ПРИЛОЖНОТО ПОЛЕ НА ХАРТАТА НА ОСНОВНИТЕ ПРАВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ СПРЯМО ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ

· MembersOnly, АНАЛИЗИ, Български език, Всички, Основни права, том VI
Print Post
Author

(Решение на Съда на ЕС по Дело С-617/10, Akerberg Fransson)

 

Ваня Илиева[1]

 

Въведение

Решението на Съда на ЕС в делото Akerberg Fransson се вписва във все по-обогатяващата се и интригуваща съдебна практика на Съда на Европейския съюз за прецизно очертаване на границата между компетентностите на Съюза и държавите членки. С това дело се поставят съществени материалноправни въпроси, свързани както с тълкуване на принципа ne bis in idem,така и с тълкуване на общи разпоредби от Хартата на основните права на Европейския съюз, уреждащи приложното ѝ поле спрямо държавите членки.

Член 51 от Хартата е важен както за приложението на този европейски Bill of Rights от европейските институции, така и от държавите членки. В него е заложен балансиращ механизъм във връзка с основни човешки права и свободи, които от една страна са признати от ЕС, а от друга страна, съставляват неразделна част от конституционните традиции и международни задължения на държавите членки.

За правилното разбиране на правните въпроси в разглежданото съдебно решение следва да се има предвид историческият генезис на Хартата. Първоначално основните човешки права са признати от съдебната практика на Съда на ЕС като част от общите принципи на общностния правен ред[2], които са вдъхновени от общите конституционни традиции на държавите членки[3]. През юни 1999 г. Европейския съвет от Кьолн решава да им даде по-голяма „видимост“[4] по отношение на европейските граждани и ги консолидира в Хартата. Тя намира своята проекция първоначално като soft law след тържественото ѝ провъзгласяване в Ница през декември 2000 г., а по-късно придобива и статута на акт със задължителен правен характер след влизането в сила на Договора от Лисабон през декември 2009 г.[5]. Практическата значимост на тълкуването на член 51 се определя от обстоятелството, че Хартата е един от трите основни източника на основните човешки права в Европейския съюз и един от ключовите елементи в многостепенната система на защита на основните права в Европа[6].

Като следствие от историческото развитие в Европа основните права са уредени в разнообразни правни актове на национално, европейско и международно ниво. От една страна, всички държави членки са ратифицирали Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) и са изградили национално ниво на защита на основните права, което е съобразено със стандартите на Конвенцията. От друга страна, те са обвързани от принципа на предимство и трябва да гарантират спазване правото на Съюза включително и на признатите от него човешки права. Така едни и същи права са уредени от разнородни правни източници и подлежат на контрол от Съда на ЕС и Европейския съд по правата на човека. Въпреки наличието на диалог между тези две съдебни институции винаги може да възникне конфликт при тълкуването и прилагането на право, уредено в ЕКПЧ, и правото на Съюза. Рискът от двоен стандарт препятства изграждането на ефективна система за защита на основните права в Европа и създава несигурност при правораздаването на национално ниво. Следователно следва да бъде намерен механизъм, които да синхронизира тези различни нива на защита, като се отчитат спецификите на националната правна система, Конвенцията и автономността на правния ред на Съюза. Именно в това се изразяват правните предизвикателства, пред които Съдът на Европейския съюз се изправя при постановяване в голям състав на 26 февруари 2013 г. на решение поДело С-617/10 Akerberg Fransson.

Факти и обстоятелства

На основание член 267 от ДФЕС Haparanda tingsrätt (Швеция) отправя до Съда на ЕС преюдициално запитване относно тълкуването на принципа ne bis in idem в правото на Съюза. Запитването е отправено в рамките на спор между Åklagaren (прокуратурата) и г-н Åkerberg Fransson по повод на наказателно преследване, образувано от прокуратурата за тежки престъпления против данъчната и осигурителната система. Запитващата юрисдикция е сезирана с обвинителен акт срещу г-н Åkerberg Fransson за това, че в данъчните си декларации за финансовите 2004 г. и 2005 г. е предоставил невярна информация, което е довело до загуба на приходи във връзка със събирането на данъка върху доходите и на данъка върху добавената стойност. Освен това с ревизионен акт от 24 май 2007 г. на г-н Åkerberg Fransson вече е наложена данъчна санкция за финансовите 2004 г. и 2005 г. Актът, с който се налагат данъчни санкции, се основава на същото деяние, а именно предоставяне на невярна информация, в което се състои престъплението по повдигнатото обвинение в наказателно производство. Пред запитващата юрисдикция се поставя въпросът трябва ли да се прекрати наказателното производство срещу г-н Åkerberg Fransson в съответствие със забраната за повторно осъждане за същото деяние, прогласена в член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ и в член 50 от Хартата (принципът „ne bis in idem“), тъй като вече му е наложено наказание за същото деяние в друго производство (наложена глоба в административно производство). С акт от 23 декември 2010 г. Haparanda tingsrätt (Швеция) отправя към Съда на Европейския съюз в рамките на член 267 от ДФЕС пет преюдициални въпроса.

