(Решение на Съда на ЕС по дело С-561/14, Genc)
Преюдициалното запитване е отправено от Østre Landsret (Апелативен съд на Източния регион, Дания) в рамките на съдебен спор между г-н Genc и Integrationsministeriet (Министерство на интеграцията) по повод на отхвърлянето от последното на молбата на г н Genc за издаване на разрешение за пребиваване в Дания на основание събиране на семейството. С него се иска тълкуване на член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането („Решение № 1/80“), приложено към Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, както и от държавите — членки на ЕИО, и Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г.
Съгласно член 13 от Решение № 1/80 държавите членки на Общността и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно на тяхна територия. От друга страна, чл. 41, параграф 1 от Допълнителния протокол към Споразумението за асоцииране предвижда, че договарящите страни ще се въздържат от въвеждане помежду си на нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги.
Приложимото датско законодателство относно чужденците предвижда, че при подадена молба се издава разрешение за пребиваване на непълнолетно лице под 15 години, което не е сключило брак и е дете на постоянно пребиваващо в Дания лице или на съпруг на такъв постоянно пребиваващо лице, при условие че детето живее с този, който упражнява родителските права по отношение на него, и не е създало собствено семейство чрез трайно съжителство, и че пребиваващият в Дания има разрешение за постоянно пребиваване или разрешение за пребиваване, което може да се трансформира в постоянно. Когато заявителят и един от родителите му пребивават в страната си на произход или друга страна, разрешение за пребиваване може да се издаде, само ако заявителят има или може да установи достатъчна връзка с Дания, за да се интегрира успешно. Тази възможност не се прилага, ако заявлението е подадено до две години от момента, в който пребиваващото в Дания лице е изпълнило условията за издаване на разрешение за пребиваване, или ако са налице особени императивни съображения, свързани със запазване на целостта на семейството, в подкрепа на обратното.
Жалбоподателят в главното производство г н Genc е турски гражданин, роден на 17 август 1991 г. Баща му, също турски гражданин, пристига в Дания на 14 декември 1997 г. и от 21 април 2001 г. има разрешение за постоянно пребиваване. Родителите на г н Genc се развеждат, като разводът е постановен с решение от 30 декември 1997 г. на съд в Хаймана (Турция). Въпреки че упражняването на родителските права по отношение на г н Genc и двамата му по-големи братя е предоставено на бащата, след развода първият продължава да живее в Турция при своите баба и дядо.
На 5 януари 2005 г. жалбоподателят в главното производство подава за първи път молба за издаване на разрешение за пребиваване в Дания. По това време баща му работи по трудово правоотношение в тази държава. На 15 август 2006 г. датската миграционна служба (Udlændingeservice) отхвърля молбата на г н Genc на основание на датския закон за чужденците, с мотива, че молителят няма и не може да установи достатъчна връзка с Дания, за да се интегрира успешно в тази държава членка. Това решение е потвърдено от Министерството на интеграцията на 18 декември 2006 г., според което в младежките си години жалбоподателят в главното производство не е възприел датските ценности и норми в степен, достатъчна, за да има или да може да установи достатъчна връзка с Дания, за да се интегрира успешно. Освен това, и бащата на г н Genc не може да се счита за така добре интегриран или установил достатъчно силна връзка с датското общество, че да е възможно по отношение на жалбоподателя да се направи извод, различен от посочения в предходната точка. Независимо от обстоятелството, че г н Genc няма и не може да установи достатъчна връзка с Дания, за да се интегрира успешно, не съществува никакво особено съображение, и по-специално запазване на целостта на семейството, в подкрепа на това да му се издаде разрешение за пребиваване, както и че не са налице съществени пречки за това бащата да отиде в Турция, за да води семеен живот с него, нито за това те да продължат да водят семеен живот при същите обстоятелства както след доброволното влизане на бащата в Дания през 1997 г.
