекти, тези актове са индивидуални решения.

Характерна особеност на санкциония режим на ОВППС е, че той се реализира чрез приемането на два отделни вида правни актове – едните, изискващи въвеждане в действие (транспониране в националния правов ред) (А) и другите, неизискващи такова (Б):

А. Решение на Съвета ОВППС, прието на основание на чл. 29 ДЕС от главата, посветена на ОВППС. По отношение на този акт по начало е изключена компетентността на Съда на ЕС за съдебен контрол (чл. 275, §1 ДФЕС). Независимо, че „държавите членки гарантират, че техните национални политики съответстват на решението ОВППС“, самото решение не е задължително за физическите и юридически лица.

Б. След приемане на такова решение, основано на норма от ДЕС в сферата на ОВППС (чл. 29), изразяващо позицията на Съюза, санкциите се въвеждат в действие чрез Регламент на Съвета, приет на основание чл.215 ДФЕС. Тъй като този регламент не е мярка, основана на ОВППС, а е способ за въвеждане в действие на Решението ОВППС, би могло да се поддържа, че той притежава някои от характеристиките, дефинирани в чл.288, §2 ДФЕС – задължителен в целостта си и по отношение на който се разпростира общата юрисдикция на Съда на ЕС.

В конкретния случай по делото Роснефт атакуваните санкции са целеви мерки, визиращи сътрудничеството и обмена с Русия, които най-общо съдържат забрани за физически и юридически лица от ЕС да установяват договорни отношения с определени руски държавни компании и банки и да предоставят на последните достъп до финансовите пазари. Тези санкции са уредени в Решение на Съвета 2014/512/ОВППС и Регламент на Съвета 2014/833/ЕС по прилагане на Решението.

Заслужава да се отбележи, че по съдържание и формулировка двата акта са почти идентични. Това обстоятелство, както и детайлността на разпоредбите им, е основанието за Роснефт да поддържа, че Съветът е нарушил процедурата по чл. 215 ДЕС за привеждане в действие на Решението ОВППС, както и че Решението на Съвета в случая е законодателно по същество. Тази позиция се отхвърля от Съда, който се позовава на различните процедури, използвани при приемането на Решението и Регламента (чл. 24 ДЕС), от процедурата, предвидена в чл. 289 ДФЕС за квалифицирането на даден акт за законодателен (обикновената процедура по чл. 289, §1 или специалната по чл. 289, §2)

 

IІІ. Компетентността на Съда. Правният режим според Договорите

В съответствие с чл.19, § 1 ДЕС Съдът разполага с обща компетентност да осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите. Изключенията от този принцип са изрично предвидени в Договорите. Според установената практика на Съда нормите, които въвеждат изключение от правилото за общата компетентност на Съда, трябва да бъдат тълкувани ограничително.[11] Така първичното право (чл.24, § 1, ДЕС и чл.275,§1 ДФЕС) въвежда такова изключение (Carve out), от което следва правилото, че Съдът по принцип няма компетентност по отношение на разпоредбите на първичното право относно ОВППС, както и по отношение на актовете, приети въз основа на тези разпоредби.

Същевременно това изключение съдържа две дерогации („изключения от изключението“) (Claw back)[12] – две изрични хипотези, при които на Съда е предоставена юрисдикция по отношение на някои актове в областта на ОВППС. От една страна това е компетентността на Съда да следи за спазването на условието за взаимно зачитане, предвидено в член 40 ДЕС,[13] т.е. разпоредбата която позволява контрола за валидността на актовете от областта на ОВППС, когато те влизат в противоречие с правилата извън ОВППС (означавана също като „клаузата за незасягане “на разграничителната линия между ОВППС и другите видове актове“).[14] От друга страна, Съдът е оправомощен да проверява законосъобразността на определени решения, посочени в член 275, §2 ДФЕС, съгласно който Съдът е компетентен да се произнася по жалби, подадени при условията, предвидени в член 263, §4 ДФЕС, отнасящи се до контрола за законосъобразност на решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, приети от Съвета на основание дял V, глава 2 от Договора за Европейски съюз[15]. Следователно, в случаите, в които са налице тези „изключения от изключенията“ действа общия режим на чл.19 ДЕС.

