(Предложения на Европейската комисия в областта на собствените ресурси)
Борис Касаветов[1]
Въпросът за финансирането на бюджета на ЕС традиционно остава в сянката на далеч по-привлекателната за политическата сфера и широката публика тема за какво се разходват европейските средства. Въпреки това начинът на финансиране, т. нар. система на собствените ресурси, е една от основните характеристики, които обуславят уникалността на Съюза. За разлика от класическите международни организации, които се финансират най-общо казано с членски внос, ЕС се ползва с финансова независимост, уредена от член 311 ДФЕС. Съгласно тази разпоредба “Съюзът си осигурява средствата, необходими за постигане на неговите цели и успешното изпълнение на неговите политики”, като “без да се засягат другите приходи[2], бюджетът се финансира изцяло от собствени ресурси.”. Собствените ресурси са приходи, които окончателно са предоставени на Съюза, за да му позволяват да се финансира[3]. Те му принадлежат по право, без да е необходимо каквото и да било допълнително решение от страна на националните власти.
Трудното и постепенно изграждане на системата на собствените ресурси е белязано от редица кризисни моменти за европейската интеграция. Настоящият контекст на промени в правната рамка, въведени от Лисабонския договор, икономическата криза, както и преговорите за следващата многогодишна финансова рамка 2014-2020 г., налагат изследването на възможностите за реформа на системата.
Докладът за функционирането на системата на собствените ресурси[4] показва, че настоящата система за финансиране не отговаря задоволително на повечето критерии за оценка. Постепенно тя започва да разчита основно на ресурси, които нямат пряка връзка с приоритетите на политиката на ЕС. Успоредно с промяната на състава на ресурсите са въведени и множество механизми за корекции, които значително усложняват системата. При липсата на прозрачност демократичният контрол е силно ограничен. Освен това все по-голямото съсредоточаване върху тесния счетоводен подход, чиято основна цел е максимална възвръщаемост за отделните държави-членки, затруднява осъществяването на ползотворен дебат за бюджета на ЕС.
През юни 2011 г. Европейската комисия представи пакет от законодателни предложения, които имат за цел да отговорят на тези критики към системата. В предложенията, които бяха изменени и допълнени на 9 ноември 2011 г.[5], е заложена най-голямата реформа на системата от създаването ѝ през 1970 г. За първи път от 1988 г. се прави конкретно законодателно предложение за създаването на нови собствени ресурси. Това би намалило плащанията към бюджета на ЕС въз основа на БНД и съответно ще е в подкрепа на усилията за бюджетно консолидиране на държавите-членки. Балансиращият ресурс на база БНД осигурява бюджетна стабилност, но тя може да се постигне и с по-малък относителен дял на този ресурс, в съответствие с въвеждането на новите собствени ресурси. В същото време следва да бъдат запазени важни елементи на настоящата система за финансиране, като традиционните собствени ресурси, които са доказали значимостта си. Също така Комисията предлага редица мерки за опростяване на системата и осигуряване на по-висока прозрачност, като премахването на настоящия “статистически” ресурс на база ДДС и заменянето на всички съществуващи корекции с нова система на еднократни суми, които ще се определят и финансират по по-справедлив начин. Предложенията не на последно място включват и промяна в правната рамка. Едно от нововъведенията на Лисабонския договор е възможността да бъде приет регламент относно мерки за прилагане на системата, който позволява известна гъвкавост в рамките, установени от решението за собствените ресурси.
В момента всички тези предложения са предмет на интензивни преговори между Съвета и Парламента в контекста на следващата многогодишна финансова рамка, които навлизат в решителна фаза. Очаква се Европейският съвет, насрочен за 22-23 ноември 2012 г., да постигне принципно съгласие на политическо ниво относно основните елементи от рамката, което ще позволи да се продължи техническата работа. Макар че всички предложения на Комисията относно собствените ресурси продължават да бъдат актуални към днешна дата[6], съдбата им засега остава неясна. Какъвто и да е изходът обаче, дискусията за финансирането на ЕС е необходима и полезна.
След като очертае нуждата от реформиране на съществуващата система на собствените ресурси (първа част), настоящото изследване ще разгледа предложенията на Комисията, които имат за цел да осигуряват в максимална степен финансовата независимост на Съюза (втора част).