Със свое решение от 9 декември 2011 г. Glostrup Ret (съд на Глоструп, Дания) потвърждава решението на Министерството на интеграцията да откаже да издаде поисканото разрешение за пребиваване. Това решение е обжалвано пред запитващата юрисдикция, която анализира решението на Съда по делото Dogan (C 138/13, EU:C:2014:2066), в което Съдът е приел, че отнасящата се до свободата на установяване клауза „standstill“, която се съдържа в член 41, параграф 1 от допълнителния протокол, трябва да се тълкува в смисъл, че е пречка за въвеждането от държава членка на нови ограничения, що се отнася до възможността за събиране на семейството в хипотезата на съпруг с турски произход. Запитващата юрисдикция има съмнения дали това тълкуване е съвместимо както с предходната практика на Съда относно клаузите „standstill“, така и с историческия контекст и целта на споразумението за асоцииране, както и дали правният принцип, изведен в решението по делото Dogan във връзка с клаузата „standstill“ по член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, се прилага и по отношение на разпоредбата на член 13 от Решение № 1/80, като се има предвид, че текстовете на тези разпоредби са различни. Накрая, след като констатира, че в решения Demir (C 225/12, EU:C:2013:725) и Dogan Съдът е приел, че нови ограничения, попадащи в приложното поле на клаузата „standstill“, са допустими, ако ограничението е обосновано от императивно съображение от общ интерес, подходящо е да гарантира осъществяването на преследваната законна цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане, националната юрисдикция се пита дали това тълкуване не противоречи на решение Dereci и др. (C 256/11, EU:C:2011:734), както и какви насоки трябва да се следват при проверката на ограничението и преценката на пропорционалността.
Съдът преформулира въпросите на националната юрисдикция като приема, че те по същество се отнасят до това дали национална мярка като разглежданата в главното производство — според която в хипотезата на турски работник, законно пребиваващ в съответната държава членка, и неговото ненавършило пълнолетие дете условие за събиране на семейството е детето да има или да може да установи достатъчна връзка с тази държава членка, за да се интегрира успешно, ако то и другият му родител пребивават в държавата по произход или друга държава и молбата за събиране на семейството е подадена след изтичане на двугодишния срок, считано от датата, на която родителят, пребиваващ в съответната държава членка, е получил разрешение за постоянно пребиваване или разрешение за пребиваване, което може да се трансформира в постоянно — представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80 и/или член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол и при утвърдителен отговор — дали такова ограничение може все пак да бъде обосновано.
Съдът припомня своята практика, според която клаузите „standstill“, които се съдържат в член 13 от Решение № 1/80 и член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, са общи забрани за въвеждането на каквато и да било нова вътрешна мярка, чиято цел или резултат е обвързване на упражняването на икономическа свобода от турски гражданин на територията на съответната държава членка с условия, по-ограничителни от тези, които са били приложими за него към датата на влизане в сила на посоченото решение или на посочения протокол по отношение на тази държава членка. Според него, в конкретния случай бащата на жалбоподателя в главното производство е този, чието положение е свързано с икономическа свобода, в случая — свободното движение на работниците, и за когото, в качеството му на работник, законно интегриран на пазара на труда в Дания, се прилага член 13 от Решение № 1/80. Поради това, само положението на турския работник, пребиваващ в съответната държава членка, в случая бащата на г-н Genc, трябва да се вземе предвид, за да се определи дали на основание клаузата „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80 следва да не бъде приложена национална мярка като разглежданата в главното производство, ако се окаже, че тази мярка може да засегне свободата му да работи по трудово правоотношение в тази държава членка.
Съдът припомня решението си по делото Dogan, че правна уредба, която прави събирането на семейството по-трудно, като затяга условията за първото допускане на територията на съответната държава членка на съпрузите на турските граждани, спрямо условията, приложими при влизането в сила на Допълнителния протокол, представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол за упражняване от посочените турски граждани на свободата им на установяване. Това е така, тъй като е възможно законодателството на държава членка, което прави по-трудно или невъзможно събирането на семейството, така че турски гражданин евентуално да се окаже принуден да избира между дейността си в тази държава членка и семейния си живот в Турция, да се отрази отрицателно на решението на посочения гражданин да се установи в съответната държава членка, за да упражнява трайно в нея икономическа дейност.
Наред с това, Съдът приема, че тъй като съдържащата се в член 13 от Решение № 1/80 клауза „standstill“ е от същото естество като тази по член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол и тези две клаузи имат еднаква цел, тълкуването на член 41, параграф 1 трябва да важи и за задължението за statu quo, което е в основата на посочения член 13 в областта на свободно движение на работниците. Поради това, принципът, установен в решението по делото Dogan, може да бъде приложен и в този случай.
