(Определение на Съда на ЕС по дело С-14/13, Чолакова)
Преюдициалното запитване
Делото е образувано по преюдициално запитване, отправено от Административен съд-София-град в производството, образувано по жалба на г‑жа Чолакова за обявяване за нищожна на заповед за задържането й, издадена от полицай от 8‑мо РПУ, гр. София, заради отказа ѝ да представи личната си карта при полицейска проверка.
На 24 януари 2011 г. 8‑мо РПУ, гр. София издава заповед за задържане на г‑жа Чолакова и на г‑н Чолаков за това, че противозаконно са пречели на орган на властта, тъй като при извършена от полицаи от това полицейско управление проверка на техния лек автомобил г‑н Чолаков, за когото е било установено, че „лъхал силно на алкохол“, не е могъл да представи нито личната си карта, нито шофьорската си книжка, а г‑жа Чолакова е отказала да представи личната си карта. С тази заповед е постановено задържането на г‑жа Чолакова и на г‑н Чолаков за срок до 24 часа в помещение за задържане на същото ЗПУ на основание чл. 63, параграф 1, т. 5 от ЗМВР. След установяване на самоличността на г‑жа Чолакова и на г‑н Чолаков по установения от посочения закон ред на г‑н Чолаков е съставен акт за установяване на административно нарушение. Такъв акт не е съставян на г‑жа Чолакова.
Сезиран от последната с жалба, с която тя иска да се обяви за нищожна заповедта за задържането ѝ и твърди, че не е извършила престъпление и не се е противопоставяла на упражняването на правомощията на полицейските служители, Административен съд София-град, който счита, че се прилагат разпоредбите на правото на Съюза, тъй като г‑жа Чолакова е българска гражданка и фактите по делото са осъществени след присъединяването на Република България към ЕС, сочи, че спорното задържане представлява ограничение на правото на свободно движение, признато на гражданите на Съюза с чл. 21ДФЕС. Запитващата юрисдикция се позовава също така на чл. 52, параграф 1 от Хартата, според който всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от нея, и по-специално на правото на свободно движение и пребиваване, „трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи“. Освен това според посочената разпоредба ограниченията могат да бъдат налагани „само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора“.
Административен съд София-град посочва също така, че съгласно чл. 27, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38 всяко ограничение на правото на свободно движение и пребиваване трябва да бъде обосновано със съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве, и да се основава на личното поведение на съответното лице, което поведение трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха за някой от основните интереси на обществото. Освен това тази юрисдикция отбелязва, че съгласно чл. 72 ДФЕС дял V от ДФЕС, който се отнася до пространството на свобода, сигурност и правосъдие, не засяга изпълнението на задълженията, които имат държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност.
Административен съд София‑град посочва също така, че макар съгласно чл. 4, параграф 2 от Акта за присъединяване разпоредбите на Регламент № 562/2006 да не се прилагат за Република България, тази държава членка би трябвало да се въздържа от всякакви действия, които могат да застрашат постигането на целите на достиженията на правото от Шенген, определени в Протокол № 19 относно достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на ЕС, който е приложен към Договора от Лисабон. Следователно на основание чл. 21 от посочения регламент българските власти би следвало да се въздържат от извършване на територията на страната на проверки, равностойни на граничните, по отношение на лицата, които трябва да притежават разрешение за влизане на територията на държавите членки или за излизане от нея.
Като има предвид тези разпоредби, Административен съд София‑град изразява съмнения относно това дали чл. 63, параграф 1, т. 5 от ЗМВР съответства на правото на Съюза. Всъщност, от една страна, мярката за задържане, наложена на г‑жа Чолакова на основание на посочената разпоредба, не е свързана с установяване или превенция на престъпна дейност, административно нарушение или заплаха за вътрешния ред или вътрешната сигурност, за които може да носи отговорност г‑жа Чолакова. От друга страна, тази мярка за задържане е предоставена на оперативната преценка на полицейския орган, когато самоличността на съответното лице не може да бъде установена, без този орган да е длъжен да прецени необходимостта от установяване на самоличността на това лице с оглед на конкретните факти или неговото лично поведение.