1. Реформата е необходима – основни характеристики и развитие на системата на собствените ресурси
1.1 Трудният преход от национални вноски към собствени ресурси
Подобно на други отрасли на правото на ЕС, системата на собствените ресурси се изгражда постепенно и се налага да преодолее редица трудности от практически и политически характер. Първоначално Договорът за създаване на Европейската икономическа общност (чл. 200) предвижда класическо финансиране чрез национални вноски, като делът на всяка от шестте дървави-основателки може да бъде променян от Съвета с единодушие. При все това чл. 201 предвижда възможността националните вноски да бъдат заместени със собствени ресурси и дори посочва, че основа за такъв ресурс би могла да стане Общата митническа тарифа.Тази възможност се материализира, тъй като постоянните преговори за вноските, особено ще се отнася до общата селскостопанска политика, се оказват пречка за развитието на Общността. Промяната обаче не се случва лесно – финансовата независимост е сериозна крачка към по-задълбочена интеграция и дава повече власт на наднационалните институции – Комисията и Европейския парламент, комуто е отредена ролята да контролира бюджета. Шарл дьо Голе противник на идеята и това е една от причините довели до т. нар. „политика на празния стол”[7]. Кризата все пак е преодоляна и така основите на системата на собствените ресурси са положени през 1970 г. с Решение 70/243[8]. Поради факта, че произтичат от самото функциониране на Общността, за такива „традиционни” ресурси са определени различните налози в рамките на Общата селскостопанска политика, както и митата съгласно Общата митническата тарифа. Тъй като приходите далеч не са достатъчни за покриването на разходите, а договорите не позволяват бюджетен дефицит, се налага въвеждането на балансиращ ресурс. Ставката му първоначално се равнява на 1% от базата за изчисляване на данъка върху добавената стойност (ДДС), която по това време е в процес на хармонизация. Шестата директива относно общата система на ДДС влиза в сила през 1977 г. и това позволява бюджетът да се финансира изцяло със собствени ресурси от 1 януари 1980 г.
Новата система върви ръка за ръка с друга значима промяна, а именно въвеждането на прагове за собствените ресурси (преди това размерът на националните вноски не е ограничен, т.е. те покриват изцяло разходите, независимо от нарастването им). Това носи потенциалния риск от недостиг на средства, а вземането на заеми за покриване на възможен бюджетен дефицит е несъвместимо със системата на собствените ресурси и не се допуска от договорите. Ръстът на традиционните собствени ресурси и ресурса на база ДДС се забавя през втората половина на 70те поради и тъй като разходите нарастват с по-високи темпове, таванът е достигнат през 1983 г. Това довежда до необходимостта през 1984 г. и 1985 г. държавите отново да правят финансови вноски с цел да балансират бюджета.
1.2. Решенията за собствените ресурси и постепенното усложняване на системата
Решението на Съвета относно собствените ресурси е ключовият нормативен акт в системата. То няма аналог в европейското право и значително се различава от решенията по чл. 288 ДФЕС. Съгласно чл. 311 ДФЕС процедурата по приемането му се състои от два етапа – общностен и междуправителствен. Първо Съветът приема решението с единодушие въз основа на предложение от Комисията и след консултация с Европейския парламент. След това държавите-членки дават одобрението си “в съответствие с конституционните им изисквания”. Правилото за единодушие не само на правителствата, но и на националните парламенти, напомня на процедурата за промяна на договорите. То на практика ситуира решението за собствените ресурси някъде между първичното и вторичното право, с което се подчертава огромната важност на въпроса за финансирането на бюджета на ЕС.
Процедурата се запазва непроменена и в чл. 311 ДФЕС, тъй като отразява необходимостта от демократичен контрол и съгласие на данъкоплатците да се прехвърлят данъчни правомощия към ЕС или поне да му се отстъпят част от националните бюджетни приходи. Въпреки това тя е тежка и отнема няколко години, с което ограничава възможността да се реагира бързо и гъвкаво в случай на недостиг на средства или в условията на икономическа криза. Освен това ролята на Европейския съвет в определянето на основните елементи от решението измества фокуса от осигуряването на финансова автономия на ЕС към постигането на задоволителен за всички държави компромис, обикновено на цената на множество изключения и компенсации, които значително усложняват системата.
Решение 85/257[9] прави ограничени промени, сред които е корекцията в полза на Обединеното кралство, дошла след прочутия ултиматум на Маргарет Тачър „Iwantmyownmoneyback”[10] и срещата на върха във Фонтебло през 1984 г., за чиито заключения ще стане отново дума. Едно от последствията на правилото за приемане от Съвета с единодушие е, че въпросната корекция е безсрочна, т.е. би могла да бъде изменена или отменена само със съгласието на Обединеното кралство. От друга страна увеличаването на ставката за ДДС до 1,4% от Решение 85/257 е временно разрешение на риска от бюджетен дефицит, което само подчертава нуждата от допълнителен ресурс.
