(Решение на Съда на ЕС от 18 март 2014г. по дело С–427/12, Комисия/Парламент и Съвет)

 

1. Фактическа обстановка

Съдът на Европейския съюз (“Съдът“) е сезиран с жалба за отмяна на основание чл. 263 ДФЕС, подадена на 19 септември 2012г. Страни по главното производство са Европейската комисия, като жалбоподател, Европейският парламент и Съвета на Европейския съюз, като ответници, и Чешката Република, Кралство Дания, Френската република, Кралство Нидерландия, Република Финландия и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, като встъпили страни.

С жалбата си Европейската комисия иска да се отмени чл. 80, пара. 1 от Регламент (ЕС) № 528/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012г. относно предоставянето на пазара и употребата на биоциди (“Регламент“), доколкото тази разпоредба предвижда, че мерките за определяне на таксите, дължими на Европейската агенция по химикалите („Агенцията“), се приемат с акт, въз основа на чл. 291, пара. 2 ДФЕС (наричан по-нататък „акт за изпълнение“), а не с акт приет на основание чл. 290, пара. 1 ДФЕС (наричан по-нататък „делегиран акт“).

2. Искания на страните

Комисията иска от Съда:

• да отмени чл. 80, пара.1 от Регламента, доколкото разпоредбата предвижда, че мерките за определяне на таксите, дължими на Агенцията, се приемат с акт за изпълнение съгласно чл. 291 ДФЕС, а не с делегиран акт, приет на основание чл. 290 ДФЕС;
• да запази действието на отменената разпоредба, както и на всеки акт, приет на основание на тази разпоредба, до влизането в сила, в разумен срок, на нова, заместваща я разпоредба; и
• да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.

При условията на евентуалност, в случай че Съдът приеме за недопустимо това искане за частична отмяна на посочената разпоредба, Комисията моли Съда да отмени Регламента изцяло и да запази действието му във времето.

Парламентът и Съветът искат от Съда:

• да отхвърли жалбата; и
• да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

При условията на евентуалност, в случай че Съдът уважи жалбата, Парламентът иска още да се запази действието на чл. 80, пара. 1 от Регламента, както и на всеки акт, приет на основание на тази разпоредба, до влизането в сила, в разумен срок, на нова разпоредба, която замества отменената разпоредба.

3. Производство пред Съда

• Становища по допустимостта

• Съображения на страните

Съветът, подкрепян от Кралство Нидерландия и Обединеното кралство, твърди, че искането за частична отмяна на Регламента е недопустимо, тъй като чл. 80, пара. 1, не може да бъде отделен от останалите разпоредби. В подкрепа на този извод Съветът и въпросните държави членки се позовават на факта, че плащането на таксата е условие за действията на Агенцията през целия процес на одобряване на биоциди.

Парламентът, Комисията и Република Финландия считат, че отмяната само на чл. 80, пара. 1 от Регламента няма да засегне неговата цялост и поради това, искането за частична отмяна е допустимо.

• Съображения на Съда

На първо място, Съдът припомня, че съгласно постоянната му практика, частична отмяна на акт на Съюза е възможна само ако частта, за която се иска отмяна, може да бъде отделена от останалата част на акта и частичната отмяна не би довела до изменения на същността на акта.

Що се отнася до конкретния случай, както впрочем е отбелязал и генералният адвокат в заключението си, чл. 80, пара. 1 от Регламента се ограничава до това да предостави на Комисията необходимите правомощия да приеме регламент за изпълнение, в който се конкретизират дължимите на Агенцията такси за изпълнените задачи в рамките на прилагането на този регламент, както и условията за плащане на тези такси. Поради тази причина, чл. 80, пара. 1 от Регламента се отнася до част, която може да бъде обособена и отмяната на посочената разпоредба няма да засегне същността на Регламента. В тази връзка, Съдът се произнася, че жалбата на Комисията е допустима.

• Становища по съществото на спора

• Доводи на страните

Комисията излага само едно основание в подкрепа на жалбата си, а именно нарушение на Договора за функционирането на Европейския съюз, изразяващо се в незачитане на системата за разпределение на правомощията, които законодателят на Съюза може да предостави на Комисията съгласно чл. 290 ДФЕС и чл. 291 ДФЕС. Що се отнася до съответното приложно поле на тези членове, Комисията твърди, на първо място, че по естеството си предоставеното ѝ въз основа на чл. 291 ДФЕС правомощие е чисто изпълнително, докато съгласно чл. 290 ДФЕС тя има правомощия с квазизаконодателен характер. На второ място, решението на законодателя на Съюза да предостави на Комисията правомощие да приеме делегиран акт или акт за изпълнение, трябва да се основава на ясни и обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол. В това отношение Комисията подчертава, че съответните приложни полета на чл. 290 ДФЕС и чл. 291 ДФЕС са различни и взаимоизключващи се. От друга страна, с оглед на самата формулировка на тези членове единственият определящ критерий, който позволява да се направи разграничение между делегиран акт и акт за изпълнение, се отнася до естеството и целта на правомощията, предоставени на Комисията.

