ПРИНЦИПЪТ НА ВЪРХОВЕНСТВОТО НА ПРАВОТО В ПРАКТИКАТА НА СЪДА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ - Европейски правен прегледЕвропейски правен преглед

Александър Арабаджиев *

Настоящето изложение включва, най-общо, две части.

В първата принципът на върховенството на правото е разгледан като определящ елемент от конституционния профил на Европейския съюз (ЕС), като конституционен принцип на Съюза.

Втората е посветена на принципа на върховенството на правото в държавите членки. Тук е представена и концепцията за системни слабости/недостатъци в реализирането на върховенството на правото.

Предварителна бележка

Представянето на принципа на върховенството на правото поражда някои езикови и семантични трудности и е свързано с различия и от такъв характер. У нас, където член 4, алинея 1 от Конституцията определя Република България като правова държава (État de droit), широко се използва изразът „върховенство на закона“, за който се приема, че е преводът на български на английското rule of Law.

Доколко това са и съдържателни различия, ще стане дума по-нататък. Това, което следва да се подчертае още тук, в началото, е, че независимо от различните понятия, използвани, за да бъде предадена концепцията за върховенството на правото в различни езици, член 2 от Договора за Европейски съюз (ДЕС) го представя като ценност, обща на държавите членки. Ако човек има време да изследва какво върховенството на правото изисква и означава в най-влиятелните правни традиции в Европа (германската, френската и английската), както и понятията, върху които се изгражда съответният конституционен дискурс, възможно е да се очертаят различия, чиято значимост обаче не бива да се преувеличава. В крайна сметка, в рамките дори на една единствена система, включително и тази на ЕС взета сама за себе си, са възможни несъгласия относно точното значение, обхват на приложение и нормативно съдържание и ефект на принципа, за който говорим. Сега нямаме време да се връщаме до Marbury vs Madison, но говорейки за различните традиции обаче, трябва да си даваме сметка, че ние, които не сме имали възможност да изживеем сами един „опит“, който да ни позволи да го концептуализираме сами под едно или друго наименование, сме длъжни да познаваме как дадени концепции са се зародили и са еволюирали в един конкретен контекст. В Германия, например, където след 1949 г. функционира конституционен модел, включващ и основан върху влиятелен Конституционен съд – и това е най-елементарният (да не кажем най-семплият пример) – в края на 18 в. (а по-късно и във Франция), концепцията за Rechtsstaat е първоначално използвана като понятие противоположно (т.е. което се използва като контрапункт) на Polizeistаat, на полицейската държава.[1] Тук е изкусително да се конструират – в българския контекст – подобни дихотомии с други думи, които започват с „п“, но това, което е по-важно, е създаването, утвърждаването и прилагането на механизми за ограничаване на дискреционната власт на това, което у нас наричаме „правоохранителните органи“ и по-специално на полицията и прокуратурата. А това вече е елемент от материалното съдържание на принципа, като свойство на правната система, а не като нейно украшение. В този смисъл отговорностите и на академичните среди, и на тези, които създават и прилагат правото и – естествено – на тези, които ги избират, далеч надхвърлят практиката на механично пренасяне на определени понятия, а изискват усилия за осмисляне, интернализиране и прилагане.

Във всеки случай, използването – в заглавието – на понятието „върховенство на правото“ е до голяма степен повлияно от текста на член 19, параграф 1, изр. 2 ДЕС, който е една от разпоредбите относно институциите на ЕС, посветен на Съда на ЕС. Според него, Съдът „осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите“. Именно това „спазването на правото“ винаги съм разбирал като „върховенството на правото“, което Съдът е компетентен – но и има мисия за това – да „осигурява“ и отстоява. Каквато всъщност е мисията на всеки съд. И това също категорично следва от практиката на Съда на ЕС.

Във всеки случай, предвид възможни укори за небрежност, а и заради улеснение, различните понятия ще бъдат използвани при условията на взаимна заменяемост, още повече че текстът съдържа позовавания на различни документи, на Европейската комисия например, чиито преводи на български език не винаги са образец за прецизност.

Защо тази тема?

Съществува разбиране, според което не е необходимо да ангажираме вниманието си с един принцип, който е толкова очевиден, какъвто е принципът на върховенството на правото. И който, освен това, постепенно е изгубил концептуалното си значение.

Както краткото изложение на юриспруденцията на Съда на Европейския съюз („Съда“), която има отношение по този въпрос, ще покаже – а в това отношение можем да се позовем и на практиката и на национални (конституционни) съдилища, както и на тази на ЕСПЧ, които имат по същество идентичен опит – това разбиране е дълбоко погрешно. Всъщност, опитът от съдебната практика показва, че демократичният процес сам по себе си не предлага достатъчно и достатъчно ефективни гаранции срещу злоупотребата с власт. Ако на времето се е казвало, че „кралят не може да прегреши“, правителствата и законодателните органи в демократичните системи със сигурност могат. Ето защо съществена и постоянна задача на съдебната система е и ще бъде да осигурява зачитането на върховенството на правото. Но същевременно приложението на принципа е подложено на редица специални съображения с оглед на съответните „контексти“, в които Съдът на Европейския съюз е оправомощен и се налага да интервенира и като се има предвид спецификата на ЕС въобще като отделна система (т.е. като отделно политическо образувание) и като сложен (съставен) правен ред.

Няма никакво съмнение, че върховенството на закона е една от най-важните и най- същностни характеристики на Европейския съюз и на процеса на европейска интеграция като цяло.

Европейският съюз „се основана на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства.“ Тези основополагащи принципи са изложени в член 2 ДЕС, който продължава с израза, че „тези принципи са общи за държавите членки“. Така чрез нея е утвърден конституционният профил не само на Съюза, но и на държавите членки.[2]

От своя страна, член 49 ДЕС изисква от евентуалните бъдещи членове на Съюза зачитането на тези ценности, а може да се каже, че членове 2 и 7 ДЕС дават правен израз на презумпцията, че настоящите държави членки са ги постигнали и ги утвърждават и насърчават. Тази презумпция е съществена за правопорядъка на ЕС, тъй като позволява доверието между институциите (вкл.между институциите на държавите членки), оправдава зачитането на техните решения, легитимира процеса на взимане на решения в ЕС, изразява саморазбирането на Европа като Съюз на либерални демокрации. Доколкото презумпцията остава валидна и действа, нарушенията на правото на ЕС могат да бъдат третирани като обикновени изключения от институционалната нормалност. Но когато под въпрос са желанието и способността на отделни държави членки да зачитат и поддържат върховенството на правото, говорим за системни слабости (недостатъци) – концепция, за която ще стане дума във втората част на изложението.

Още тук обаче може да се отбележи, както многократно ще бъде изтъквано и по-нататък, че Съюзът се опира на взаимното доверие между държавите членки и съответните техни правни системи. Това доверие може да се изгражда и поддържа, само ако принципът на върховенството на правото се спазва от всички държави членки. В това отношение ключово значение има начинът, по който принципите на правовата държава, на върховенството на правото се прилагат на национално равнище.

От друга страна, но все в тая линия, съобразяването на държавите членки с принципите, върху които е изграден Съюзът, и с правото на Съюза въобще, е решаващо и съдбоносно за самото му съществуване. Европейският съюз зависи от участието (от съпричастността) на държавите членки в изпълнението, в постигането на неговите цели, в прилагането на неговите принципи и закони, и в крайна сметка – за самото свое съществуване. В съответствие с това, в едно свое отдавнашно решение (Решение от 7 февруари 1973 г. по дело 39/72, Комисия/Италия) Съдът на Европейския съюз е характеризирал съзнателния отказ на държава членка да прилага (конкретно) право(то) на Съюза като „неизпълнение на задължението за солидарност“, което е „посегателство срещу основите на общностния правопорядък“.[3] Да не говорим за това как някои „структурни слабости“ (израз от докладите, приемани в рамките на механизма за сътрудничество и проверка) засягат същността и функционирането на принципа на взаимното доверие и признаване, който играе ролята на „спойка“ за целите на интеграцията и е същевременно – и в частност – основополагащ за изграждането на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Едно по-всеобхватно (масивно) влошаване на зачитането на ценностите, установени в член 2 ДЕС, може евентуално да застраши основите на европейската интеграция и именно принципа на взаимното признаване, както и условието, че Съюзът може да разчита на функциониращи демократични системи в държавите членки.[4]

Същевременно, множество признаци и явления карат редица наблюдатели да говорят за криза в Европейския съюз, различна от кризата на еврото, която засяга основополагащите принципи, залегнали в член 2 ДЕС.[5] Между тях принципът, послужил като основополагащ (или като крайъгълен) камък на процеса на европейска интеграция от ранните й фази, изглежда особено застрашен. Става дума за принципа на върховенството на правото. И на политическо равнище, и в академичните среди все повече се говори, че заради ендемична корупция, слаб институционален капацитет или недостатъчни ресурси на административно и съдебно равнище, някои държави членки показват такива тежки недостатъци (слабости) в гарантирането на върховенството на правото, че може да се постави сериозно под въпрос спазването от тяхна страна на базисни стандарти на ЕС. Значимостта на надеждни национални институции за жизнеспособността на европейския проект е очевидна. И въпреки че е очевидно и това, че ЕС не може да остане пасивен по отношение на такива сериозни слабости, не е съвсем очевидно как евентуалните отговори се вписват в общата конституционна рамка на Съюза. Във всеки случай, такива отговори се търсят и някои от предлаганите механизми – макар и да са добре известни – ще бъдат споменати по-нататък. Тук може само да се отбележи същественото: че в контекста на Съюза принципът на върховенството на правото е предназначен да се прилага не само по отношение на Съюза като такъв, но и спрямо държавите членки. В това отношение, макар и донякъде изпреварващо, трябва да се отбележи и това, че сред пораждащите безпокойство ситуации фигурират и такива, които попадат извън приложното поле на правото на ЕС и следователно не може да се считат за нарушение на задължения, произтичащи от договорите, но все пак пораждат системна заплаха за върховенството на закона в ЕС.

Можем обаче отново да подчертаем, че става дума за принцип, който в рамките на процеса на европейска интеграция и така, както е разбиран в течение на този процес, лежи в основата му от времето на неговото зачеване. С основание се твърди, че няма друг принцип, който да отразява така добре юридическата идентичност на Съюза. В тази историческа перспектива е уместно да припомним думите на Валтер Халщайн, първият председател на Европейската комисия (1958-1967 г.), от една негова реч през март 1962 г. в университета в Падуа, където той казва следното:

„Тази общност не е създадена чрез военна сила или политически натиск, тя дължи своето съществуване на един конститутивен правен акт. Тя живее в съответствие с установени правни норми и институциите й са подложени на съдебен контрол. Вместо силата и нейните манипулации, баланса на сили, стремежа към хегемония и играта на съюзи, ние имаме за първи път управлението на правото (върховенството на правото). Европейската икономическа общност е общност но правото (…), защото тя служи за реализиране на идеята на правото“.

