Заключение на генералния адвокат Bobek по дело Ministerstwo Sprawiedliwości, C‑55/20

През юли 2017 г. прокуратурата в Полша иска от дисциплинарния обвинител към Варшавската адвокатска колегия (наричан по-нататък „дисциплинарният обвинител“) да образува дисциплинарно производство срещу R.G., адвокат на бившия председател на Европейския съвет г-н Доналд Туск. Според прокуратурата изявленията на този адвокат, когато публично коментира възможността срещу клиента му да бъдат повдигнати обвинения за извършено престъпление, представляват противозаконна заплаха и дисциплинарно нарушение. На два пъти дисциплинарният обвинител отказва да образува такова производство или решава да го прекрати като и двата пъти прокуратурата или министърът на правосъдието подават жалба пред Дисциплинарния съд към Варшавската адвокатска колегия (наричан по-нататък „дисциплинарният съд“), който отменя тези решения и връща делото на дисциплинарния обвинител за ново разглеждане.

Преюдициалното запитване е в рамките на третото по ред обжалване на отказа на дисциплинарния обвинител да образува дисциплинарно производство като дисциплинарният съд иска от Съда на ЕС да установи дали Директива 2006/123/ЕО (наричана по-нататък „Директивата за услугите“)[1] и член 47[2] от Хартата на основните права на Европейския съюз са приложими към висящото пред него дисциплинарно производство.

В заключението си генералният адвокат Michal Bobek разглежда последователно въпросите относно това дали дисциплинарният съд към Варшавската адвокатска колегия представлява „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС, дали Директивата за услугите и член 47 от Хартата са приложими по отношение на дисциплинарните производства срещу адвокати, и накрая относно това какви са правомощията на дисциплинарния съд за осигуряването на спазването на правото на Съюза.

Що се отнася на първо място до това дали дисциплинарният съд представлява „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС, генералният адвокат припомня критериите, които Съдът на ЕС взима предвид в тази връзка: дали съответният орган е създаден със закон, дали е постоянно действащ, дали неговата юрисдикция е задължителна, дали производството пред него е състезателно, дали прилага правни норми и дали е независим. Генералният адвокат подчертава, че дисциплинарният съд е създаден с полския Закон за адвокатурата, че е постоянно действащ, че прилага процесуалноправните норми, предвидени в Закона за адвокатурата и в Наказателно-процесуалния кодекс, че решенията му са задължителни и подлежат на изпълнение. Освен това дисциплинарният съд изглежда има задължителна юрисдикция да разглежда поверените му от националното право дисциплинарни спорове. По-нататък, няма съмнение, че в главното производство е налице спор със състезателен характер. Също така не изглежда, че на дисциплинарния съд му липсва независимост (външна или вътрешна), така че да не е в състояние да сезира Съда с преюдициално запитване. Следователно, запитващият съд е „юрисдикция“ за целите на член 267 ДФЕС.

На следващо място генералният адвокат проверява дали Директивата за услугите се прилага към производство относно търсене на дисциплинарна отговорност от адвокат и стига до извода, че това е така. Точно както вписването в адвокатската колегия, което дава право да се упражнява дейност, представлява разрешителен режим по смисъла на тази директива, така и дисциплинарното производство е част от този режим. Той подчертава, че предоставянето на правни съвети попада в приложното поле на тази директива. Всъщност процесуалното представителство несъмнено е специфичен вид услуга, която поради значението си за доброто правораздаване се извършва в рамките на строго регулирана професия, за която се прилагат специфични етични правила. Това не променя факта, че макар и подчинено на специфични правила, процесуалното представителство е услуга по смисъла на Директивата за услугите. Ето защо дисциплинарното производство срещу вписан адвокат също е част от режима, тъй като вследствие на такова производство адвокатите могат да бъдат временно лишени от право да упражняват дейност или да бъдат изключени от адвокатурата със забрана да се впишат отново за срок от 10 години. Това представлява оттегляне на разрешението по смисъла на член 10, параграф 6 от Директивата за услугите. Освен това, след като Директивата за услугите се прилага, Хартата, включително член 47 от нея, по принцип също е приложима в настоящия случай.

По-нататък генералният адвокат Bobek разглежда правомощията на националните юрисдикции да гарантират спазването на правото на Съюза и отбелязва, че след отклонение от предходната съдебна практика дисциплинарната колегия на Върховния съд на практика признава на главния прокурор/министъра на правосъдието право да подава касационни жалби, и косвено, собственото си правомощие да разглежда такива жалби срещу решенията на дисциплинарния обвинител за прекратяване на дисциплинарните производства. Според генералния адвокат чрез системно или многократно обжалване на решенията да не се образува дисциплинарно производство, министърът на правосъдието/главният прокурор (или прокурор, действащ по неговите указания) на практика може да настоява за започването на дисциплинарни производства или за тяхното (евентуално безкрайно) водене срещу някои членове на адвокатската колегия. В крайна сметка тези жалби ще се разгледат от орган, за който преди това е установено, че не е независим, именно защото изпълнителната власт, и по-специално министърът на правосъдието, упражнява неправомерно влияние върху състава му.

Генералният адвокат припомня, че всяка разпоредба на национална правна система и всяка законодателна, административна или съдебна практика, която може да намали ефективността на правото на Съюза, е несъвместима с него. Дисциплинарният съд може да тълкува националните норми в съответствие с правото на Съюза, или евентуално да остави без приложение националните разпоредби, които му пречат да гарантира спазването на това право. По същия начин, що се отнася до правните становища или до решенията на висшестоящи съдилища, при необходимост националните юрисдикции трябва да не се съобразят с изводите на висшестоящ съд, ако считат, че те не са в съответствие с правото на Съюза. Дисциплинарният съд към Варшавската адвокатска колегия обаче не може да се въздържи от разглеждане на висящото пред него дело, за да блокира евентуалното подаване на касационна жалба пред дисциплинарната колегия на Върховния съд. Дори ако „следващото равнище“ в съдебната йерархия вече не отговаря на изискването да гарантира правото на ефективни правни средства за защита, член 47 от Хартата трудно може да се тълкува в смисъл, че въздейства на по-ниското равнище така, че да не му позволи да вземе решение.

Накрая генералният адвокат признава, че производството по преюдициално запитване може да не е идеално за справянето с по същество патологични положения в държава членка, в рамките на която нормалните правила за спазване на закона и справедливостта изглеждат нарушени. Исковете за установяване на неизпълнението на задължения остават по-подходящо средство за уреждане на институционална безизходица, при която един или няколко участници отказват да изпълняват решенията на Съда.

[1] Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (OB L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50)

[2] Който урежда правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес.