“ЮРИСДИЦКИЯ” ЛИ Е КОМИСИЯТА ЗА ЗАЩИТА ОТ ДИСКРИМИНАЦИЯ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛ. 267 ДФЕС?

· MembersOnly, Български език, Българските дела пред СЕС, Всички, Процесуално право, том VI
Print Post
Author

(Решение на Съда на ЕС по дело С-394/11, Белов)

 

Деян Русанов[1]

 

Въведение

 Европейският съюз отдавна не е единствено икономически съюз. Той е израз на по-дълбока политическа интеграция, от която могат да се възползват в още по-голяма степен неговите граждани.

Така съгласно чл. 18 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) „се забранява всякаква дискриминация на основание гражданство“, или с други думи на основание националност на някоя от държавите-членки. Тази разпоредба е усилена чрез чл. 20 и чл. 21 от ДФЕС относно правата свързани с гражданството на Съюза, с които се ползва всеки гражданин на поне една държава-членка. Следователно, освен традиционните икономически свободи, правото на Съюза предвижда и защита на своите граждани, които не са задължително икономически активни.

Националният съдия задава въпроси относно дискриминация, основана на етническия произход, и по-конкретно на български граждани от ромски произход, които твърдят, че са жертви на дискриминационни практики. Това е първото дело, в което Съдът на Европейския съюз е трябвало да се произнесе по въпрос относно дискриминация срещу роми.

Решението по дело С-394/11 разглежда единствено въпроса дали българската Комисия за защита от дискриминация (КЗД/Комисията) е „юрисдикция“ по смисъла на член 267 от ДФЕС.

Факти и обстоятелства

Преюдициалните въпроси, на които Съдът е помолен да даде отговор следват от дело, заведено пред КЗД по жалба на г-н Валери Белов, който се определя като ром по етническа принадлежност и произход. Жалбоподателят живее в кв. Огоста на град Монтана. Оспорвана е практиката на дружества за електроснабдяване, според която те държат отчитащите електромери на недостъпни местаза потребителите, по-конкретно на 6-7 метра над земята, поставени на уличните електрическите стълбове. Практиката се наблюдава както в гореспоменатия квартал на град Монтана, така и в квартал „Кошарник“. Тези два квартала са с преобладаващо ромско население.

Ответниците по делото пред Комисията са „ЧЕЗ Електро България“ АД, „ЧЕЗ Разпределение България“ АД и Държавна комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР). През 2004 г. дружеството ЧЕЗ, установено в Република Чехия, придобива мажоритарен дял в български електроразпределителни дружества, като извършва дейност на обществено снабдяване с електроенергия на конкретно определена територия, включително и на територията на община Монтана. Тази дейност се извършва под надзора и контрола на ДКЕВР.

Консумираната електроенергия от потребителите се отчита чрез средства за търговско измерване или с други думи, електромери. Тези електромери се поставят до или на границата на имота на потребителя. Електроразпределителното дружеството отчита използваната електроенергия, като отразява отчетеното количество в издадените фактури.

До 1998 г. и 1999 г. държавната компания за електроснабдяване (преди част от нея да бъде придобита от ЧЕЗ) е поставяла електромерите на достъпна височина, което е позволявало на потребителите да ги виждат. През този период държавната компания премества електромерите в части от съответните квартали на височина от 7 метра. Това цели да се предотврати човешкият достъп до тях. Практиката е наложена и в други квартали на градове в страната. В останалите райони на страната електромерите са оставени на достъпна височина. От това следва, че потребителите в кварталите обект на практиката не могат да следят своето потребление. Отбелязва се, че в този случай потребителят може да наблюдава показанията на електромера, чрез специален автомобил – вишка, осигурен от дружеството в тридневен срок. Дори и в този случай, потребителят не може да види електромера, като отчетените показанията се съобщават от служителите на дружеството. Друг способ за контрол би било монтирането на контролен електромер в дома на потребителя, за което се заплаща съответната такса. КЗД отбелязва, че общото между споменатите квартали е, че те са известни като ромски.

При приватизацията на държавните компании, ЧЕЗ не прекратява тази практика и продължава да я поддържа и до момента. Дружеството също така заявява, че това цели да се избегнат повредите на инфраструктурата и случаите на неправомерно отклоняване на електричество, което застрашава живота и здравето на гражданите, както и огромните загуби в резултат на това, които биват заплащани от всички останали потребители. Жалбоподателят заявява от своя страна, че тази практика се налага колективно и без оглед на индивидуално нарушение и вина, засягайки и изрядните потребители.

С оглед на тези факти КЗД намира, че за правилното разрешаване на спора се налага производството по делото да бъде спряно и да отправи към Съда на Европейския съюз преюдициални запитвания.

Приложимо право

Въпросите на КЗД засягат главно Директива 2000/43/ЕО на Съвета от 29 юни 2000 година относно прилагане на принципа на равно третиране на лица без разлика на расата или етническия произход[2]. Още две Директиви са обект на запитването:
Директива 2006/32/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно ефективността при крайното потребление на енергия и осъществяване на енергийни услуги и за отмяна на Директива 93/76/ЕИО на Съвета[3] и Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО[4].

Коментираното решение на Съда, обаче, се отнася единствено до тълкуването на чл. 267 от ДФЕС. Съгласно тази разпоредба Съдът е компетентен да се произнася преюдициално относно тълкуване на Европейското право. Когато юрисдикция на държава-членка счете, че е необходимо решение на Съда, тя може да изпрати преюдициални въпроси до него. Юрисдикциите, чиито решения не подлежат на обжалване, са длъжни да се допитат до Съда.