Решение 88/376[11] на свой ред осъществява по-значителна реформа, като въвежда допълнителен ресурс, основан на частта на всяка държава-членка в общия брутен вътрешен продукт (БВП) на Общността. Въвежда се и общ таван за ресурсите, равняващ се на 1,2 % от общия БВП, както и годишни прагове в рамките на финансовите перспективи. По този начин ресурсът на база БВП става лост за адаптиране на размера на приходите в съответствие с нуждите на бюджета и спомага за предотвратяването на кризисни ситуации като гореспоменатия дефицит от 1984-85 г.
Решение 94/728[12] адаптира системата към новоприетия Договор за Европейския съюз и увеличава тежестта на БВП-ресурса[13].
Решение 2000/597[14] има за цел да подобри функционирането на съществуващата система, но на практика я усложнява чрез въвеждането на допълнителни корекции[15].От 2000 г. насам таванът на собствените ресурси се задържа на ниво ок. 1,24 % (в момента 1,23 %), като от 2002 г. БВП е заменен от БНД като основен макроикономически показател. Това се оказва удачен способ за държавите да контролират разходите на ЕС и по този начин да ограничават своята собствена финансова тежест.
Настоящото Решение 2007/436[16]от 7 юни 2007 г. нагледно потвърждава колко тромава е процедурата. Единодушието в рамките на Съвета е постигнато след година и половина преговори, но решението влиза в сила едва през март 2009 г., след като е ратифицирано от всички държави и се прилага със задна дата от 1 януари 2007 г. То изменя и допълва съществуващите и добавя редица нови корекции, с което прави системата още по-непрозрачна. Комисията все пак получава мандат да направи цялостен преглед на възможностите за реформи[17].
1.3. Настоящата структура на собствените ресурси в светлината на принципа за финансова автономия
Структурата на собствените ресурси претърпява драстична промяна през годините. Така например през 1988 г. нововъведеният балансиращ ресурс на база БВП (в последствие заменен от БНД) представлява едва ок. 10,9%от общите ресурси (при 60% за ресурса на база ДДС и 29,1% за традиционните ресурси – мита и налози върху захарта). Десет години по-късно – през 1998 г., той вече доминира – съответно 42,6%, 40,5% и 16,9%, а в проектобюджета за 2013 г. цифрите са 72,6%, 10,9% и 13,6%. Това изместване на тежестта има редица обяснения – общата тенденция в международната търговия за намаляване на митата, намаляването на вноса на редица селскостопански продукти, свиването на ставката на ДДС-ресурса след 2000 г. и т.н. В резултат на всичко това вноските на база БНД трайно са се установили в последните години на нива около три-четвърти от общите собствени ресурси.
Формално всички източници на финансиране, посочени в съответното решение на Съвета, са собствени ресурси. При все това те се делят на два типа – традиционните или същински собствени ресурси имат фискален характер, тъй като произтичат от области като Митническия съюз, в които на ЕС са отстъпени данъчни правомощия. Останалите ресурси (на база ДДС и БНД), които с времето заемат все по-голяма част от общите приходи, нямат пряка връзка с политиките на ЕС. Те се изчисляват въз основа на статистически данни за националните бюджетни средства, като се вземат под внимание макроикономически показатели. В това отношение ресурсът на база БНД най-много се доближава до предходната система на финансовите вноски и е възприеман от множество държави като отчисление от държавния бюджет, един вид разход по членството, който следва да бъде сведен до минимум.
Именно в това се крие трайното отдалечаване на системата от първоначалното намерение да се осигури финансовата независимост на Съюза. Структурата на бюджетните приходи предопределя все по-голяма зависимост от държавите, тъй като днес 85% от собствените ресурси са от втората категория, т.е. държавите ги третират като “членски внос”. Това положение е в разрез ако не с буквата, то със сигурност с духа на договора.
Наред с това в някои държави-членки собствените ресурси са записани в бюджета, което предполага, че предоставянето им на ЕС зависи от одобрението на националния законодател в рамките на годишната бюджетна процедура. Тази практика, разбира се, също е в противоречие с принципа на финансова независимост, макар и до момента да не е създавала сериозни практически трудности (тъй като националните парламенти одобряват тези “разходи”).
Тежката процедура по приемането на решението за собствените ресурси, предвидена от чл. 311 ДФЕС, е достатъчен гарант за данъчния суверенитет на държавите-членки. Единодушното им произнасяне в съответствие с конституционните им изисквания би следвало да се разглежда като безсрочно одобрение ЕС да разполага с необходимите му средства.
Освен това много държави-членки смятат системата за несправедлива. Държавите, които са нетни платци към бюджета, смятат вноските си за прекалено високи, докато редица държави-членки, които са облагодетелствани от кохезионната политика, са принудени да правят по-големи вноски в бюджета на ЕС, за да финансират корекционните механизми.