Колкото и да се поддържа, че се касае за една “неуловима“, т.е. неподдаваща се на точно определяне правна концепция, включително в различните й английски, германски и френски еквиваленти, съответно Rule of Law, Rechtsstaat, État de droit, във всеки случай разглежданият принцип като минимум изисква, че – ако си позволим тази игра на думи с наименованието на принципа на английски език – „правото управлява“. Още повече, че прибягването до различните езикови версии и до конотациите, които тези версии съдържат или към които ни навеждат, може да доведе до двусмислия и до спорове, тъй като във френското и немско наименование в тези класически национални концепции, съответно Rechtsstaat и État de droit – фигурира позоваването към държавата, както впрочем е и на български език. А като се има предвид , че в решения, за които ще стане дума след малко, Съдът използва всъщност не класическото понятие – т.е. правова държава – а понятието „общност на правото“ (une communauté de droit, Rechtsgemeinshaft, Community of Law), нито е редно тук да спекулираме защо това е така, т.е. защо Съдът е решил така, нито е нужно да разнищваме тази евентуална дихотомия, след като е ясно, че всички тези понятия отразяват – в крайна сметка – основната идея, а именно че упражняването на публичната власт трябва да е подчинено на закона, че върху това упражняване трябва да бъдат наложени ефективни ограничения, за да бъдат съхранени и гарантирани основните права и свободи на гражданите.[6]

Тук няма много място и време да се спираме подробно и на разграничението между „формалното“ и „материалното“ разбиране на принципа, още повече че в зависимост от националната правна култура или от автора, елементите на това понятие варират и се разпростират от изискването за силни публични институции и правна сигурност до материална (т. е. непроцедурна) справедливост (substantive justice).[7] Формалните и материалните елементи на принципа не са взаимно противопоставими, а по-скоро взаимно зависими. И може да се приеме – за нуждите на настоящето изложение – че Съюзът предлага по-скоро един „смесен“ модел.

В това отношение съществува мнение, че чрез разграничаване на върховенството на правото от другите основополагащи принципи като зачитането на човешкото достойнство, свободата, демокрацията и равенството, член 2 ДЕС се е спрял на по-ограниченото (на “слабото“) разбиране, т.е. съдебен контрол, принцип на законност, йерархия на нормите. На това разбиране тук веднага може да се противопостави решението на Съда в Union de Pequenos Agricultores(UPA)[8], в което е подчертано – в контекста на правото на достъп до съд – че „Европейската общност е общност, основана на върховенството на закона, чийто институции са подложени на съдебен контрол относно съответствието на актовете им с Договора, както и с общите принципи на правото, които включват и основните права;[9] правните субекти имат право, следователно – продължава решението – на ефективна съдебна защита на правата, които те извличат от общностния правопорядък и правото на такава защита е един от общите принципи на правото, произтичащ от традициите, общи на държавите членки“.[10]

Виждаме, следователно, че „Конституцията“ на Съюза, разглеждана като цяло, предпоставя взаимна зависимост на основополагащите принципи, всеки от които трябва да бъде конструиран в светлината на останалите. Както следващото изложение ще се опита да покаже, докато първоначалното разбиране на Съда е предимно формално и процедурно по природа, налице е еволюция към по-разширително и материално разбиране.

Въпреки че Съдът на Европейския съюз възприема израза на Валтер Халщайн, че ЕС е по своята природа общност на правото, едва през 1986 г. в своето решение по делото Les Verts,[11] приносът на Съда, още от самото начало, е тясно свързан с развитието на принципи, които съставляват неразделна част от принципа на върховенство на правото –така както този принцип е припознат в националните правни системи на държавите членки. Впрочем първото споменаване на принципа на върховенството на закона е по дело 101/78, Granaria, в точка 5 на което е казано следното: „От законодателната и съдебна система, установени с договора следва, че зачитането на принципа на върховенството на закона в общностния контекст води – по отношение на лицата, спрямо които общностното право се прилага – да оспорят валидността на регламенти по съдебен ред (…)“.[12]

В емблематичното решение по делото Les Verts значението на разглеждания принцип, предадено чрез думите на Съда, изглежда така: Европейската икономическа общност е общност, основана върху принципа на върховенството на закона, доколкото нито държавите членки, нито институциите на Общността могат да избегнат контрол относно съответствието на мерките, които приемат, с основната конституционна харта, каквато представлява Договорът.[13]

Още тук може да се отбележи, че Съдът неизменно третира договорите като конституционния документ на едно супра(над)-национално политическо „образувание“, основано на принципа на върховенството на правото. Пример за това ни дава и неотдавнашното решение по делото Kadi и Al Bakaraat,[14] където Съдът преповтаря буквално формулата на Les Verts, като изтъква, че „Общността е общност, основана на принципа на върховенството на правото, тъй като нито актовете на нейните държави членки, нито актовете на нейните институции, са освободени от контрола за съответствие с Договора за ЕО, който е основна конституционна харта, и тъй като този договор е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да поверят на Съда контрола за законосъобразност на актовете на институциите.“[15] След влизането в сила на Договора от Лисабон позоваванията са, естествено, към ЕС, съответно към Съюза като „Съюз, основан на принципа на върховенството на правото“.[16]

Независимо от специфичния европейски контекст, в който принципът на върховенството на правото е поставен – наред с другите ценности, прокламирани в член 2 ДЕС (като човешкото достойнство, свободата, равенството, забраната за дискриминация), юриспруденцията на Съда относно отделни съставни елементи на принципа, която – да повторим – в някои свои компоненти далеч предхожда току що цитираното решение Les Verts, води началото си от една съвсем традиционна перспектива, свързана с принципите за законност (Дело С-496/99Р, Комисия/CAS Succhi di Frutta SpA, т. 63), правна сигурност (съединени дела 212 до 217/80, Amministrazione delle finanze dello Stato/Srl Meridionale Industria Salumi, т.10), доверие в стабилността на дадена правна ситуация, независим и ефективен съдебен контрол със зачитане на основните права, равенство пред закона и пропорционалността. Без тук отново да се връщаме към разграничението между формални и материални елементи от съдържанието на принципа, което редица автори квалифицират като изкуствено и подвеждащо, трябва да се съгласим с мнението, че ако принципът за върховенството на закона се схваща единствено като синоним на принципа на законност, концептуалната му полезност би била поставена под въпрос. Но не така или поне не само така го схваща Съдът и в това отношение добър пример е току що цитираното решение по дело С–496/99 Р, където е отбелязано, че в Общност, устроена върху върховенството на закона, спазването на законността трябва да бъде надлежно осигурено.[17]

Друг е въпросът, че този принцип като своеобразен „чадър“ обхваща („покрива“) и формални, и материални компоненти, служи като ключово ръководно начало (принцип) в тълкуването (което е една важна нормативна функция), както и като източник, от който могат да бъдат извлечени допълнителни, по-конкретни (специфични) правни стандарти. Накрая, принципът представлява и своеобразен benchmark – и за настоящите, и за бъдещите членове на Съюза.

Освен това, не е излишно да се отбележи, че цитираният пасаж от решението Les Verts съдържа и едно продължение, от което става ясно, че в ЕС върховенството на правото е отстоявано не само от Съда на ЕС, но и от националните съдилища, които в такива случаи са децентрализирани „съдилища на Съюза“.[18] Това е важно да се подчертае, защото от него следва задължения за всички национални правни системи да защитават правата, предоставени от правото на ЕС.[19] По думите на К. Ленартс, заместник-председател на Съда, „всяка държава членка привнася собствената си съдебна система за целите на осигуряване ефективно прилагане и изпълнението на общностното право (…)“.[20]

Това означава, че правилното функциониране на националните правни системи, независимостта на националните съдилища, тяхната ефикасност и качество на дейността им, са от съществено значение за правилното функциониране на целия ЕС, поради което всички държави членки са засегнати, ако съществуват „дефицити“ по отношение независимостта, ефикасността или качеството в съдебната система на друга държава членка.

Преди да преминем към изложение на актуалната съдебна практика на Съда на Европейския съюз относно върховенството на правото оставяме на страна редица важни въпроси, които не са разрешени в юриспруденцията, като, например, дали принципът на върховенството на правото представлява сам по себе си правно правило (правна норма), т.е. the Rule of Law as a rule of law, или за възможността принципът да бъде основният аргумент (водещото основание) за един иск на Комисията срещу държава членка за установяване на нарушение по член 258 ДФЕС или за иск за обявяване на незаконосъобразност на акт на институция на Съюза.

Осигуряване на зачитането на върховенството на закона от институциите на Европейския съюз

Що се отнася до актуалната юриспруденция на Съда на Европейския съюз, трябва да се отбележи, че тя е предизвикана не толкова от отклоняващо се поведение на държави членки, въпреки че – както ще видим след малко – разглежданият принцип се нуждае –безусловно – от укрепване и засилване именно в държавите членки, а е по-скоро провокирана от институциите на ЕС. Решенията, които ще бъдат представени, се разполагат – до голяма степен – в една специфична сфера, каквато е борбата с тероризма. Механизмът на т. нар.“умни санкции“, които Съветът за сигурност на ООН използва, между другото, срещу частни лица (физически лица) и сдружения (асоциации) предизвиква въпроса, как правото на защита би могло да бъде осигурено в ситуация, в която ЕС се ангажира да приложи санкции, които са задължителни съгласно Устава на ООН. Тук вече бе споменато знаковото решение от 2008 г. по делото Kadi Al и Bakaraat 2008 г., в което Съдът признава необходимостта от пълен съдебен контрол на мерките по прилагане на санкциите на ООН на основание основните права, гарантирани от правния ред на Съюза. Съдът на ЕС подчертава – с една формула, която преповтаря тази на решението Les Verts/Парламент – че „…Общността е общност на правото («… is based on the rule of law»), тъй като нито актовете на нейните държави членки, нито актовете на нейните институции са освободени от контрол за съответствие с Договора за ЕО, който е основна конституционна харта, и тъй като този договор е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да поверят на Съда контрола за законосъобразност на актовете на институциите.[21] Включително и когато тези актове са предприети в изпълнение на международни задължения, тъй като „задълженията, наложени от международно споразумение, не биха могли да доведат до засягане на конституционните принципи на Договора за ЕО“.[22] В една общност, основана на правото, упражняваният от Съда контрол за действителността на всеки общностен акт с оглед на основните права, трябва да се разглежда като израз на конституционна гаранция, произтичаща от Договора (като самостоятелна правна система).

Ефективна съдебна защита

Няма да бъде преувеличено, ако се каже, че правото на ефективни правни средства на защита и на справедлив съдебен процес, което е прогласено в член 47 от Хартата (и което съответства на правото, защитено в разпоредите на членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи) в най-голяма степен е стояло на вниманието на Съда в контекста на разглеждания принцип.[23] И особено в контекста на претендираната завършена (пълна) и последователна система от правни средства за защита, с която Съюзът разполага.

Както е известно, тази система включва както съдилищата на Съюза, така и съдилищата на държавите членки, които при условията на сътрудничество – предвид на специфичната конституционна структура на Съюза, характеризираща се със своеобразна „съставност“ – осигуряват съблюдаване на член 47 от Хартата и член 19, параграф 1, алинея 2 ДФЕС.[24]

И ако с решението по делото Les Verts Съдът е „донаписал“ договора, като е допуснал актовете на ЕП да подлежат на съдебен контрол (нещо, което тогавашният член 173 ДЕИО не е допускал), такава тенденция не може да бъде констатирана в полза на т. нар. непривилегировани ищци (жалбоподатели).

В това отношение, както е известно, след известни юриспруденциални и законодателни развития, които включват решенията по делата Union de Pequenos Agricultores (UPA) v Съвет[25] и Комисия/Jégo–Quéré[26], както и дейността на Европейския конвент за бъдещето на Европа, се стигна – по силата на Договора от Лисабон – до едно допълнение в член 263, алинея 4 ДФЕС. Според него, с оглед осъществяването на контрол за законосъобразност на законодателните органи, актовете на Съвета или на Комисията, „всяко физическо или юридическо лице може да заведе иск… както и – и в това се състои новото положение – „срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение“. (С други думи, в тази хипотеза отпада изискването за личното засягане).