Очевидно е, че предоставените правомощия на Съда в сферата на ОВППС са ограничени, като при това конкретните граници на неговата компетентност не са очертани напълно ясно. Това обстоятелство от своя страна дава възможност на Съда сам да определя обхвата на своята компетентност по отношение на ОВППС. Както ще видим в следващото изложение, той се възползва успешно от тази възможност в коментираното дело. Но и преди него обаче, както бе отбелязано по-горе, в поредица от други казуси, Съдът е постановил, че разпоредбите, изключващи неговата компетентност да се произнася по валидността и тълкуването на актове на ЕС, са изключения и следва да се тълкуват ограничително. Според него обстоятелството, че дадени решения спадат в обхвата на сферата на ОВППС, не може непременно да доведе до изключване на компетентността на съда на Съюза[16]. Така той е приел, че е компетентен по отношение на актове, които, въпреки че са приети в контекста на ОВППС, се основават на хоризонтални правни основания или основания извън областта на ОВППС, които могат да бъдат както материалноправни[17], така и процесуалноправни[18]. Освен за правното основание на даден акт, Съдът държи сметка и за това, дали по своята същност въпросният акт спада към ОВППС. Така във вече цитираното решение Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, по жалба за отмяна на мерки, приети в изпълнение на мисията на ЕС в областта на върховенството на закона в Косово (EULEX KOSOVO) Съдът постановява, че „[…] спорните мерки, чиято отмяна се иска поради нарушение на правните норми, приложими към обществените поръчки, се отнасят до възлагане на обществена поръчка, от която са произлезли разходи за сметка на бюджета на Съюза. От това следва, че въпросната поръчка попада в обхвата на разпоредбите на Финансовия регламент“ и че „[п]редвид характерните за разглеждания случай обстоятелства, не може да се приеме, че обхватът на изключението от компетентността на Съда, предвидена в член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и в член 275 ДФЕС, се отнася до компетентността на Съда да тълкува и прилага разпоредбите на Финансовия регламент в областта на възлагането на обществени поръчки“ (точки 48-49).

За да обоснове съдебния контрол Съдът се позовава на принципа на „правовата държава“ като отбелязва, че „…самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на разпоредбите от правото на Съюза, е неделимо свързано със съществуването на правовата държава.[19]

Така тезата на Съда, защитавана в редица решения, вкл. и в Роснефт, на база тълкуването на чл. 24, §1 ДЕС и чл. 275 ДФЕС е, че не всички актове от областта на ОВППС по принцип, автоматично са изключени от обхвата на контрола му. Решението по дело H срещу Съвета е също сред примерите, в които Съдът обосновава допустимостта на съдебен контрол върху акт от сферата на ОВППС, като счита, че обхватът на ограничението на компетентността му, предвидено в чл. 24, §1, ал. 2 ДЕС и чл. 275 ал. 1 ДФЕС „..не може да се се простира дотам, че да изключи компетентността на Съда да осъществява контрол върху актовете за управление за личния състав — свързани с командированите от държавите членки служители — чийто предмет е да отговарят на нуждите на тази мисия на театъра на операциите“[20]. Според Съда тази компетентност „произтича, съответно, що се отнася до контрола относно законосъобразността на тези актове, от член 263 ДФЕС, а що се отнася до споровете в областта на извъндоговорната отговорност — от член 268 ДФЕС, във връзка с член 340, втора алинея ДФЕС, като се вземат предвид член 19, параграф 1 ДЕС и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.“[21]

 

Роля на националните съдилища в сферата на ОВППС

Съгласно член 4, § 1 и член 5, § 2 ДЕС всички области на компетентност, които не са предоставени на Съюза, принадлежат на държавите членки. В съответствие с това националните юрисдикции остават компетентни в случаите, в които съставителите на Договорите не са предоставили компетентност на Съда ЕС[22]. Типични примери за това в сферата на ОВППС са нарушенията на основни права в рамките на различните видове операции и граждански или военни мисии, които по начало остават извън обхвата на наднационалния съдебен контрол, и тъй като държавите членки са тези, които реализират тези мисии, техните юрисдикции осъществяват съдебния контрол за законосъобразност.

 

IV. Съдебният контрол за законосъобразност

В съответствие с постоянната съдебна практика контролът за законосъобразност на актовете на Съюза, който Съдът осигурява въз основа на Договорите, почива на две допълващи се съдебни производства, уредени съответно в членове 263 и 277 ДФЕС (жалбата за отмяна) и член 267 ДФЕС (преюдициалният контрол за валидност)[23].