Приложимо право

Относими към делото са следните разпоредби от правото на Съюза:

  1. по отношение на приложното поле на Хартата — член 51 от Хартата, съгласно който разпоредбите на Харта се отнасят за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при зачитане на принципа на субсидиарност, както и за държавите членки, единствено когато те прилагат правото на Съюза. Това се отнася и до член 6, алинея 1 от ДЕС които придава на Хартата същата юридическа сила като Договорите, без това да разширява определените вече области на компетентност на Съюза.
  2. по отношение степента на закрила и отношението към другите източници на основни права — член 53 от Хартата — „Никоя разпоредба на настоящата Харта не трябва да се тълкува като ограничаваща или накърняваща права на човека и основни свободи, които в съответните им приложни полета са признати от правото на Съюза, от международното право и от международните конвенции, по които Съюзът или всички държави членки са страни и по-специално от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, както и от конституциите на държавите членки“. Също така и член 52 от Хартата съгласно който доколкото Хартата съдържа права, съответстващи на правата, гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция, без да се ограничава възможността правото на Съюза да предоставя по-широка защита. Член 50 от Хартата, в които е уреден принципът nebisinidem.

Заключението на генералния адвокат Cruz Villalón

Заключението на генералния адвокат P. Cruz Villalón е концентрирано както върху разглеждането по същество на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, така и върху допустимостта на преюдициалното производство и компетентността на Съда.

Именно в частта си относно компетентността на Съда и определяне на приложното поле на Хартата заключението не е възприето от Съда, който от своя страна прилага един по-разширителен подход при тълкуване на израза „при прилагане правото на Съюза от държавите членки“, съдържащ се в член 51 от Хартата.

По отношение на въпроса за допустимостта на съдебното производство генералният адвокат предлага да се приеме, че Съдът не е компетентен да се произнесе по същество, доколкото в разглежданата по делото фактическа и правна обстановка държавата членка не прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. Заключението следва становището на страните в производството, че не е изпълнено ограничителното условие, според което разпоредбите на Хартата се отнасят към държавите членки „единствено когато те прилагат правото на Съюза“. На първо място се предоставя един по-общ и абстрактен подход към правната проблематика, като се коментират основните тенденции в съдебната практика и липсата на последователност на използваната терминология[7]. Според генералния адвокат стандартите на защита на основните права на Хартата са относими както към актове на държавите членки, с които транспонират правото на Съюза, така и към актове на публичната им власт, които попадат в приложното поле на европейското право. Първата хипотеза не поставя особени трудности, тъй като тя се отнася например до транспониране на национално ниво на директиви, при които националната мярка трябва да съответства на нивото на защита, уредено от Хартата. Втората хипотеза включва относително самостоятелна национална мярка, която трябва да бъде съобразена с нивото на защита на основните права на ЕС само когато е налице „особен интерес на Съюза“. Следователно втората хипотеза отразява гъвкав механизъм за разпределяне на отговорностите между Европейския съюз и държавите членки в областта на гарантирането на основните права. Тази правна конструкция е основана на принципа за прехвърляне на компетентност от държавите членки на Съюза. Но във всеки конкретен случай трябва да се установи силна връзка между европейското право и действията на националните институции, така че нивото на защита, предоставено от Хартата, да е приложимо.

По-нататък в заключението се приема, че концепцията за обхвата на принципа ne bis in idem в шведското право е общ проблем на националната правна структура, която сама по себе си е напълно независима от събирането на ДДС, уредено в Директива 2006/112. Генералният адвокат припомня, че прилагането на стандартите на Хартата ще доведе до нарушаване на балансиращите принципи в конституционната структура на Съюза и до промяна в разпределението на отговорността за гарантиране на основните права.

Също така в заключението се обсъжда въпросът за тълкуване на ne bis in idem като общ принцип на правото на Съюза, залегнал в член 50 от Хартата. Първоначално принципът се разглежда в контекста на многостепенната система на защита на основните права в Европа и се поставя деликатният въпрос за определяне на съдържанието му съгласно член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ, член 50 от Хартата и специфичните характеристики, заложени в правните системи на държавите членки. Генералният адвокат след сравнително-правен анализ на принципа в различните конституционни системи приема, че в тази област е налице обща традиция на държавите членки, което изисква отчасти самостоятелно тълкуване на член 50 от Хартата. Въз основа на изложените съображения се предлага принципът да се тълкува в смисъл на допустимост за образуване на наказателно производство за деяние, за което има влязла в сила административна санкция, при условие че се приложи компенсаторен механизъм в националното производство и се вземе предвид като смекчаващо обстоятелство наличието на окончателна административноправна санкция.

Решението на Съда

Решението на Съда следва модела на утвърдената до момента съдебна практика за очертаване на една по-фина граница при определяне на деликатния въпрос за компетентността на Съюза и държавите членки при защита на основните права. Въпреки че на пръв поглед решението на Съда не изглежда така иновативно както заключението на генерален адвокат, то дава отговор на някои актуални въпроси, свързани с приложението на Хартата. Едновременно с това то подхранва опасенията за прилагането на един разширителен подход при тълкуването ѝ.