В своето решение по делото Inuit[27] Съдът тълкува тази разпоредба, като приема, на първо място, че понятието „подзаконови актове“, предвидено в член 263, четвърта алинея, ДФЕС, не включва законодателните актове[28] – едно положение, което е на пръв поглед саморазбиращо се, но това е, изглежда, следствие от българския превод на понятието regulatory acts (англ.) или actes réglementaires (фр.). На следващо място, Съдът преутвърждава постоянната си практика, водеща своето начало още от решението Plaumann/Комисия, според която условията за пряко засягане и лично засягане от акта, чиято отмяна е поискана, са кумулативни, освен ако актът не е „подзаконов“[29]. На трето място – и това всъщност се нуждае от отбелязване – Съдът е подчертал, че съдебният контрол за спазване на правния ред на Съюза се осигурява и от юрисдикциите на държавите членки-нещо, което следва от споменатия член 19, параграф 1, втора алинея ДФЕС, според който те „осигуряват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза“. „Следователно –подчертава Съдът – държавите членки трябва да предвидят система от способи за защита и производства, които да осигурят спазването на основното право на ефективна съдебна защита“[30]. Задължението, наложено на държавите членки, да компенсират ограничения достъп до съдебен контрол спрямо актовете на Съюза, е израз на системата на допълване на правните средства за защита в един „споделен правен ред.“[31]

Ефективна съдебна защита срещу ограничителни мерки

На основата на този действително фундаментален компонент на принципа на върховенството на правото Съдът развива изискванията за съдебен контрол в условията на борбата срещу тероризма в решението си по делото ZZ,[32] отнасящо се до отказ на достъп до Обединеното кралство на гражданин на ЕС по императивни съображения, свързани с обществената сигурност – съображения, които в същината си са основани на доказателства, до които засегнатото лице няма достъп („закрити доказателства“). При тези обстоятелства преюдициалното запитване, отправено до Съда, се фокусира върху изискванията за ефективна съдебна защита и по-специално върху това, дали същността на основанията за отказ трябва да бъде разкрита на гражданина на ЕС, до когото се отнася решението.

В началото, Съдът приповтаря установената съдебна практика, според която „ефективността на съдебния контрол, гарантиран в член 47 от Хартата, изисква заинтересованото лице да може да се запознае с мотивите за взетото по отношение на него решение посредством прочита на самото решение или чрез изпращането на мотивите по искане на това лице, без да се засяга правомощието на компетентния съд да изиска изпращането им от съответния орган, за да може то да защити правата си при възможно най-добрите условия и да реши, разполагайки с цялата необходима информация, дали е необходимо да сезира компетентния съд, както и да се предостави на този съд пълна възможност за упражняване на контрол за законосъобразност на разглежданото решение“.[33] Основното право на ефективни правни средства за защита би било нарушено, ако съдебното решение се основава на факти и документи, които самите страни или едната от тях не са имали възможност да проучат и по отношение на които не са могли да изразят становището си.

Съдът отбелязва обаче, че може да се окаже необходимо определена информация да не бъде разкривана, особено в светлината на съображения от първостепенна важност, свързани с националната (държавната) сигурност. Ако, в изключителни случаи, съответният национален орган се позове на съображения, свързани с националната сигурност, за да откаже точното и изчерпателно разкриване на съображенията, на които се основава решението, прието на основание член 27 от Директива 2004/38 относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държава членка, компетентният съд на съответната държава членка трябва да има на свое разположение и да приложи механизми и процесуалноправни норми, позволяващи да бъдат съвместени, от една страна, оправданият стремеж за гарантиране на държавната сигурност, що се отнася до естеството и източниците на сведенията, които са били взети предвид за приемането на такова решение, и, от друга страна, необходимостта да бъде предоставена възможност на съответното лице да се ползва в достатъчна степен от процесуалните си права, като правото да бъде изслушан, както и от принципа на състезателност.[34] В рамките на съдебния контрол, упражняван съгласно Директива 2004/38, държавите членки трябва да установят правила, позволяващи на съда, натоварен с контрол на законосъобразността на такова решение, да се запознае както с всички съображения, така и с доказателствата, въз основа на които е прието то.[35] Компетентните в материята национални съдилища трябва да извършат независимо изследване на всички правни и фактически въпроси, на които се позовава компетентният национален орган и да прецени, в съответствие с националните процесуалноправни норми, дали сигурността на държавата позволява разкриването им.[36] Ако се окаже, че сигурността на държавата действително не позволява заинтересованото лице да бъде информирано за посочените съображения, съдебният контрол за законосъобразност трябва да се извърши в рамките на производство, което търси подходящ баланс между изискванията, произтичащи от сигурността на държавата, и изискванията на правото на ефективна съдебна защита, като същевременно свежда до стриктно необходимото евентуалната намеса върху упражняването на това право[37]. Съдът продължава, като установява едно съществено разграничение в тази област. От една страна, предвид необходимостта от спазване на член 47 от Хартата, заинтересованото лице трябва да бъде информирано за същността на мотивите, на които се основава решението за отказ на влизане. От друга страна, постигането на баланс между правото на ефективна съдебна защита и необходимостта да се гарантира сигурността на съответната държава членка не може да се извърши по същия начин по отношение на доказателствата, на които се основават съображенията, изтъкнати пред компетентния национален съд. Всъщност, в някои случаи разкриването на тези доказателства може да засегне пряко и конкретно сигурността на държавата, тъй като с него може да се застраши животът, здравето или свободата на хората или да се разкрият специалните методи на разследване, прилагани от националните органи, и така да се затрудни сериозно и дори да се осуети изпълнението на задачите на тези органи в бъдеще[38]. В този контекст компетентният национален съд трябва да прецени дали и до каква степен ограниченията на правото на защита (на жалбоподателя), произтичащи по-специално от неразкриване на доказателствата и на точните и изчерпателни съображения, на които се основава решението, могат да окажат влияние върху доказателствената сила на поверителните доказателства.[39] В светлината на тези съображения Съдът тълкува разпоредбите на член 30, параграф 2 и член 31 от Директива 2004/38 („разгледани в светлината на член 47 от Хартата“) в смисъл, че те изискват компетентният национален съд да следи за това неразкриването на заинтересованото лице от компетентния национален орган на точните и изчерпателни съображения, на които се основава решение за отказ на достъп до държава членка, както и на свързаните с това решение доказателства, да се сведе до строго необходимото и за това заинтересованото лице във всички случаи да бъде информирано по същество за мотивите, по такъв начин, че да се отчете надлежно необходимата степен поверителност на доказателствата.

В решението по делото Kadi II,[40] отнасящо се отново до поставяне в „черни списъци“ в условията на борбата с тероризма, Съдът транспонира основните изисквания, развити в решението ZZ, към материята на замразяване на финансови ресурси на основание включването в списък, съставен от Комитета по санкциите на ООН.[41] На този основа, Съдът предприема едно изследване на отделните основания, с оглед на които г-н Кади е включен в списъка и изследва дали тези основания са достатъчно подробни, за да позволят ефективна защита.[42] Вземайки предвид и становището, и възраженията на засегнатото лице по тези основания, Съдът стига до извода, че нито едно от твърденията, направени срещу него в краткото изложение, представено от Комитета по санкциите, е такова, че да може да послужи като основание за приемането срещу него на ограничителни мерки на нивото на ЕС или защото изложението на основанията е недостатъчно, или поради липсата на информация или доказателства, обосноваващи даденото основание.[43]

Следва обаче още веднъж да се подчертае, че Съдът се стреми към балансиран подход в контрола на ограничителните мерки, взети в контекста на борбата с тероризма и съществуват редица случаи, в които решенията са потвърдени.[44]

Eфективна съдебна защита и неспазване на изискването за произнасяне в разумен срок

Вън от спецификата на обстоятелствата, породили посочената юриспруденция, следва отново да се подчертае че правото на ефективна съдебна защита е най-важното право, залегнало в Хартата, на което е било правено позоваване в производства пред Съда от влизането в сила на Хартата. То е и в основата на една забележителна еволюция в практиката на Съда. Едно от най-интересните развития се отнася до реализирането на правото на ефективна съдебна защита срещу произнасяне, което не отговаря на изискванията за разумен срок. В по-ранната си практика Съдът се е сблъсквал с такава претенция и е приемал, че подобен пропуск съставлява процедурна нередност. По делото Baustahlgewebe/Commission,[45] Съдът приема, че такава нередност може да обоснове намаляване на глобата, наложена от Комисията на предприятие, участник в картелно споразумение. По-късно, по повод на решение на Комисията, установяваща злоупотреба с господстващо положение, Съдът приема, че неспазването на изискването за произнасяне в разумен срок може да бъде основание за търсене на вреди.[46] Напоследък, в една серия от дела, основно сред които е делото Gascogne Sack Deutschland GmbH,[47] Съдът преоценява практиката си и достига до едно изчерпателно разрешение, основано и на постоянната практика на Съда в Страсбург. Съобразно приетото от Съда, неспазването на изискването за произнасяне в разумен срок трябва, в качеството му на процедурна нередност, съставляваща нарушение на основно право, да послужи като основание за засегнатото лице, което трябва да разполага с ефективно средство за правна защита, за подходяща компенсация. Намаляването на глобата не съставлява такова ефективно средство, респ. такова удовлетворение на накърненото право, нито установяването на такова нарушение може да повлияе на правилността на обжалваното решение. Ето защо, един иск за вреди, предявен на основание член 268 и член 340, алинея втора ДФЕС пред Общия съд (в друг състав), съставлява надлежното ефективно средство за правна защита.

Законодателна дискреция и съдебен контрол

Докато, както бе отбелязано, актуалната юриспруденция на Съда на ЕС относно ефективната съдебна защита е очевидно белязана от въздействието на влизането в сила на Хартата на основните права, практиката на Съда в областта на върховенството на правото се отнася и до въпроси от по-общ характер и, особено, до „вечния“ въпрос на която и да е система за конституционно правосъдие, а именно: взаимоотношението между законодателната дискреция и съдебния контрол и по-конкретно – начина, по който Съдът упражнява своя контрол и по който той зачита тази дискреция, предоставена на законодателя във всяка конституционна демокрация.

Съгласно установената съдебна практика, Съдът признава (и потвърждава), че при упражняването на законодателната власт, предоставена на законодателя на ЕС, той притежава широка свобода на действие и преценка, особено когато актовете му предполагат да се избира между различни възможни разрешения в политическата, икономическата и социалната област или когато от него се иска да извърши сложни оценки. Освен това, когато е призван да преустрои или да създаде сложна схема, той може да прибегне към поетапен подход и да действа по-специално в зависимост от придобития опит.[48] Що се отнася до съдебния контрол за съобразяване с конституционните изисквания, каквото е принципът за пропорционалност, в сферите, в които законодателят на ЕС притежава широка законодателна компетентност, законосъобразността на мярката, приета в такава сфера, може да бъде засегната, само ако тя е очевидно неподходяща (несъответна) с оглед на целта, преследвана от компетентната институция. Дори и когато разполага с такова усмотрение обаче, законодателят трябва да основе избора си върху обективни критерии, подходящи за целта, преследвана от законодателството, вземайки предвид всички налични факти и технически и научни данни. Когато упражнява правото на преценка, законодателят трябва да отчете всички замесени интереси. При разглеждането на ограниченията, свързани с различните възможни мерки, следва да се приеме, че дори и значението на преследваните цели да е от такова естество, че да обосновава негативни икономически последици, които дори са съществени за някои оператори, то упражняването на правото на преценка на законодателя на Съюза не може да води до резултати, които са очевидно по-неуместни от резултатите от други, също подходящи за тези цели, мерки.[49] Когато законодателят на ЕС трябва да оцени бъдещия ефект от разпоредбите, които прилага и този ефект не може да бъде предвиден с точност, оценката му може да бъде оспорена (критикувана), единствено ако е очевидно неправилна в светлината на наличната към момента на приемането на разпоредбата информация. В такава хипотеза, т.е. при възприет поетапен подход на въвеждане на една мярка, съгласно практиката на Съда, законодателят е длъжен да извършва преглед на действието (на ефекта) на мярката на разумни интервали.[50]

Изводът, който може да бъде направен от тази юриспруденция, е, че Съдът на ЕС не издава празен чек на законодателя на Съюза, а по-скоро си служи с диференциран подход, който позволява да се реагира балансирано . В решението по делото Vodafone[51] например, Съдът отдава голямо значение на оценката на въздействието, която Комисията е направила и приложила към законодателното си предложение, предмет на контрол за валидност (Регламент № 717/2007 на Европейския парламент и на Съвета относно роуминга в обществените мобилни и телефонни мрежи), за да контролира разумността (рационалността) на преценките, реализирани в хода на законодателния процес. По този начин се изгражда един коректен баланс между правото на преценка, притежавано от законодателя, и контрола за законност, упражняван от Съда.