Заключение на генералния адвокат

1. По допустимостта на преюдициалното запитване

Въпросът по допустимостта на запитването не е отправян от КЗД. Той е разгледан служебно от Съда, за да прецени дали е компетентен да се произнесе. По-конкретно въпросът е дали КЗД може да бъде счетена за „юрисдикция в държава-членка“ по смисъла на чл. 267 от ДФЕС. При отрицателен отговор Съдът не би бил компетентен да даде становище по зададените въпроси. КЗД разглежда този аспект без да задава въпрос по него. Тя заключва, че изпълнява нужните условия. Европейската комисия, българското правителство и жалбоподателят по главното производство считат, че КЗД е юрисдикция по смисъла на чл. 267 от ДФЕС, докато ЧЕЗ е на обратното мнение.

Съдът на Европейския съюз е посочил критериите, според които се преценява дали една национална инстанция е юрисдикция по смисъла на чл, 267 ДФЕС. Както посочва ГА в точка 26 от своето заключение:

„Съгласно постоянната практика на Съда въпросът за компетентността да се отправят преюдициални запитвания е уреден единствено от правото на Съюза. В това отношение, за да се прецени дали запитващият орган притежава качеството на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС, се взема предвид съвкупност от обстоятелства, а именно дали органът е законоустановен, дали е постояннодействащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали производството пред него е състезателно, дали прилага правни норми и дали е независим[5]. Освен това националните юрисдикции могат да сезират Съда само ако пред тях има висящ правен спор и ако трябва да се произнесат в производство, което следва да приключи с постановяване на решение с правораздавателен характер. Ето защо въпросът дали КЗД отговаря на тези критерии, следва да се разгледа по-нататък в светлината на конкретната уредба на производството пред нея и устройството ѝ.“

На първо място се отбелязва, че КЗД е законоустановен (член 40 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.)) и постояннодействащ орган (член 48 от ЗЗДискр. и член 5 от Правилника за устройство и дейността на Комисията за защита от дискриминация (Правилник)), прилагащ правни норми (чл. 47, точки 1, 2 и 3 ЗЗДискр.). Въпроси, които страните не оспорват.

Следователно, ГА разглежда по-задълбочено дали КЗД е независима, дали има правораздавателна функция и дали нейната юрисдикция е задължителна. Въпроси, по които е налице спор между страните.

а) Независимост

Съгласно съдебната практика съдийската независимост се състои от два аспекта: външен и вътрешен.

Първият се отнася до защитата на органа от външни влияния или натиск, които да не позволят вземане на независими решения. Що се отнася до КЗД, не се изразява съмнение относно този вид независимост. В тази връзка правилата на българския Граждански процесуален кодекс (ГПК) се прилагат и на КЗД (чл. 61, алинея 3 от ЗЗДискр., който препраща към чл. 22—24 от ГПК). Следователно членовете на КЗД се ползват със сходни гаранции с тези в общите български съдилища.

ЧЕЗ оспорва вътрешната независимост на КЗД, което се отнася до безпристрастността на органа спрямо страните и техните позиции, които те отстояват. ГА не споделя тези опасения като счита, че въпреки, че КЗД разполага с административна структура, която предоставя правна помощ на лица, които твърдят, че са жертва на дискриминация, както и консултации и помощ на дискриминирани лица извън рамките на висящи производства, съществува ясно разграничение между последната и решаващия орган на КЗД. Още повече, когато има заведено дело нито административната структура, нито членове на КЗД съдействат на някоя от страните по това производство.

Също така, това че КЗД следи за спазването на националното законодателство в сферата на равното третиране не означава, че тя автоматично е на страната на жертвите и е пристрастна. КЗД спазва законодателството като констатира наличие или липса на дискриминация.

б) Правораздавателна функция

Според ГА, това че КЗД може да упражнява административни функции не означава, че тя не е юрисдикция. Това се преценява на основание на структурни и функционални критерии и спрямо конкретния случай. По дело С-394/11, КЗД е сезирана по жалба, по която Комисията упражнява правораздавателни функции. Обстоятелството, че КЗД може по принцип да има административни функции е без значение.

По същата причина, фактът че Комисията по принцип може да се самосезира не е релевантен, тъй като в конкретния случай тази хипотеза не е налице, а всъщност е подадена жалба.

Друг аргумент против правораздавателната функция на КЗД е, че може да конституира други страни по образуваното по жалба дело. ГА отбелязва, че това се наблюдава и при административните съдилища в класическия смисъл на думата, като дава пример с немския Административно процесуален кодекс.

Чл. 52, параграф 2 от ЗЗДискр. и чл. 8, параграф 1, алинея 2 правилата за производство пред КЗД предвиждат, че КЗД не може да се произнася, когато дело по същия спор вече е висящо пред български граждански съд. ГА отбелязва, че това е обикновено отражение на процесуално правния принцип за висящия процес, според който не може да се води процес, в случай че по същия спор вече се води такъв. Още повече този аргумент е по-скоро в полза на обратната теза. Ако се приеме, че производствата като главното нямаха правораздавателен характер, то тогава не би имало нужда такова правило да бъде предвидено. Не е предоставена информация, според която КЗД може да загуби компетентност в случай, когато граждански съд е сезиран след Комисията. Ответникът по главното производство не е успял да подкрепи това твърдение с конкретна правна норма. Тоест не може да се твърди, че производството пред Комисията има „по-малка стойност“ от това, заведено пред гражданския съд.

На последно място, КЗД може да отменя или изменя своите решения при съгласие на страните (чл. 62, алинея 2 от ЗЗДискр.). ГА отчита, че тази възможност за изменение на решенията при не толкова строги условия може да бъде белег за „хибриден статут“ на решаващия орган на КЗД между административен орган и типичен съд. Все пак, според ГА, фактът, че решенията на КЗД могат да бъдат изменени със съгласието на двете страни по производството сочи, че тази възможност може да бъде израз на диспозитивното начало в процеса, разбирано в широк смисъл.

в) Задължителна юрисдикция

Съгласно чл. 71 от ЗЗДискр., засегнатото лице може да избере дали да сезира КЗД или гражданския съд. Следователно юрисдикцията на Комисията не може да бъде задължителна, тъй като не е единствена възможност.

