(Решениена Съда от 7септември 2016 г. по дело ANODE, C-121/15)
Преюдициално запитване е отправено от Conseild’État (Държавен съвет) (Франция) относно тълкуването на член 3, параграфи 1 и 2 от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (ОВ L 211, 2009 г., стр. 94) (Директивата) в рамките на спор между Associationnationaledesopérateursdétaillantsenénergie (Национално сдружение на търговците на енергия на дребно) (ANODE), от една страна, и от друга, Premierministre (министър-председател), Ministredel’Économie, del’IndustrieetduNumérique (министър на икономиката, на индустрията и на цифровите технологии), Commissionderégulationdel’énergie (Комисията за енергийно регулиране) (Франция) и ENGIE, по-рано GDF Suez, във връзка с регулираните тарифи за продажба на природен газ.
На 17 юли 2013 г. ANODE подава до Държавния съвет жалба, с която иска отмяна на Декрет № 2013‑400 поради превишаване на правомощия. В жалбата си ANODE твърди, че разпоредби от Кодекса на енергетиката, приведен в действие с посочения декрет, не са съобразени с целите на Директивата.
Съгласно член 3, параграф 1 от Директивата, държавите членки гарантират, въз основа организацията на институциите си и като се зачита надлежно принципът на субсидиарност, че, без да се засяга параграф 2, предприятията за природен газ работят в съответствие с принципите на директивата, с оглед на постигането на конкурентен, безопасен и екологично устойчив пазар на природен газ, и не упражняват дискриминация спрямо тези предприятия, както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията. Според член 3, параграф 2 от Директивата, при пълно зачитане на съответните разпоредби на Договора, и по-специално член 106 от него, държавите членки може да налагат на предприятията за природен газ, в общ икономически интерес, задължения, свързани с обществени услуги, които може да се отнасят до сигурността, включително сигурност на доставките, редовност, качество и цена на доставките и опазване на околната среда, включително енергийна ефективност, енергия от възобновяеми източници и опазване на климата. Тези задължения са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от Общността до национални потребители. Във връзка със сигурността на доставките, енергийната ефективност/управлението на търсенето и за изпълнение на целите, свързани с околната среда, и целите за енергия от възобновяеми източници, посочени в настоящия параграф, държавите членки може да въведат дългосрочно планиране, като вземат предвид възможността трети страни да търсят достъп до системата.
При преценката на съвместимостта на националните разпоредби с директивата, Държавният съвет решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли да се счита, че намесата на държава членка, изразяваща се в задължаване на традиционния оператор да предлага на крайния потребител доставката на природен газ по регулирани тарифи, но която не е пречка традиционният доставчик, както и алтернативни доставчици да предлагат конкурентни оферти на по-ниски цени от тези тарифи, води до определяне на нивото на цената на доставката на природен газ на крайния потребител, независимо от свободната пазарна конкуренция, и дали тази държавна намеса представлява по самото си естество пречка за постигането на конкурентен пазар на природен газ, посочено в член 3, параграф 1 от Директива 2009/73/ЕО?
2) При утвърдителен отговор, кои са критериите за преценка на съвместимостта с Директива 2009/73 на подобна намеса на държавата върху цената на доставката на природния газ на крайния потребител?
По-специално:
а) До каква степен и при какви условия член 106, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 позволява на държавите членки, намесвайки се в цената на доставката на природния газ на крайния потребител, да преследват други цели, освен поддържане на разумно ниво на цената на доставката, като сигурност на доставките и териториално сближаване?
б) Допуска ли член 3, параграф 2 от Директива 2009/73, по-конкретно с оглед на целите за сигурност на доставките и за териториално сближаване, намеса на държава членка при определянето на цената на доставката на природния газ, основана на принципа на пълно покриване на разходите на традиционния доставчик, и могат ли разходите, които следва да бъдат покрити с тарифите, да включват други компоненти освен частта, представляваща снабдяването в дългосрочен план?“.
Съдът подчертава, че в решение от 20 април 2010 г., Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205), той вече е имал повод да очертае рамката на анализа, въз основа на който компетентният национален съд може да прецени съвместимостта с правото на Съюза на държавна намеса върху цените, конкретно в сектора на природния газ. В това решение и в последвалата съдебна практика Съдът дава няколко указания относно критериите, на които трябва да се основава такава преценка, и именно следвайки тази съдебна практика, трябва да се анализират поставените от запитващата юрисдикция въпроси.