Съпоставка (балансиране) на основни права

Най-новата съдебна практика на Съда не само демонстрира засилване на интензитета на контрола въобще, но е също и индикация за особеното значение, което се придава на принципа на пропорционалност.

Съобразно установената съдебна практика, принципът за пропорционалност, който е установен в член 5, параграф 4 ДЕС, изисква мерките (актовете), приети от институциите на ЕС, да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, (пре)следвани от съответната правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства (неблагоприятни положения) не трябва да са несъразмерни с тези цели.[52] В скорошни решения Съдът внимателно усилва интензитета на своята проверка спрямо евентуално непропорционален характер на задължението, наложено на правен субект, за да установи, дали законодателят е изпълнил задължението си да съпостави (да направи балансирана преценка) между отделните интереси и, особено, между различните права и свободи. Предприетият от Съда сравнителен анализ в решението по делото Schecke & Eifert[53] се отнася до примиряването на принципа на откритост (прозрачност), защитен по силата на член 15 ДФЕС, с правото на зачитане на личния живот и правото на защита на личните данни, защитени по силата на членове 7 и 8 от Хартата. То е и образец за съдържанието на такъв анализ, довел до обявяването за невалиден на оспорения регламент, отнасящ се – най-общо – до публикуването на данни (информация) за получателите на средства от два европейски фонда. Като е изходил от разбирането, че целта за прозрачност няма автоматично превес над правото на защита на личните данни[54], Съдът е приел, че не изглежда институциите да са извършили балансирано претегляне между целите на разпоредбите, чиято валидност е оспорена, от една страна, и, от друга страна, правата, признати на физически лица от членове 7 и 8 от Хартата[55]. С други думи, макар и да е вярно, че в едно демократично общество данъкоплатците имат право да бъдат информирани за използването на публичните средства, също така е вярно, че за балансираното претегляне на различните (разглеждани) интереси е било необходимо преди приемането на тези разпоредби, съответните институции да проверят дали публикуването посредством отделен и свободно достъпен уебсайт за всяка държава членка на поименните данни относно всички лица, получили съответни суми, и на точните суми, получени от всеки от тях по съответните фондове, без при това да се прави разграничение в зависимост от продължителността, честотата или вида и размера на получените суми, не надхвърля необходимото за осъществяване на легитимно преследваните цели с оглед по-специално на произтичащото от подобно публикуване накърняване на правата, признати с членове 7 и 8 от Хартата.

На основата на същия тест Съдът достига до обратното заключение по делото Sky Osterreich,[56] където е отбелязано, че законодателят на ЕС е следвало да извърши съпоставка и да намери баланса между свободата на стопанска инициатива, от една страна, и основното право на гражданите на ЕС да получават информация и свободата и плурализма на медиите, от друга.[57] В случая Съдът приема, че законодателят е имал право да приеме оспорената правна норма, т. е. да наложи ограничения на свободата на стопанска инициатива на носителите на изключителни права за телевизионно излъчване и да приеме, че неудобствата, произтичащи от тази разпоредба, не са непропорционални от гледна точка на целите, преследвани от Директива 2010/13 за координиране на някои разпоредби, установени в закони, подзаконови и административни актове на държавите членки, отнасящи се до предоставянето на аудио-визуални медийни услуги (член 15, параграф 6) и че те са в състояние да установят справедливо равновесие между различните разглеждани в конкретния случай основни права и свободи.[58]

Съвсем наскоро, по делото Digital Rights Ireland и Seitlingen[59] Съдът обяви за невалидна директивата за запазване на данни, създадени или обработени, във връзка с предоставянето на обществено достъпни електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи,[60] приемайки че запазването на данни за цялата електронна телефония и интернет на, на практика, всички потребители в ЕС е несъразмерна (непропорционална, т.е. прекомерна) мярка за постигането на преследваната цел, а именно обществената сигурност. Съдът на Европейския съюз изрично заявява, че „като се имат предвид, от една страна, важната роля на защитата на личните данни с оглед на основното право на зачитане на личния живот, и, от друга страна, широтата и тежестта на намесата в това право, уредена от Директива 2006/24, правото на преценка на законодателя на Съюза се оказва ограничено, поради което следва да бъде упражнен стриктен съдебен контрол“.[61] При това, Съдът признава, че борбата срещу тежката престъпност и срещу международни тероризъм е от първостепенна важност и изтъква, че член 6 от Хартата провъзгласява правото на всеки не само на свобода, но също така и на сигурност.[62] Дори и една такава фундаментална цел в общ интерес обаче не оправдава – сама по себе си – мерките за запазване на данни такива, каквито са предвидени от директивата. Напротив, Съдът разглежда тези мери като непропорционални, тъй като директивата не изисква каквато и да е връзка между данните, чието запазване е предвидено и наличието на заплаха за обществената сигурност. По-специално, директивата не се ограничава със запазването по отношение на данни, отнасящи се за определен период от време и/или за определена географска зона и/или за кръг от определени лица, които е възможно по един или друг начин да са участвали в тежко престъпление, нито е насочена само към лица, които поради други съображения биха могли да допринесат чрез запазване на данните им за предотвратяването, разкриването или преследването на тежки престъпления.[63] Освен това, директивата не предвижда никакви изключения, поради което се прилага и за лица, чийто съобщения според националното право представляват професионална тайна.[64] В допълнение, към тази всеобща липса на ограничения се добавя и фактът, че директивата не предвижда никакъв обективен критерий, който би гарантирал, че компетентните национални органи биха имали достъп до данните и биха ги използвали само за целите на предотвратяването, разкриването или преследването на престъпления, които – с оглед на обхвата и сериозността на намесата в основните права по членове 7 и 8 от Хартата – да могат да се считат за достатъчно тежки, че да обосноват подобна намеса.[65] Освен това, що се отнася до периода на съхранение на данните – не по-кратък от шест месеца и не по-дълъг от две години – директивата не прави каквато и да е разлика между категориите данни, в зависимост от евентуалната им полза с оглед на преследваната цел или според засегнатите лица,[66] нито уточнява, че определянето на периода на съхранение трябва да се основава на обективни критерии, за да гарантира, че е ограничен до строго необходимото.[67] Нещо повече – и това е особено важно – директивата не предвижда достатъчно гаранции, както се изисква от член 8 от Хартата, позволяващи да се осигури ефикасна защита на запазените данни срещу рискове от злоупотреба, както и срещу всякакъв незаконен достъп и незаконно използване на тези данни.[68] В този контекст, Съдът добавя, че директивата не изисква разглежданите данни да бъдат пазени на територията на Съюза, така че не би могло да се приеме, че е напълно гарантиран контрол от независим орган, какъвто изрично се изисква от член 8, параграф 3 от Хартата. Такъв контрол, осъществяван на основата на правото на ЕС, е считан от Съда като съществен елемент за осигуряване защитата на лицата при обработването на лични данни.[69]

От актуалната юриспруденция на Съда може да се заключи, че когато става дума за съпоставка на различни основни права и свободи или съображения от императивен порядък, налице е тенденция за засилване (интензифициране) на съдебния контрол.

Разпределение на функции/компетентности между институциите на Съюза

Друг важен елемент на върховенството на правото, пряко отнасящ се до механизмите на взаимно възпиране и уравновесяване, въплътени в една конституционна система, се отнася до разграничението между приемането на правни норми в области и по въпроси, за които само законодателният процес е допустим и въпроси, които могат да бъдат подложени на регламентиране на основата на компетентност по приложение (по изпълнение). В това отношение, приемането на основни правила в дадена област е единствено от компетентността на законодателя на Съюза. Тези правила не могат да бъдат предмет на делегиране, както не могат да бъдат делегирани и разпоредбите, чието приемане налага да се направи политически избор, спадащ към отговорностите, присъщи на законодателя на Съюза. От това следва, че мерките за изпълнение не могат нито да изменят съществените елементи на основната правна уредба, нито да я допълнят с нови, съществени елементи.[70]

II. Осигуряване на зачитането на върховенството на закона в държавите членки на ЕС

Както е видно от изложеното дотук, осигуряването на върховенството на правото предлага повече от достатъчно предизвикателства пред Съда на ЕС, въпреки че, както вече бе неколкократно подчертано, основните притеснения и предизвикателства, които вълнуват и институциите, и политическите среди (а и наблюдателите, и коментаторите на процесите на европейска интеграция), когато стане дума за върховенството на правото, е неговото спазване от държавите членки.

Впрочем, първата асоциация, която събужда въпросът за спазването на принципа на върховенството на правото и за неговото приложно поле в контекста на ЕС и на процеса на европейска интеграция се отнася, обикновено, до съблюдаването на този принцип от държавите членки на ЕС.

Разбира се, взета като такава, тази проблематика покрива изцяло въпроса за спазването от страна на държавите членки на правото на Съюза. Разглеждан в този смисъл обаче, проблемът надхвърля рамките на темата, която ни занимава в настоящето изложение.

Въпреки това основно положение, многократно изтъквано в рамките на изложението, според което независимата съдебна система, която функционира безпристрастно, е неотменим компонент на принципа на върховенството на правото и основен пазител на този принцип, тук няма да се спираме на практиката на Съда относно критериите, разработени в рамките на тълкуването на член 267, според който Съдът може да бъде сезиран с преюдициално запитване от “юрисдикция“ на държава членка. В това отношение е достатъчно напомнянето на презумпцията, според която когато органът, отправил преюдициално запитване, е съд според правото на съответната държава членка, изискванията са изпълнени, тъй като националните съдилища на държавите членки по принцип представляват „юрисдикции“ по смисъла на член 267 ДФЕС.

Независимо от тази уговорка, уместно е да бъде отбелязано едно решение, постановено във връзка с тълкуването на разпоредбата на член 39 от Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 г. относно минимални норми процедурата за предоставяне на убежище, в което Съдът е възпроизвел и преутвърдил елементите на понятието независимост.[71] Тази разпоредба, озаглавена „Право на ефективна защита“, гласи по-конкретно в параграф 1, буква а), че „държавите членки гарантират на кандидатите за убежище право на ефективна защита пред съд срещу решенията относно тяхната молба за убежище“. В случая, съответната национална уредба е предвиждала възможност за обжалване на решенията на решаващия орган пред Refugee Appeals Tribunal, чието качество на независима юрисдикция е било оспорена от жалбоподателите по главното производство. Това, което е необходимо (и достатъчно ) да бъде отбелязано тук в резюме, е, че Съдът е преценил елементите на съответната национална уредба на въпросната юрисдикция в светлината на основните аспекти на понятието независимост и на съществените гаранции за независимост и безпристрастност като изисквания, които са вътрешно присъщи на правораздавателната функция.