Трудностите, срещани в постигането на споразумение по бюджетните въпроси, се дължат до голяма степен на това развитие на системата в погрешна посока. Икономическата и финансова криза създава нови предизвикателства и приоритети в областта на публичните финанси и налага нуждата от нов подход към финансирането на ЕС. Поради това системата на собствените ресурси следва да бъде реформирана.
2. Реформата е възможна – предложенията на Комисията от 9 ноември 2011 г.
2.1. Премахване на ”статистическия” ресурс на база ДДС
Комисията предлага да се премахне съществуващия ресурс на база ДДС. Това предложение е в съответствие с мненията, изразени от повечето държави-членки и институциите на ЕС при консултациите, свързани със Съобщението относно прегледа на бюджета. Ресурсът на база ДДС е сложен, налага извършването на много административна работа, за да се изчисли хармонизирана база и почти няма добавена стойност в сравнение със собствения ресурс на база БНД[18]. Неговото премахване ще опрости значително системата и ще намали административната тежест както за Комисията, така и за държавите-членки.
Комисията предлага този ресурс да бъде премахнат едновременно с въвежданенто на новите собствени ресурси, тъй като това би предотвратило допълнителните практически трудности, свързани с евентуален преходен период. Въпреки това някои текущи въпроси ще трябва да бъдат разрешени[19] и е възможно окончателното приключване на всички допълнителни дейности да отнеме няколко години.
2.2. Въвеждане на нови собствени ресурси
През годините са обсъждани множество варианти за нови ресурси[20], но за първи път от въвеждането на ресурса на база БНД през 1988 г. насам, Комисията прави конкретни законодателни предложения.
Собствените ресурси биха могли да играят съществена роля за подпомагането на извънредните усилия за бюджетно консолидиране в целия ЕС. Въвеждането на нови собствени ресурси предоставя възможността вноските на база БНД да бъдат намалени. По този начин държавите-членки ще разполагат с допълнителни средства за нуждите на националния бюджет. Комисията подчертава в Съобщението си относно прегледа на бюджета на ЕС[21], че въвеждането на нови собствени ресурси „не е спор за размера на бюджета, а е дискусия за правилната комбинация от ресурси“.
Както видяхме по-горе, именно настоящата структура на ресурсите поставя под въпрос принципа за финансова независимост. Въвеждането на нови собствени ресурси би върнало баланса в бюджетната структура[22] и ще доближи източниците на финансиране към важни цели на политиката на ЕС.
Съобщението относно прегледа на бюджета посочва шест потенциални кандидата, от които два отговорят в най-пълна степен на подробно описаните критерии за избор. Въз основа на своя задълбочен анализ Комисията предлага да се въведе собствен ресурс на база данък върху финансовите сделки и нов ресурс на база ДДС. Съчетаването им на ще донесе допълнителни предимства в сравнение с въвеждането само на един нов собствен ресурс. То ще осигури справедливо разпределение на въздействието в различните държави-членки, както и ниво на приходи, което би позволило значително намаляване на съществуващите вноски на база БНД.
2.2.1. Собствен ресурс на база данъка върху финансовите сделки (ДФС)
Данъкът върху финансовите сделкие удачна основа за собствен ресурс, тъй като е пряко свързан с функционирането на вътрешния пазар и има ясно наднационално измерение. Въпреки че вече съществуват различни форми на данъчно облагане на финансовите сделки в малък брой държави-членки, действие на равнище ЕС би могло да се окаже по-ефективно, като се имат предвид размерът на трансграничната дейност и голямата мобилност на данъчните основи.
С цел да направи системата по-лесна за прилагане, Комисията предлага правото на вземане върху собствения ресурс на база ДФС да не възниква преди държавата-членка действително да е събрала приходите. При все това, за да може собственият ресурс да се събира по-бързо и по-ефективно, се предлага приходите да се предоставят чрез система от месечни отчети.
Вследствие на първоначалното предложение на Комисията за въвеждане на нов ресурс на база ДФС от 29 юни 2011 г.[23], на 28 септември 2011г. беше представено предложение за Директива на Съвета относно обща система на данък върху финансовите сделки [24]. Подобно на ДДС, съществуването на хармонизирани данъчни правила въз основа на член 113 ДФЕС, е задължително условие за съществуването на собствения ресурс. След няколкомесечни интензивни преговори в Съвета, Европейският съвет от 28-29 юни 2012 г. заключи, че предложението на Комисията за директива не може да бъде прието с единодушие в разумен срок. Въпреки това група от поне девет държави-членки се очаква съвсем скоро да подаде официално заявление до Комисията за започване на процедурата по засилено сътрудничество, съгласно изискванията на чл. 20 ДЕС. Приемането на ДФС чрез засиленото сътрудничество между част от държавите-членки не поражда юридически пречки данъкът все пак да стане основа за собствен ресурс. Предложеният собствен ресурс на база ДФС лесно може да бъде адаптиран към тази договореност. Разбира се, той ще касае само участниците в сътрудничеството, чиито ресурс на база БНД ще бъде намален, а за останалите държави няма да има финансови последствия.