 

  1. Жалбата за отмяна по чл. 263 ДФЕС

Тъй като по разглежданото дело се визират два различни акта, следва да се обсъди компетентността на Съда по всеки един от тях поотделно.

По отношение на Регламент на Съвета 2014/833/ЕС, който – както бе вече отбелязано, е акт, който не изисква транспониране и не е акт на ОВППС, няма спор между страните относно наличието на компетентност на Съда, но има различни позиции относно обхвата на неговия съдебен контрол. Основният спорен въпрос е дали този контрол включва и процедурата за преюдициално запитване. (вж. подробно по-долу в т.III.2)

Освен това в устните прения Комисията първоначално поддържа становище (впоследствие изоставено), на което изцяло се противопоставят Роснефт, Съветът и държавите членки, което по същество цели да ограничи съдебния контрол по отношение на регламента, тъй като визира прилагането в този случай на доктрината на „act of state“ в смисъл, че политическият избор не подлежи на съдебен контрол.

В крайна сметка, закономерно, общото становище на страните в процеса по този въпрос е, че Съдът има юрисдикция по отношение контрола за законосъбразност на Регламента на основание чл.19, §1 ДЕС, тъй като той не е акт на ОВППС. Такова е и становището на Генералния адвокат по делото, споделено от Съда в решението му (т.106-107).

Що се отнася до съдебната компетентност по отношение на Решение 2014/512/ОВППС страните по делото и встъпилите държави членки обосновават различни позиции по въпроса:

  • Според Роснефт Съдът разполага с такава компетентност и основанията за това могат да се открият в общите принципи на правото на ЕС и в чл. 47 от Хартата на основните права.
  • Съветът и държавите членки поддържат, че този акт е изключен от съдебния контрол. Като цяло те, както и Комисията, оспорват довода, че Решение 2014/512 съдържа ограничителни мерки спрямо конкретни физически или юридически лица, тъй като според тях съдържащите се в него мерки се прилагат към обективно определени положения и към категория лица, посочени общо.

За да се произнесе Съдът анализира и тълкува последователно отделните текстове на Решението, като взема предвид характера на ограничителните мерки, които те въвеждат. В този контекст той припомня установената си практика относно приликите на ограничителните мерки с актовете с общо приложение, като отбелязва, че на практика редица решения в сферата на ОВППС имат в известна степен хибриден характер, тъй като разкриват характеристики както на актове с общо приложение, доколкото забраняват определени действия на цяла категория адресати, определени общо и абстрактно, така и на съвкупност от индивидуални решения по отношение на отделни лица и образувания[24]. По отношение на мерките с общо приложение, съдържащи се в Решението, Съдът приема, че няма компетентност.По отношение на мерките, които според него по същността си представляват индивидуални решения, Съдът приема, че възможността те да бъдат обжалвани пред Съда „възниква на основание член 275, втора алинея ДФЕС именно поради същността им на индивидуални решения“ (т. 103 и цитираната съдебна практика). Така, позицията на Съда, основана на чл. 24, § 1, ал. 2 последно изречение ДЕС и на чл. 275, ал. 2 ДФЕС, е, че системата за съдебна защита на ЕС включва контрола за законосъобразност на решенията на Съвета, които предвиждат приемането на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица в рамките на ОВППС ( т.65 и т.107).

 

  1. Преюдициална процедура за валидност по член 267 ДФЕС

Без съмнение допустимостта на преюцициалното произнасяне по валидността на актовете в сферата на ОВППС е най-същественият нов момент в практиката на Съда в тази област, който всъщност обуславя значимостта на разглежданото съдебно решение. По този въпрос позицията на Съвета и на встъпилите държави членки е, че в съответствие с първичното право (чл. 24, §1 ал. 2, последно изречение на ДЕС и чл. 275 ДФЕС) Съдът не е компетентен да се произнесе преюдициално относно валидността на Решение 2014/512. Според Комисията горецитираните текстове не изключват тази възможност, при условие, че – от една страна, сезиралият националната юрисдикция жалбоподател по главното производство отговаря на условията по чл. 263, ал. 4 ДФЕС, и от друга- предмет на производството е разглеждането на законността на ограничителни мерки срещу физически или юридически лица. Комисията счита, че в конкретния казус тези условия не са изпълнени.