Във връзка с представянето на практиката на Съда на ЕС се налага още едно уточнение, което се отнася до невъзможностно да се отдели внимание и на практиката на Съда по преюдициални запитвания, отправени от български съдилища, въпреки че някои от постановените решения имат пряко отношение към организацията на съдебната система. Такива са, например, решенията по делата Агроконсултинг , С-93/12,[72] Белов, С-394/11,[73] Бянков, С-249/11[74] и Аладжов, С–434/10.[75]

В последните години спазването на принципа на върховенството на закона от страна на държавите членки е дискутирано – главно – в контекста на публичното възприятие относно противоречието на политическите процеси в дадена държава членка с ценностите, въплътени в член 2 ДЕС. (Достатъчно е да си спомним т. нар. афера Хайдер в Австрия). В това отношение напоследък са известни по-конкретно позоваванията на Унгария и Румъния, но редица изследвания показват, че ситуацията относно някои основни свободи изглежда тревожна и в държави членки с добре установени традиции в зачитането на върховенството на правото и на основните права и свободи.

Освен всички трудности да се намерят допирни точки за адекватна оценка на ситуацията в съответните държави членки, рамките и (контекстът) на правната дискусия се определят от (не)адекватността на процедурата, предвидена в член 7 ДЕС, която очевидно не може да бъде считана като “работеща“ и въобще като работещ и ефикасен инструмент, годен да осигури върховенството на закона в държавите членки на ЕС и съблюдаването на ценностите, утвърдени в член 2 ДЕС. Общоприето е, изглежда (поне в академичните среди), че процедурата по член 7 ДЕС следва да бъде променена и “изострена“, за да стане действена. Тя е считана като предимно политическа по природа със значителни недостатъци и със съмнителен практически ефект. Проблемът не е толкова в това, че процедурата по член 7 ДФЕС никога не е била прилагана на практика или че природата на предвидените санкции предполага съображения за политическа уместност (правилност). Тромавият характер на процедурата и присъщият й ефект на политическо заклеймяване поставят летвата твърде високо и водят до ограничително тълкуване на член 7 (т.е. до случаите на пълен разпад на националните съдебни системи или системи на защита на основните права).

Но тъй като евентуална промяна предпоставя ревизия на Договора, дискусията – която често се води в контекста на защитата на основните права, а не на принципа на върховенството на закона взет като такъв – се фокусира върху други инструменти, които своевременно биха могли да бъдат на разположение на практика. Една нова концепция – известна под името «reverse» (обратен) Solange – за приложното поле на Хартата за основните права на ЕС, фундаментално различна от въплътената в член 51 от Хартата, е енергично поддържана.[76] Идеята се свежда до следното: вън от обхвата на член 51(1) от Хартата, държавите членки запазват автономията си в защитата на основните права доколкото (‘solange’) може да бъде презумирано, че те осигуряват (гарантират) същностното съдържание на основните права, прокламирани в член 2 ДЕС. Стигне ли се обаче до такова положение на нещата, че нарушаването (на основните права) може да бъде считано за „системно“, тази презумпция е оборена. В този случай правните субекти могат да разчитат и да се основат на статута си на граждани на Съюза и да търсят удовлетворение пред националните съдилища. При това, дори и когато действат автономно (т.е. извън правото на ЕС), държавите членки са длъжни да зачитат, между другото, основните права.[77]

Член 7 ДЕС предвижда един политически инструмент за изпълнение в случаите на „тежко и продължаващо нарушение“. Чрез тези разпоредби, продължава обосновката на предлагания механизъм, ЕС е гарант на конституционните принципи в държавите членки като условие за функциониране на тази сложна политическа система, а не като стъпка към създаването на супер-държава.

Без тук да може да се навлезе в задълбочен анализ на тези предложения, някои очевидни коментари се налагат. Колкото и да изглежда изкусително допускането, че този механизъм би могъл да обхване всички ценности, прогласени в член 2 ДЕС, дори и авторите на това предложение приемат, че индивидуални правни действия за привеждане в изпълнение на абстрактни принципи като демокрация или върховенство на правото е трудно да бъдат поддържани, както и че в тази област няма съответна практика на Съда на ЕС. А и ако ограничим идеята само до една ценност, а именно „зачитане на основните права“, на първо място, трябва да се има предвид, че европейският пейзаж далеч не е хомогенен, що се отнася до зачитането на принципа на върховенството на правото и на основните права от отделни(те) държави членки. При това положение се отбелязва, че един разширен прочит на разпоредбите на членове 51 и 52 от Хартата – който вероятно би бил добре приет от някои държави членки, търсещи „европейска“ подкрепа за спазването на върховенството на правото и особено на основните права – не само би противоречал на текста и значението на тези разпоредби, както те произтичат от техния генезис и обща структура, но и че той несъмнено би съставлявал една неоправдана „интервенция“ спрямо тези държави членки, в които се счита, че осигуряването на спазването на върховенството на правото и на основните права, прогласени от националните конституции, е „суверенен“ прерогатив (изключително право) на националните конституционни съдилища.[78]

Следователно, такъв подход неизбежно би довел до засилен (между)институционален спор между Съда на ЕС и националните конституционни съдилища, а да не забравяме и Съда в Страсбург. Ето защо, независимо от редицата „покани“ в това отношение от страна на национални съдилища, Съдът на ЕС се е въздържал от разширен прочит на член 51, както показва внушителният брой определения, с които се отказва компетентност. Обратното развитие – предупреждават някои – може да доведе до фундаментална промяна и до разместване на пластовете в действащата система, която включва държавите членки, Съдът на ЕС и системата на ЕКПЧ. Във всеки случай това може да доведе до нежелано дублиране на Страсбургската система и – в крайна сметка – до заплаха за нейното съществуване. А именно тя трябва да продължи да се занимава с проблеми, произтичащи на недостатъчно осигуряване върховенството на правото и зачитането на основните права в сфери, които се намират извън приложното поле на правото на ЕС.

Ролята на Съда на ЕС за осигуряване зачитането на върховенството на правото в държавите членки на ЕС

Както е ясно още от решението по делото Les Verts, пълната и съгласувана система на съдебен контрол на актовете на държавите членки е също основен компонент на една „Общност, основана на принципа на върховенството на правото“. Съществуват два способа, чрез които Съдът на ЕС се произнася по съответствието на законодателството на държавите членки с правото на Съюза. Първият се състои в предвидената в член 258-260 ДФЕС възможност Комисията (или държава членка) да оспори пред Съда съответствието на национална мярка, за която се поддържа, че противоречи на правото на Съюза. Вторият, който се развива в контекста на национална процедура, дава възможност чрез преюдициално запитване, отнасящо се до тълкуването на правото на Съюза, отправено от национална юрисдикция, да доведе, макар и индиректно, до преценка на съответствието на националната мярка с правото на Съюза.

През последните години, както и в миналото, Съдът на ЕС е бил сезиран с твърдяни нарушения на правото на ЕС, извършени от повечето държави членки, въпреки че броят на производствата за установяване на такива нарушения понастоящем намалява.[79]

Публичният дебат относно политическото и конституционно развитие в някои страни – преди всичко Унгария – не трябва да води до погрешното заключение, че само тези страни са в основата на процедури, отнасящи се до неспазване на принципа на върховенство на правото. По-скоро би следвало да се има предвид, че дори и на „старите“ държави членки „досието“ относно спазването на този принцип не е съвсем чисто или поне не е вън от съмнение. Разбира се, това е твърдение, което се прави на основата на данни за исковете срещу например шестте държави учредителки или на базата на резултатите от контрола относно приложението на правото на ЕС, упражняван от страна на Европейската комисия.[80]

Делата, отнасящи се именно до Унгария обаче, с които Съдът е бил сезиран напоследък, по-конкретно и по-директно илюстрират неговия принос за осигуряване на върховенството на правото в тази страна пред вид на политическите и конституционни развития в нея.

Най-напред Съдът е сезиран с искане от страна на Унгария да бъде констатирано, че Словашката република не е изпълнила задълженията си, произтичащи от правото на ЕС, като не е разрешила на унгарския президент г-н Шолиом достъп до територията на Словакия на 21 август 2009 г., за да вземе участие в церемонията по тържественото откриване паметник на Свети Стефан, основател и пръв крал на Унгарската държава. Ако това дело[81] не съдържа важни юридически прозрения, политическият инцидент, който го е породил, показва, обратно, че значимостта на добросъседските отношения и взаимното разбиране на деликатната природа на историческите събития не съставлява едно acquis в еднаква степен и общо за всички държави членки на ЕС.

Подобно чувство поражда и едно искане за преюдициално заключение от един унгарски първоинстанционен съд, отнасящо се – по същество – до въпроса, дали условията, при които един специален данък е бил наложен не води до скрита дискриминация на дъщерни предприятия на чужди дружества. Съдът приема, че „членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка за данък върху оборота от търговия на дребно в търговски обекти, задължаваща данъчнозадължените лица, които в рамките на група от дружества са „свързани предприятия“ по смисъла на тази уредба, да сумират оборота си за целите на прилагането на силно прогресивна ставка и след това да разпределят помежду си размера на така получения данък пропорционално на техните реални обороти, при положение че – обстоятелство, което запитващата юрисдикция следа да провери – данъчнозадължените лица, които са част от група дружества и подлежат на облагане по най-високата ставка на специалния данък, в повечето случаи са „свързани“ с дружества със седалища в друга държава“.[82]

По-интересни са две производства по установяване на нарушение (неизпълнение на правото на ЕС), които са пряко свързани с политическите и конституционни развития в тази държава членка.[83]

Първото от тях се отнася до национална система (схема), налагаща задължително пенсиониране на съдии, прокурори и нотариуси при навършване на 62-годишна възраст.[84] Делото е решено на основата на директива 2000/78 на Съвета от 27 ноември 2000 г. за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите, т.е. за борба с дискриминацията, включително и въз основа на възраст. В това отношение, Съдът квалифицира оспорените разпоредби като въвеждащи разлика в третирането, пряко основана на възрастта[85], след което изследва, дали тези разпоредби са обективно и разумно оправдани от законосъобразна цел и дали използваните за нейното постигане средства са подходящи и необходими за постигането на тези цели при спазване на принципа за пропорционалност. В рамките на това изследване Съдът приема, че както целта за уеднаквяване в рамките на свързаните с публичната служба професии на пределната възраст за задължително прекратяване на дейността, така и целта, състояща се във въвеждане на по-уравновесена възрастова структура, която улеснява достъпа на младите юристи до съответните професии, могат да представляват законосъобразни цели на политиката на заетост. На следващо място, Съдът, след като изследва, дали спорните разпоредби представляват необходимо средство за постигането на тези цели, дава отрицателен отговор с оглед и на дете посочени цели. Така е достигнато до заключението, че тези разпоредби създават разлика в третирането, която не зачита принципа на пропорционалност.

Както е видно, този доста техничен отговор от страна на Съда не се докосва до конституционната и политическата природа на оспорената мярка, но и това трезво аргументиране на основата на посочената директива – изтъкната, впрочем, като основание на иска от самата Европейска комисия – е достатъчно, за да може да се даде възможност на тази държава членка да осмисли и приеме решението.