Според ГА критерият за задължителна юрисдикция не трябва да бъде разбиран по този начин, а по-скоро дали постановеното решение е обвързващо и правно задължително, каквото е решението на КЗД съгласно ЗЗДискр.. В случай че се приеме противната теза, това би довело до абсурден резултат. Изборът се отнася както до КЗД, така и до гражданския съд. Следователно, последният също не би упражнявал задължителна юрисдикция. По този начин и двата защитни органа по ЗЗДискр. не биха могли да отправят преюдициални въпроси по тълкуването на Директива 2000/43.

С оглед на горните аргументи ГА смята, че КЗД е юрисдикция по смисъла на чл. 267 от ДФЕС и Съдът на ЕС е компетентен да се произнесе по преюдициалното запитване.

Останалата част от заключението няма да бъде разглеждана, тъй като тя не представлява интерес за анализа на решението на Съда.

Решението на Съда

Съдът се произнася с решение на 31 януари 2013 г., в което постановява, че КЗД не е юрисдикция по смисъла на чл. 267 от ДФЕС и следователно Съдът не е компетентен да се произнесе по отправените преюдициални въпроси.

Съдът прави няколко въвеждащи забележки:

– той отбелязва, че самата КЗД се възприема като юрисдикция по смисъла на чл. 267 от ДФЕС, излагайки своите аргументи в тази насока. За сметка на това Ответникът изразява съмнения по този аспект и по-специално относно задължителната юрисдикция на КЗД, гаранциите за нейната независимост, както и липсата на правораздавателен характер на решенията й.

– в точка 38 Съдът припомня постоянната съдебна практика, съгласно която един орган да бъде приет за „юрисдикция“ по смисъла на чл. 267 от ДФЕС. В това отношениенационалните юрисдикции могат да сезират Съда, ако пред тях има висящ спор и ако производството пред тях завършва с правораздавателен акт (точка 39).

– органът може да бъде сметнат за „юрисдикция“ когато изпълнява правораздавателни функции, но да не бъде приет за такава при изпълнение на функции от административен характер. За да се прецени дали даденият орган може да се квалифицира като „юрисдикция“ следва да се проверят функциите, които той изпълнява в конкретния случай, в който той сезира Съда (точки 41 и 42).

– Съдът отбелязва, че чл. 50 от ЗЗДискр. предвижда, че производство пред Комисията може да се образува по жалба на засегнати лица, по инициатива на КЗД , или по сигнал на физически и юридически лица, на държавни и общински органи. По главното производство КЗД е сезирана на основание на първата и третата хипотеза. Следователно, квалификацията „юрисдикция“ по смисъла на чл. 267 от ДФЕС трябва да се прецени на основание на изпълняваните функции при такова сезиране.

След тези пояснения Съда излага мотивите, поради които Комисията не може да бъде сметната за „юрисдикция“.

Първо, в точка 47 Съдът отбелязва, че по същите факти КЗД е могла също така да се самосезира, в какъвто случай и процедурата пред нея и резултатите биха били сходни. Още повече при всички случаи КЗД разполага с широки правомощия за проучване с цел събирането на доказателствата, необходими за изясняване на обстоятелствата по случая.

Второ, Комисията може да привлича и други лица (които евентуално биха могли да бъдат отговорни за разглежданата дискриминация) в производството, освен тези които са посочени от жалбоподателя (т. 48).

Трето, Съдът изтъква, че КЗД има качество на ответник при евентуалното обжалване на решението му пред Административен съд. Този орган може и да обжалва решението на този съд пред Върховния административен съд (ВАС) (т. 49).

Накрая, Съдът отбелязва, че КЗД може да оттегли своето решение при обжалване, при условие, че страната, в чиято полза то е постановено, даде своето съгласие (т. 50).

С оглед на всичко това, Съдът заключва, че решенията на КЗД са по-скоро административни и нямат правораздавателен характер. Следователно, КЗД не е „юрисдикция“ по смисъла на чл. 267 ДФЕС. Съдът въпреки това напомня, че това не е пречка пред механизма на тази разпоредба на Договора. Решенията на КЗД могат да бъдат обжалвани пред административен съд и впоследствие пред ВАС, които могат и трябва (в случая на ВАС) да отправят въпроси на Съда, ако се окаже необходимо за разрешаването на спора[6].

Така, Съдът отбелязва, че не е нужно да се произнася по другите критерии, тъй като КЗД не може да бъде счетена за „юрисдикция“. Следователно, Съдът не е компетентен да се произнесе по отправените му въпроси.

Коментар

Настоящият коментар е съсредоточен върху въпроса дали КЗД има качество на “юрисдикция“ по смисъла на член 267 от ДФЕС.

Както Съдът припомня в точка 38 от коментираното решение, и съгласно неговата постоянна практика, за да бъде „юрисдикция“ националният орган трябва да има законоустановен характер, постоянно естество, задължителна юрисдикция, състезателно производството пред него, прилагане на правни норми и да бъде независим. Освен това пред него трябва да има висящ правен спор и трябва да се произнесе в производство, което следва да приключи с постановяване на решение с правораздавателен характер.

Трябва да се отбележи, че съгласно съдебната практика на Съда понятието „юрисдикция“ е понятие от правото на Съюза и не зависи от определенията дадени в националните разпоредби на държавите-членки[7].

Някои от критериите, изброени по-горе, не са подложени под съмнение и следователно са приети без дискусии.

КЗД е установена и съществуваща съгласно разпоредбите на ЗЗДискр. и чл. 40 от него. Според тази разпоредба „Комисията за защита от дискриминация, (…), е независим специализиран държавен орган за предотвратяване на дискриминация, защита от дискриминация и осигуряване равенство на възможностите“.

Комисията е несъмнено постоянен орган, което може да се заключи от чл. 48 от ЗЗДискр. и чл. 5 от Правилника за устройство на КЗД (Правилник), приет на основание на чл. 46 от ЗЗДискр.. Последният предвижда, че „Комисията е постоянно действащ колегиален орган от девет членове (…).“.