В решението си Съдът приема, че е компетентен да се произнесе преюдициално относно валидността на акт – Решение на Съвета, приет въз основа на разпоредби, които се отнасят до ОВППС. Според него тази компетентност не е обща, а е обусловена от предмета на преюдициалното запитване, който следва да бъде или проверката за законосъобраност от гледна точка на чл.40 ДЕС (хипотеза, при която компетентността никога не е била подлагана на съмнение) или – и в това се изразява новостта- проверката за законосъобразността на ограничителните мерки срещу физически или юридически лица.

Преди да цитирам част от съображенията на Съда, които в голяма степен реферират към установената му практика, смятам че заслужава да се отбележи подходът, който той възприема в решението. Пред буквалното тълкуване на относимите членове 24 ДЕС и 275 ДФЕС Съдът предпочита и прилага телеологичния подход, за да обоснове тезата си, че контролът за законосъобразност не би могъл да се ограничи само до жалбата за отмяна (чл.263 ДФЕС). Фактически Съдът отдава предимство на основните конституционни принципи на съдебния контрол пред конкретните текстове в Договорите, които го регламентират. Основополагащите принципи на правовата държава, ефективната правна защита и равновесието на правните средства са жалоните, върху които е изградена позицията му.

Струва ми се също така удачно тук да се отбележи коренно противоположния подход, възприет от Съда (и неговия Генерален адвокат М. Wathelet [25]) в Роснефт, в сравнение със Заключението на Генералния адвокат J.Kokott по Становище 2/13, в което се защитава тезата за липсата на преюдициална компетентност за контрола за валидност на правните актове на Съюза в сферата на ОВППС[26]. С решението си Роснефт Съдът, в съзвучие с позицията на своя Генерален адвокат, категорично отхвърля опцията за децентрализирания съдебен контрол в сферата на ОВППС, реализиран от националните юрисдикции.

 

 ***

РЕШЕНИЕТО НА СЪДА

След като припомня постоянната си практика, според която  преюдициалното запитване за преценка на валидност представлява, също както жалбата за отмяна, способ за контрол на законосъобразността на актовете на Съюза (т.68 и цитираната практика), и като отбелязва, че тази основна характеристика на системата за съдебна защита на Съюза обхваща и проверката за законосъобразност на решенията, които предвиждат приемането на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица в рамките на ОВППС (т.69), Съдът обръща внимание на обстоятелството, че от нормите на първичното право не може да се направи извод, че жалбата за отмяна е единственият способ за контрол на законосъобразността на решения, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, изключвайки по-специално преюдициалното запитване за преценка на валидността. В тази насока член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС препраща към член 275, втора алинея ДФЕС, за да определи не вида производство, в рамките на което Съдът може да проверява законосъобразността на някои решения, а вида решения, чиято законосъобразност Съдът може да проверява, в рамките на всяко производство, предмет на което е такава проверка за законосъобразност. (т.70)

Доколкото обаче привеждането в действие на решението, което предвижда ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, е отчасти отговорност на държавите членки, преюдициалното запитване за преценка на валидността изпълнява функция, която е от основно значение за осигуряването на ефективната съдебна защита по-специално когато, както при случая по главното производство, в рамките на национално съдебно производство е атакувана законосъобразността и на националните мерки за привеждане в действие, и на самото стоящо в основата решение от областта на ОВППС. Всъщност с оглед на факта, че държавите членки трябва да следят техните национални политики да бъдат съобразени с позициите на Съюза, залегнали в приетите съгласно член 29 ДЕС решения на Съвета, достъпът до съдебен контрол на въпросните решения е задължителен, когато те предвиждат налагането на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица. (т.71)

