(Решение на Съда на ЕС по дело С-689/13, PFE)

Преюдициалното запитване е отправено от Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Съвет за административно правораздаване на регион Сицилия, Италия) в рамките на спор между Puligienica Facility Esco SpA (PFE) и Airgest SpA (Airgest) относно законосъобразността на решението на последното дружество да възложи обществена поръчка за услуги на Gestione Servizi Ambientali Srl (GSA) и на Zenith Services Group Srl (ZS). То е свързано с тълкуването на член 1, параграф 3 от Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (Директивата), на член 267 ДФЕС и на принципите за предимство и ефективност на правото на Съюза.
С обявление, публикувано на 18 януари 2012 г., Airgest (дружеството, което управлява гражданско летище Трапани-Бирджи (Италия), започва открита процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги по почистване и поддръжка на зелените площи на това летище за период от три години. С решение за окончателно възлагане от 22 май 2012 г. поръчката е възложена на временното сдружение на предприятия, създадено между GSA и Zenith Services Group Srl (ZS).
PFE, което също е участвало в процедурата за възлагане и е класирано на второ място, подава жалба пред Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Областен административен съд на Сицилия), като иска да бъде отменено решението за възлагане на поръчката и вследствие на това да му бъде възложена поръчката и да бъде сключен съответният договор за нея. Останалите оференти не са обжалвали решението за възлагане на поръчката.
GSA, оглавяващо временното сдружение на предприятия, на което е възложена поръчката, се конституира като страна по спора и подава насрещна жалба, на основание на обстоятелството, че PFE няма правен интерес да поддържа подадената жалба, тъй като не отговаря на условията за допускане до участие в процедурата за възлагане на обществената поръчка и поради това е трябвало да бъде отстранено от нея.
Tribunale amministrativo разглежда доводите на двете страни и уважава двете жалби. Вследствие на това съдебно решение Airgest в качеството на възлагащ орган отстранява двамата жалбоподатели и всички останали оференти, които първоначално са били включени в класирането, поради несъответствие на съответните им оферти с документацията за обществената поръчка. Открита е нова процедура по договаряне за възлагане на разглежданата поръчка.
PFE подава въззивна жалба срещу решението на Tribunale пред Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Съвет за административно правораздаване на регион Сицилия). От своя страна GSA подава пред същата юрисдикция насрещна въззивна жалба с аргументи, че при разглеждане на основанията по главната жалба Tribunale amministrativo не е спазил принципите относно поредността на разглеждане на жалбите, установени с решение № 4 от 7 април 2011 г. на пленума на Consiglio di Stato (Държавен съвет). Съгласно това решение в случай на насрещна жалба, с която се оспорва допустимостта на главната жалба, насрещната жалба трябва да бъде разгледана първа. В националния правен ред такава насрещна жалба се определя като „изключваща“ или „парализираща“, тъй като, ако бъде приета за основателна, сезираният съд трябва да обяви главната жалба за недопустима, без да я разглежда по същество.
Запитващата юрисдикция посочва, че в решение Fastweb (C 100/12, EU:C:2013:448), постановено след решението на пленума на Consiglio di Stato, Съдът е приел, че член 1, параграф 3 от Директива 89/665 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска установените в решението на Consiglio di Stato принципи и поставя пред Съда следните въпроси:
„1) Доколко принципите, изведени от Съда на Европейския съюз в решение [Fastweb (C 100/12, EU:C:2013:448)] въз основа на конкретната фактическа обстановка, във връзка с която е отправено преюдициалното запитване по това дело и при която само две предприятия участват в процедура за възлагане на обществена поръчка, са приложими — поради голямата прилика на фактическите обстоятелства по настоящия спор — и в разглеждания от настоящия съвет случай, в който допуснатите до участие в процедурата за възлагане на поръчка предприятия са били повече от две, но са били отстранени от възложителя, без неучастващите в настоящия спор предприятия да са оспорили това, така че последният всъщност е само между две предприятия?