Съдът припомня, че само доколкото национална правна уредба, затягаща условията за събиране на семейството може да засегне упражняването от турски работници като бащата на г н Genc на икономическа дейност на територията на съответната държава членка, има основание да се приеме, че такава правна уредба попада в приложното поле на клаузата „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80. Ето защо клаузите „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80 и член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол по никакъв начин не признават право на събиране на семейството, нито право на установяване или на пребиваване в полза на членовете на семействата на турските работници. Поради това Съдът стига до извода, че датската правна уредба, която затруднява събирането на семейството, като затяга условията за първото допускане на територията на съответната държава членка на ненавършилите пълнолетие деца на турските граждани, пребиваващи в тази държава членка в качеството на работници, спрямо условията, приложими при влизането в сила на Решение № 1/80, и която може да засегне упражняването на икономическа дейност от тези граждани на посочената територия, представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от решението за упражняването на свободата на движение от работниците в тази държава членка.
На следващо място, Съдът проверява дали в конкретния случай не са налице възможни ограничения на свободното движение, свързани със съображения от обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве или обосновани от императивно съображение от общ интерес, което е подходящо да гарантира осъществяването на преследваната законна цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане. Според датското правителство ограничението в националното законодателство е обосновано поради императивно съображение от общ интерес, а именно да се гарантира успешна интеграция, и е пропорционално, тъй като тази разпоредба едновременно е подходяща да гарантира осъществяването на преследваната законна цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ.
Според Съда интеграцията на гражданите на трети страни е ключов елемент за насърчаване на икономическото и социалното сближаване, което е основна цел на Съюза, изложена в Договора. Поради това целта, на която се позовава датското правителство, а именно да се гарантира успешната интеграция на гражданите на трети държави в съответната държава членка, може да представлява императивно съображение от общ интерес. Съдът поддържа, че разглежданата в главното производство национална правна уредба изхожда от презумпцията, че децата, за които искането за събиране на семейството не е направено в определения срок, се намират в такова положение, че интегрирането им в Дания е възможно, само ако отговарят на това изискване. Съдържащото се в националното право ограничение се прилага, обаче, не в зависимост от личното положение на децата, което може да се отрази отрицателно на интегрирането им в съответната държава членка, като възрастта им или връзките им с тази държава членка, а във връзка с критерий, който явно няма нищо общо с шансовете за такова интегриране, а именно срокът между даването на окончателно разрешение за пребиване в Дания на съответния родител и датата на подаване на молбата за събиране на семейството.
В това отношение, според Съда, е трудно разбираемо с какво подаването на молба за събиране на семейството след изтичане на двугодишния срок от получаването на окончателно разрешение за пребиване в Дания от родителя, пребиваващ в тази държава членка, би поставило детето в по-неблагоприятно положение от гледна точка на възможността за интегриране в Дания, така че молителят да е длъжен да доказва наличието на достатъчна връзка на това дете с тази държава членка. Всъщност това дали молбата за събиране на семейството е подадена преди или след изтичане на двугодишния срок след получаване на окончателно разрешение за пребиване от родителя, пребиваващ в съответната държава членка, не би могло да бъде указание, само по себе си определящо за намеренията на родителите на ненавършилия пълнолетие, за когото е подадена молбата, що се отнася до интегрирането му в тази държава членка. Освен това, възприемането на разглеждания критерий за определяне на децата, по отношение на които трябва да се докаже достатъчна връзка с Дания, води до противоречиви резултати при преценката на способността за успешно интегриране в тази държава членка.
Според Съда, този критерий, от една страна, се прилага, без да се отчита личното положение на съответното дете и връзките му с държавата членка, за която става въпрос, и от друга страна, може да доведе до дискриминация в зависимост от датата на подаване на молбата за събиране на семейството между деца с напълно сходно лично положение както що се отнася до възрастта им, така и що се отнася до връзките им с Дания и отношенията им с пребиваващия в нея родител. Що се отнася до преценката на личното положение на съответното дете, тя трябва да се извърши от националните органи въз основа на достатъчно точни, обективни и недискриминационни критерии, които да се преценяват във всеки отделен случай и да са в основата на приемане на мотивирано решение, което съответното лице да може реално да обжалва, с цел да се предотврати административна практика на системни откази.
По тези съображения Съдът приема, че национална мярка, според която в хипотезата на турски работник, законно пребиваващ в съответната държава членка, и неговото ненавършило пълнолетие дете условие за събиране на семейството е детето да има или да може да установи достатъчна връзка с тази държава членка, за да се интегрира успешно, ако то и другият му родител пребивават в държавата по произход или друга държава и молбата за събиране на семейството е подадена след изтичане на двугодишния срок, считано от датата, на която родителят, пребиваващ в съответната държава членка, е получил разрешение за постоянно пребиваване или разрешение за пребиваване, което може да се трансформира в постоянно — представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80 и това ограничение не може да бъде обосновано.