2.2.2. Нов собствен ресурс на база ДДС
Новият ресурс на база ДДС се вписва в широкообхватната реформа на ДДС в ЕС, описана в Съобщението относно бъдещето на ДДС[25].Тази инициативавключва премахване на редица освобождавания или изключения и мерки за намаляване на измамите с ДДС в ЕС. Важно е да се подчертае, че новият ресурс не изисква никакви нормативни промени и е лесно пригодим дори и в случай че съществуващите правила на директива 2006/112 относно ДДС[26] бъдат изменени.
Комисията предлага опростен метод от четири стъпки за изчисляването на новия ресурс на база ДДС, като по този начин значително се намаляват административните разходи. Броят на корекциите, които държавите-членки трябва да извършват спрямо постъпленията си от ДДС е намален, а всичките двадесет и две компенсации, предвидени от настоящата система, са премахнати. Отпада и необходимостта да се изчислява т. нар. среднопретеглена ставка. Всеки месец държавите-членки правят просто изчисление, като използват като отправна точка своите (при нужда коригирани) постъпления от ДДС за месеца и прилагат към тях предоставения от Комисията единен среден дял за целия ЕС на постъпленията от ДДС от доставки за крайното потребление, облагаеми със стандартната ставка. Получената като резултат сума се преобразува в базова стойност без данък, като се използва приложимата стандартна ставка на ДДС на всяка държава-членка. Накрая се се прилага делът, посочен в мерките за прилагане (1%), за да се изчисли действителната вноска.
Новата система е по-справедлива от гледна точка на данъкоплатеца, тъй като независимо от страната, в която той прави дадена покупка, частта от платения ДДС, която се предоставя на бюджета на ЕС като собствен ресурс, ще е една и съща.
Съгласно предложението правото на вземане върху собствения ресурс ще възниква едва когато дадена държава-членка действително е събрала приходите. По този начин ще се създаде тясна и автоматична връзка между постъпленията от ДДС и икономическите обстоятелства в държавите-членки от една страна, и бюджета на ЕС от друга. Новият собствен ресурс от ДДС ще се влияе пряко от политиката на ЕС за ДДС.
2.3.Опростен механизъм за корекции
Постепенното натрупване на различни типове корекции[27] със сигурност е допринесло най-много за усложняването на системата на собствените ресурси.
Гореспоменатият Европейският съвет от Фонтенбло от 1984 г. определя водещите принципи за гарантиране на справедливо рапределение между държавите-членки на финансовата тежест, свързана с бюджета на ЕС. Той посочва, че „разходната политика е главното средство за разрешаване на въпроса за бюджетните дисбаланси“, но едновременно с това признава, че „всяка държава членка, понасяща бюджетна тежест, която е прекалена в съотношение с нейния сравнителен просперитет, може да се възползва от корекция в подходящото време“.
Обективното финасово положение на държавите-членки се променя значително с времето и трябва да бъде адекватно отразено в системата за корекции. Например корекцията за Обединеното кралство е оправдана през 1984 г., тъй като по това време Обединеното кралство (една от най-бедните държави-членки) е една от държавите с най-големи нетни вноски в бюджета на ЕС, състоящ се предимно от селскостопански разходи. Днес обаче обстоятелствата са различни.
Въз основа на предложената финансовата рамка за периода 2014—2020 г.[28], Комисията отчита, че четири държави-членки[29], включително Обединеното кралство, ще продължат да носят бюджетна тежест, която може да се счита за прекомерна в сравнение със сравнителния им просперитет и предлага временни корекции в тяхна полза.
Новият механизъм на брутно намаление с еднократна сума на плащанията на база БНД заменя всички съществуващи корекционни механизми. Предложената система е прозрачна, предсказуема и ефикасна. Тя ще се финансира по справедлив начин, като всяка държава-членка допринася пропорционално на своя сравнителен просперитет (определен от нейния БНД по пазарни цени).
С оглед на новата система Комисията също така предлага да се премахне скритата корекция, състояща се в задържане (под формата на разходи по събирането) на 25 % от сумите, събрани от държавите-членки за традиционни собствени ресурси. Задържането следва да се доближава максимално до реалните разходи и е ограничено до 10 % в съответствие със системата, която се прилага до 2000 г.
