ПРИСЪЕДИНЯВАНЕТО НА ЕС КЪМ ЕКПЧ – МЕЖДУ ТРЕЗВИЯ ПРАВЕН АНАЛИЗ И ПОПУЛИЗМА

Author

проф. д-р Жасмин Попова

доц. д-р Александър Корнезов*

 

Уводни думи

Сагата с присъединяването на Европейския съюз към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (накратко ЕКПЧ)[1] все повече заприличва на лабиринт, чийто изход остава илюзорен. Вече няколко десетилетия наред опитите за присъединяване, съпроводени с обичайните декларации, доклади, преговори, проектоспоразумения и прочие, приключват с фиаско. Причините за това са многобройни, но основната от тях най-вероятно се крие в радикалното разминаване между политическия и правен популизъм, който представя присъединяването като безспорна еманация на наднационалната защита на правата на човека в общоевропейското пространство, и трезвия юридически анализ на конкретните правни последици от това присъединяване за правопорядъка на Европейския съюз.

Безспорно е, че присъединяване на ЕС към ЕКПЧ е акт с голямо политическо значение и важна стъпка в развитието на защитата на основните права в ЕС. Присъединяването ще позволи упражняването на „външен“ контрол за спазване на човешките права в ЕС. Така актовете, приемани от институциите на ЕС, техните действия и бездействия, които понастоящем са предмет единствено на „вътрешен“ контрол от страна на Съда на ЕС, ще бъдат подложени и на външен контрол по отношение на съответствието им с Конвенцията.

Едновременно с това обаче, присъединяването към Конвенцията е свързано с решаването на  сложни институционални и  юридически  проблеми.[2] Опитите да се представи това присъединяване като обикновен международен договор, последиците от който нямало да се различават от тези, които са настъпили след присъединяването към ЕКПЧ на която и да било от страните по Конвенцията, игнорират факта, че ЕС не е държава. Поради това би било погрешно присъединяването на ЕС към Конвенцията да се сравнява с присъединяването на дадена държава към нея. Всъщност, едно прибързано и недообмислено присъединяване крие опасността да постави на изпитание конституционните устои на Европейския съюз.

Безспорно въпросът дали ЕС следва да се присъедини към ЕКПЧ вече не стои на дневен ред. Договорът от Лисабон даде утвърдителен отговор на този въпрос като недвусмислено предвиди, че „Съюзът се присъединява към ЕКПЧ“ (чл. 6, параграф 2 ДЕС). Наред с това обаче, Договорът постави и редица условия, на които трябва да отговаря въпросното присъединяване (чл. 6, параграф 2, второ изр., ДЕС, Протокол № 8 ЕС и Декларацията по чл. 6, параграф 2 ДЕС, коментирани по-долу). Тези условия са израз на необходимостта да се съхрани конституционната идентичност на ЕС и автономния характер на неговия правопорядък. Така, макар и ЕС да се самозадължава да се присъедини към ЕКПЧ, това задължение не е безусловно.

Именно тук се крие разковничето на поредния неуспешен опит за присъединяване. В становище 2/13 от 18 декември 2014 г., Съдът на ЕС постанови, че проектоспоразумението за присъединяване на ЕС към ЕКПЧ не е съвместимо нито с чл. 6, параграф 2 ДЕС, нито с Протокол № 8 ЕС.

Негативните реакции със сигурност няма да закъснеят. Онези, които са очаквали с ентусиазъм присъединяването, са останали разочаровани. Европейският съюз, и по-конкретно Съдът на ЕС, вероятно ще бъдат обвинени в протекционизъм и нежелание да се подложат на „външен“ контрол. Подобни реакции обаче отново ще се плъзнат по политико-популистката плоскост, която от десетилетия отлага истинския дебат по правните измерения на присъединяването.

В крайна сметка, присъединяването на ЕС към ЕКПЧ не е въпрос на фанфари и овации, а на трезва юридическа преценка на всички релевантни последици за правопорядъка на ЕС. Особено смущаващо е обстоятелството, че някои от най-съществените проблеми от фундаментално значение за ЕС, свързани с присъединяванено, въобще не са намерили място нито в преговорния процес. нито в проектоспоразумението. Това само по себе си е показателно, че проблемите, свързани с присъединяването, са били за пореден път подценени.

Не може да не се отбележи и обстоятелството, че присъединяването към ЕКПЧ би могло да доведе до допълнително забавяне на производствата, както в Страсбург, така и в Люксембург. Продължителността на производството пред ЕСПЧ от десетилетия е източник на сериозна загриженост. След присъединяването тази продължителност може да нарастне, поне що се отнася до делата, засягащи ЕС. За тях се предвижда, че производството пред ЕСПЧ може да бъде спряно с цел предварително сезиране на Съда на ЕС като едва след произнасянето му производството пред ЕСПЧ се подновява.[3] Така и без друго дългата продължителност на производствата в Страсбург ще се удължи допълнително. Едновременно с това, присъединяването може да доведе и до значително забавяне на производствата в Люксембург. Не е тайна, че броят висящи дела пред ЕСПЧ е смущаващо голям.[4] Дори и само 1% от жалбите, подавани до ЕСПЧ, да стигнат по реда на гореописания механизъм до Съда на ЕС, това ще затрудни неимоверно работата на последния и несъмнено ще окаже негативно влияние върху продължителността на всички производства от неговата компетентност, вкл. на преюдициалното производство, при което бързината е от изключително значение. За да се предотврати риска от подобно забавяне – дори затормозяване на правораздавателната дейност – е необходимо да се направи задълбочен анализ на необходимите мерки, които трябва да бъдат взети в това отношение.

След кратък исторически обзор на процеса на присъединяване, статията разглежда условията, на които това присъединяване трябва да отговаря, както и юридическите пречки пред присъединяването, идентифицирани от Съда на ЕС в становище 2/13.

Исторически обзор

Идеята за присъединяване на ЕС към ЕКПЧ датира отдавна[5]. За първи път Комисията отправя формално предложение за присъединяване на Общността към Конвенцията с меморандум до Съвета от 4 април 1979 г.[6], подновено с нейно  съобщение от 19 ноември 1990 г. Европейският парламент се произнася многократно в подкрепа на присъединяването, като в резултат на тези инициативи на 26 април 1994 г. Съветът сезира Съда на ЕС с искане за становище по съвместимостта на бъдещо споразумение за присъединяване към Конвенцията с правото на Съюза.[7]

В известното си становище № 2/94 от 28 март 1996 г. Съдът постановява, че според действащата правна система на Съюза последният не разполага с компетентност да се присъедини към ЕКПЧ.[8] Аргументите му са, от една страна, липсата на разпоредба в Договорите, която да предоставя по общ начин компетентност на институциите да приемат разпоредби или да сключват международни споразумения в областта на правата на човека, и, от друга страна, невъзможността присъединяването да се осъществи на основата на тогавашния чл. 235 ДЕО (настоящ чл. 352 ДФЕС). Като признава, че съблюдаването на основните права е условие за законосъобразност на актовете на Съюза, Съдът отбелязва, че присъединяването към Конвенцията би довело до съществена промяна в действащия режим на защита на основните права, доколкото ще включи Съюза в една различна международна институционална система и ще предизвика значителни институционални промени както за ЕС, така и за неговите държави членки.