По първия въпрос
Съдът приема, че с първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 3, параграф 1 от Директивата трябва да се тълкува в смисъл, че намесата на държава членка, изразяваща се в налагане на някои доставчици, сред които и традиционният доставчик, на задължение да предлагат на крайния потребител доставка на природен газ по регулирани тарифи, без обаче да е пречка за предлагане на конкуренти оферти на по-ниски от тези тарифи цени от всички доставчици на пазара, представлява по самото си естество пречка за предвиденото в тази разпоредба постигане на конкурентен пазар на природния газ.
Според него, независимо че от никоя разпоредба от Директивата не следва, че цената на доставката на природен газ трябва да се определя само според търсенето и предлагането, това изискване произтича от самото предназначение и от общата структура на тази директива, чиято цел е да продължи постигането на изцяло и реално отворен и конкурентен вътрешен пазар на природния газ, на който всички потребители могат да избират свободно доставчиците си и на който всички доставчици могат да доставят свободно стоката си на своите клиенти.С оглед на това той припомня, че мярка на държавна намеса върху цените за продажба на природен газ по самото си естество представлява пречка за постигането на ефективен вътрешен пазар на природния газ. В случая френската правна уредба предвижда държавна намеса, изразяваща се в задължаване на някои предприятия да предлагат природния газ на пазара на някои категории клиенти на цени, получени при изчисление според критерии и при използване на таблици, изготвени от държавната администрация. Цените, определени въз основа на тази правна уредба, обаче са регулирани цени, които изобщо не са свободно определени с оглед на търсенето и предлагането на пазара. Напротив, тези тарифи са определени въз основа на критерии, наложени от публичната власт, без отчитане на динамиката на пазарните механизми.
Поради това, всяка мярка, която налага предлагането на продукт или услуга на пазара по предварително определена цена, неизбежно оказва влияние върху свободата на съответните предприятия да действат на съответния пазар и по този начин и върху процеса на конкуриране, който протича в него. Такава мярка по самото си естество противоречи на целта за постигане на отворен и конкурентен пазар. От това следва, че определянето на тарифи чрез намеса на публичната власт неизбежно нарушава конкурентните механизми и при това положение френската правна уредба противоречи на предвидената в член 3, параграф 1 от Директивата цел за постигане на отворен и конкурентен пазар на природния газ.
Освен това, фактът, че засегнатите от регулираните тарифи предприятия могат едновременно с това да определят свободно своите оферти на пазара, не може да постави под въпрос извода, че разглежданата в главното производство държавна намеса засяга конкуренцията. Всъщност самото съществуване на два сегмента на пазара, а именно сегмент, в който цените се определят извън условията на конкуренция, и сегмент, в който цените се определят от пазарните механизми, е несъвместимо със създаването на отворен и конкурентен вътрешен пазар на природния газ. В това отношение Съдът допълва, че доводът на държавата, че регулираните тарифи играят ролята на референтна максимална стойност при определянето на цените на другите доставчици, по отношение на които не се прилага разглежданата в главното производство правна уредба, засилва убеждението, че тези тарифи имат конкретно отражение върху свободното определяне на цените на целия френски пазар на природния газ.
Въз основа на тези аргументи Съдът приема, че член 3, параграф 1 от Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че намесата на държава членка, изразяваща се в налагане на някои доставчици, сред които и традиционният доставчик, на задължение да предлагат на крайния потребител доставка на природен газ по регулирани тарифи, представлява по самото си естество пречка за предвиденото в тази разпоредба постигане на конкурентен пазар на природен газ и тази пречка остава дори когато посочената намеса допуска предлагане на конкурентни оферти на по-ниски от тези тарифи цени от всички доставчици на пазара.
По втория въпрос
Съдът приема, че с втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се изяснят критериите, които следва да се вземат предвид, за да се прецени съвместимостта на националната правна уредба с член 3, параграф 2 от Директивата.