2.4. Новата правна рамка на системата
Лисабонският договор прави две промени в чл. 269 б) ДЕО, който е заместен от чл. 311 ДФЕС. На първо място, алинея трета на новата разпоредба изрично дава възможността чрез решението за собствените ресурси “да се установят нови категории собствени ресурси или да се отмени вече съществуваща категория”. Това уточнение има по-скоро символичен характер, тъй като създаването на нови ресурси беше възможно и преди Лисабонския договор. Предложенията на Комисията прилагат в пълна степен въпросната алинея, като предлагат премахване на настоящия ресурс на база ДДС и създаване на нови собствени ресурси.
Най-значимата промяна е новата алинея четвърта на чл. 311 ДФЕС, която предвижда, че Съветът, като действа чрез регламенти след одобрение от Европейския парламент, определя мерките за прилагане на системата, доколкото това е предвидено от решението за собствените ресурси. Тази новост не само олекотява процедурата (регламентът се приема с квалифицирано мнозинство), но и за първи път в областта на собствените ресурси предвижда не просто консултирането, а одобрението на Парламента. Преди всичко тя позволява да се направи системата достатъчно гъвкава, разбира се в рамките на решението за собствените ресурси. За тази цел Комисията предлага поместването на всички практически договорености, които следва да се уреждат с по-опростена процедура, в регламент за прилагането, а не в самото решение. Тези предложения отразяват дискусиите в рамките на Конвента за бъдещето на Европа[30], чиито заключения са утвърдени от последвалите междуправителствени конференции.
Предвижда се всичките пет законодателни предложения да бъдат прилагани от 1 януари 2014 г. Разбира се, ако решението за собствените ресурси влезе в сила на по-късна дата (което е твърде вероятно с оглед на продължителността на предишните процедури по ратификация), целият пакет ще се прилага със задна дата.
2.4.1. Решение относно системата на собствените ресурси[31]
Решението е ключовият правен инструмент в системата и ще продължи да включва основните ѝ елементи. То не трябва непременно да се преразглежда с всяка нова финансова рамка. По същество предложението запазва структурата на настоящото решение за собствените ресурси и съдържа много от съществуващите разпоредби. При все това обаче са включени и гореописаните значителни изменения. Член 2 съдържа списък на собствените ресурси, включително новите. По-конкретно решението съдържа таван за данъчните ставки, приложими за новите собствени ресурси, докато регламентът за прилагане по силата на член 311, четвърта алинея съдържа конкретни ставки. За ресурса на база ДФС таванът отговаря на минималните ставки за облагане на различните типове финансови сделки, предвидени в директивата относно ДФС. За новия ресурс на база ДДС, таванът е 2% от съответната данъчна основа, т.е. от “нетната стойност на доставките на стоки и предоставянето на услуги, придобиванията на стоки в рамките на Общността и вноса на стоки, подлежащи на облагане със стандартна ставка на ДДС във всяка държава-членка“. Тази уредба предоставя възможност както за извършване на необходимия контрол на данъчните ставки от държавите-членки и техните парламенти, така и за известна гъвкавост, която ще бъде особено полезна в ранните етапи на прилагането на новите собствени ресурси, когато е най-висока несигурността по отношение на приходите от тях. Членове 4 и 5 съдържат разпоредби във връзка с корекционните механизми и определят намалението с еднократна сума на плащанията на БНД, предвидено за всяка от съответните държави-членки за всяка година. Член 9 посочва съдържанието на регламента за прилагане по член 311, четвърта алинея.
2.4.2. Регламент за определяне на мерки за прилагане на системата на собствените ресурси[32]
Новият регламент по член 311, четвърта алинея от ДФЕС съдържа всички практически договорености за ресурсите на Съюза, които следва да се уреждат с по-лека процедура, с изключение на онези аспекти на системата, които са свързани с предоставянето на собствените ресурси и удовлетворяването на потребностите от парични средства (вж. т. 2.4.3). В това предложение за регламент са включени и разпоредби от общ характер, приложими за всички видове собствени ресурси и за които е важно Парламентът да осъществява надзор. Това се отнася по-конкретно до контрола на приходите и свързаните с тях правомощия на инспекторите на Комисията.