За да отговори на тези съображения и за да отстрани формалните пречки за присъединяване, Договорът от Лисабон в чл. 6, параграф 2 ДЕС изрично постановява, че Съюзът се присъединява към ЕКПЧ (страни по която са и всички държави членки на ЕС). Така, влизането в сила на Договора от Лисабон дава нов тласък на опитите за присъединяване. В изпълнение на Стокхолмската програма,[9] приета непосредствено след влизането в сила на Договора от Лисабон и предвиждаща “бързо” присъединяване на ЕС към Конвенцията, Комисията, по решение на Съвета, е институцията, оправомощена да договори бъдещото споразумение.[10] В доклад за институционалните аспекти на присъединяването Европейският парламент очертава основните аргументи в подкрепа на този акт.[11]

От своя страна, държавите страни по ЕКПЧ пристъпват към изменение на чл. 59 (2) от Конвенцията, като с приемането на протокол № 14 към нея, в сила от 1.06.2010 г., се открива пътя за присъединяване на ЕС.

Проектът на споразумението за присъединяване се съгласува в рамките на две последователни работни групи, включващи експерти от държави членки на ЕС и експерти от държави–страни по ЕКПЧ, които не са членки на ЕС, заедно с представители на Европейската комисия, която има мандат за преговори, одобрен от Съвета. На 4 юни 2010 г. Съветът приема решение, с което разрешава започването на преговорния процес; работната група провежда 8 заседания и през юли 2011 г. представя на Комитета на министрите на Съвета на Европа първият съгласуван проект за споразумение за присъединяване.[12] След множество критики на този първи проект, Комитетът на министрите дава нов мандат за преговори на групата CDDH., в резултат на което на 13 юни 2012 г се формира нова работна група ad hoc (47 1) , която  в началото на 2013 г. представя ревизиран проект за споразумение, включващ 5 приложения, включително проект за обяснителен доклад към споразумението за присъединяване.

Така на 5 април 2013 г., след близо 3-годишни преговори между Европейската комисия на ЕС и държавите-страни по ЕКПЧ, окончателно е съгласуван проекта за споразумение за присъединяване на ЕС към ЕКПЧ. Наред с необходмостта да се осигури спазването на условията, предвидена в Договорите, споразумението предлага решения и на редица други институционални проблеми вкл. модалитетите на евентуалното участие  и представителство на ЕС в контролните органи на Конвенцията, и в частност в назначаването на съдията от ЕС в ЕСПЧ, определянето на членовете на делегацията от ЕП в Асамблеята на Съвета на Европа, правото на глас и процедурите в Комитета на министрите на Съвета на Европа, бюджетната вноска на ЕС в Съвета на Европа, дерогациите и резервите по отношение на Конвенцията, предоставени на някои държави членки и др. Тези по-скоро институционални въпроси не са предмет на настоящата статия.

До окончателното приемане на споразумението и влизането му в сила са необходими редица последващи етапи, визирани в чл. 218 ДФЕС, сред които от решаващо значение е отправеното от Комисията на 4 юли 2013 г. искане за становище на Съда  на основание на чл. 218, параграф 11 ДФЕС по следния въпрос: „Съвместим ли е с Договорите проектът на споразумението за присъединяване на Европейския съюз към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи?“.

Условия, на които трябва да отговаря присъединяването

Както беше споменато по-горе, Договорът от Лисабон поставя няколко условия, на които трябва да отговоря предстоящото присъединяване. Така, съгласно чл. 6, параграф 2 ДЕС „Съюзът се присъединява към [ЕКПЧ]. Това присъединяване не променя областите на компетентност на Съюза, така както са определени в Договорите.“

Освен това, Протокол №8 ЕС[13] поставя следните допълнителни условия. Според чл. 1 споразумението за присъединяване трябва да не накърнява „специфичните особености на Съюза и на правото на Съюза“, по-специално що се отнася до „специфичните условия за евентуално участие на Съюза в контролните органи на ЕКПЧ“ и да предвижда „необходимите механизми, за да се гарантира, че образуваните от държави, които не са членки на Съюза, искове и исковете на частни лица са правилно насочени срещу държавите членки и/или срещу Съюза, в зависимост от случая“.

Чл. 2 предвижда, че споразумението трябва да гарантира, че присъединяването на Съюза не засяга нито областите на компетентност на Съюза, нито правомощията, предоставени на неговите институции. То трябва да гарантира, че нито една от неговите разпоредби не засяга особеното положение на държавите членки по отношение на ЕКПЧ и по-специално на протоколите към нея, на предприеманите от държавите членки мерки чрез дерогация от разпоредбите на ЕКПЧ съгласно член 15 от нея, както и на формулираните от държавите членки резерви към ЕКПЧ съгласно член 57 от последната.

Съгласно чл. 3, споразумението не трябва да засяга действието на член 344 ДФЕС.

Освен това декларацията по член 6, параграф 2 от Договора за Европейския съюз, приложена към заключителния акт на междуправителствената конференция, приела Договора от Лисабон, гласи следното:

„Конференцията споделя мнението, че присъединяването на Съюза към ЕКПЧ следва да се извърши по начин, който позволява запазването на специфичните характеристики на правния ред на Съюза (…)“.

Правен анализ на проблемите, свързани с присъединяването

В производството пред Съда встъпват 24 държави членки (вкл. България). Всички те, както и институциите на Съюза (Комисията, вносител на искането, Съветът и Европейският парламент) и генералният адвокат по делото J. Kokott изразяват принципно становище за съвместимост на проекта за споразумение с правото на Съюза, като правят отделни предложения за изменения, допълнения и разяснения на отделни разпоредби.[14]

В обявеното на 18 декември 2014 г. Становище (2/13) по поставения въпрос Съдът стига до извода, че правните условия и ред, при които се предвижда присъединяването на Съюза към ЕКПЧ, не са в съответствие с Договорите (в частност с чл.6, § 2 от ДЕС и Протокол №8). В тази връзка Съдът заключава, че предвиденото споразумение накърнява специфичните особености и автономията на правото на Съюза, нарушава чл. 344 ДФЕС, изключителната компетентност на Съда на ЕС да се произнася по разпределението на компетенции между държавите членки и Съюза и по-общо да тълкува и да отменя разпоредби от правото на ЕС, а освен това е и несъвместимо със системата на съдебен контрол в областта на общата външна политика и политиката за сигурност. Всеки от тези проблеми ще бъде подробно разгледан в следващото изложение.