Съдът припомня, че независимо че държавната намеса при определянето на цената за доставка на природния газ на крайния потребител представлява пречка за постигането на конкурентен пазар на природния газ, тази намеса може все пак да се приеме, ако са спазени три условия. Първо, тази намеса трябва да преследва общ икономически интерес, второ, тя трябва да спазва принципа на пропорционалност и трето тя трябва да предвижда задължения за обществена услуга, които са ясно дефинирани, прозрачни, недискриминационни, проверими и да гарантира еднакъв достъп на осъществяващите дейност в сектора на газа предприятия от Съюза до потребителите
По отношение на изискването за общ икономически интерес Съдът посочва че Директивата не съдържа определение на това понятие, но то следва да се тълкува в светлината на член 106 от ДФЕС. Тази разпоредба предвижда, от една страна, че за предприятията, натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес, се прилагат правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени, и от друга страна, че развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза. Тълкуването на условието за общия икономически интерес следва да се впише в новия контекст след влизането в сила на Договора от Лисабон, който освен член 106 ДФЕС включва също член 14 ДФЕС, Протокол (№ 26) относно услугите от общ интерес, приложен към Договора за ЕС в редакцията му след Договора от Лисабон и към Договора за функционирането на ЕС (Протокол № 26) и Хартата на основните права на Европейския съюз, която има същата правна сила като Договорите, и по-конкретно член 36 от нея относно достъпа до услугите от общ икономически интерес.
Според Съда, член 106, параграф 2 ДФЕС цели да съвмести интереса на държавите членки да използват някои предприятия като инструмент за икономическа или социална политика и интереса на Съюза от спазване на правилата за конкуренция и от запазване на единството на общия пазар. Така, държавите членки имат право при спазване на правото на Съюза да определят обхвата и организацията на услугите си от общ икономически интерес. Те могат по-специално да вземат предвид присъщи за националната им политика цели.При преценката, която държавите членки трябва да направят, за да решат дали с оглед на общия икономически интерес следва да наложат на предприятията от сектора на природния газ задължения за обществена услуга, държавите членки следва да съвместят целта за либерализация и другите преследвани от Директива цели.
Френското правителство поддържа, че с националната уредба се цели сигурност на доставките и териториално сближаване. Първата от тези две цели е изрично предвидена в Директивата. За разлика от това, териториално сближаване не е посочено в нея като цел от общ икономически интерес, която би могла да обоснове налагането на задължения за обществена услуга в сектора на природния газ. Независимо от това, държавите членки имат свободата, при спазване на правото на Съюза, да определят кои са целите от общ икономически интерес, които искат да преследват чрез налагането на задължения за обществена услуга. Целта на тези задължения обаче трябва винаги да бъде постигането на една или повече цели от общ икономически интерес. Наред с това, член 14 ДФЕС изрично признава ролята на услугите от общ икономически интерес за насърчаване на териториалното сближаване на Съюза, а в член 36 от Хартата на основните права на Европейския съюз териториалното сближаване се посочва изрично във връзка с правото на достъп до услугите от общ икономически интерес.
С оглед на това Съдът приема, че член 3, параграф 2 от Директивата във връзка с членове 14 ДФЕС и 106 ДФЕС, позволява на държавите членки да преценяват дали с оглед на общия икономически интерес следва да наложат на предприятията, осъществяващи дейност в сектора на природния газ, задължения за обществена услуга във връзка с цената на доставката на природния газ, за да гарантират именно сигурността на доставките и териториалното сближаване, при спазване на всички други предвидени в Директивата условия.
Що се отнася до зачитането на принципа на пропорционалност, Съдът поддържа, че от самия текст на член 106 ДФЕС следва, че задълженията за обществена услуга, които член 3, параграф 2 от Директивата позволява да бъдат налагани на предприятията, трябва да са съобразени с принципа на пропорционалност и при това положение тези задължения могат да засягат свободното определяне на цената за доставка на природен газ след 1 юли 2007 г. само доколкото е необходимо за постигането на преследваната с тях цел от общ икономически интерес и следователно само в период, който по необходимост е ограничен във времето.
Съдът припомня, че спазването на принципа на пропорционалност предполага, на първо място, съответната мярка да може да гарантира постигането на предвидената цел от общ икономически интерес.Съдът установява, че запитващата юрисдикция дава много малко информация за преценката на причините, поради които налагането на цените на природния газ е необходимо за осъществяването на целите, преследвани от френското правителство относно сигурността на доставките и териториалното сближаване.