Втората процедура за нарушение, внесена от Европейската комисия срещу Унгария, засяга националните разпоредби, с които 6-годишният мандат на „комисаря за защита на данните“ е прекратен преди изтичането му във връзка със създаването на нов надзорен орган за защита на данните и свобода на информацията. Искането е направено на основание Директива 95/46 на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 г. за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни. Тя предвижда създаването от държавите членки на органи, които отговарят за контрола на прилагането на разпоредбите, приети от държавите членки съгласно тази директива. Съгласно директивата тези органи се ползват с пълна независимост при упражняване на функциите, които са им възложени. Изискването независим орган да контролира спазването на правилата на Съюза относно защитата на физическите лица при обработването на лични данни произтича и от първичното право на Съюза, и по-точно от член 8, параграф 3 от Хартата на основните права и член 16, параграф 2 ДФЕС. Според Съда, държавите членки несъмнено са свободни да приемат и изменят институционалния модел, който считат за най-подходящ за техните надзорни органи, но трябва да гарантират, че няма да се наруши независимостта на надзорния орган, произтичаща от член 28, параграф 1 втора алинея от Директива 95/46, която включва задължението да се спазва продължителността на мандата на този орган.[86] Ето защо е прието, че с предсрочното прекратяване на мандата на надзорния орган, Унгария не е изпълнила задълженията си, произтичащи от Директива 95/46.

Концепцията за системна недостатъчност

Усилията за изработване на тази концепция са предизвикани от разбирането, че нито “нормалните“ процедури за установяване на неизпълнение на задължение, което произтича от договорите („нарушение“) по член 258 ДФЕС или по преюдициални запитвания, нито механизмът по член 7 ДЕС представляват адекватен отговор на случаите на системен „дефицит“ в спазването на върховенството на правото. Все пак, следва да се има предвид – във връзка с процедурата по член 258 ДФЕС – че съществува практика на Съда на ЕС, според която е възможно да бъде констатирано нарушение в случаите на последователна и обща административна практика (вън от единично административно решение или акт). Освен това, нарушение на правото на ЕС от националните съдилища представлява неизпълнение по смисъла на член 258 ДФЕС, ако се докаже, че значителна част от съдебната практика, която не е отменена или е потвърдена от върховните съдилища на държавата членка, е в разрез с правото на ЕС.[87]

Впрочем, независимо че става дума за предимно доктринален контекст,[88] въпросната концепция намира опора в практиката на ЕСПЧ, както и в практиката на Съда на ЕС. Последната ни дава един убедителен пример за „прекъсване действието на презумпцията“, за която стана дума по-горе, с решението по делото N.S.[89]

По това дело Съдът на ЕС е призован да се произнесе относно правните последици от неефективността на Гърция при разглеждане и обработване на молби за убежище при зачитане на основните права. В основата на това дело е жалбата на търсещо убежище лице, г-н N.S., срещу решението за прехвърлянето му (връщането му) в Гърция – държава, компетентна да разгледа молбата за убежище съгласно регламента „Дъблин“ (Регламент № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждане на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна). Жалбоподателят е поддържал, че прехвърлянето му в Гърция би довело до накърняване на негови основни права поради недостатъци на процедурата по предоставяне на убежище в тази страна. Съдът отбелязва, че „за да може Съюзът и неговите държави членки да изпълнят задълженията си за защита на основните права на търсещите убежище лица, държавите членки, включително националните юрисдикции, са длъжни да не прехвърлят търсещото убежище лице в „компетентната държава членка“ по смисъла на Регламент 343/2003, когато не може да не им е известно, че системните недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане на търсещите убежище лица в тази държава съставляват сериозни и потвърдени основания да се смята, че жалбоподателят би бил изложен на реална опасност от нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от Хартата за основните права на Европейския съюз“.[90] Като приема, че Гърция проявява системна неспособност, Съдът се фокусира върху системния характер на слабостите („дефицитите“) на дадена държава членка като основание за „суспендиране“ на презумцията, върху която е основан Дъблинският регламент, а именно че всички държави членки са повече или по-малко ефикасни при обработването на молбите за убежище, съчетано със зачитане на основните права. По този въпрос по-конкретно Съдът казва следното. Първо, не може да се приеме, че всяко нарушение на някое основно право от страна на компетентната държава членка би се отразило на задълженията на останалите държави членки да спазват разпоредбите на Регламент № 343/2003; и, второ, че „това е следствие от самия смисъл на съществуването на Съюза и на създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, и по-конкретно на общата европейска система за убежище, основана на взаимното доверие и на презумцията за спазване от останалите държави членки та правото на Съюза, и в частност на основните права“.[91]

Съдът постановява, че когато може да бъде потвърдена системната неспособност на дадена държава членка, а именно – системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане на търсещите убежище лица – държавите членки, включително националните юрисдикции, са длъжни да не прехвърлят търсещото убежище лице в „компетентната държава членка“.

Принципът на взаимното доверие е изрично отбелязан от Съда и в Становище 2/13 като една от специфичните особености и автономията на правото на Съюза.[92]

Накрая, за връзката между принципа на взаимното доверие и принципа на върховенството на правото – може да се даде и един „български“ пример със сега висящото дело С-681/13, Diageo Brands, образувано по преюдициално запитване на Hoge Raad der Nederlanden. Запитването се отнася до тълкуването на 34, точка 1 от регламент №44/2001 на Съвета от 22 декември 2000 г. относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела. Съгласно тази разпоредба, „съдебно решение не се признава ако признаването явно противоречи на публичната политика в държавата членка, в която се иска признаване“.

Питането се състои в това, дали въпросната разпоредба може да бъде тълкувана в смисъл, че това основание за отказ за признаване обхваща и случая, в който решението, чието признаване се иска, явно противоречи на правото на Съюза. Става дума за решение на Софийския градски съд,с което този съд прилага тълкувателно решение на ОСТК на ВКС. Според запитващата юрисдикция последното е прието, без да бъде съобразена практиката на Съда на ЕС и без да бъде отправено преюдициално запитване до него.

Дали в случая е допустимо използването на клаузата за обществен ред като основание за отказ за изпълнение на съдебното решение на Софийския градски съд, ще разберем от решението на Съда.[93] Решението на холандската върховна юрисдикция, с която е поставен този преюдициален въпрос обаче, е достатъчно указание за липса на доверие.

При това, последователността, с която е поддържано оспорваното становище от страна на ОСТК на ВКС, говори за една недопустима „системност“, която само по себе си поражда проблеми на плоскостта на изискванията за независимо и безпристрастно правосъдие. За независимо правосъдие не може да се говори, когато не се изпълнява едно азбучно положение на принципа на върховенството на правото, според което правосъдието се осъществява от независими съдилища, които действат безпристрастно и че – в крайна сметка – правосъдието не само трябва да бъде раздавано, но и трябва да се вижда, че това се прави, за да се ползва с доверието на гражданите. Европейската комисия е изтъкнала в своето съобщение до ЕП, Съвета, ЕЦБ, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите,[94] позовавайки се и на решението на Съда на ЕС от 19 септември 2006 г. по дело С-506/04, Wilson, „усещането“ за независимост, т.е. значението на това съдебната система да изглежда независима.

Връщайки се към основното изложение, трябва да отбележим, че споменаването в този контекст на връзката между принципите на взаимното доверие и на върховенството на правото ни дава основание още веднъж да изтъкнем разбирането, според което членове 2, 7 и член 49 ДЕС съдържат презумпция за съобразяване с ценностите, установени в член 2, и че една от основните функции на тази презумпция е да бъде опора на взаимното доверие между държавите членки по отношение на решенията и актовете на всяка една от тях поотделно. Ежедневното политическо, административно и съдебно сътрудничество биха били невъзможни, ако във всеки случай трябва да се доказва съответствието на друга държава членка с ценностите на член 2. Още повече че презумпцията, че всички държави членки се придържат към ценностите на демокрацията, правовата държава и основните права отразява и принципа за равенство на страните, залегнал в член 4, параграф 2 ДЕС.

Сред възможните отговори на констатирана системна недостатъчност в осигуряване върховенството на правото фигурира и механизмът за сътрудничество и контрол, на който са подложени България и Румъния, който тук не се обсъжда отделно.

Политическото измерение

От съдържанието на дискурса по тази проблематика на равнище Европейски парламент, Европейска комисия и Съвет на ЕС тук е подходящо да бъде отбелязано следното.

В две последователни години – 2012 и 2013 – в своите обръщения към Европейския парламент относно „Състоянието на съюза“ председателят на Европейската Комисия прави конкретни позовавания към предизвикателствата срещу върховенството на правото в някои държави членки и призовава към търсенето и намирането на отговори в ситуации, в които съществува „системен риск за върховенството на правото“.[95]

Очертанията на евентуален такъв бъдещ механизъм виждаме и в споменатото вече съвместно писмо на външните министри на Германия, Холандия, Дания и Финландия.[96] В него те говорят за ценностите, които са в сърцевината на европейската идентичност (човешки права, демокрация и върховенство на правото) и че те са „лепилото“, което свързва заедно нашите народи.“ Това е още повече вярно в условията на криза на доверието, която е последица от вълненията в еврозоната. При това, ерозията на доверието надхвърля финансовата и икономическата политика. За това и отговорът трябва да е отвъд усилията за преодоляване на дълговата криза. На този критичен етап, съществено важно е енергичното отстояване на основополагащите ценности, като се постави по-голямо ударение върху културата на зачитане на върховенството на правото в държавите членки.“ В търсене на един по-ефективен механизъм, който да е бърз и независим от политическа целесъобразност, се предлага засилена роля на Комисията, която да може в една ранна фаза да се захване с „дефицитите“ в дадена държава членка и да изисква от нея да поправи ситуацията.

Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета – Нова уредба на ЕС за укрепване на принципите на правовата държава[97]

Комисията се позовава на „неотдавнашните събития в някои държави членки, които показват, че незачитането на принципите на правовата държава и като следствие от това – незачитането на основните ценности, за защитата на които са предназначени тези принципи, могат да бъдат повод за сериозна загриженост. В отговор на недвусмислените искания от страна на обществеността да се предприемат действия от страна на ЕС и по-специално от страна на Комисията, Комисията и ЕС трябваше да намерят временни решения, тъй като сегашните механизми и процедури невинаги са подходящи за осигуряване на ефективна и навременна реакция на заплахите за принципите на правовата държава.“

Ето защо се предлага уредба, чиято цел е да се намери решение на бъдещи заплахи за принципите на правовата държава в държави членки, преди да бъдат изпълнени условията за активиране на механизмите, предвидени в член 7 ДЕС. Тази уредба е предназначена, следователно, да запълни една празнина. С други думи, тя не представлява алтернатива на механизмите на член 7, а ги предхожда и допълва. Също така , не се засягат правомощията на Комисията за справяне със специфични ситуации, които попадат в приложното поле на правото на ЕС, посредством процедури за нарушение по член 258 ДФЕС.

Комисията изтъква, че принципът на правовата държава се е превърнал постепенно в господстващ организационен модел за регулиране упражняването на публичната власт, като гарантира всички публични органи на власт действат в рамките на ограниченията, определени със закон, в съответствие с ценностите на демокрацията и основните права и под контрола на независими и безпристрастни съдилища. Същевременно, позовавайки се на практиката на Съда на ЕС, на ЕСПЧ, както и на документи, изготвени от Венецианската комисия, Комисията предлага и един неизчерпателен списък на принципи, които определят съдържанието на тази основна ценност, утвърдена в член 2 ДЕС. Сред тези принципи са законността, което означава прозрачен, демократичен и плуралистичен законодателен процес; правната сигурност; забраната на произвола на органите на изпълнителната власт; независимостта и безпристрастността на съда; ефективният съдебен контрол със зачитане на основните права; равенството пред закона.