Друг аспект, който не е спорен, е състезателният характер на производството пред Комисията. Съгласно Раздели I и II от четвърта глава от ЗЗДискр. относно производството за защита от дискриминация производството пред КЗД изпълнява тези изисквания. Производството пред КЗД е разписано по-подробно в Правилата за производство пред КЗД. Чл. 31 и чл. 32 от ЗЗДискр. потвърждават състезателният характер на производството пред КЗД. Според тези разпоредби всяка страна може да представи своите доказателства, да вземе отношение по тези на другата страна, както и да формулира искания към съдебния състав на КЗД. Все пак, съгласно съдебната практика на Съда, критерият за състезателност на производството не е абсолютен[8].

КЗД прилага също правни норми, а именно ЗЗДискр. или „други закони, уреждащи равенство в третирането“като установява извършени нарушения по тези закони (чл. 47, точка 1 от ЗЗДискр.).

На последно място, външната независимост на Комисията не е оспорена. Съгласно практиката на Съда понятието „независимост“ има два аспекта:

„(…) Първият аспект, който е външен, предполага, че инстанцията е защитена от външна намеса или натиск, които могат да застрашат независимостта на преценката на нейните членове по отношение на предоставените им за разглеждане спорове.

Вторият аспект, който е вътрешен, е свързан с понятието за безпристрастност и визира еднаквата отдалеченост от страните по спора и от съответните им интереси с оглед предмета на спора“[9].

Дотук спират и аспектите, по които страните са съгласни.

От заключенията на ГА може да се добие по-детайлна представа относно вътрешната независимост на КЗД, задължителността на нейната юрисдикция и правораздавателния характер на постановените от нея решения. Тези характеристики ще бъдат разгледани последователно.

а) Вътрешна независимост

На първо място следва да се разгледа разликата между субективна и обективна безпристрастност. Както Съдът на Европейския съюз е пояснил „субективно безпристрастен, т.е. никой от членовете му не трябва да показва, че е взел страна или има лично, предварително формирано становище, като личната безпристрастност се предполага до доказване на противното. (…) обективно безпристрастен, т.е. трябва да дава достатъчно гаранции, за да бъде изключено в това отношение всяко основателно съмнение“[10].

Ответникът по главното производство оспорва обективната безпристрастност на КЗД – връзката между решаващия орган на КЗД и неговия административен апарат, както и факта, че КЗД е създадена именно, за да се бори срещу дискриминацията. По този аспект Съдът не взима отношение.

Първият аргумент произхожда от това, че КЗД разполага с административна структура, чиито функции могат да поставят под въпрос нейната независимост. Тази структура предоставя правна помощ на лица, твърдящи, че са жертви на дискриминация, както и изготвя правни становища, които могат да подпомогнат работата на решаващия орган[11]. Твърдението за пристрастност, обаче, не е подкрепено с конкретни данни. Както е отбелязано в точка 34 от заключенията на ГА, българското правителство е посочило, че административната структура подпомага единствено жертви на дискриминация извън рамките на висящи дела. От предоставените данни по делото не може и да се заключи, че тя се намесва в решенията на КЗД . Не е представено никакво доказателство, което да покаже, че КЗД подкрепя евентуалните жертви чрез административната си структура, за които има производство пред КЗД.

Второто твърдение не предполага задълбочен анализ. Ако фактът, че предназначението на КЗД би било достатъчно доказателство за пристрастност, то тогава същото би било валидно и за наказателните съдилища. Тяхната функция би предполагала, че те биха търсили на всяка цена да осъдят обвиняемите, а не да оценят фактите и съответните доказателства по обективен начин.

КЗД посочва състав по дадено производство измежду чиито членове се определя докладчик (чл. 54 от ЗЗДискр.). Последният е и част от членовете, вземащи окончателното решение по производството пред КЗД. Твърди се, че той не може да бъде безпристрастен, тъй като разследва сигнализираните данни и дали те са достатъчно основание за образуване на производство пред КЗД[12]. Ако прецени, че такива данни са налице, може да се приеме, че докладчикът вече е взел своето решение. В това отношение, може да се разгледа решението на Европейския съд за правата на човека (ЕСПЧ) по дело 58188/00 Didier срещу Франция.ЕСПЧ отбелязва, че пристрастността на даден съдия трябва да се докаже. Единствено фактът, че   съдията се е запознал с фактите преди делото или че се е запознал по-задълбочено със самото дело не е достатъчен. Това, че той предварително е преценил данните по делото, както е и в случая по главното производство, не е достатъчно, освен ако самият съдия не е формулирал обвинения. Следователно, за да не бъде уличен в пристрастност функцията на съдията трябва да се ограничи до разследване на фактите и констатиране на съответните изводи от това разследване. Изглежда, че в случая на КЗД функциите на докладчика се ограничават до очертаните от ЕСПЧ граници.

Това решение не може да бъде игнорирано с оглед на мястото, което заема Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи в правото на държавите-членки, както и в това на Европейския съюз. Член 6, параграф 2 от Договора за Европейския съюз и съдебната практика на Съда в Люксембург засвидетелстват важността на тази конвенция за Съюза.

б) Задължителна юрисдикция

На КЗД е оспорена задължителната й юрисдикция. Ответникът твърди, че КЗД не упражнява задължителна юрисдикция, тъй като съгласно член 71, алинея 1 от ЗЗДискр. лицето, жертва на дискриминация, може да предяви иск пред гражданските съдилища. Както е отбелязано в определение 12562 от 2010 на ВАС, тези две възможности са алтернативни и зависят от избора на лицето, жертва на дискриминация. Следователно, юрисдикцията на КЗД не е задължителна, тъй като има и друга възможност за защита.

Това е споменато и в точка 53 от коментираното решение Съдът отбелязва съществуването на тези две алтернативи в полза на жертвата. Все пак, точка 54 Съдът пояснява, че неговото решение се основава на точка 51, която следва от аргументите изложени в точки 47-50. Следователно, изглежда че това не е пряко основание на решението.