2) Доколкото са засегнати въпроси, при разрешаването на които може да намери приложение правото на Съюза, налице ли е противоречие между тълкуването на последното, и по-специално член 267 ДФЕС, и член 99, параграф 3 от Административнопроцесуалния кодекс в частта, в която тази разпоредба установява задължение за всички състави и колегии на Consiglio di Stato (Държавен съвет) да се съобразяват с всички правни принципи, прогласени от пленума, дори когато ясно личи, че последният е установил или може да е установил принцип, който противоречи на или е несъвместим с правото на Съюза, и по-специално:
– когато разглеждащият делото състав или колегия на Consiglio di Stato (Държавен съвет) има съмнения относно съответствието или съвместимостта с правото на Съюза на вече прогласен от пленума правен принцип, трябва ли да препрати делото на пленума с мотивирано определение дори преди да може да отправи преюдициално запитване до Съда за установяване на съответствието или съвместимостта на спорния правен принцип с правото на Съюза или, обратно, посоченият състав или колегия на Consiglio di Stato (Държавен съвет) може или дори трябва като последна национална съдебна инстанция да отправи самостоятелно, в качеството си на общ съд по прилагането на правото на Съюза, преюдициално запитване до Съда за правилното тълкуване на това право,
– ако на поставения в предходн[ото] [тире] въпрос се отговори в смисъл, че се признава правомощието/задължението на всички състави и колегии на Consiglio di Stato (Държавен съвет) да отправят пряко преюдициални запитвания до Съда, или във всички случаи, в които Съдът вече се е произнесъл, и на още по-силно основание, когато последният се е произнесъл след пленума на Consiglio di Stato (Държавен съвет), като е установил несъответствие или липса на пълно съответствие между правилното тълкуване на правото на Съюза и прогласен от пленума принцип на вътрешното право, съставите и колегиите на Consiglio di Stato (Държавен съвет) могат ли или длъжни ли са, в качеството на действащи като последна инстанция общи съдилища по прилагането на правото на Съюза, да приложат незабавно правилното тълкуване на правото на Съюза, дадено от Съда, или, обратно, дори и в тези случаи те остават длъжни да препратят с мотивирано определение делото на пленума, като по този начин прилагането на правото на Съюза, вече установено с обвързваща сила от Съда, бива обусловено само от преценката и дискреционната власт на пленума,
– на последно място, тълкуването на административнопроцесуалната система на Италианската република в смисъл, че оставя единствено на преценката на пленума евентуалното решение за отправяне на преюдициално запитване до Съда — или дори самото разрешаване на спора, макар то да следва пряко от прилагането на принципи на правото на Съюза, вече установени от Съда — противоречи ли не само на принципа за приключване на производството в разумен срок и на принципа за обжалваемост в кратки срокове на процедурите за възлагане на обществени поръчки, но и на изискването за пълно и своевременно прилагане на правото на Съюза от всички съдилища в държавите членки в съответствие с правилното тълкуване, установено с обвързваща сила от Съда, както и с оглед на най-широкото прилагане на принципите на полезно действие и на предимство на правото на Съюза по отношение на вътрешното (материално и процесуално) право на дадена държава членка (в настоящия случай по отношение на член 99, параграф 3 от Административнопроцесуалния кодекс на Италианската република)?“.
По първия въпрос
Според Съда, с този въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 1, параграф 1, трета алинея и параграф 3 от Директива 89/665 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска главната жалба, която оферент, който има интерес от получаването на определена обществена поръчка и на когото е нанесена или има опасност да бъде нанесена вреда от твърдяно нарушение на правото на Съюза в областта на обществените поръчки или на транспониращите това право разпоредби, е подал с цел отстраняването на друг оферент, да бъде обявена за недопустима съгласно националните процесуални норми, предвиждащи, че първо трябва да се разгледа подадената от втория оферент насрещна жалба.
Съдът припомня, че съгласно разпоредбите на член 1, параграф 1, трета алинея и параграф 3 от Директивата, за да може процедурите за преразглеждане на решенията на възлагащия орган да се приемат за ефективни, те трябва да бъдат достъпни най-малко за всяко лице, което има интерес от получаването на определена обществена поръчка и на което е нанесена или има опасност да бъде нанесена вреда от твърдяно нарушение. Съгласно установеното в решението по делото Fastweb, насрещната жалба на спечелилия оферент не може да доведе до отхвърляне на жалбата на отстранен оферент, в случай че редовността на офертата на всеки от операторите се оспорва в същото производство, тъй като в такава хипотеза всеки конкурент може да се позове на един и същ законен интерес от отхвърлянето на офертата на останалите оференти, което може да доведе до извода за невъзможност на възлагащия орган да избере редовна оферта.