I. Предвиденото споразумение за присъединяване на ЕС към ЕКПЧ накърнява специфичните особености и автономията на правото на Съюза

Съдът на ЕС стига до извода, че предвиденото споразумение за присъединяване на ЕС към ЕКПЧ накърнява специфичните особености и автономията на правото на Съюза поради три причини: (1) предвиденото споразумение не урежда съотношението между чл. 53 ЕКПЧ и чл. 53 от Хартата; (2) то не предвижда механизъм за отстраняване на риска от накърняване на принципа на взаимното доверие между държавите членки на ЕС; и (3) не гарантира, че преюдициалното производство няма да бъде заобиколено.

1.Липса на съгласуваност между член 53 от ЕКПЧ и член 53 от Хартата

Принципът на предимството на правото на ЕС пред противоречащото му национално право е може би най-важната характеристика на правопорядъка на ЕС. Няма съмнение, че този принцип е неразделна част от „специфичните особености на правото на Съюза“ по смисъла на чл. 1 от Протокол № 8 към ДФЕС. Следователно, присъединяването на ЕС към ЕКПЧ не трябва да накърнява този принцип.

Едновременно с това, самото присъединявана предполага подлагането на Съюза на „външен“ контрол относно съвместимостта на неговите действия и бездействия с Конвенцията. В този смисъл, релативизирането на принципа на предимството е неизбежно и произтича от самото решение за присъединяване, обективирано в чл. 6, параграф 2, ДЕС. Така, повече от очевидно е, че даден акт на ЕС – регламент, директива, решение, дори разпоредба от първичното право на ЕС – би могъл да бъде счетен за несъвместим с Конвенцията от ЕСПЧ.

По този начин принципът на предимството няма да регулира отношението между правото на ЕС и ЕКПЧ. Това само по себе си не е особена новост, доколкото Съдът на ЕС никога не е твърдял, че правото на ЕС се ползва с предимство пред ЕКПЧ. Точно обратното, той винаги се е стремял да тълкува това право в съответствие с ЕКПЧ и юриспруденцията на ЕСПЧ. В този смисъл отношението между правото на ЕС и ЕКПЧ никога не е било въпрос на йерархичност дори в годините, когато присъединяването на ЕС към Конвенцията дори не е стояло на дневен ред.

По-важният въпрос следователно е дали присъединяването ще накърни предимството на правото на ЕС пред противоречащото му национално право. В крайна сметка, точно това е и сърцевината на този принцип, който по съществото си е правило за отстраняване на конфликт между две противоречащи се норми: нормата от националното право трябва да остане неприложена, ако е несъвместима с правото на ЕС.

Това правило обаче би могло лесно да бъде поставено под съмнение именно в областта на защитата на правата на човека. И чл. 53 от Хартата, и чл. 53 ЕКПЧ гарантират т.нар. принцип на по-високото ниво на защита, според който, ако нивото на защита на дадено право, защитено от Хартата, съответно от Конвенцията, е по-ниско от нивото на защита на същото право съгласно например приложимото национално право, прилага се по-високото ниво на защита. Практическата последица при такава хипотеза е, че националното право взима връх над Хартата, съответно Конвенцията.

В контекста на правото на ЕС приложението на принципа на по-високото ниво на защита може сериозно да подкопае предимството на правото на ЕС пред противоречащото му национално право. Съдът на ЕС преодолява тази конституционна дилема с тълкуването, което възприема в известните си решения в делата Melloni[15] и Åkerberg Fransson.[16] След като напомня, че по силата на принципа на предимство на правото на Съюза, позоваването от държава членка на норми на националното право, макар и да са конституционни, не би могло да накърни действието на правото на Съюза на територията на тази държава, Съдът стига до извода, че „прилагането на национални стандарти за защита на основните права не трябва да намалява нивото на защита, предвидено от Хартата, нито предимството, единството и ефективността на правото на Съюза“ (решение Melloni, т. 60, подчертаването наше). С други думи, според Съда на ЕС, принципът на по-високото ниво на защита, провъзгласен в чл. 53 от Хартата, се прилага само доколкото това не накърнява предимството, единството и ефективността на правото на Съюза. Така, в случаите, в които държавите членки не разполагат с право на преценка при прилагане на правото на ЕС, какъвто е случаят в делото Melloni, принципът на по-високото ниво на защита не може да намери приложение, тъй като това би накърнило предимството на правото на ЕС.

Присъединяването на ЕС към ЕКПЧ би могло да промени този извод. В действителност, след присъединяването, чл. 53 ЕКПЧ ще се прилага на територията на Съюза. Така не е изключено принципът на по-високото ниво на защита, провъзгласен в ЕКПЧ, да доведе до прилагане на по-високото ниво на защита, предвидено  в националното право, дори и това да е в противоречие с правото на ЕС.

За съжаление, предвиденото споразумение за присъединяване не третира въобще този проблем. В тази връзка в становището си Съдът на ЕС посочва, че

„Доколкото член 53 от ЕКПЧ по същество запазва възможността договарящите страни да установяват по-високи стандарти за защита на основните права от гарантираните с Конвенцията, следва да се осигури съгласуваност между тази разпоредба и член 53 от Хартата съгласно неговото тълкуване от Съда, за да може предоставената от член 53 от ЕКПЧ възможност на държавите членки да остане ограничена — що се отнася до признатите от Хартата, съответстващи на гарантирани от тази конвенция права — до необходимото, за да се избегне намаляването на предвиденото от Хартата ниво на защита, както и предимството, единството и ефективността на правото на Съюза.“[17]

С други думи, нищо не гарантира, че след присъединяването на ЕС към ЕКПЧ държавите членки на ЕС няма да се позоват на чл. 53 ЕКПЧ, за да обосноват отказа си да приложат правото на Съюза, прилагайки, вместо него, националното си право, като претендират, че последното предоставя по-високо ниво на защита. Подобно поведение би било в унисон с ЕКПЧ. Но то би рискувало да подкопае предимството на правото на ЕС, което би имало непредвидими последици в правопорядъка на ЕС.

Като установява, че предвиденото споразумение не съдържа разпоредба, която да осигурява съгласуване между чл. 53 Хартата и чл. 53 ЕКПЧ, Съдът на ЕС заключава, че в това отношение предвиденото споразумение е несъвместимо с правото на ЕС.

2.Риск от накърняване на принципа на взаимно доверие между държавите членки на ЕС

Принципът на взаимно доверие между държавите членки е принцип от конституционен ранг в правопорядъка на Съюза. Макар и той най-често да се свързва с пространството на свобода, сигурност и правосъдие, този принцип има трансверсално значение в почти всяка област от правото на ЕС. Достатъчно е да припомним, че сърцевината на този правопорядък, която в исторически план съставляват т.нар. икономически свободи (свободно движение на стоки, на работници, на услуги и на капитали), се осланя именно на този принцип, изведен от Съда още в историческото му решение Cassis de Dijon. Именно принципът на взаимното доверие позволява създаването и поддържането на пространство без вътрешни граници.