Все пак, тези доводи на ответника не могат да бъдат приети. От практиката на Съда[13] изглежда, че изискването за задължителна юрисдикция може да има двойно значение. От една страна, страните трябва да се обърнат към органа за разрешаване на спора, а от друга, неговите решенията по производството трябва да са задължителни за тях. По дело Dorsch ConsultСъдът констатира, че въпросният орган (който в крайна сметка е сметнат за „юрисдикция“), е единствената възможност, оставена на Ищеца, и че неговите решения са задължителни.

Във връзка с този аспект ГА приканва Съда да изясни съдебната си практика и да се произнесе кое от двете разбирания трябва да се вземе предвид. Разбира се, може да се приеме, че условия са кумулативни. Това все пак, би било твърде ограничително. Още повече, както отбелязва ГА в конкретния случай, изискването ищеца да няма повече от една възможности би довело до абсурден резултат. С други думи, вярно е че гражданският съд може да бъде предпочетен пред КЗД, но също така е вярно, че КЗД може да бъде предпочетена пред гражданския съд. Както вече отбелязахме, ВАС счита, че жертвата е свободна да избере едната или другата възможност. Следователно, ако КЗД не е „юрисдикция“, защото делото може да бъде заведено и пред граждански съд, то тогава и гражданският съд не би бил „юрисдикция“ по смисъла на чл. 267 от ДФЕС. Това означава, че нито КЗД, нито гражданският съд биха могли да отправят запитване в областта на ЗЗДискр..

Например, съгласно правото на държавите членки и принципа на процесуална икономия, съдията в наказателното производство разглежда и претенцията на гражданския ищец в рамките на това производство. По този начин се решават и двата аспекта и не е нужно да се завежда дело пред граждански съд. Разбира се, гражданският ищец може да предяви иск пред последния, който се произнася само по този аспект, без да взима отношение по наказателната част. Очевидно е, че гражданският ищец разполага с избор. Значи ли това, че ако възникне нужда да се отправи преюдициално запитване от гражданския съд, в случай, че е необходимо тълкуване на правото на Съюза, то тогава той не може да бъде сметнат за „юрисдикция“ поради факта, че наказателните съдилища също могат в някои случаи да са компетентни по съответните въпроси? Трудно можем да се съгласим с подобно твърдение.

На последно място не е излишно да се отбележи, че Съдът не се сблъсква за пръв път с подобна хипотеза и около месец след решението по дело Dorsch Consultсе произнася по подобен казус. В своето решение по делата Garofalo[14] Съдът счита, че възможността, предоставена на ищеца, да се заведе дело пред два органа, не пречи на даден орган да бъде счетен за „юрисдикция“ по смисъла на чл. 267 от ДФЕС.

Това становище не може да бъде оборено от решението по дело Denuit et Cordenier[15]. Съдът е сезиран от арбитражен орган, посочен в договор между страните. Ако органът не е бил посочен в този договор, страните биха могли да предявят иск единствено пред обикновените съдилища. Следователно, страните са имали своеобразен избор. Съдът отбелязва, че арбитражният орган не е задължителен, тъй като при липса на договор относно този въпрос той не би бил компетентен. За сметка на това, по коментираното решение, и двете възможни алтернативи са определени със закон, а не от волята на страните.

Все пак, трябва да се отбележи, че мотиви за решението на Съда се отнасят до липсата на правораздавателна функция на КЗД.

в.) Правораздавателна функция

Решението на Съда се основава на този критерий. В това отношение трябва да се отбележи, че съгласно съдебната практика, условията за „юрисдикция“ са кумулативни. Следователно, в случай че едно от тях не е изпълнено не е нужно да се разглеждат останалите условия. Така, Съдът смята, че КЗД не упражнява провораздавателна функция и следователно не е „юрисдикция“. ГА също не е пропуснал да даде своето мнение и да го аргументира.

Ответникът по главното производство твърди, че КЗД е по-скоро административен орган, отколкото съд, и следователно не може да бъде определен като „юрисдикция“ по смисъла на чл. 267 от ДФЕС. Съдът приема това твърдение. До това заключение водят обстоятелствата, че когато решението на КЗД е обжалвано, то тогава самата Комисия става страна в това производство и защитава решението си. Също така, тя може да се самосезира по собствена инициатива, може да отменя решенията си при съгласие на страните, както и да привлича и други лица, различни от споменатите от жалбоподателя в производството. На основание на тези четири аргумента, Съдът заключва, че решението на КЗД е по-скоро с административен, а не с правораздавателен характер и че следователно КЗД не е юрисдикция по смисъла на чл. 267 ДФЕС.

Преди да бъдат разгледани аргументите, на които се основава Съда, трябва да се отбележи, че Съдът не се произнася относно възможността КЗД да бъде десезирана в случай на сезиране на гражданския съд. Член 52, параграф 2 от ЗЗДискр. предвижда, че когато има заведено дело пред съд, Комисията не образува производство. Член 8, параграф 1, алинея 2 от Правилата за производство пред КЗД предвижда същото правило и допълва, че образуваното производство се прекратява, когато се установи, че по същия спор по ЗЗДискр. има заведено дело пред съд или влязло в сила решение на съда. С оглед на последната разпоредба се твърди, че КЗД трябва да се десезира, дори и да е сезирана първа, ако впоследствие се заведе дело пред граждански съд. В това отношение член 52 от ЗЗДискр. е ясен и не може да бъде тълкуван в подкрепа на подобно твърдение. Също така е логично правилата за производство пред КЗД, които са приети на основание на ЗЗДискр., да се тълкуват в съгласно закона. Единственото разумно тълкуване на това, което те прибавят спрямо закона е, че когато вече има заведено дело пред граждански съд преди да е сезирана КЗД, тя се десезира, ако въпреки всичко тя е образувала производство. Това е израз на процесуално правния принцип за висящия процес. При всички случаи, никоя от страните не твърди, включително и Ответникът по главното производство, че КЗД ще бъде десезирана в случай на сезиране на граждански съд на по-късен етап. Още повече, както отбелязва ГА, този вид разпоредби доказват правораздавателния характер на производствата пред КЗД, тъй като в противен случай те не биха били нужни, защото такъв проблем не би могъл да възникне.