Относно законосъобразността на чл. 80, пара. 1 от Регламента, Комисията поддържа, че законодателят на Съюза неправилно ѝ е предоставил изпълнително правомощие съгласно чл. 291 ДФЕС. Комисията подчертава, че съгласно чл. 78 от Регламента приходите на Агенцията включват не само таксите, които ѝ се плащат, но и субсидия от Съюза, плащанията към Агенцията за предоставяните от нея услуги, както и всякакви доброволни вноски от държавите членки. Чл. 80 от Регламанта обаче не установя критерии, с които да се гарантират координацията и съгласуваността на различните начини на финансиране на Агенцията. На следващо място, съвместният прочит на параграфи 1 и 3 на чл. 80 от Регламента показва, че съгласно установените в тези разпоредби „принципи“ за таксите, Комисията няма за задача само да определя, за всяка процедура за издаване на разрешение, размера на съответната такса, а следва да определи и изключенията от принципа въз основа на специални критерии, и следователно да допълни законодателната уредба. В тази връзка посочените разпоредби предоставят на Комисията правомощието да допълни законодателството в тази област, като добави несъществени елементи.

Комисията твърди, че същото се отнася е за „условията за плащане“, предвидени в чл. 80, пара. 1, буква в) от Регламента — понятие, чийто обхват според твърденията на Комисията не е уточнен, и което може да обхваща както просто начини на плащане, чието нарушаване няма да има никакво отражение върху процедурата за издаване на разрешение, така и условия, чието нарушаване евентуално би могло да бъде пречка за уважаване на заявлението за издаване на разрешение.

Комисията също така изтъква, че съгласно чл. 80, пара. 3, буква в) от Регламента трябва да вземе предвид специфичните нужди на малките и средните предприятия (“МСП“) „според случая“, което ѝ предоставя не само избор относно начините за „изпълнение“, но и правомощието да допълни законодателната рамка, като установи общи критерии относно намаляването на таксите, от което биха могли да се ползват МСП.

На последно място, Комисята отбелязва, че фактът, че чл. 80, пара. 3 от Регламента уточнява и принципите, с които трябва да са съобразени установените от държавите членки правила за таксите, няма никакво значение за въпроса дали предоставените на Комисията правомощия спадат към делегираните актове по член 290 ДФЕС или към актовете за изпълнение, приети на основание член 291 ДФЕС.

Парламентът, Съветът и всички встъпили в настоящото производство държави членки поддържат, че чл. 80, пара. 1 от Регламента правилно предоставя на Комисията изпълнително правомощие по смисъла на чл. 291 ДФЕС, както и че всъщност установеният в чл. 80 режим на таксите е достатъчно подробен и уреден на законодателно равнище, така че предоставените на Комисията правомощия са чисто изпълнителни по смисъла на чл. 291 ДФЕС.

• Съображения на Съда

На първо място, Съдът посочва, че чл. 291 ДФЕС не дава определение на понятието за акт за изпълнение, а в пара. 2 от него просто се посочва необходимостта такъв акт да бъде приет от Комисията. Съдът отбелязва, че понятието за акт за изпълнение по смисъла на чл. 291 ДФЕС трябва да се прецени във връзка с понятието за делегиран акт, което следва от чл. 290 ДФЕС.

На следващо място, Съдът отбелязва, че когато законодателят на Съюза предоставя на Комисията, в законодателен акт, делегирано правомощие съгласно чл. 290, пара. 1 ДФЕС, тя следва да приеме правила, които допълват или изменят несъществени елементи от този акт. Съгласно втората алинея от същата разпоредба, делегиращият законодателен акт трябва изрично да определя целите, съдържанието, обхвата и продължителността на делегирането. Това изискване предполага, че делегираното правомощие е предоставено с цел да се приемат правила, които се вписват в регулаторната рамка, установена с основния законодателен акт.

От друга страна, когато законодателят на Съюза предоставя на Комисията изпълнително правомощие на основание чл. 291, пара. 2 ДФЕС, тя следва да уточни съдържанието на законодателния акт, за да гарантира, че същият се изпълнява при еднакви условия във всички държави членки.