Към днешна дата принципът на взаимното доверие и производният принцип на взаимното признаване са неразделна част от първичното право на Съюза. Достатъчно е да се отбележи, че ДФЕС се позовава на тези принципи нееднократно – вж. напр. чл. 67, параграф 3 и 4, чл. 70, чл. 81, параграф 1 и 2, чл. 82, параграф 1 и 2 ДФЕС. Този принцип също така е крайъгълен камък и в юриспруденцията на Съда на ЕС. Както последният отбелязва, принципът на взаимното доверие изисква, що се отнася по-специално до пространството на свобода, сигурност и правосъдие, от всяка държава членка да приеме, освен при изключителни обстоятелства, че всички други държави членки зачитат правото на Съюза, и по-специално признатите от него основни права.[18]

Вторичното право, прието в контекста на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, също така почива в много голяма степен на принципа на взаимното доверие и на неписаната презумпция, че всички държави членки зачитат основните права.[19] Това се отнася в пълна степен за повечето инструменти на правото на ЕС в тази област, като напр. Регламент Брюксел I, Регламент Брюксел II bis, Регламента Дъблин, рамковото решение за европейската заповед за арест и др. Тези актове изискват най-общо от всяка държава членка да третира съдебен или извънсъдебен акт, постановен в друга държава членка, по аналогичен начин като актовете, постановени от собствените й власти. Признаването и изпълнението на такива актове е автоматично или квази-автоматично. Възможностите за непризнаване или отказ за изпълнение са изрично изброени в съответния акт на вторичното право и се тълкуват особено стеснително в практиката на Съда. Преразглеждането на акт на правораздавателен орган на друга държава членка е забранено.[20]

Така държавите членки не могат, освен в изключителни случаи, да проверяват дали друга държава членка действително е зачела основните права, гарантирани от Съюза, нито да изисква от друга държава членка по-високо ниво на национална защита на основните права от това, което е осигурено от правото на Съюза.[21]

Присъединяването на ЕС към ЕКПЧ крие редица рискове за ефективното прилагане на принципа на взаимното доверие и взаимното признаване в рамките на ЕС. По-конкретно, възможно е дадена държава членка да бъде осъдена от ЕСПЧ за това, че е признала и изпълнила съдебен акт, постановен в друга държава членка, който нарушава основните права, гарантирани от ЕКПЧ.[22] Подобно развитие би поставило държавите членки пред невъзможен избор – или да спазят правото на ЕС като пристъпват към автоматичното или квази-автоматично изпълнение и признаване на чужд акт, с което рискуват да нарушат ЕКПЧ, или да спазят последната като систематично проверяват дали чуждите актове спазват Конвенцията, с което обаче биха нарушили правото на ЕС. В действителност, ако държавите членки трябва във всеки случай да проверяват дали даден съдебен акт, постановен в друга държава членка, чието признаване или изпълнение се иска, отговаря на изискванията на ЕКПЧ, автоматизмът, забраната за преразглеждане по същество и, в крайна сметка, взаимното доверие, на които се крепи системата на Съюза, биха били подкопани. Оттук и самите конституционни устои на пространството на свобода, сигурност и правосъдие биха били поставени на сериозно изпитание.

Необяснимо е, че предвиденото споразумение за присъединяване на ЕС към ЕКПЧ не предвижда абсолютно нищо с оглед предотвратяване на риска от ерозия на взаимното доверие между държавите членки на ЕС. По този начин споразумението на практика приравнява държавите членки на ЕС с държавите нечленки, които са страни по ЕКПЧ, без да държи сметка да спецификите на правопорядъка на ЕС. От гледна точка на правото на ЕС обаче съществува ограмна разлика между правния режим на признаване и изпълнение на актове на правораздавателни органи,  постановени в трети страни (напр. Турция, Русия, Белорус  – страни по ЕКПЧ) и признаване и изпълнение на актове, поставени в държавите членки на ЕС.[23]

Поради тези причини, Съдът на ЕС напълно обосновано стига до извода, че предвиденото споразумение за присъединяване не предотвратява риска от накърняване на принципа на взаимно доверие между държавите членки на ЕС.

3.Риск от заобикаляне на производството за отправяне на преюдициално запитване

Правната система на ЕС отрежда особено място на производството за отправяне на преюдициално запитване. Едва ли е необходимо тук да се припомня неговото огромно значение за прилагането на правото на ЕС на национално ниво и за развитието на правото на ЕС въобще. Без съмнение, това производство е и една от същностните характеристки на съдебната система на Съюза и може би най-важната процесуална артерия, която позволява еднаквото и непротиворечиво прилагане на правото на ЕС в държавите членки. Както е известно, чл. 267 ДФЕС възлага, по принцип, на юрисдикциите на държавите членки, чиито решения не подлежат на обжалване, задължението да отправят преюдициално запитване до Съда на ЕС относно тълкуването и валидността на разпоредба от правото на ЕС, и предоставя такава възможност на останалите юрисдикции.[24]

Мотивиран от безспорния успех на преюдициалното производство в ЕС и в стремежа си да постави акцент върху превенцията на нарушения на ЕКПЧ, Съветът на Европа приема Протокол № 16 (към ЕКПЧ), с който се въвежда нов механизъм по подобие на преюдициалното производство. Член 1, параграф 1 от този протокол предвижда възможността най-висшите юрисдикции на договарящите страни да отправят до ЕСПЧ искания за консултативни становища по принципни въпроси, свързани с тълкуването или прилагането на правата и свободите, дефинирани в ЕКПЧ или нейните протоколи.

В това отношение Съдът отбелязва, че като не предвижда нищо, което да урегулира отношението между преюдициалното производство и механизмът, създаден с Протокол № 16 към ЕКПЧ, предвиденото споразумение рискува да накърни автономията и ефективността на това производство, особено когато правата, гарантирани в Хартата съответстват на тези, признати от ЕКПЧ. По-конкретно, не е изключено искането за консултативно становище, подадено на основание Протокол № 16 от юрисдикция на държава членка, която се е присъединила към него, да постави в ход производството по предварително произнасяне от Съда на ЕС (вж. т. 4 по-долу), като по този начин създаде риск от заобикаляне на производството по преюдициално запитване, предвидено в член 267 ДФЕС.[25]