Правейки това изброяване, Комисията също обръща внимание на съществуващото разграничение между формални и съществени компоненти на въпросния конституционен принцип, но изтъква, че съгласно практиката на Съда на ЕС (а и на ЕСПЧ) не става дума за просто формални и процедурни изисквания, а за такива със същностна (материална) стойност. В това отношение е направено и позоваване на решението по делото С-50/00 Р, UPA, където е отбелязано , че „правов съюз“ означава, че институциите на ЕС са обект на контрол от Съда за съответствието на актовете им не само с Договора, но и с “общите принципи на правото, част от които са основните права“.

Във връзка със същностния въпрос – защо се налага нова уредба на ЕС за утвърждаване на принципите на правовата държава – Комисията изтъква, че в случаите, когато механизмите, установени на национално равнище за осигуряване на върховенството на закона, престанат да функционират ефективно, съществува системна заплаха за принципите на правовата държава, а оттам – и за функционирането на ЕС като пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници – и в такива ситуации ЕС трябва да предприеме действие за защита на този принцип като споделена ценност на ЕС. Същевременно се отбелязва, че със съществуващите понастоящем на равнището на Съюза инструменти не може при всички обстоятелства ефективно да се преодолява системна заплаха за върховенството на закона в държавите членки. Процедурата за установяване на нарушение, предвидена в член 258 ДФЕС, може да послужи в някои отделни случаи за преодоляване на опасения за върховенството на закона, но тя е приложима само, ако те съставляват същевременно и нарушения на конкретна разпоредба от правото на ЕС. А съществуват ситуации, пораждащи безпокойство, които попадат извън приложното поле на правото на ЕС и следователно не може да се считат за нарушение на задължения, произтичащи от договорите, но все пак пораждат системна заплаха за върховенството на закона. При тези ситуации могат да се прилагат превантивните механизми и механизмите за налагане на санкции, предвидени в член 7 ДЕС. Праговете за активиране и на двата механизма обаче („очевиден риск от тежко нарушение“ по параграф 1 и „тежко и продължаващо нарушение“ по параграф 2) са доста високи, така че по същността си тези механизми са последната възможна мярка.[98] Ето защо предлаганият нов механизъм е в допълнение към процедурите за нарушаване и механизмите на член 7 ДЕС. Целта на тази уредба е да позволи на Комисията да намери решение със съответната държава членка, за да се предотврати появата на системна заплаха за върховенството на закона, която би могла да прерасне в „очевиден риск от тежко нарушение“ по смисъла на член 7. За да се гарантира равенството на държавите членки, уредбата ще се прилага по един и същ начин спрямо всички държави членки и ще функционира въз основа на същите показатели относно това какво се счита за системна заплаха за върховенството на закона.[99]

В крайна сметка, процедурата напомня с нещо тази по член 258, доколкото предвижда оценка на Комисията, препоръка на Комисията, действия след изпращане на оценката на Комисията, включително оценка на възможността да се поиска задействане на един от механизмите, установени в член 7, но в нито една фаза не е предвидено сезиране на Съда на ЕС.

Идеите, които се съдържат в споменатата вече реч на тогавашната зам.-председател на Европейската комисия и комисар по въпросите на правосъдието[100] изглеждат по-радикални. Тя също говори за по-добре развит набор от инструменти, който би запълнил пространството между ролята на Комисията като пазител на договорите и процедурата по член 7, квалифицирана като много тежка, тъй като изисква единодушие в Европейския Съвет и мнозинство от 2/3 в Европейския парламент, което на практика я прави почти невъзможна за използване. Разсъждавайки върху контурите и съдържанието на евентуалния бъдещ механизъм, тя предлага, например, разширяване ролята на Съда (който, както знаем сега – съгласно член 269 ДФЕС – е компетентен да се произнася единствено относно спазването на процедурните изисквания, предвидени в член 7) чрез въвеждането на процедура за привеждане в изпълнение (за прилагане) на принципа на върховенство на правото чрез иск, подобен на този за установяване на нарушение, предявен от Комисията или от друга държава членка. И, разбира се, споменатата вече идея относно отмяната на член 51 от Хартата и произтичащата от това възможност ЕК да инициира направо пред Съда процедури за нарушения на основните права, дори и когато действията на държавите членки не попадат в сферата на приложение на правото на ЕС.[101]

Осигуряване върховенството на правото – едно постоянно предизвикателство

Дори и в демократични общества, в които по принцип върховенството на правото е традиционно зачитано, не е саморазбиращо се, че при нови предизвикателства пред законодателството този принцип ще бъде зачетен. Трябва да се наблегне в това отношение, че демократичната природа и публичната прозрачност на демократичния процес не са достатъчни да осигурят върховенството на правото. Дори и в демократични общества е необходим понякога кураж, за да се устои на политически или обществено доминиращи оценки, когато е застрашено върховенството на правото. Особено в лицето на други сериозни заплахи, защитата срещу които трябва да бъде „компенсирана“ с тази на основните права. Или когато трябва да се търси баланс между различни основни права.

Ето защо е съществено, съдбоносно важно да се следи за и да се спазва пълната независимост на съдиите на всички равнища. Освен това, именно убедителността и авторитета на съдебните решения, постановени от независими съдилища – както на тези на Съда на ЕС, така и тези на съдилищата на държавите членки – са истинската гаранция срещу увлеченията и изкушенията и на законодателя (включително да придава обратно действие на закони), и на администрацията.

Накрая, принципът на върховенство на закона не е статична концепция. В споменатата в началото Федерална Република Германия например, която има и печален опит от формалното разбиране на принципа на върховенството на правото, принципът е изгубил концептуалния си заряд за сметка на това, което бихме могли да наречем негова сърцевина, а именно – защитата на основните права.

Независимо от това, концепцията запазва програмния си характер. Тя се развива и променя профила си с еволюцията на обществото в резултат на икономически, социални, технологични и политически фактори. Ако, от една страна, имаме необходимостта от зачитането на силни традиции в осигуряването на върховенството на закона, необходими са ни също така и откритост на интелекта, и решителност, за да можем правилно да реагираме спрямо всички нови предизвикателства, които застрашават този принцип.

***

Link to the article in French language: LE PRINCIPE DE L’ETAT DE DROIT DANS LA JURISPRUDENCE DE LA COUR DE JUSTICE DE L’UNION EUROPEENNE

Линк към резюмето на български език: ПРИНЦИПЪТ НА ВЪРХОВЕНСТВОТО НА ПРАВОТО В ПРАКТИКАТА НА СЪДА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

***

* Съдия в Съда на Европейския съюз. Текстът е основан на публичната лекция, изнесена на 30 октомври 2014 г. в Националния институт за правосъдие, организирана от Българската асоциация по европейско право и Института „Отворено общество“-София.

[1] Въпреки че е редно да се отбележи, че в чисто теоретичен план източниците на германската концепция за Rechtsstaat могат да се открият във философията на Просвещението и по-специално в теорията на държавата, формулирана от И. Кант.

[2] Тук се налага още едно терминологично уточнение. За разлика от предишния член 6, параграф 1 от Договора ЕО, член 2 ДЕС – който е рожба на Договора от Лисабон – говори за „ценности“ вместо за „принципи“. Същевременно, в преамбюла на Хартата на основните права на Европейския съюз това разграничение е запазено, като е казано че „Съюзът се основава на неделимите и универсални ценности на човешкото достойнство, свобода, равенство и солидарност; той почива на принципа на демокрацията и на принципа на правовата държава“. Разграничението между моралните ценности на Съюза (човешко достойнство, свобода, равенство), върху които той е основан, и структурните конституционни принципи (демокрация, върховенство на правото), на основата на които Съюзът функционира, може да бъде обосновано, но за нуждите на настоящето изложение двете понятия се използват при условията на взаимна заменяемост с предпочитание към понятието принцип, което притежава по-определена структура и е в по-голяма степен подходящо за създаване на правни норми, поддаващи се на определяне по съдебен ред.

[3] Решение от 7 февруари 1973 г.по дело 39/72, Комисия /Италия.

[4] Още тук може да се цитира точка 83 от решението по делото N.S. (съединени дела С-411/10 и С-493/10), което ще бъде разгледано по-подробно по-нататък, в което става дума за това, че пространството на свобода, сигурност и правосъдие е основано на взаимното доверие и на презумпцията за спазване от останалите държави членки на правото на Съюза, и в частност на основните права.

Пример в това отношение е и решението на Федералния Конституционен съд на Германия относно рамковото решение за Европейската заповед за арест, където той приема, че зачитането на ценностите, по член 2 ДЕС е предварително условие германските власти да сътрудничат в рамките на този механизъм (Виж BVerfGE 113, 273, 301)..

[5] Вж. Писмото на министрите на външните работи Федерална република Германия, Холандия, Дания и Финландия до председателя на Европейската комисия от 6 март 2013 г.; също и Kochenov D., The European Union in Its Most Serious Crisis Ever (and That’s not the Euro Crisis)”, Verfassungsblog, 13 June 2014, посетен на 18 септември 2014.

[6] Във всеки случай, в член 2 ДЕС фигурира именно понятието „правова държава“ – както във френската версия (État de droit), така и в немската (Rechtsstааtlichkeit). Инкорпорирането на това понятие в правната система на Съюза създава не само терминологични трудности, тъй като става дума за приложението – в контекста на ЕС с неговата sui generis институционална система – на принцип, възникнал и развит за нуждите на националните държави.

[7] С две думи, докато „формалното“ разбиране предполага набор от определени качества, които всяка правна система трябва да се стреми да притежава, съгласно „материалното“ разбиране върховенството на правото не просто изисква съобразяване с определени формални изисквания, но включва и елементи на материални права за правните субекти (а даже и елементи на политически морал като демокрацията напр.).

[8] Решение от 25 юли 2002 г.по дело С- 50/00 Р.

[9] Точка 38.

[10] Точка 39.

[11] Решение от 23 април 1986 г.по дело 294/83, Les Verts/Парламент.

[12] Във всеки случай, необходимо е да се отбележи ,че принципът на върховенството на правото е въведен формално-като член 6(1) в текста на ДЕО – с Договора от Амстердам през 1997 г.

[13] Точка 23 от решението, чийто буквален текст в тази част е следният: “…Европейската икономическа общност е правова общност, доколкото нито държавите членки, нито нейните институции могат да избегнат контрола относно това дали действията им съответстват на основната конституционна харта на Общността -Договорът.“

[14] Решение от 3 септември 2008 г. по съединени дела С-402/05 Р и С–415/05 Р.

[15] Точка 281.

[16] Вж. напр. решение от 29 юни 2010 г. по дело С-550/09, E и F, точка 44; решение от 3 октомври 2013 г. по дело С-583/11 Р, Inuit, точка 91.

[17] Точка 63.

[18] „Когато институциите на Общността носят отговорността за административното изпълнение на актовете на институциите, физическите и юридическите лица могат пряко да подадат жалба до Съда срещу актовете за прилагане, които са адресирани до тях или ги засягат пряко и лично, и в подкрепа на тази жалба да изтъкват незаконосъобразността на общия основен акт. Когато изпълнението е възложено на националните органи, тези лица могат да твърдят пред националните юрисдикции, че определени актове с общо действие са недействителни, и да накарат тези юрисдикции да се обърнат към Съда с преюдициални въпроси.“(точка 18, к.м.АА).

[19] Става дума за идея, която намира отражение и в разпоредбата на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, според която „държавите членки установяват правните средства, необходими за осигуряване на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза“.