Съдът също така подчертава, че законодателят на Съюза разполага с право на преценка дали да предостави на Комисията делегирано правомощие съгласно член 290, параграф 1 ДФЕС или изпълнително правомощие съгласно член 291, параграф 2 ДФЕС. Ето защо съдебният контрол се свежда до „явните грешки“ в преценката относно това дали законодателят е имал основание да приеме, от една страна, че за да бъде приложена, създадената от него правна рамка във връзка с режима на таксите, изложен в член 80, параграф 1 от Регламент № 528/2012, е необходимо само да бъде уточнена, без да е нужно нито допълване, нито изменение на несъществените ѝ елементи, и от друга страна, че разпоредбите на Регламент № 528/2012, отнасящи се до този режим, изискват еднакви условия за изпълнение.

По-нататък, Съдът отбелязва, че чл. 80, пара. 1 от Регламента предоставя на Комисията правомощието да „уточни“ таксите, дължими на Агенцията, условията за тяхното плащане, както и определени правила за намаляване, отмяна или възстановяване на такси „[в]ъз основа на установените в параграф 3 [от този член] принципи“. В тази връзка следва да се приеме, първо, че съображение 64 от Регламента прогласява самия принцип за плащане на такси на Агенцията и второ, че чл. 80, пара. 1 от Регламента определя размера, в който се определят дължимите такси, като и че размерът на таксите следва да е в достатъчен размер, за да покрие разходите по предоставяните услуги. Съдът прави извод, че от горното е видно, че ръководният принцип на режима на такси, предвиден в чл. 80, пара. 1 от Регламента, е установен от самия законодател, когато същият е решил таксите да служат само за покриване на разходите за услугите, без да могат да бъдат използвани за каквато и да било друга цел, нито да бъдат определяни в размер, който надхвърля разходите за услугата, предоставена от Агенцията. В допълнение, Съдът отбелязва, че фактът, че чл. 80, пара. 3, буква а) от Регламента предвижда, че дължимите такси “по принцип“ трябва да покриват разходите, изобщо не сочи, че е предоставено делегирано правомощие на Комисията.

Съдът също така прави уточнение, че упражняването на Комисията на правомощието, предоставено ѝ с чл. 80, пара. 1 от Регламента, е подчинено на други условия и критерии, определени от самия законодател на Съюза, в посочения законодателен акт (например в пара. 3 на същия член).

Съдът обръща внимание, че законодателят на Съюза е имал основание да приеме, че Регламента установява цялоста правна рамка относно намаляването, отмяната и възстановяването на дължимите на Агенцията такси, като същото се отнася и до правомощието да се определят “условията за плащане“, предоставено на Комисията с чл. 80, пара.1, буква в) от Регламента. Във връзка с това, Сдът обобщава, че упражняването от Комисията на правомощието, предоставено ѝ с чл. 80, пара. 1, бувка в), се вписва в нормативната рамка, установена със самия законодателен акт, чиито несъществени елементи не могат да бъдат нито допълнени, нито изменени с акта за изпълнение.

Във връзка с твърдението на Комисията, че съгласно чл. 80, пара. 3, буква в) от Регламента ѝ се предоставя правомощието да установи общо критерии, определящи дали и доколко МСП могат да се ползват от намалени такси, Съдът прави уточнението, че употребата на израза “според случая“ показва, че актът за изпъление на Комисята не трябва да предвижда във всички случаи намалена такса за МСП. Подобно намаление ще е необходимо само когато особеностите на тези предприятия го налагат. Нещо повече, задължението на Комисията да вземе предвид специфичните нужди на МСП “според случая“ потвърждава факта, че законодателят на Съюза е счел за необходимо самият той да установи цялостна правна рамка във връзка с предвидения в чл. 80, пара. 1 от Регламента режим на такси.

В заключение Съдът посочва, че законодателят на Съюза е имал основание да приеме, че чл. 80, пара. 1 от Регламента предоставя на Комисията правомощието не да допълни несъществени елементи от този законодателен акт, а да уточни нормативното му съдържание съгласно чл. 291, пара. 2 ДФЕС. На следващо място Съдът отбелязва, че след като режимът на такси, визиран в чл. 80, пара. 1 от Регламента се отнася до такси, дължими на агенция на Съюза, предоставянето на Комисията на изпълнително правомощие съгласно чл. 291, пара. 2 ДФЕС може да се приеме за основателно с оглед на целта да се осигурят еднакви условия за прилагането на този режим в рамките на Съюза.

4. Решение на Съда

Въз основа на горното, Съдът постановява, че единственото основание, което Комисията е изложила в подкрепа на жалбата си, не е налице и следователно отхвръля жалбата и осъжда Комисията да заплати съдебните разноски.