Липсата на каквато и да било съгласуваност между двете процедури в действителност крие сериозни рискове за може би най-важното производство в правопорядъка на ЕС, а именно преюдициалното производство. Напълно вероятно е върховните съдилища на държавите членки, които трябва да тълкуват и приложат основно право, гарантирано едновременно от ЕКПЧ и от Хартата, да предпочетат първо да сезират ЕСПЧ по реда на Протокол № 16, вместо да отправят преюдициално запитване до Съда на ЕС по реда на чл. 267 ДФЕС. Причините за това са следните. Първо, както е известно, в повечето държави членки, нарушението на ЕКПЧ, констатирано от ЕСПЧ, е основание за отмяна на влязло в сила съдебно решение. За да предотвратят риска от отмяна, върховните съдилища на държавите членки биха могли да предпочетат да сезират именно ЕСПЧ, тъй като съобразяването с консултативното становище на ЕСПЧ би им гарантирало неотменяемост на съдебното решение. Второ, чрез сезирането на ЕСПЧ е възможно да се активира производството по предварително произнасяне от Съда на ЕС (вж. т. 4 по-долу), ако последният не е бил сезиран предварително. Така, с един единствен акт, адресиран до ЕКПЧ, национална юрисдикция би получила, на практика, становището както на последния, така и на Съда на ЕС. Опасността, която крие подобна тенденция, е очевидна: прекият диалог между националния съд и Съда на ЕС, на който се крепи преюдициалното производство, би бил накърнен, а условията за допустимост на преюдициалното запитване и въобще условията, при които протича този диалог, биха станали ирелевантни, доколкото сезирането на Съда на ЕС от национална юрисдикция би се „опосредило“ чрез сезирането на ЕСПЧ. Трето, гореописаният проблем не може да бъде разрешен въз основа на обстоятелството, че съгласно чл. 267, ал. 3 юрисдикциите на държавите членки, чиито решения не подлежат на обжалване, по принцип са длъжни да отправят преюдициално запитване до Съда на ЕС относно тълкуването и валидността на разпоредба от правото на ЕС. Както е известно, това задължение не винаги се спазва, а механизмите за спазването му невинаги са ефективни. Освен това, би могло да се твърди, че посредством производството по предварително произнасяне от Съда на ЕС, което се предвижда да се създаде след присъединяването на ЕС към ЕКПЧ, задължението по чл. 267, ал. 3 ДФЕС ще бъде при всички случаи спазено, тъй като сезирането на ЕКПЧ по Протокол № 16 ще доведе и до „предварителното“ сезиране на Съда на ЕС.

Разбира се, би могло да се възрази, че тъй като ЕС не предвижда да се присъедини към Протокол № 16, горните съображения са ирелевантни. Подобен аргумент обаче е неубедителен, тъй като в крайна сметка инициативата за образуване на преюдициалното производство принадлежи именно на юрисдикциите на държавите членки, а не на институциите на Съюза. Освен това, именно присъединяването на ЕС към ЕКПЧ ще направи възможно създаването на т. нар. производството по предварително произнасяне от Съда на ЕС, включено в предвиденото споразумение, което от своя страна може да засегне автономията и ефективността на преюдициалното производство поради гореизложените съображения.

И в това отношение проектоспоразумението не предвижда никаква форма на съгласуваност между тези две производства. При това положение, то не отговаря на специфичните характеристики на правото на Съюза.

II.Междудържавни спорове

Съгласно член 33 ЕКПЧ „всяка Βисокодоговаряща страна може да сезира ЕСПЧ относно твърдяно нарушение на разпоредбите на Конвенцията и на Протоколите към нея, извършено от друга Βисокодоговаряща страна“. Това са т.нар. междудържавни спорове, при които една държава съди друга пред ЕСПЧ. Освен това, съгласно чл. 55 от Конвенцията Βисокодоговарящите страни се задължяват, освен по силата на специални споразумения, да не се ползват от други действащи договори с цел решаването на спор по повод тълкуването или прилагането на ЕКПЧ.

Тези разпоредби биха позволили на дадена държава членка на ЕС да сезира ЕСПЧ относно твърдяно нарушение на Конвенцията, извършено от друга държава членка на ЕС. Това само по себе си би било нарушение на член 344 ДФЕС, според който държавите членки се задължават да не уреждат споровете, отнасящи се до тълкуването или прилагането на Договорите по начини, различни от тези, предвидени в тях. Тази разпоредба е специфичен израз на задължението за лоялно сътрудничество, закрепено в чл. 4, параграф 3 ДЕС. Поради това член 3 от Протокол № 8 към ДФЕС подчинява присъединяването на ЕС към ЕСПЧ на следното условие: „нито една от разпоредбите на споразумението (за присъединяване) не трябва да засяга действието на член 344 от ДФЕС“. Това условие почива на идеята, че Съдът на ЕС трябва да запази изключителната си компетентност да се произнася по спорове между държави членки или между тях и Съюза (напр. по реда на чл. 258-260 ДФЕС) относно прилагането на ЕКПЧ, доколкото тези спорове попадат в предметното приложно поле на правото на Съюза.[26]

С цел да изглади евентуалното противоречие между чл. 344 ДФЕС и чл. 33 и 55 ЕКПЧ, проектоспоразумението за присъединяване предвижда в своя член 5, че производствата пред Съда на ЕС не трябва да се тълкуват като процедури за решаване на спорове по смисъла на член 55 ЕКПЧ.

Според Съда обаче, това уточнение не е достатъчно, за да се запази изключителната компетентност на Съда съгласно член 344 ДФЕС.[27] Съдът намира, че в сегашната си редакция член 5 от проектоспоразумението единствено „позволява“ на държавите членки и на Съюза да отнасят споровете си във връзка с прилагането на ЕКПЧ до Съда на ЕС. Тази проекторазпоредба обаче с нищо не засяга компетентността на ЕСПЧ, ако последният бъде сезиран с такъв спор. В действителност, член 5 от проектоспоразумението не изключва компетентността на ЕСПЧ в подобна хипотеза.

При това положение Съдът заключава, че единствено изричното изключване на компетентността на ЕСПЧ, произтичаща от член 33 от ЕКПЧ, по отношение на споровете между държави членки или между тях и Съюза относно прилагането на ЕКПЧ, попадащи в предметното приложно поле на правото на Съюза, би било съвместимо с член 344 ДФЕС.

III.Изключителната компетентност на Съда на ЕС да се произнася по разпределението на компетентности между държавите членки и Съюза

Член 1, буква б) от Протокол № 8 към ДФЕС предвижда, че споразумението за присъединяване трябва да съдържа механизми, които да гарантират, че образуваните от държави, които не са членки на Съюза, искове и исковете на частни лица са правилно насочени срещу държавите членки и/или срещу Съюза, в зависимост от случая.

Това изискване цели запазването на изключителната компетентност на Съда на ЕС да се произнася по разпределението на компетентности между държавите членки и Съюза. Както е известно, Съюзът разполага единствено с предоставена компетентност, чиито природа, обхват и предели са предмет на специални разпоредби в Договорите. Въпросът за разпределението на компетентности между Съюза и държавите членки е особено деликатен в хипотезите, при които национален акт е приет във връзка с приложение на акт на институция на ЕС (т.нар.”имплементиращ национален акт”). В тези хипотези – които са чести в практиката – е възможно да се постави въпросът за съответствието на такъв имплементиращ национален акт с Конвенцията и кой – ЕС или имплементиращата държава членка – следва да носят отговорност за евентуалното нарушение на ЕКПЧ.