По отношение на възможността за КЗД да се самосезира съгласно член 50, параграф 2 от ЗЗДискр., Съдът счита в точка 47, че макар и това да не е случаят по главното производство, КЗД е можела да се самосезира по аналогично производство и в такъв случай то би се провело по същия начин и постановените мерки биха били сходни.

Любопитно е, все пак, че в точка 45 Съдът отбелязва „В случая следва да се направи преценка дали посоченият орган трябва да се квалифицира като „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС именно при съобразяване на функциите, които КЗД трябва да упражни при наличие на такова сезиране.“. Очевидно, преценката е направена с оглед на конкретното сезиране, но единствено, за да се направи сравнение със случая на самосезиране, а не за да се прецени дали конкретната процедура изпълнява условията по член 267 от ДФЕС. Това не отговаря напълно на доводите по точка 45 от коментираното решение, които потвърждават съдебната практика, според която преценката трябва да бъде направена inconcreto[16], каквото е и разбирането на ГА.

КЗД излага, че случаите на самосезиране се равняват на около 1% от всички дела пред КЗД. Следвайки подхода на Съда, този 1% от случаи е в състояние да вземе превес над останалите 99% от производствата пред КЗД и образуваните по жалби и сигнали, което би било странно предвид правилата, съгласно които се провежда производството пред КЗД. Ако това разсъждение можеше да бъде правилно, то тогава контролът е по-скоро inabstractoотколкото in concreto.

Също така, в тази точка Съдът отбелязва, че КЗД разполага с широки правомощия за проучване с цел събирането на доказателствата, необходими за изясняване на обстоятелствата по случая. Изглежда че тази констатация се отнася до правомощията на докладчика в рамките на процедурата по проучване пред КЗД. Провеждането на тази процедура е разписана в Глава 4 от Правилата за производство пред КЗД. Може да се посочи, че тези правомощия не са толкова необичайни. Гражданско процесуалните правила на държавите членки предоставят възможност на съдиите да се запознаят лично с фактите чрез разследване и изясняване на фактите. Те могат служебно да наредят нужните мерки. Пример за това е чл. 179-183 от френския ГПК (Nouveaucodedeprocédurecivile). Белгийското право предвижда подобни правила.

Второ, отбелязва се и фактът, че когато решенията на КЗД са обжалвани пред компетентния административен съд, Комисията се явява страна пред съда и може да защитава решенията си пред него (чл. 153, параграф 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК)). От това може да се предположи, че КЗД има по-скоро роля на административен орган по смисъла на националното законодателство. Съд в класическия смисъл на думата не може да бъде страна при обжалване на негово решение. По принцип, след като съдът е произнесъл решението си той е десезиран. Неговата мисия е изпълнена и производството излиза от неговия контрол. Страните са свободни да обжалват решението и при такъв случай съдът не може да го защитава или обосновава пред апелативния съд.

Освен това, според Съда, решенията на КЗД нямат правораздавателен характер, тъй като тя може да привлича по производството лица, които не са били посочени от жалбоподателя. Както отбелязва ГА такива правомощия не са рядкост и за класическите съдилища. Тя дава пример с член 65 на Немския административнопроцесуален кодекс. Следователно това не може да е аргумент в ущърб на КЗД.

Накрая Съдът отбелязва, че КЗД може да оттегли решението си със съгласието на спечелилата страна. Член 156 от АПК предвижда, че при обжалване на решението на КЗД, тя може да го оттегли със съгласието само на ответниците в производството по обжалване, преди първото заседание пред съда. След първото заседание, съгласието на оспорващия също е необходимо. Този аргумент наистина показва, че КЗД притежава и характеристики на административен орган. В случай на съдебно решение на съд, той не би могъл, разбира се, да оттегли решението си, което е обжалвано. Както е посочено по-горе, след като съдът се е произнесъл производството излиза извън неговия контрол. Що се отнася до него то е окончателно и по принцип той не може да го отмени. Веднъж когато производството бъде заведено пред апелативен съд, то може да бъде прекратено след споразумение на двете страни или вследствие на отказ на оспорващия да продължи с претенцията си, но не и по инициатива на съда и със съгласието само на една страна. Това би нарушило равнопоставеността на страните, както и правото на обжалващата страна да получи благоприятно решение от апелативния съд.

Поради тези причини Съда отсъжда, че КЗД не изпълнява правораздавателни функции. Следователно главното производство няма да приключи с „правораздавателен акт по смисъла на припомнената в точка 39 от настоящето решение съдебна практика“ (точка 46 от коментираното решение). Точка 39 отбелязва, че „националните юрисдикции могат да сезират Съда само ако пред тях има висящ спор и ако се произнасят в производство, което приключва с правораздавателен акт“. Изглежда, че КЗД притежава характеристиките на съд и същевременно характеристики на административен орган. Тъй като съгласно съдебната практика критерият е наличието на правораздавателни функции на органа, в чиито рамки тези четири аргумента са разгледани, нужно е да се разгледа как Съда дефинира понятието„правораздавателна функция“ в съдебната си практика. Това също би позволило да се покаже какъв тип органи Съдът не смята за „юрисдикции“ и тези, които той приема за такива. В точка 39 Съдът препраща към точка 29 на решението по дело Syfaitи посочената съдебна практика. Точка 29 от това решение препраща към две съдебни решения- Victoria Film[17] и Österreichischer Gewerkschaftsbund[18].

По първото дело[19] Съдът приема правораздавателната функция в полза на въпросния орган, поради факта, че е независим, законоустановен, решенията му са задължителни и прилага правни норми. Все пак, Съдът решава, че органът не контролира законосъобразността на дадено решение, а единствено дава мнение за първи път по даден данъчен въпрос, което не променя този извод. За сметка на това дейността на КЗД включва конротлиране на законосъобразността на дадени действия съгласно ЗЗДискр.