Член 1 съдържа изискуемите ставки, приложими за всеки от собствените ресурси, установени в решението. Това позволява при нужда да се извършват своевременни корекции на структурата на собствените ресурси, без да се минава през процедурата на ратификация. Изискуемите ставките се равняват съответно на две-трети от минималните ставки за облагане на различните типове финансови сделки, предвидени в директивата относно ДФС и на 1% от релевантната данъчна основа за новия ресурс на база ДДС. Член 2 се отнася до референтния брутен БНД съгласно Европейската система от национални и регионални сметки (ESA) и разпоредбите в случай на значителни промени в тях (доуточняването на стойностите на БНД в контекста на преработки на ESA може да се отрази на таваните на собствените ресурси). Член 3 предвижда корекцията за годишния бюджетен баланс – докато общият принцип за пренасяне на излишъка се съдържа в решението, мерките за прилагане се съдържат в този регламент. Членове 4 – 9 на свой ред касаят разпоредбите относно контрола и надзора, включително допълнителните изисквания за докладване и Консултативния комитет по собствените ресурси (ККСР). Голяма част от тези разпоредби понастоящем са включени в Регламент № 1150/2000[33], но тъй като не са пряко свързани с предоставянето на собствените ресурси, те логично попадат в този регламент за прилагане. Комисията също така предлага Регламент № 1026/1999[34] относно правомощията и задълженията на инспекторите на Комисията да бъде отменен, като съдържанието му се актуализира и включи в мерките за прилагане.
2.4.3. Предоставяне на собствените ресурси
Като допълнение към решението за собствените ресурси и регламента за прилагане, регламентите по член 322, параграф 2 от ДФЕС следва да съдържат разпоредбите относно предоставянето на собствените ресурси и мерките за удовлетворяване на потребностите от парични средства. Процедурата предвижда гласуване от Съвета с квалифицирано мнозинство, след като се е консултирал с Европейския парламент и Сметната палата.
Тези практически договорености привеждат в действие системата, изложена в решението за собствените ресурси, по отношение на констатирането на собствените ресурси, опазването на подкрепящата документация, административното сътрудничество, сметките, които трябва да се водят за собствените ресурси, сроковете за предоставянето на тези собствени ресурси и за внасянето на корекции и, при необходимост, разпоредбите във връзка с управлението на паричните средства и с несъбираемите суми.
Комисията предлага три отделни регламента – един относно предоставянето на съществуващите традиционните собствените ресурси и собствения ресурс на база БНД, и по един регламент относно предоставянето на всеки от новите собствени ресурси.
Първото предложение[35] представлява преработен текст на Регламент № 1150/2000 на Съвета[36], с изключение на разпоредбите, които не са строго свързани с предоставянето на традиционните собствените ресурси и собствения ресурс на база БНД или с потребностите от парични средства. Предложени са много малък брой изменения на съществуващите разпоредби.
Другите две предложения[37] до голяма степен черпят от опита на Регламент № 1150/2000, като целта им е да предоставят на държавите-членки познати за тях правила с максимална степен на предвидимост. Те включват разпоредбите относно констатирането на двата нови собствени ресурса, административното сътрудничество и счетоводните договорености, записването в сметките и корекциите, докладването и съхраняването на подкрепящата документация. Освен това, що се отнася до новия ресурс на база ДДС, са включени подробни разпоредби относно метода на изчисление (вж. т. 2.2.2).
Комисията обявява, че ще проучи възможността за консолидиране на разпоредбите за определяне и предоставяне на всички собствени ресурси на Съюза в един регламент, след като бъде постигнато общо съгласие по пакета за собствените ресурси.
***
Link to the summary in French language: LA RÉFORME DU FINANCEMENT DU BUDGET DE L’UE – LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DANS LE DOMAINE DES RESSOURCES PROPRES
***
[1]Юрист в ГД Бюджет на Европейската Комисия. Изразените в статията мнения са лични и не обвързват по никакъв начин Европейската Комисия.
[2]Т. нар. „други приходи” (напр. глоби, лихви за забава, облагане на заплатите на служителите на институциите) са ок. 4% от общите приходи за 2011 г.
[3]За 2011 г. приходите на ЕС, които съгласно принципа за балансираност са равни на бюджетните кредити за плащания за същата година, възлизат на ок. 130 млрд. евро или ок. 1,03% от общия брутен национален доход (БНД) на държавите-членки. Бюджетът на ЕС надхвърля няколко десетки пъти този на ООН и няколкостотин пъти този на Съвета на Европа, но същевременно остава далеч по-малък от бюджетите на повечето държави-членки.
[4]Работен документ на службите на Комисията „Финансиране на бюджета на ЕС: доклад относно функционирането на системата на собствените ресурси“, SEC(2011) 876 окончателен от 29.6.2011 г.
[5]COM(2011)737, 738, 739, 740, 742 от 9.11.2011 г.
[6]Статията е предадена за печат на 3 октомври 2012 г.
