УПРАЖНЯВАНЕТО НА ДЕЛЕГИРАНО ПРАВОМОЩИЕ „ДА ДОПЪЛВА“ ЗАКОНОДАТЕЛЕН АКТ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 290 ДФЕС ИЗИСКВА ПРИЕМАНЕТО НА ОТДЕЛЕН АКТ ОТ СТРАНА НА КОМИСИЯТА

Author

(Решение на Съда на ЕС по дело C‑286/14, Парламент/Комисия)

 

Производството е по реда на член 263 ДФЕС. С жалбата си Европейският парламент иска отмяната на Делегиран регламент (ЕС) № 275/2014 на Комисията от 7 януари 2014 година за изменение на приложение I към Регламент (ЕС) № 1316/2013 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Механизъм за свързване на Европа (делегирания регламент). Според него, Комисията е превишила правомощието, което ѝ е предоставено по силата на член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013, като с член 1 от делегирания регламент е добавила част VI в приложение I към Регламент № 1316/2013, вместо да приеме отделен делегиран акт. От своя страна, Комисията иска жалбата да се отхвърли като недопустима или, евентуално, като неоснователна, а ако жалбата бъде уважена – последиците от обжалвания регламент да се считат за окончателни.

По допустимостта на жалбата

Според Комисията, жалбата е недопустима, тъй като тя се отнася до законодателната техника и до избраната от Комисията форма за упражняване на предоставеното ѝ делегирано правомощие и следователно се отнася до несъществено процесуално нарушение, което не може да доведе до отмяна на обжалвания регламент.

Съдът обаче приема, че въпросът за нарушението на член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013, повдигнат от Парламента, се отнася до обхвата на предоставеното на Комисията правомощие да приема делегирани актове на основание на тази разпоредба, и следователно представлява въпрос по същество. Поради това жалбата е допустима.

По основателността на жалбата

Според Парламента, член 290, параграф 1 ДФЕС прави ясно разграничение между правомощието за изменение на законодателен акт и правомощието за допълнение на такъв акт. Използвайки глагола „изменям“, авторите на Договора за функционирането на ЕС са имали за цел да обхванат хипотезите, в които Комисията е оправомощена да изменя формално законодателен акт. Следователно делегираното правомощие „да изменя“ се отнася до отмяна, замяна и изменение на този акт или на един от членовете на акта, или на дадено приложение. Глаголът „допълвам“ обаче се отнасял до добавянето на нови норми. Затова делегираният акт, който допълва законодателен акт, остава отделен акт, който формално не изменя този акт. Член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013 предоставя на Комисията правомощието да допълва този регламент. Законодателят е преценил по този начин за уместно да остави на Комисията задачата за допълнение на определената на законодателно ниво нормативна рамка с мерки за подробно определяне на приоритетите за финансиране. Редица други разпоредби от посочения регламент изрично предоставят на Комисията правомощието за неговото изменение. Освен това, Парламентът поддържа, че обжалваният регламент нарушава определената в Регламент№ 1316/2013 нормативна рамка с това, че той не определя подробно приоритетите за финансиране с отделен акт, както изисква последният регламент. Накрая, според Парламента, обжалваният регламент засяга изискваната от Регламент № 1316/2013 гъвкавост. След като съдържанието на делегирания регламент е инкорпорирано в Регламент № 1316/2013, Комисията щяла да бъде в невъзможност да го изменя в бъдеще, за да се съобрази с развитието, свързано с посочените в законодателния регламент фактори.