В подобна ситуация жалбата до ЕСПЧ може да бъде подадена само срещу държавата членка, респ. само срещу ЕС, или пък едновременно срещу въпросната държава членка и ЕС. От своя страна, държавата членка или ЕС могат да твърдят, че не носят отговорност за твърдяното нарушение (държавата членка например може да твърди, че е приложила дословно разпоредба от правото на ЕС и следователно отговорността е на ЕС; последният може да твърди, че правото на ЕС предоставя право на преценка на държавата членка и твърдяното нарушение е извършено именно при упражняване на това право на преценка, поради което отговорността е изцяло за държавата членка). В подобна ситуация ЕСПЧ би бил принуден да реши коя страна да конститутира като ответник, преценявайки дали твърдяното нарушение следва да бъде вменено едновременно на държавата членка и на ЕС или само на един от тях. Освен това, в решението си по същество, ЕСПЧ би трябвало да уточни кой от ответниците и в каква степен е отговорен за нарушението. Това би принудило ЕСПЧ на практика да се произнесе по разпределянето на компетенции между ЕС и държавите членки в разрез с изискването на член 1, буква б) от Протокол № 8 към ДФЕС.

За да предотврати подобна опасност, проектоспоразумението предвижда създаването на специфичния механизъм на „съответника“, според който  договарящата страна става съответник или по инициатива на ЕСПЧ като приеме отправената от последния покана, или по решение на ЕСПЧ по искане на самата договаряща страна. В първата хипотеза (по инициатива на ЕСПЧ), поканата на последния не обвързва съответната страна. Във втората хипотеза, т.е. когато Съюзът или държава членка поиска да встъпи като съответник по дело пред ЕСПЧ, ЕСПЧ се произнася по искането, преценявайки „правдоподобността“ на доводите, наведени в подкрепа на искането.

Както Съдът посочва, това на практика предоставя компетентност на ЕСПЧ да тълкува правните норми на Съюза, които уреждат разпределението на компетенциите между него и неговите държави членки, както и критериите за възлагане на отговорността за действията или бездействията им.[28] Поради тази причина Съдът на ЕС стига до извода, че механизмът на съответника, така, както е предвиден в проектоспоразумението, не отговаря на изискванията на правото на ЕС.

IV.Изключителната компетентност на Съда на ЕС да тълкува и да отменя разпоредби от правото на ЕС и принципът на субсидиарността (чл. 35, ал. 2 ЕКПЧ)

ЕКПЧ установява класически международноправен механизъм за контрол, който включва индивидуални жалби, като функционирането на този контролен механизъм е подчинен на спазване на принципа на субсидиарност. Съгласно този принцип, закрепен в чл. 35, параграф 1 от Конвенцията, условието за допустимост на индивидуална жалба е предварителното осъществяване на вътрешен контрол  на национално равнище. Приложен към хипотезата на контрол за съобразност с разпоредбите на Конвенцията на актове на институциите на ЕС, този принцип означава, че допустимостта на индивидуална жалба срещу акт на ЕС пред ЕСПЧ следва да бъде обусловена от предходно сезиране на и произнасяне от юрисдикциите на Съюза по казуса, т.е. осъществяване на предварителен вътрешен контрол на акта от страна на ЕС.

Въпросът за тълкуването и прилагането на принципа на субсидиарност по смисъла на чл. 35 ЕКПЧ се усложнява съществено в случаите, в които приложението на акт на ЕС е поверено на държавите членки. В тези случаи физически и юридически лица, които твърдят нарушение на ЕКПЧ  при прилагането на правото на ЕС от съответната държава членка, са в повечето случаи активно легитимирани да сезират единствено националните съдилища, които от своя страна биха могли, а в някои случаи са и длъжни да отправят преюдициално запитване до Съда на ЕС. Ако обаче сезираната национална юрисдикция откаже да отправи преюдициално запитване, съответният съдебен акт може да влезе в сила без Съдът на ЕС преди това да е имал възможността да се произнесе по съответствието с ЕКПЧ на дадена разпоредба от правото на ЕС. Подобно развитие е твърде вероятно в практиката като се имат предвид множеството случаи, в които националните юрисдикции, чиито решения не подлежат на обжалване, не спазват задължението си за отправяне на преюдициално запитване по чл. 267, ал. 3 ДФЕС.

В това отношение в хода на преговорите се открояват две възможни опции за разрешаване на поставения проблем:

–        създаване на  специфичен механизъм, който да даде възможност за „предварителна интервенция” на Съда на ЕС като му позволи да се произнесе относно съобразността на атакувания акт на негова институция с основните права. В този случай процедурата пред ЕСПЧ трябва да бъде спряна до произнасяне на Съда на ЕС.

–        излишно е създаването на специален механизъм, тъй като производството по чл. 267 ДФЕС предвижда задължение на националните съдилища от последна инстанция да сезират Съда на ЕС във връзка с тълкуването или валидността на разпоредба от правото на ЕС.

Второто предложение, а именно липсата на необходимост от създаване на специфичен механизъм, почива на идеята, че евентуалното неспазване на задължението по чл. 267 ДФЕС е вътрешен проблем за ЕС и последният трябва да намери ефективни способи, гарантиращи спазването на това задължение. Основният недостатъкът на това предложение е неговата нереалистичност. В действителност, опитът показва, че в много случаи последните съдебни инстанции на държавите членки са нарушавали задължението си за отправяне на преюдициално запитване. Едновременно с това, макар и да съществуват механизми в правото на ЕС за контрол и дори санкциониране на подобно неизпълнение, очевидно е, че те не могат да гарантират спазването на задължението за отправяне на преюдициално запитване във всеки отделен случай.

Така е напълно възможно ЕСПЧ да бъде сезиран с жалба, в която се твърди, че разпоредба от правото на ЕС нарушава ЕКПЧ, без Съдът на ЕС да се произнесъл по тълкуването и/или валидността на тази разпоредба. В тези случаи обаче жалбата, подадена до ЕКПЧ, не би могла да се отхвърли като недопустима поради неизчерпване на вътрешните способи за защита, тъй като, както е известно страните не са активно легитимирани да отправят преюдициално запитване до Съда на ЕС; това правомощие е на разположение единствено на националната юрисдикция.

Поради тези причини проектоспоразумението предвижда създаването на т. нар. производство за предварително произнасяне. То би трябвало да гарантира, че в случаите, в които ЕСПЧ е сезиран с жалба, касаеща съвместимостта на правото на ЕС с Конвенцията, без преди това Съдът на ЕС да е имал възможност да тълкува това право, производството пред ЕСПЧ следва да се спре и въпросът да бъде отнесен първо до Съда в Люксембург. Едва след произнасянето на последния, производството пред ЕСПЧ се подновява.