Според него, това тълкуване е приложимо и в конкретния случай, тъй като всяка от страните по спора има равностоен законен интерес от отхвърлянето на офертите на останалите конкуренти и не е изключено някоя от нередовностите, обосновали отхвърлянето както на офертата на спечелилия оферент, така и на тази на оферента, който оспорва решението на възлагащия орган за възлагане на поръчката, да опорочава и останалите оферти, представени в процедурата за възлагане на обществената поръчка, поради което посоченият орган да трябва да проведе нова процедура. Броят на участниците в процедурата за възлагане на съответната обществена поръчка, броят на подалите жалба участници и различията в изложените от тях основания не са релевантни за прилагането на принципа, установен в съдебната практика вследствие на решението по делото Fastweb.
Поради това Съдът приема, че член 1, параграф 1, трета алинея и параграф 3 от Директива 89/665 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска главната жалба, която оферент, който има интерес от получаването на определена обществена поръчка и на когото е нанесена или има опасност да бъде нанесена вреда от твърдяно нарушение на правото на Съюза в областта на обществените поръчки или на транспониращите това право разпоредби, е подал с цел отстраняването на друг оферент, да бъде обявена за недопустима съгласно националните процесуални норми, предвиждащи, че първо трябва да се разгледа подадената от втория оферент насрещна жалба.
По втория въпрос
Следва да се отбележи, че запитващата юрисдикция, а именно Consiglio di Giustizia аmministrativa per la Regione siciliana, се състои от два състава, които представляват обособени състави на Consiglio di Stato.
Съдът припомня, че национална норма не би могла да възпрепятства националната юрисдикция да упражни правото, съответно задължението за отправяне на преюдициално запитване. Когато националната юрисдикция приеме, че в делото, с което е сезирана, възниква въпрос относно тълкуването или валидността на правото на Съюза, в зависимост от случая тя има право или е длъжна да отправи преюдициално запитване до Съда, без да е възможно национални законодателни норми или установени в националната съдебна практика правила да възпрепятстват упражняването на това право, съответно изпълнението на това задължение.
С оглед на тези съображения Съдът заключава в отговор на първата част на втория въпрос, че член 267 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба, ако тя се тълкува в смисъл, че когато по въпрос относно тълкуването или валидността на правото на Съюза съставът на юрисдикция, действаща като последна инстанция, не е съгласен с насоките, дадени в решение на пленума на тази юрисдикция, той трябва да препрати въпроса на посочения пленум и поради това няма възможност да отправи преюдициално запитване до Съда.
С втората и третата част на втория въпрос, които се разглеждат заедно, запитващата юрисдикция, иска, според Съда, да се установи дали член 267 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че след като е получила отговора на Съда на поставен от нея въпрос относно тълкуването на правото на Съюза или когато в практиката на Съда вече е даден ясен отговор на този въпрос, самата тя трябва да направи всичко възможно, за да бъде приложено даденото тълкуване на правото на Съюза.
Съдът поддържа, че след като в качеството на последна инстанция националният съд изпълни задължението си по член 267, трета алинея ДФЕС да отправи преюдициално запитване до Съда, при решаването на спора в главното производство той е обвързан от даденото от Съда тълкуване на съответните разпоредби и трябва при необходимост да не се съобрази с националната съдебна практика, която според него не е в съответствие с правото на Съюза. Освен това, полезното действие на член 267 ДФЕС би било ограничено, ако националният съд е възпрепятстван да приложи незабавно правото на Съюза в съответствие с решението или практиката на Съда. Националният съд, натоварен в рамките на своята компетентност с прилагането на разпоредбите на правото на Съюза, е длъжен да гарантира пълното действие на тези норми, като при необходимост по собствена инициатива оставя без приложение разпоредбите на националното законодателство, които им противоречат, дори те да са приети впоследствие, без да е необходимо да иска или да изчаква тяхната предварителна отмяна по законодателен път или по какъвто и да било друг конституционен способ. Всяка разпоредба на национална правна система и всяка законодателна, административна или съдебна практика, която може да намали ефективността на правото на Съюза, поради факта че отказва на компетентния да прилага това право съд правомощието в самия момент на прилагането да извърши всичко необходимо, за да изключи прилагането на националните законови разпоредби, които евентуално представляват пречка за пълното действие на нормите на Съюза, е несъвместима с изискванията, произтичащи от самото естество на правото на Съюза.
Поради това, на втората и третата част от втория въпрос Съдът отговаря, че член 267 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че след като е получил отговора на Съда на поставен от него въпрос относно тълкуването на правото на Съюза или когато в практиката на Съда вече е даден ясен отговор на този въпрос, съставът на юрисдикция, действаща като последна инстанция, трябва да направи всичко възможно, за да бъде приложено даденото тълкуване на правото на Съюза.