Комисията поддържа, че разликата между „допълвам“ и „изменям“ законодателен акт, по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС, е ирелевантна в случая, след като жалбата се отнася изключително до тълкуването на делегацията в член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013. Тази разпоредба не съдържа нито думата „изменят“, нито думата „допълват“, използвани в член 290, параграф 1 ДФЕС, а само позволява на Комисията да „определя подробно“ приоритетите за финансиране. С оглед на избора на законодателя, думите „за подробно определяне“ следва да се тълкуват в контекста на този регламент, без да е възможно да се прибягва до използването на предварително определени понятия като изложените от Парламента. Наред с това, член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013 не уточнявал начина, по който Комисията трябва да определя приоритетите за финансиране. Следователно този член не изключва добавянето на нова част в приложение I към този регламент, без каквото и да е изменение по същество на законодателния регламент.

Според Комисията делегираното правомощие „за подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, предвидено в член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013, не трябва да се разбира като трета категория делегирани правомощия, автономна по отношение на категориите делегирани правомощия, предвидени в член 290, параграф 1 ДФЕС — правомощията „да изменя“ или „да допълва“ законодателния акт. Съществуват само двете категории делегирани правомощия, предвидени в ДФЕС. Същевременно обаче, според Комисията, като ѝ делегира правомощието „за подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, член 21, параграф 3 от законодателния регламент ѝ оставя възможност за избор по отношение на законодателната техника.

Съдът припомня, че според установената съдебна практика и с оглед на член 290, параграф 1 ДФЕС, законодателен акт може да делегира на Комисията правомощието да приема незаконодателни актове от общ характер, които допълват или изменят определени несъществени елементи на законодателния акт. Съгласно втората алинея от същата разпоредба делегиращият законодателен акт трябва изрично да определя целите, съдържанието, обхвата и продължителността на делегирането. Това изискване предполага, че предоставянето на делегирано правомощие има за цел да се приемат правила, които се вписват в регулаторната рамка, установена с основния законодателен акт.

Съдът поддържа, че член 290, параграф 1 ДФЕС предвижда две категории делегирани правомощия, а именно правомощието, което позволява да се „допълва“, и това, което позволява „да се изменя“ законодателният акт. Възможността „за подробно определяне“ на някои несъществени елементи на този акт не е предвидена в този член. Поради това, , като оправомощава Комисията „да определя подробно“ приоритетите за финансиране, член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013 се отнася не до автономна категория делегирани правомощия, попадаща извън приложното поле на член 290, параграф 1 ДФЕС, а до делегирано правомощие по смисъла на тази разпоредба.

Според Съда двете категории делегирани правомощия, предвидени в член 290, параграф 1 ДФЕС, се различават. Делегирането на правомощие „да допълва“ законодателен акт се отнася само до това на Комисията да се разреши да конкретизира акта. Когато тя упражнява такова правомощие, нейният мандат е ограничен до внасянето на подробности, при спазване на целостта на приетия от законодателя законодателен акт, относно несъществените елементи на съответната правна уредба, които законодателят не е уредил подробно. От друга страна, делегирането на правомощие „да изменя“ законодателен акт има за цел да разреши на Комисията да изменя или да отменя несъществени елементи, включени в този акт от законодателя. Когато Комисията упражнява такова правомощие, тя не е длъжна да действа при спазване на елементите, които предоставеният ѝ мандат има за цел „да измени“.

Поради тези разлики в двете категории делегирани правомощия, на Комисията не може да бъде признато правомощието сама да определя естеството на делегираното ѝ правомощие. С цел да се гарантира прозрачността на законодателния процес тази разпоредба вменява задължението на законодателя да определи естеството на делегирането, което той възнамерява да даде на Комисията. В конкретния случай, като оправомощава Комисията да приема делегирани актове „за подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, законодателният регламент оправомощава Комисията „да допълва“ този регламент по смисъла на член 290 ДФЕС. Поради това, Комисията е овластена не да изменя елементи, вече съдържащи се в този регламент, а да го конкретизира, като внася подробности, които не са определени от законодателя, като същевременно продължава да има задължението за спазване на разпоредбите, приети със същия регламент в неговата цялост.