Създаването на това особено производство, което е новост за системата на ЕКПЧ, не трябва да се разглежда като самоцел. То има конституционни измерения, тъй като с него се гарантира запазването на изключителната компетентност на Съда на ЕС да тълкува правото на Съюза и да се произнася по неговата валидност. Известно е, че правораздавателната система на Съюза предоставя изключителна компетентност на Съда на ЕС да осигурява спазването на правото чрез неговото тълкуване и прилагане и той е единствената институция, която може да отменя, респ. да установява невалидността на акт, приет от Съюза.  Още през 1991г., в становището си 1/91[29] Съдът приема, че Съюзът може да допусне контрол от страна на международна юрисдикция, учредена посредством международно споразумение, при условие, че тази юрисдикция се ограничава до тълкуване и прилагане на това споразумение, без обаче да поставя под въпрос автономността на правния ред на Съюза.

На теория, тази изключителна компетентност не би трябвало да бъде засегната от присъединяването, доколкото ЕСПЧ не е комепетентен да тълкува вътрешното право на страните по Конвенцията, нито да отменя разпоредби от тяхното вътрешно право. Този аргумент обаче е неубедителен. Принципът на субсидиарността (чл. 35, параграф 2 ЕКПЧ) гарантира на държавите страни по Конвенцията, че жалба до ЕСПЧ е допустима само след като са изчерпани вътрешните способи за защита, което от своя страна е гаранция, че ЕСПЧ няма да тълкува националното право, а ще се позове на тълкуването, възприето от компетентните национални съдилища. Това не винаги ще е така по отношение на ЕС поради причините, изложени по-горе. В действителност, единствено тълкуването на правото на ЕС, възприето от Съда на ЕС (а не от национална юрисдикция), е меродавно. Още повече че Съдът на ЕС, ако е бил сезиран, е можел сам да констатира нарушението и по този начин да избегне осъждането на ЕС от ЕСПЧ. Следователно, налице е риск, в случаите, в които Съдът на ЕС не е имал възможност да тълкува правото на ЕС преди ЕСПЧ да бъде сезиран, последният да трябва да тълкува това право, за да прецени съвместимостта му с Конвенцията.

Поради всички тези причини, не буди учудване фактът, че в становището си Съдът на ЕС приветства създаването на това особено производство.[30] Едновременно с това обаче, някои ключови въпроси относно функционирането на това производство, не намират удовлетворителен отговор в проектоспоразумението. Последното лаконично предвижда, че когато Съдът на ЕС все още не е разгледал съвместимостта на разпоредбата от правото на Съюза с ЕКПЧ, „необходимото време за разглеждането на този въпрос се предоставя на Съда на ЕС“. Един от важните въпроси, които се поставят в тази връзка, е кой преценява дали Съдът на ЕС вече се е произнесъл по поставения въпрос. В определени случаи отговорът на това питане може да е далеч от очевиден. Например възможно е Съдът на ЕС да е тълкувал същата разпоредба от правото на ЕС, но по повод на различна фактическа обстановка или в рамките на специфично за ЕС производство, като напр. производството за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка. В подобна хипотеза следва ли да се приеме, че Съдът на ЕС вече е разгледал съвместимостта на разпоредбата от правото на Съюза с ЕКПЧ? Отговорът на този въпрос зависи от тълкуването на практиката на Съда на ЕС. А компетентен да пристъпи към такова тълкуване е единствено последният.

В това отношение Съдът на ЕС отбелязва, че по въпроса дали Съдът на ЕС вече се е произнесъл по същия правен въпрос като разглеждания в производството пред ЕСПЧ, следва да се произнесе не ЕСПЧ, а единствено компетентната институция на ЕС, чието решение би трябвало да е обвързващо за ЕСПЧ. В действителност, ако се допусне ЕСПЧ да се произнася по този въпрос, това би означавало да му се предостави компетентност да тълкува практиката на Съда.[31]

Проектоспоразумението обаче не третира този проблем. Според Съда производството по предварително произнасяне би трябвало да се уреди по такъв начин, че по всяко висящо пред ЕСПЧ дело, на Съюза систематично да се изпраща пълната информация, за да се даде възможност на съответната компетентна институция да прецени дали Съдът вече се е произнасял по въпроса, който е предмет на разглеждане по делото, а ако това не е така, да поиска прилагането на това производство.[32]

Освен това, налице е и още един аспект, който е проблематичен. Съдът отбелязва, че проектоспоразумението ограничава приложното поле на производството по предварително произнасяне единствено до валидността на разпоредби от вторичното право и до тълкуването на разпоредби от първичното право. Подобно ограничение, доколкото изключва тълкуването на вторичното право, очевидно не може да бъде подкрепено.

Конкретното функциониране на това производство също така поставя редица въпроси – напр. кой сезира Съда на ЕС (Европейската комисия, държава членка, ЕСПЧ?), кои страни ще бъдат легитимирани да встъпят в производството пред Съда на ЕС, по какви  правила ще се развива последното и най-вече намира ли такова производство правно основание в Договорите? На всички тези въпроси обаче проектоспоразумението не дава отговор, тъй като се приема, че те ще трябва да бъдат уредени във „вътрешното“ право на ЕС от самия Съюз и следователно не могат да бъдат предмет на договора за присъединяване на ЕС към ЕКПЧ. Поради тази причина и Съдът на ЕС не разглежда тези въпроси в становището си.

V.Несъвместимост по отношение на съдебния контрол в областта на общата външна политика и политиката по сигурност

Както е известно, компетентността на Съда на ЕС да упражнява съдебен контрол в областта на общата външна политика и политиката на сигурност (ОВППС) е ограничена. Съгласно член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС, в областта на ОВППС, Съдът е компетентен единствено да следи за спазването на член 40 ДЕС, а именно дали определена мярка, приета в областта на ОВППС, не засяга компетентностите на Съюза, предоставени му от ДФЕС. Съдът на ЕС също така е компетентен да проверява законосъобразността на определени решения, посочени в член 275, втора алинея ДФЕС (контрол за законосъобразност на решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица). Извън тези две хипотези, актовете на институциите на Съюза, както и техните действия и бездействия в рамките на ОВППС са изключени от правораздавателната компетентност на Съда на ЕС.