17 При тези обстоятелства Административен съд София-град спира производството и отправя към Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли член 21, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз, във връзка с член 67 и член 72 от същия договор, предвид установените по правото на Европейския съюз допустими ограничения на свободата на движение на територията на държавите членки за гражданите на Европейския съюз, да се тълкува, че допуска национална норма на държава членка, като разглежданата в главното производство по член 63, алинея 1, точка 5 от Закона за Министерството на вътрешните работи, по силата на която е предоставено правомощие на полицейски орган да постанови задържане до 24 часа на гражданин на държава членка за установяване на самоличността му, вследствие на проверка, която не препраща към предвидена в закона на тази държава членка хипотеза да бъде извършена проверка за установяване на самоличността от полицейски орган, в това число не е свързана изрично с установяване или превенция на престъпна дейност, административно нарушение, опазване на вътрешния ред или вътрешната сигурност?
2) Следва ли от член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на ЕС, тълкуван във връзка с ограничаването на правата по член 6 и член 45, параграф 1 от Хартата, и съобразно принципа за защита срещу произволна или непропорционална намеса в личната дейност на физическите лица по правото на Съюза, че допуска да бъде приложена национална правна уредба като разглежданата в главното производство по член 63, алинея 1, точка 5 от Закона за Министерството на вътрешните работи — за полицейско задържане до 24 часа при невъзможност за установяване на самоличността на гражданин на държава членка по предвиден в закона ред, която допуска посоченото задържане при следните условия:
а) налагането на мярката е предоставено на оперативната преценка на полицейския орган, когато самоличността не може да бъде установена чрез документ за самоличност, чрез друго лице с установена самоличност или по друг достоверен начин;
б) нормата не предвижда преценка за необходимост от установяването на самоличността, в това число преценка съобразно конкретните факти за възникнала необходимост от упражняване на предвидено по закон правомощие на полицейски орган или личното поведение на лицето;
в) установяването на самоличността не се свързва изрично с хипотези, в които законът допуска извършването на действия по идентифициране на лице, установяването е възможно и само чрез справка в информационна система или по друг достоверен начин, извън действията по идентификация;
г) преценката на съда за правилното приложение на нормата е обвързана само от предвидените в същата основания, поради упражняването на правомощието при условията на оперативна самостоятелност?“.
Определението на Съда
Съгласно чл. 53, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато разглеждането на определено дело очевидно не е от неговата компетентност, Съдът може във всеки един момент, след изслушване на генералния адвокат и без да провежда докрай производството, да реши да се произнесе с мотивирано определение. В случая, Съдът намира, че поставените въпроси не са от неговата компетентност поради следните причини.
Съдът припомня, че не разполага с компетентност, когато, от една страна, предметът на спора, разглеждан в главното производство, няма никаква връзка с правото на Съюза и от друга страна, правната уредба, чието тълкуване се иска, не попада в обхвата на правото на Съюза. В това отношение Съдът установява, че спорът, разглеждан в главното производство, се отнася до разпоредби на българското право, прилагани в чисто национален контекст, който няма никаква връзка с правото на Съюза. Посочените от Административен съд-София-град разпоредби от правото на ЕС не се прилагат в разглежданата ситуация, тъй като:
– чл. 67 ДФЕС е адресиран единствено до институциите на Съюза;
– Директива 2004/38 се прилага, съгласно чл. 3, параграф 1 от нея, само когато гражданин на Съюза е упражнил правото си на свободно движение и се е установил в държава членка, различна от държавата членка, на която е гражданин, като освен това по делото няма никакви данни за това г‑жа Чолакова да е имала намерение да напусне територията на Република България, като упражни правото, предвидено в член 4, параграф 1 от посочената директива;
– Регламент № 562/2006 е ирелевантен, тъй като този регламент не се прилага по отношение на България, и тъй като, при всички положения, определението за преюдициално запитване не съдържа данни за това в основата на спора, разглеждан в главното производство, да стои проверка, извършена на границата или в гранична зона;
– Разпоредбите на Хартатасе прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи.Задължението да се зачитат основните права, гарантирани от правото на Съюза, обвързва държавите членки единствено когато те действат в приложното поле на правото на Съюза. Обратно, когато дадено правно положение не попада в приложното поле на правото на Съюза, Съдът не е компетентен да го разгледа и евентуално изтъкнати разпоредби на Хартата сами по себе си не биха могли да му предоставят такава компетентност.
При тези обстоятелства Съдът заключава, че очевидно не е компетентен да се произнесе по отправените преюдициални въпроси.