Във връзка с въпроса дали упражняването на правомощието, предвидено в член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013, изисква приемането на акт, отделен от този регламент, Съдът приема, че по съображения за нормативна яснота и прозрачност на законодателния процес Комисията не може в рамките на упражняването на правомощието си „да допълва“ законодателен акт, да добавя елемент към самия текст на този акт. Всъщност такова инкорпориране би довело до опасността от объркване по отношение на правното основание на този елемент, като се има предвид, че самият текст на законодателния акт би съдържал елемент, произтичащ от упражняването от Комисията на делегирано правомощие, което не ѝ позволява да изменя или да отменя този акт. Освен това, възможността за делегиране на правомощията, предвидена в член 290 ДФЕС, има за цел да даде възможност на законодателя да се концентрира както върху съществените елементи на дадено законодателство, така и върху несъществените елементи, за които той преценява за уместно да законодателства, като същевременно поверява на Комисията задачата „да допълва“ някои несъществени елементи на приетия законодателен акт или „да изменя“ такива елементи въз основа на дадената ѝ делегация.

Следователно елемент, който е приет от Комисията при упражняване на делегирано ѝ правомощие „да допълва“ законодателен акт, но който елемент е съставна част от този акт, не може впоследствие да бъде заменян или отменян при упражняване на делегираното ѝ правомощие, довело до неговото приемане, тъй като такава намеса би изисквала делегирано правомощие за „изменение“ на съответния акт. Поради това,  когато е необходимо добавеният елемент да се замени или да се отмени, законодателят трябва да се намеси или като сам той приеме законодателен акт, или като делегира на Комисията правомощието „да измени“ съответния акт. С оглед на това, вмъкването в рамките на упражняване на правомощие за „допълнение“ на законодателен акт на елемент в самия текст на този акт, би било в противоречие с ефективното прилагане на такова правомощие. И обратно, когато Комисията „допълва“ законодателен акт с приемането на отделен акт, тя може, ако това е необходимо, да изменя този последен акт, без да бъде задължена да изменя самия законодателен акт.

Въз основа на тези съображения Съдът стига до извода, че упражняването на делегирано правомощие „да допълва“ законодателен акт по смисъла на член 290 ДФЕС изисква приемането на отделен акт от страна на Комисията. Поради това, в конкретния случай Комисията е нарушила член 21, параграф 3 от законодателния регламент. Такова неспазване на правилата за компетентност, предвидени в член 290 ДФЕС, води до отмяна на делегирания регламент.

По искането за запазване на правните последици на обжалвания регламент, Съдът припомня, че по съображения, свързани с правната сигурност, правните последици на обжалван акт могат да бъдат запазени, по-специално когато непосредствените последици от неговата отмяна биха довели до сериозни отрицателни последици за засегнатите лица и когато законосъобразността на обжалвания акт се оспорва не поради неговата цел или съдържание, а по съображения за липса на компетентност на неговия автор или за съществено процесуално нарушение.

В конкретния случай делегираният регламент служи за правно основание на работните програми, визирани в член 17 от Регламент № 1316/2013, които на свой ред са основание за поканата за представяне на предложения за избор на проекти от общ интерес, финансирани от Механизма за свързване на Европа.

Според Съда обикновената отмяна на делегирания регламент би поставила под съмнение годишните и многогодишните работни програми, основани на този регламент, както и поканите за представяне на предложения за избора на проекти от общ интерес, лансирани въз основа на тези програми, които на свой ред автоматично биха били обявени за невалидни. А такова обявяване на тяхната невалидност би нарушило прилагането на Механизма за свързване на Европа и би нанесло значителна вреда на всички заинтересовани субекти.

Това обуславя наличието на важни съображения, свързани с правната сигурност, които са основание Съдът да уважи искането за запазване на правните последици на делегирания регламент. Затова той запазва неговите последици до влизането в сила в разумен срок, който не би трябвало да надхвърля шест месеца, считано от датата на произнасянето на съдебно решение, на нов акт, който да го замести.