Предвиденото споразумение обаче не предвижда подобно ограничаване на правораздавателната компетентност на ЕСПЧ. По този начин предвиденото присъединяване на практика би оправомощило ЕСПЧ да се произнася относно съответствието с ЕКПЧ на определени актове, действия или бездействия на институциите на ЕС в областта на ОВППС, въпреки че Съдът не е компетентен да контролира тяхната законосъобразност. Това би означавало, че в тези случаи съдебният контрол над тези актове, действия или бездействия на Съюза би бил поверен единствено и само на външен за Съюза орган. По този начин ЕСПЧ би бил принуден да тълкува правото на ЕС, при положение че на Съда на ЕС му липсва компетентност в това отношение. Поради същата причина и производството за предварително сезиране на Съда на ЕС не би могло да намери приложение. Подобен „трансфер“ на правораздавателна компетентност изцяло на външен за Съюза орган е и в противоречие с практиката на Съда на ЕС.[33]

Като не предвижда нищо в това отношение, проектоспоразумението за присъединяване не е в съответствие със специфичните особености на правото на ЕС що се отнася до пределите на съдебния контрол в областта на ОВППС.

Изводи

След  повторното негативно становище на Съда на ЕС без съмнение единственият изход е подновяване на преговорния процес и съобразяване на проектоспоразумението със съображенията на Съда. Някои от проблемите, идентифицирани от Съда, биха могли сравнително лесно да бъдат отстранени посредством по-прецизната редакция на клаузите на споразумението. Други обаче изискват далеч по-задълбочен анализ, а вероятно и по-радикални промени. Не е изключено присъединяването да е възможно едва след промяна в Договорите или съответно промяна в самата Конвенция. Това само по себе си значително ще усложни процеса на присъединяване, а вероятно и ще го забави. Естествено подобни промени предпоставят наличието на политическа воля от страна на двете договорящи страни. Бъдещето ще покаже дали такава е налице.

***

Link to the summary in French language: L’ADHÉSION DE L’UNION EUROPÉENNE À LA CEDH – ENTRE L’ANALYSE JURIDIQUE SÉRIEUSE ET LE POPULISME

Линк към резюмето на български език: ПРИСЪЕДИНЯВАНЕТО НА ЕС КЪМ ЕКПЧ – МЕЖДУ ТРЕЗВИЯ ПРАВЕН АНАЛИЗ И ПОПУЛИЗМА

***

* Изразените мнения са лично на автора и не ангажират по никакъв начин институцията, в която работи.

[1] Европейска конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4.9.1950г., с изменения и допълнения оп Протоколи № 11 и 14, и придружена от Протоколи № 1, 4, 6, 7, 12 и 13. Консолидиран текст на български език :www.echr.coe/int.Documents/Convention_BUL.pdf

[2] Изложение относно някои от тези проблеми се съдържат в „Документ за размисъл на Съда на ЕС във връзка с някои аспекти на присъединяването на Европейския съюз към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи” от 5.05.2010 г., както и в Съвместното съобщение на председателите( на ЕСПЧ и СЕС) Costa и Skouris  от 17.01.2011 г., публикувани на електронната страница на Съда на ЕС  www.curia.europa.eu

[3] За повече подробности, вж. т. 4 по-долу.

[4] Около 100 000 по последни данни – вж. статистическия анализ на ЕСПЧ за 2013 г. – http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_analysis_2013_FRA.pdf

[5] Вж. доклад на Комисията за присъединяване на ЕО към ЕКПЧ от 2.05.1979г. СОМ(79)210. Още преди Римските договори в проектодоговора за Европейската политическа Общност от м.март 1953г. има разпоредби относно взаимоотношенията на ЕПО с ЕКПЧ.

[6] Публикуван в Bulletin des Communautés Européennes, suppl. 2 /79.

[7] Искане на основание на тогавашния чл.228, § 6 ДЕО, настоящ чл.218, § 11 ДФЕС.

[8] Публикувано в Recueuil, 1996, p. І – 01759 и сл.

[9] Програма, приета от Европейския съвет на 2/12/2009г. за периода  2010-2014г., публикувана в ОВ С 115 от 4/05/2010 г.

[10] В т. 2.1. от програмата Европейският съвет приканва  Комисията да представи възможно най-бързо предложение във връзка с присъединяването на ЕС към Конвенцията.

[11] Вж. док.2009/2241/INI.

[12] Document CDDH(2011) 16 o 19 July 2011 ( http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/cdde-ue/CDDE-UE_2011_16_final_en.pdf|

[13] Протокол № 8 ЕС има същата юридическа сила като Договорите.

[14] Така в заключителните  бележки  (т. 278 и т. 279) на становището си, представено на  13 юни 2014 г.  генералният адвокат по делото отбелязва:

„278.  При проверката на проекта на споразумение въз основа на правните критерии, посочени в член 6, параграф 2 ДЕС и Протокол № 8, както и с оглед на Декларация № 2, не се установяват обстоятелства, които да поставят сериозно под въпрос съвместимостта на предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ с Договорите. Проектът на споразумение се нуждае единствено от някои незначителни изменения или допълнения, които могат да се направят без особени усилия.

  1. В този контекст ми се струва, че не е уместно проектът на споразумение със сегашния му текст да се обяви за несъвместим с Договорите. По-скоро по примера на своето второ становище за Европейското икономическо пространство Съдът би трябвало да се произнесе в смисъл, че проектът на споразумение е съвместим с Договорите, при условие че се направят споменатите от мен изменения, допълнения и пояснения.”

[15] С-399/11, EU:C:2013:107, т. 56 и сл.

[16] C-617/10, EU:C:2013:105.

[17] т. 189.

[18] Вж. в този смисъл решения N. S. и др., C‑411/10 и C‑493/10, EU:C:2011:865, т. 78—80, както и Melloni, EU:C:2013:107, т. 37 и 63.

[19] А. Kornezov, ‘The Area of Freedom, Security and Justice in the Light of the EU Accession to the ECHR – Is the Break-Up Inevitable?’, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, vol. 15, 227-254.

[20] Пак там.

[21] т. 192.

[22] Подобна хипотези е възможно и в момента, т.е. независимо от присъединяването на ЕС към ЕКПЧ. Съществената разлика обаче е, че, докато ЕС не е страна по ЕКПЧ, държавите членки биха могли да твърдят в своя защита, позовавайки се на т.нар. презумпция Bosphorus, че отговорността за твърдяното нарушение не е тяхна, а на ЕС.

[23] A. Rosas, ‘Balancing Fundamental Rights in European Union Law’ (2012) III Европейски правен преглед, стр. 9, 22.

[24] За повече подробности, вж. А. Корнезов, Преюдициалното запитване до Съда на ЕС, ? изд. Сиби, стр. 267-309.

[25] т. 196-199.

[26] Обратно, ако спорът не попада в предметното приложно поле на правото на ЕС, няма пречка една държава членка да сезира ЕСПЧ по реда на чл. 33 от Конвенцията срещу друга държава членка.

[27] т. 201-214.

[28] т. 224.

[29] Становище от 14/12/1991, Rec. р. І-6079.

[30] т. 236-237.

[31] т. 238-239.

[32] т. 241.

[33] т. 254-255.

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.