[7]От юни 1965 до юнуари 1966 г. Франция оттегля постоянния си представител в Съвета и дори се пораждат съмнения дали няма да напусне общия пазар. Така се стига до Люксембургския компромис от януари 1966 г., според който всяка държава-членка може да се позове на жизненоважни интереси, за да изисква приемането на дадено решение с единодушие, макар че процедурата предвижда гласуване с мнозинство.
[8]Официален вестник (ОВ), 28.4.1970 г.
[9]ОВ, 14.5.1985 г.
[10]Така обикновено се обобщава изказването на Тачър, направено на пресконференцията след срещата на върха в Дъблин през 1979 г.
[11]ОВ, 15.8.1988 г.
[12]ОВ, 12.11.1994 г.
[13]Предвижда се връщането на ставката на ДДС-ресурса на 1%, след като през 1985 г. е повишена на 1,4%, както и правило, според което базата за определяне на ДДС не може да надхвърля 50% от БВП на държавата-членка.
[14] ОВ, 7.10.2000 г.
[15]Дяловете на Австрия, Германия, Нидерландия и Швеция във финансирането на британската корекция са намалени. Освен това държавите получават правото да задържат 25% вместо 10% под формата на разходи по събирането на традиционните собсвтени ресурси.
[16]ОВ, 23.6.2007 г.
[17]В съответствие със заключенията на Европейския съвет от 15-16 декември 2005 г.
[18]Това важи в пълна степен за държавите, чиято ДДС база е ограничена до 50% от техния БНД. За тези държави, ресурсът на база ДДС на практика по нищо не се отличава от ресурса на база БНД.
[19]Например управляване на годишните декларации за ДДС за годината, предшестваща прекратяването на ресурса, извършване на годишното изчисление на ДДС, извършване на проверки, за да се предоставят гаранции за точността на изчисленията, приключване на цикъла на надзор, управляване на неприключените изразени резерви, нарушения, корекции и счетоводни равнявания.
[20]Вж. например COM(2004)505 от 14 юли 2004, както иРезолюцията на Европейския парламент от 29 март 2007 г. относно бъдещето на собствените ресурси на Съюза.
[21]COM(2010)700 от 19.10.2010 г.
[22]Според първоначалната оценка на въздействието над структурата на собствените ресурси, новите собствени ресурси биха могли да финансират през 2020 г. около 40 % от разходите на ЕС. Традиционните собствени ресурси биха финансирали близо 20 % от общата сума, а дялът на ресурса на база БНД съответно би спаднал почти наполовина, до около 40 % от бюджета. Разбира се, тези предположения от юни 2011 г. няма как вземат под внимание последните развития относно ДФС, където отсъствието на консенсус между 27те държави-членки ще доведе до значително свиване на приходите.
[23]COM(510) от 29.6.2011.
[24]COM(594) от 28.9.2011.
[25]COM(851) от 6.12.2011.
[26]ОВ L 347, 11.12.2006.
[27]Днес от временните механизми за корекция се ползват четири държави-членки, но тези механизми ще приключат през 2013 г. Корекцията, предоставена на Обединеното кралство, и намаленията за нейното финансиране за четири държави-членки (Германия, Нидерландия, Австрия и Швеция), както и скритата корекция, състояща се от задържане (под формата на разходи по събирането) на 25 % от сумите, събирани от държавите-членки за традиционни собствени ресурси, ще продължат да се прилагат в настояшия си вид до влизането в сила на ново решение за собствените ресурси.
[28] COM(2011) 398 окончателен от 29.6.2011 г.
[29] Германия, Нидерландия, Швеция и Обединеното кралство.
[30] Вж. по-специално окончателния доклад на дискусионния кръг относно собствените ресурси към Конвента за бъдещето на Европа, CONV 730/03, 8.5.2003 г. Според този доклад „системата от ресурси трябва да прави разлика между две правни основания, за всяко от които се прилага отделна процедура. Едно за определяне на тавана за собствените ресурси, а следователно и размера на бюджета на Съюза, и за създаване на нови ресурси, което ще се урежда от по-тежката процедура по [Договора] […]; Другото се отнася до практическите процедури за ресурсите на Съюза и ще се урежда от по-рационализирана процедура: приемане от Съвета с квалифицирано мнозинство […] с одобрението на Европейския парламент“.
[31]COM 739 от 9.11.2011
[32]COM 739 от 9.11.2011.
[33] OВ L 130, 31.5.2000 г.
[34] OВ L 126, 20.5.1999 г.
[35] COM 742от 9.11.2011.
[36] OВ L 130, 31.5.2000 г.
[37] COM 737 и 738от 9.11.2011.