Позовавайки се на съдебната си практика и на чл. 47, ал. 1 от Хартата, който потвърждава принципа на ефективна съдебна защита, Съдът отбелязва, че „всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, трябва да има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в този член условия“ и припомня, че „самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на разпоредбите от правото на Съюза, е неделимо свързано със съществуването на правовата държава (т. 73 и цитираната съдебна практика). Според Съда, независимо че чл. 47 от Хартата не може да създаде компетентност за Съда, когато Договорите я изключват, “принципът на ефективна съдебна защита все пак предполага изключването на компетентността на Съда в областта на ОВППС да се тълкува стеснително“ (т.74). Така ясната му позиция е, че „след като целта на производството, което позволява на Съда да се произнася преюдициално, е да осигури спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите, в съответствие с възложената на тази институция функция съгласно член 19, параграф 1 ДЕС, стеснителното тълкуване на компетентността, предоставена на Съда с член 275, втора алинея ДФЕС, към който препраща член 24, параграф 1 ДЕС, би било в разрез с целите на член 19, параграф 1 ДЕС и с принципа на ефективна съдебна защита (т.75 и цитираната съдебна практика). Оттук и изводът му, че „доколкото съгласно член 24, параграф 1 ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС Съдът има материална компетентност да се произнася относно валидността на актове на Съюза, по-специално когато се касае за ограничителни мерки срещу физически или юридически лица, би било несъгласувано с разума на системата за ефективна съдебна защита, установена с Договорите, последната разпоредба да се тълкува в смисъл, че изключва възможността за юрисдикциите на държавите членки да отправят до Съда въпроси относно валидността на решения на Съвета, които предвиждат приемането на такива мерки“ (т.76)

 

                                                                       ***

Представеният кратък преглед позволява да се констатира постоянството и последователността на юриспруденцията и видимият стремеж да Съда постепенно да разпростре общия режим на осъществявания от него съдебен контрол и към материята на ОВППС. Вероятно това би могло да бъде атакувано като поредният „активизъм“ на Съда, който – чрез присъщото му телеологично тълкуване преминава своеобразната червена линия, съществуваща преди Договора от Лисабон, като приема за допустим съдебният контрол за законосъоразност на актовете в сферата на ОВППС чрез използването на преюдициалното производство. Изключение от тази последователност е всъщност само Становището на Съда, цитирано в началото на това изложение, но очевидно това е предпоставено от характера и целите на този негов акт. В решенията, постановени след Становището, Съдът е доста по-експлицитен и убедителен в аргументите си за ограничаване на изключенията на компетентността си.

Решението Роснефт, макар и да не дава окончателен отговор на въпроса за обхвата на компетентността му в сферата на ОВППС, без съмнение демонстрира волята и готовността на Съда чрез разширително тълкуване на своята юрисдикция да доразива Договорите в интерес на защитата на основните права. След това решение е ясно, че адекватният съдебен контрол в сферата на ОВППС относно засегнатите частноправни субекти предполага упражняването му в светлината на основополагащите принципи на върховенството на правото и защитата на основните права в Съюза.

Заслужава да се отбележи, че предвид вече посочения хибриден характер на решенията ОВППС, не без основание някои автори изтъкват, че значителен брой мерки на ОВППС имат квази-законодателен характер и ограничението на съдебния контрол върху тях води до определянето му като „очевидно недостатъчен от перспективата на правовата държава“. Обект на критика е липсата на адекватен съдебен контрол в сферата на ОВППС и в частност относно засегнатите частноправни субекти[27]. С разширяването на компетентността на Съда в сферата на ОВППС безспорно тази политика de facto губи отчасти характера си на междуправителствена и се доближава до другите съюзни политики. Всъщност това е съвсем закономерно и логиката на интеграционния процес го изисква.

 

***

[2] Професор в Института за правни науки – БАН, член на Правния съвет на Президента на РБ

[3] Въпросът за присъединяването продължава да бъде предмет на обсъждане в рамките на помощния орган на Съвета – Работната група „Основни права, гражданско право и свободно движение на хора„ (FREMP). Всякакви прогнози за евентуално приключване на тази продължила вече десетилетия процедура биха били чисто спекулативни и неуместни.

[4] Решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236.

[5] Такива са решенията по делата Парламент/Съвет, C‑130/10, EU:C:2012:472; Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776; Парламент/Съвет, C‑658/11, EU:C:2014:2025; Gbagbo и др./Съвет, C‑478/11 P—C‑482/11 P, EU:C:2013:258; Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753; H/Съвет на ЕС и Европейска комисия, C‑455/14 P,EU:C:2016:569.

[6] Като например Julien Juret, L’arret Rosneft (C-72/15): vers une normalisation ou une complexification du contrôle juridictionnel de la PESC?.-European Legal Studies, Case Notes 3/2017, College of Europe, Brugge; M. Bierne. Contrôle de validité des actes PESC: la Cour de Justice est compétente dans certains cas.- www.ceje.ch

[7] Дело Т-715/14, Rosneft Oil Company OJSC срещу Her Majesty’s Treasury (британската хазна), The Secretary of State for Business, Innovation and Skills (министърът по въпросите на бизнеса, иновациите и професионалните умения), и The Financial Conduct Authority (британският орган за контрол върху финансовия сектор( „FCA“), спряно в очакване на решението на Съда по дело С-72/15 и приключено след постановяването му.