Според Съда, макар да не е изключено да се приеме, че правна уредба, съдържаща задължение за предлагане и доставка на природния газ на определена цена, може да гарантира сигурността на доставките, запитващата юрисдикция трябва да провери, при липсата на представени на Съда достатъчно точни данни за анализ, дали това се отнася за разглежданата в главното производство правна уредба.Що се отнася до целта за териториално сближаване, Съдът посочва, че дори да не изглежда изключено такава цел да може да се преследва чрез налагането на цялата национална територия на регулирани тарифи, запитващата юрисдикция ще трябва да прецени при анализа, въз основа на който може да се прецени дали разглежданата в главното производство мярка може да осигури постигането на тази цел, дали не съществуват мерки, позволяващи също постигането на тази цел, но създаващи по-малко пречки за осъществяването на отворен пазар на природния газ, като налагането на цена, приложима само по отношение на някои категории клиенти, намиращи се в отдалечени зони и определени въз основа на обективни географски критерии.
На второ място Съдът припомня, че продължителността на държавната намеса върху цените трябва да е ограничена до необходимото за постигане на преследваната цел. В тази връзка той установява, че в разглежданата в главното производство правна уредба не е предвидено никакво ограничение на продължителността на задължението за предлагане на крайните клиенти на доставка на природен газ на регулирани цени, което придава на това задължение постоянен характер. Определянето на максимален срок за приетите тарифи не би могло да представлява такова ограничение, тъй като този механизъм предвижда само периодично преразглеждане на равнището на тези тарифи и не се отнася до необходимостта и условията и реда за държавната намеса върху цените в зависимост от промените на пазара на природния газ.
На трето място, използваният при намесата метод не трябва да превишава необходимото за постигане на преследваната цел от общ икономически интерес. В това отношение Съдът установява, че намесата съгласно националната правна уредба се основава на принципа на покриване на всички разходи на традиционния доставчик чрез прилагане на формула, представяща разходите му за снабдяване, и на методология за определяне на разходите му извън тези за снабдяване, изработени след годишен анализ на изменението на разходите, направен от регулаторния орган. В този контекст изискването за необходимост налага по принцип да се установи елементът на цената на природния газ, по отношение на който е необходима намеса, за да се постигне предвидената цел на държавната намеса, а запитващата юрисдикция следва да прецени дали приложеният метод за намеса върху цените не превишава това, което е необходимо за постигане на преследваните цели от общ икономически интерес, и дали няма по-малко ограничителни подходящи мерки.
На четвърто място, изискването за необходимост трябва да се преценява също и с оглед на приложното поле спрямо лицата на разглежданата мярка, и по-конкретно с оглед на ползващите се от нея лица. Във връзка с това следва да се провери до каква степен от разглежданата в главното производство държавна намеса се ползват съответно гражданите и предприятията като крайни потребители на природен газ. Поради това, запитващата юрисдикция трябва да провери дали такава система, от която, изглежда, се ползват еднакво клиентите домакинства и малки и средни предприятия, отговаря на изискването за пропорционалност от гледна точка на приложното поле на мярката по отношение на лицата с оглед на целите за сигурността на доставките и на териториалното сближаване.
Във връзка с третото условие държавната намеса да предвижда задължения за обществена услуга, които са ясно дефинирани, прозрачни, недискриминационни и проверими и да гарантира еднакъв достъп на осъществяващите дейност в сектора на газа предприятия от Съюза до потребителите, Съдът установява, че запитващата юрисдикция не дава никаква информация, въз основа на която той да може да направи анализ. Той приема, че механизмът за определяне на предприятията, на които да бъдат вменени задължения за обществена услуга, не трябва да изключва a priori нито едно предприятие в сектора на природния газ, но запитващата юрисдикция трябва да прецени дали такова изискване е изпълнено чрез прилагането на националната тарифна система.
С оглед на изложеното по втория въпрос Съдът приема, че
– Член 3, параграф 2 от Директива 2009/73, във връзка с членове 14 ДФЕС и 106 ДФЕС и с протокол № 26, трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на държавите членки да преценяват дали в общ икономически интерес на предприятията в сектора на природния газ следва да се наложат задължения за обществена услуга във връзка с цената за доставка на природния газ, по-конкретно с цел да се гарантират сигурността на доставките и териториалното сближаване, при условие че, от една страна, всички посочени в член 3, параграф 2 от тази директива условия, и особено това за недискриминационния характер на такива задължения, са изпълнени, и от друга страна, че налагането на тези задължения е съобразено с принципа на пропорционалност.
– Член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска метод за определяне на цената, който се основава на отчитане на разходите, при условие че в резултат на прилагането на такъв метод държавната намеса не превишава това, което е необходимо за постигането на преследваните от нея цели от общ икономически интерес.