По второто дело[20] Съдът смята, че въпросният орган е „юрисдикция“ и следователно Съдът е компетентен да се произнесе по зададените въпроси. Това решение съдържа няколко интересни елемента. Точка 27 отбелязва, че по-голямата част от елементите на процедурата пред дадения орган са характерни за правораздавателна процедура, макар и да има някои които не са. Оттук следва, че прецененяването на правораздавателните функции се извършва на основата на всички процесуални обстоятелства. Следователно дори и някои елементи да сочат липсата на правораздавателни функции, това не води задължително до извода, че даденият орган не е „юрисдикция“. В това дело, въпросният орган е можел да бъде сезиран единствено колективно, не се е произнасял по конкретни факти, а по въпроси с общ характер, които засягат типично срещани проблеми. Накрая, неговите решения са декларативни, макар и те да имат голяма тежест при решаване на свързани казуси. Признавайки наличието на елементи нетипични за орган с правораздавателен характер, Съдът все пак приема органа за „юрисдикция“.

Изглежда, че по дело С-394/11 Съдът смята, че КЗД не изпълнява правораздавателни функции, докато той е приел, че органите в тези две дела извършват такива функции и могат да бъдат оприличени на класически съд в по-голяма степен от КЗД.

В тези две решения се посочва и допълнителна съдебна практика, която заслужава да бъде разгледана. Тя се отнася до органи, изпълняващи функции, които несъмнено са много различни от тези на КЗД и които Съдът е отказал да приеме за „юрисдикции“. Тя може, обаче, да покаже контрастът между този тип органи и КЗД и да даде представа за практиката на Съда, към която той препраща косвено чрез своята точка 39 от коментираното решение.

По дело 138/80[21] Съдът не признава правораздавателната функция на орган, който няма законово задължение да реши спор, а който по-скоро се произнася по искане за декларация при различия между две страни.

В дело 318/85[22] и дело С-111/94[23] се излагат подобни съображения.

Подобно е и заключението относно орган, който вписва договор за продажба в регистрите и единствено сверява дали молбата изпълнява законовите изисквания. Не би било така, обаче, когато органът се произнася по анулиране на акт, който ощетява правата на Ищеца[24].

По дело С-14/08[25] Съдът заявява по отношение на правораздавателния характер на решенията: „Така, когато действа като административен орган, без от него същевременно да се изисква да разреши правен спор, запитващият орган не може да се разглежда като изпълняващ правораздавателна функция. Подобен е случаят, например, когато по заявление за вписване на дружество в регистър той се произнася в производство, което няма за предмет отмяната на акт, засягащ неблагоприятно молителя“.

Изглежда, че в конкретния случай КЗД трябва да разреши правен спор, по който се търси решение за преустановяване на използваните мерки от Ответника и не извършва функции подобни на тези по гореспоменатите решения. Нейното решение има реалнипоследствия, които в съответните случаи могат да засегнат ситуацията на страните и особено тази на Ответника.

В някои решения са приети въпроси от органи, чиито функции не са еднозначно правораздавателни.

Накрая, по гореспоменатото дело Garofalo Съдът е приел запитващия орган за юрисдикция, макар и той да дава становища, които са основата на решение, което Президентът на Италия взима впоследствие. Ако бъде решено становището да не бъде следвано, правителството трябва да се произнесе и да обоснове позицията си. Факт е, че становището на органа има известна сила. Факт е, и че това е единствено едно становище (независимо дали то винаги е следвано от Президента), което само по себе си не е решение. То не би имало ефект, ако крайното решение не е прието. Както отбелязва Съдът в точка 39 от коментираното решение, производството трябва да приключи с „ако се произнасят в производство, което приключва с правораздавателен акт“. За въпросният орган, който не произнася обвързващи решения, е прието, че има правораздавателна функция.

В дело С-109/90[26] Съдът отговаря на преюдициални запитвания без да разгледа дали изпращащият орган може да зададе въпроси съгласно чл. 267 (предишен чл. 234) от ДФЕС. Така въпросният орган, който е имал главно административна функция е получил отговор на преюдициалните си въпроси.

От една страна, Съдът е приемал като „юрисдикции“ органи, чиито правораздавателни функции не са напълно неоспорими, както е отчетено и по дело Österreichischer Gewerkschaftsbund и чиито решения дори не са обвързващи. От друга страна, КЗД притежава както характеристики, които са недопустими за съд в класическия смисъл на думата, така и характеристики, непривични за административни органи и по-близки до тези на съд. От изложените решения изглежда, че съдебната практика по този въпрос не е напълно последователна, което прави анализът относно правораздавателните функции на КЗД още по-труден. По тази причина е възможно различно тълкуване и следователно някои могат да се съгласят с решението на Съда, а други – не.

В обобщение, за бъде приет за „юрисдикция“ по смисъла на чл. 267 от ДФЕС, КЗД трябва да изпълнява всяко едно условие съгласно съдебната практика и припомнени в точки 38 и 39. В случая, Съдът се основава на липсата праворазвдавателни функции на КЗД. Критерият относно упражняването на правораздавателните функции се преценява глобално и с оглед на обстоятелствата в конкретното производство, както е посочено в решение Österreichischer Gewerkschaftsbund. Вярно е, че критерият не се ограничава до това дали КЗД е страна по делото при обжалване или дали може да оттегли решението си както бе описано, които са единствено елементи в рамките на това условие. Все пак, тези две характеристики несъмнено поставят въпроса дали КЗД упражнява такива функции, както отбелязва и Съда в своето решение.

Поради сложността на казуса и възможността за различни тълкувания, може да се разгледа и контекстът, в който даденото решение е произнесено.