[8] Текстът гласи: „Всеки член на Съвета, който гласува „въздържал се“ може да придружи вота си с изрична декларация по настоящата алинея. В този случай той не е задължен да прилага решението, но приема, че решението е обвързващо за Съюза. В дух на взаимна солидарност съответната държава членка се въздържа от всякакво действие, което би могло да противоречи или да попречи на действието на Съюза, основаващо се на това решение, а останалите членки зачитат нейната позиция“.

[9] Според тази разпоредба „Държавите членки подкрепят активно и безрезервно, в дух на лоялност и взаимна солидарност, външната политика и политика на сигурност на Съюза и зачитат дейността на Съюза в тази област […] Те се въздържат от всяко действие, което е в противоречие с интересите на Съюза или може да накърни неговата ефикасност като свързваща сила в международните отношения. Съветът и върховният представител осигуряват спазването на тези принципи“.

[10] Вж. в този смисъл решение National Iranian Oil Company/Съвет, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, точка. 82.

[11] Вж. например решение от 24 юни 2014г., Парламент/Съвет, C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 70 и от 12 ноември 2015г., Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, т. 42.

[12] Carve out и Claw back според формулите, използвани от Генералния адвокат Wathelet по дело Rosneft, C‑72/15, EU:C:2016:381.

[13] Чл.40 ДЕС гласи: „Осъществяването на [ОВППС] не засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед упражняването на областите на компетентност на Съюза, посочени в членове 3—6 от [ДФЕС]. По същия начин осъществяването на политиките, посочени в тези членове, не засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед упражняването на областите на компетентност на Съюза съгласно [главата относно ОВППС]“.

[14] Настоящата статия не разглежда хипотезата на чл.40 ДЕС, която е ясна .

[15] По този текст има значима съдебна практика като напр. решения Комисия и др./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P и C‑595/10 P, EU:C:2013:518; Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776; Bank Melli Iran/Съвет, T‑35/10 и T‑7/11, EU:T:2013:397; Hassan/Съвет, T‑572/11, EU:T:2014:682.

[16] Вж. в този смисъл решения от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет, C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 69—74 и от 12 ноември 2015 г., Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, т. 43—50).

[17] Решение от 12 ноември 2015 г., Elitaliana/Eulex Kosovo ,C‑439/13 P, EU:C:2015:753, т. 41—50.

[18] Решение от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 69—74.

[19] Решение от 19 юли 2016 г., H/Съвет и Комисия, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, т.41.

[20] Решение от 19 юли 2016 г., H/Съвет и Комисия, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, т.55 и цитираната там съдебна практика.

[21] т.58 от цитираното по-горе решение С-455/14 Р

[22] Вж. заключението на генералния адвокат Mengozzi по дело Gestoras Pro Amnistía и др./Съвет (C‑354/04 P, EU:C:2006:667, т. 104) , становището на генералния адвокат Kokott в производство за даване на становище 2/13 (EU:C:2014:2475, т. 96).

[23] решения от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент, 294/83, EU:C:1986:166, т. 23; от 25 юли 2002 г., Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, т. 40 и от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 92 и С-72/15 т.66

[24] Вж. в този смисъл Решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, C‑402/05 P и C‑415/05 P, точки 241—244.

[25] Който, цитирайки съдебната практика Segi и др./Съвет ,C‑355/04 P, EU:C:2007:116, т. 53, отбелязва, че „възможността Съдът да бъде сезиран с преюдициален въпрос трябва да съществува по отношение на всички разпоредби, приети от Съвета, които имат за цел да породят правни последици спрямо трети лица, независимо от тяхното естество и форма“ (заключение на генералния адвокат Wathelet по дело Rosneft, C‑72/15, EU:C:2016:381, точка 55).

[26] Заключение на генералния адвокат Kokott в производство за даване на становище 2/13 ,EU:C:2014:2475, точки 100-101.

[27] Вж. P.Eekhont. Does Europa’s Constitution stop at the Water’s Edge? Law and Policy in the EU’s External Relations, 2995, Walter van Gerven Lecturers , Leuven

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.