[20] Lenaerts, ‘The Rule of Law and the Coherence of the Judicial System of the European Union’, (2007) CMLRev. 1625-59,1625.

[21] Точка 281.

[22] Точка 285

[23] Тук е уместно да цитираме точка 59 от споменатото вече решение Агроконсултинг: „Що се отнася… до член 47 от Хартата, съгласно практиката на Съда тази разпоредба потвърждава принципа на ефективната съдебна защита – общ принцип на правото на Съюза – който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки и е закрепен в членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи.“ Интересно е да се отбележи, че концепцията за съдебния контрол като общ правен принцип може да бъде открита още в далечната 1986 г. (вж. решение от 15 май 1986 г. по дело 222/84, Johnston, точка 18). В решението по делото Kadi защитата на основните права, включваща контрол от страна на общностния съд, е квалифицирана като принцип, който е „част от самите основи на общностния правен ред“ (точка 304).

[24] По този въпрос, вж. и Становище 1/09,точка 84, както и по-долу.

[25] Дело С–50/00 Р, решение от 25 юли 2002 г.

[26] Дело С- 263/02Р, решение от 1 април 2004 г.

[27] Решение от 3 октомври 2013 г. по дело С-583/11 Р.

[28] Точка 61.

[29] Точка 76.

[30] Точка 100.

[31] Изразът „споделен правен ред“ е взаимстван от Marek Safjan, Dominik Düsterhaus, A Union of Effective Judicial Protection: Addressing a Multi-level Challenge through the Lens of Article 47 CFREU, Yearbook of European Law (2014), pp. 1 – 38, 3.

[32] Решение от 4 юни 2013 г. по дело С-300/11.

[33] Точка 53, с позоваване и към точка 41 от решението по делото Гайдаров, С- 430/10. В това решение Съдът е казал следното: „Следва да се уточни – тъй като според изложението на запитващата юрисдикция във връзка с приложимото национално право, и по-специално във връзка със съдебната практика, съгласно която при приемането на този вид мерки административният орган действа при условията на оперативна самостоятелност, без съдебен контрол по отношение на така направения избор -, че лицето, на което е наложена оспорената мярка („забрана за напускане“), трябва да разполага с ефективно право на обжалване по съдебен ред. Това обжалване трябва да позволи да се контролира от фактическа и правна страна законосъобразността на разглеждания акт по отношение на правото на Съюза. За да бъде ефикасно то, е необходимо заинтересованото лице да може да се запознае с мотивите на взетото по отношение на него решение посредством прочита на самото решение или чрез изпращане на неговите мотиви по искане на това лице, без да се засяга правомощието на компетентния съд да изиска препращането им от съответния орган“.

[34] Точка 57.

[35] Точка 59.

[36] Точки 61 и 62.

[37] Точка 64.

[38] Точка 66.

[39] Точка 67.

[40] Съединени дела С-584/10 Р, С-593/10 Р и С-595/10 Р.

[41] Точки 100 и 101.

[42] Точки 143-149.

[43] Точка 163.

[44] От гледна точка на тази проблематика интерес заслужава едно неотдавнашно решение на българския Конституционен съд – № 14 от 4 ноември 2014 г.по конституционно дело № 12/2014 : за тълкуване на член (20 алинея 2 от Конституцията на република България. Конституционният съд, който в мотивите изрично се позовава на установения в член 4, алинея 1 принцип на правовата държава, е приел, че посочената разпоредба „дава право на законодателя по изключение, при спазване на изискванията за съразмерност, включително задължителните за страната международни стандарти за достъп до съдебна защита, със закон да предвиди необжалваемост пред съд на изрично посочена категория административни актове само когато това е необходимо за опазване на основите на конституционния ред или на други особено важни обществени интереси, като осигуряването на отбраната и сигурността на страната, както и осъществяването на принципите и целите на нейната външна политика.“

[45] Дело С–185/95 Р.

[46] Der Grüne Punkt/Commission, дело С-385/07 Р.

[47] С–40/12 Р, решение от 26 ноември 2013 г.

[48] Решение от 16 декември 2008 г. по дело С-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine и др., точка 57.

[49] Точка 59.

[50] Точка 62.

[51] Дело С-58/08.

[52] Решение от 8 юли 2010 г.по дело С-343/09, Afton Chemical Limited, точка 45.

[53] Съединени дела С-92/09 и С-93/09.

[54] Точка 85.

[55] Точка 86.

[56] Дело С-283/11.

[57] Точка 59.

[58] Точки 66 и 67.

[59] Съединени дела С-293/12 и С-594/12.

[60] Директива 2006/24/ЕО на Европейския парламенти на Съвета от 15 март 2006 г.

[61] Точка 48.

[62] Точка 42.

[63] Точка 59.

[64] Точка 58.

[65] Точка 60.

[66] Точка 63.

[67] Точка 64.

[68] Точка 66.

[69] Точка 68.

[70] Вж. решение от 5 септември 2012 г. по дело С–355/10, Европейски парламент/Съвет, точки 64-66. Предвид спецификата на институционалната структура на ЕС, въпросът за съдебния контрол спрямо разпределението на компетентности между институциите на Съюза се споменава тук единствено, за да се очертае неговия обхват, т.е. заради пълнотата на изложението. Сред многото спорове за компетентност, възникнали при действието на Договора от Лисабон, интерес представлява и решението по дело С-427/12, Комисия/Парламент и и Съвет, относно възможността чрез законодателен акт да се делегира на Комисията правомощието да приема незаконодателни актове от общ характер, както и относно разграничението между делегираните и изпълнителните правомощия на Комисията (съответно член 290 и член 291 ДФЕС).

[71] Решение от 31 януари 2013 г. по дело С–175/11, H. I. D., B.A.

[72] По което Съдът се е произнесъл по въпроса, дали правото на Съюза, и конкретно принципите на равностойност и ефективност, както и член 47 от Хартата за основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална норма относно подсъдността като закрепената в член 133, алинея 1 АПК, като последица от която всички спорове във връзка с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на Общата селскостопанска политика, са подсъдни на един-единствен съд.

[73] По което Съдът приема, че българската Комисия за защита от дискриминация няма характера на „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС.

[74] По което става дума за възможността да се възобнови административно производство, довело до приемането на забраната за напускане на територията на страната, в случай че тази забрана, станала окончателна, е в явно противоречие с правото на Съюза, при ограничително изброени в член 99 АПК основания за възобновяване.

[75] Което се отнася до основанията за налагане на административна мярка „забрана за напускане на страната“. По същия въпрос, преди решението на Съда на ЕС, се е произнесъл и Конституционният съд (решение № 2 от 31 март 2011 г. по конституционно дело № 2/2011 г.).

[76] Вж. A. von Bogdandy, M. Kottman, C. Antpöhler, J. Dickschen, S. Hentrei and M. Smrkolj, Reverse Solange – Protecting the Еssence of Fundamental Rights against EU Member States, CMLR(2012), 489-519.

[77] В речта си от 4 септември 2013 г. пред CЕPS „ЕС и принципите на правовата държава: Какво следва?“ (<europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-677_en.htm>) Вивиан Рединг отива по-далеч, като поддържа премахването на член 51 от Хартата въобще с цел основните права да станат пряко приложими в държавите членки, включително правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, прокламирано в член 47 от Хартата. Според това разбиране, тази стъпка ще открие пред ЕК възможността да инициира производства по член 258 ДФЕС за нарушения на основните права от държавите членки, включително и когато те не действат в рамките на приложение на правото на ЕС.

[78] Именно това може да бъде прочетено в една реч на председателя на Федералния Конститутционен съд на Германия, произнесена на 31 октомври 2014 г. в Лондон, където той казва – по повод решението по делото Akerberg Fransson (С-617/10) – че перспективата на eдин бъдещ европейски пазител на основните права може да изглежда привлекателна за някои държави членки със слаба конституционна юрисдикция или с нисък стандарт на основните права, но за Германия със сигурност случаят не е такъв.

[79] Според годишния доклад на Съда от 2013 г. броят на тези дела постоянно намалява: от 207 нови искания през 2008 г. до 58 нови дела през 2012 г. и 54 такива дела през 2013 г.

[80] Виж. European Commission, 31st Annual Report on Monitoring the Application of EU Law (2013), COM (2014) 612 final (1Oct.2014).

[81] Унгария/Словакия, С-364/10.

[82] Дело С-385/12, точка 45.

[83] Дело С–286/12, Комисия/Унгария и дело С-288/12, Комисия/Унгария.

[84] Мярка, която е коментирана като своеобразен court–packing plan.

[85] Точка 54 от решението от 6 ноември 2012 г.по дело С-286/12.

[86] Точка 55 от решението от 8 април 2014 г. по дело С- 288/12.

[87] По тези въпроси, вж. Корнезов А., Отговорност на държавата за нарушаване на правото на ЕС, Сиела, C. 2012, стр.74-96.

[88] Вж., напр., A. von Bogdandy and M. Ioannidis, Systemic Deficiency in the Rule of Law: What It Is, What Has Been Done, What Can Be Done , CMLR(2014), 59-96.

[89] Вж.бележка под линия 4.

[90] Точки 94 и 106 (курсивът мой, АА).

[91] Точка 83.

[92] Становище на основание член 218, параграф 11 ДФЕС, относно съответствието с Договорите на проекта за споразумение за присъединяване на Европейския съюз към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. Вж. особено точка 190, която се позовава на решението N.S.

[93] Виж в практиката на Съда на ЕС по този въпрос, на последно място, решение от 28 април 2009 г. по дело С-420/07, Apostolides (точки 59 и 60), както и заключенията на Генералния адвокат Ю. Кокот по дело С302/13, ASflyLAL–Lithuanian Airlines, в ликвидация (точки 73 и 84).

[94] СОМ(2013)160 final. С позовавания на World Justice Project, разработил индекса за върховенство на закона, Rule of Law Index Report, който включва и показател за „усещане на независимост на гражданското правосъдие“, основаващ се на изследване, в което е обхваната представителна извадка от фирми от всички страни, представляващи основни сектори на икономиката.

Впрочем, в това Информационно табло е изтъкнато между другото следното: „През 2012 г. за шест държави членки беше установено, че трябва да се борят с големи предизвикателства, особено що се отнася до продължителността на съдебното производство и организацията на съдебната власт.“

[95] За 2013 г., Вж. Barroso, State of the Union 2013 Address, Plenary Session of the European Parliament, Strasbourg, 11 September 2013, достъпен на <europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm>.

[96] Виж бележка под линия 5.

[97] Страсбург, 11.3.2014 г- COM(2014) final. Вж. също COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS – The EU Justice Agenda for 2020 – Strengthening Trust, Mobility and Growth within the Union, Strasbourg, 11.3.2014 COM(2014) final.

[98] Тук във връзка с невъзможността заплахите за принципите на правовата държава да бъдат разрешени ефективно със съществуващите механизми-като пример за използване на конкретен механизъм се споменава механизмът за сътрудничество и проверка, която в случая на България и Румъния има правно основание в присъединителните договори –но независимо от това се счита, че оперира вън от нормалната конституционна рамка и че не е подходящ за преодоляване на заплахите за принципите на правовата държава във всички държави членки.

[99] По отношение на понятието „системни недостатъци“Комисията се позовава на решенията по N.S.(точки 94 и 106) и Kaveh Puid , дело С- 4/11 (точка 36).

[100] Вж. бележка под линия 77.

[101] Виж също Viviane Reding, Safeguarding the Rule of Law and Solving the «Copenhagen Dilemma”: Towards a New EU-mechanism, General Affairs Council/ Luxembourg.