Това е първото дело разглеждано от Съда, засягащо роми. След скорошните събития и екстрадирането на български и румънски роми от Франция, тази тема е още по-деликатна, което може да накара Съда да подходи по-деликатно по това дело, в което е трябвало да вземе позиция относно евентуална дискриминация срещу тях и ако се установи, че такава е налице, дали тя е възможно може да бъде обоснована.

От друга страна, делата пред КЗД, която е държавен орган по смисъла на три европейски директиви, засягат тълкуването на европейските правни норми. Следователно, българските преюдициални дела, които така или иначе не са никак малко в сравнение с тези на други държави-членки, потенциално могат да увеличат осезателно този брой, в случай че КЗД може да запитва Съда.

Разбира се, Съдът изтъква в точка 52 от решението си, че механизмът на член 267 от ДФЕС е гарантиран, тъй като при обжалване пред ВАС, последният може да изпрати запитвания. От една страна, този довод поставя под въпрос съществуването на параграф 2 от тази разпоредба на Договора. Защо тогава юрисдикциите, чиито решения подлежат на обжалване, трябва да могат да изпращат запитвания, когато така или иначе, съдът на последна инстанция е задължен да отправи запитване? От друга страна, каква е гаранцията, че даденото решение ще бъде обжалвано? Съгласно член 68 от ЗЗДискр., решенията на КЗД се обжалват в срок от 14 дни от съобщаването им на заинтересуваните лица. Според член 69 от ЗЗДискр. след изтичане на този срок (когато следователно решението не е обжалвано) решението влиза в сила.

Също може да се обърне внимание и на възможния мотив зад изпращането на преюдициалните въпроси. В своето съдебно постановление КЗД споменава за дела по сходни факти, в които КЗД е намерила наличието на необоснована дискриминация. От своя страна ВАС се произнася в обратния смисъл. Очевидно е, че ако КЗД смята своите решения за правилни, което е логично, то тогава тя няма как да сметне, че нейното евентуално решение в полза на Ищеца ще бъде последвано от ВАС и в конкретния случай. Единственият начин е Съдът в Люксембург да постанови решение, което ВАС да не може да пренебрегне. Все пак трябва да се припомни, че при задаването на преюдициални въпроси Съдът не решава спора вместо националната юрисдикция, а просто дава указания относно тълкуването на правото на Съюза, което дава известна свобода на действие на ВАС относно конкретното приложение на евентуалните отговори на Съда по казуса.

В заключение, може да се отбележи, че Съдът преценява понятието „юрисдикция“ според конкретните обстоятелства и не винаги е лесно предварително да се предвиди до какъв резултат ще доведе съответният съдебен анализ.

 

***

 Link to the summary in Frenche language: LA COMMISSION DE DEFENSE CONTRE LA DISCRIMINATION EST-ELLE UNE “JURIDICTION” AU SENS DE L’ARTICLE 267 TFUE?

***

 

[1]              Правна служба на Европейската комисия. Настоящият коментар представя само личното мнение на автора и по никакъв начин не ангажира EK.

[2]              ОВ L 180 от 19/7/2000, стр. 22.

[3]              ОВ L 114 от 27/4/2006, стр. 64.

[4]              ОВ L 211 от 14/8/2009, стр. 55.

[5]              Решение на Съда на ЕС от 14 юни 2011, Miles и др., С-196/09, параграф 37.

[6]                             Съгласно чл. 39, параграф 1 от Правилата за производство пред КЗД решенията на Комисията   подлежат на обжалване пред ВАС в 14-дненвен срок от съобщаването им на заинтересуваните лица.

[7]              Решение на Съда на ЕС от 30 март 1993, Corbiau, С-24/92, параграф 15.

[8]              Решение на Съда на ЕС от 17 септември 1997, Dorsch, С-54/96, параграфи 31.

[9]              Решение на Съда на ЕС от 22 декември 2010, RTL Belgium SA, С-517/09, параграфи 39 и 40.

[10]             Решение на Съда на ЕС от 19 февруари 2009, Koldo Gorostiaga Atxalandabaso, С-308/07 P, параграф 46.

[11]             За повече информация относно функциите на административната структура на КЗД вж. Членове 20 и 21 от Правилника за устройство и дейността на КЗД.

[12]             Чл. 15, алинея 1 от Правилата за производство пред КЗД.

[13]             Решение на Съда на ЕС от 17 септември 1997, Dorsch, С-54/96, параграфи 27 -29.

[14]             Решение на Съда на ЕС от 16 октомври 1997, Garofalo, съединени дела С-69/96 до С-79/96, параграфи 21 -27.

[15]             Решение на Съда на ЕС от 27 януари 2005, Denuit et Cordenier, С-125/04, параграф 15.

[16]             Определение на Съда на ЕС от 26 ноември 1999, ANAS, С-192/98, параграф 23.

[17]             Решение на Съда на ЕС от 12 ноември 1998, Victoria Film, С-134/97.

[18]             Решение на Съда на ЕС от 12 ноември 1998, Österreichischer Gewerkschaftsbund, С-195/98.

[19]             Решение на Съда на ЕС, Victoria Film, посочено по-горе, параграфи 15 и 16.

[20]             Решение на Съда на ЕС Österreichischer Gewerkschaftsbund, посочено по-горе, параграфи 27-30.

[21]             Решение на Съда на ЕС от 18 юни 1980, Borker, 138/80, параграф 4.

[22]             Решение на Съда на ЕС от 5 март 1986, Greis Unterweger, 318/15, параграф 4.

[23]             Решение на Съда на ЕС от 19 октомври 1995, Job Centre, С-111/94, параграф 11.

[24]             Решение на Съда на ЕС от 14 юни 2001, Salzmann, С-178/99, параграфи 15 и 16; В същия смисъл Решение на Съда на ЕС от 15 януари 2002, Lutz, С-182/00, параграф 15.

[25]             Решение на Съда на ЕС от 25 юни 2009, Roda Golf & Beach Resort, С-14/08, параграфи 34 и 35.

[26]                            Решение на Съда на ЕС от 19 март 1991, Giant, С-109/90.