В параграфи 17 — 20 Съдът, прилагайки телеологично тълкуване, припомня, че историческата основа на член 51, параграф 1 от Хартата е в съдебната практика на Съда на ЕС, поради което вдъхновение за неговото интерпретиране следва да се търси както в юриспруденцията, така и в разясненията[8]. В решението изрично се акцентира върху нормативно установения принцип, че основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези хипотези. Следователно правото на Съюза имплицитно включва приложимостта на основните права, гарантирани от Хартата, без обаче да учредява нови компетенции. Съдът стига до този извод, прилагайки метода на комбинираното тълкуване на член 6, параграф 1 от ДЕС, съгласно който разпоредбите на Хартата не разширяват определените в Договорите области на компетентност на Съюза и на член 51, параграф 2 от Хартата, според който същата не създава нови правомощия или задачи нито за Съюза, нито променя правомощията и задачите, определени в Договорите.

Прилагайки тази теоретична конструкция към фактите по делото, Съдът приема, че „съществува пряка връзка между събирането на приходите от ДДС в съответствие с приложимото европейско право и предоставянето на разположение на бюджета на Съюза на съответните ресурси от ДДС, тъй като всеки пропуск при събирането на първите е възможно да доведе до намаляване на вторите“[9]. Според изложените съображения данъчните санкции и наказателното преследване за престъпления против данъчната и осигурителната система представляват прилагане на член 2, член 250, параграф 1 и член 273 от Директива 2006/12 и на член 325 от ДФЕС, което обуславя приложимостта на Хартата. След това Съдът разглежда характера на националните правни норми, като заявява, че приемането им извън конкретното транспониране на Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 г. относно общата система на данъка върху добавената стойност не изключва приложението на общностното право, доколкото прилагането им има за цел чрез санкциониране на нарушенията да изпълни вменените на държавите членки задължения за предприемане на ефективни мерки срещу действия, които засягат финансовите интереси на Съюза.

В точка 29 от решението се дава отговор на друг дискусионен въпрос, а именно равнището на защита при прилагане на националните стандарти за защита на основните права спрямо национални разпоредби или мерки. Съдът приема, че когато действията на държавите членки не се регламентират изцяло от правото на Съюза, „националните органи и юрисдикции могат да прилагат националните стандарти за защита на основните права, стига в този процес да не се намалява нивото на защита, предвидено от Хартата съгласно тълкуването на Съда, нито предимството, единството и ефективността на правото на Съюза“[10].

Относно принципът ne bis in idem Съдът приема, че член 50 от Хартата допуска държавите членки да кумулират санкции с административен и наказателноправен характер за данъчни нарушения, с цел да се гарантира събирането на всички приходи от ДДС и с това да се защитят финансовите интереси на Съюза. „Само когато данъчната санкция има наказателноправен характер по смисъла на член 50 от Хартата и е влязла в сила, посочената разпоредба не допуска да бъде образувано наказателно преследване за същото деяние срещу същото лице.“[11]. Националната юрисдикция следва да приложи формулата по делото Bonda, за да се прецени дали данъчните санкции имат наказателноправен характер[12]. При кумулиране на предвидените от шведското законодателство данъчни и наказателноправни санкции Съдът може да използва националните стандарти за защита на основните права, стига в този процес да не се намалява нивото на защита, предвидено от Хартата и да не се засягат основни принципи на правния ред на Съюза.

Коментар

Разглежданото решение на Съда представлява калейдоскоп, в който са отразени едни от най-актуалните правни проблеми, породили се с приемането на Договора от Лисабон и Хартата на основните права на Европейския съюз. То се вписва в съвременната съдебна практика на Съда да тълкува все по-често норми от Хартата[13]. В настоящия коментар ще се акцентира върху приноса на решение по дело Akerberg Fransson в два аспекта: от една страна, за определяне на приложното поле на Хартата при прилагането ѝ от държавите членки и, от друга страна, възможността за постигане на хармония при тълкуване на обхвата и определяне степента на защита на основни права, уредени от ЕКПЧ, Хартата и конституционните традиции на държавите членки.

Член 51, параграф 1 от Хартата или това ли е новият „Троянски кон“[14] за разширяване на компетентността на Съюза?

Съгласно член 51, параграф 1 от Хартата разпоредбите ѝ се отнасят за държавите членки единствено когато прилагат правото на Съюза. Параграф 2 от този член пък предвижда, че Хартата не разширява приложното поле на европейското правото извън областите на компетентност на Съюза, не създава нови правомощия или задачи, нито променя правомощията и задачите, определени в Договорите. Тази редакция на правната норма е логическа последица от приложение на принципа на субсидиарност и от факта, че Съюзът разполага единствено с онези области на компетентност, които са му предоставени съгласно Договорите.

В решението подело С-617/10 Akerberg Fransson Съдът акцентира, че целта на Хартата е да повиши равнището на защита, без да накърнява основните принципи на европейския правен ред. Въпреки че с това решение Съдът се стреми да даде отрицателен отговор на изразените в доктрината опасения, че Хартата с член 51 разширява приложното поле на европейското право[15], а с член 53 поставя под съмнение принципа на предимство[16], тези въпроси като че ли стават още по-актуални.

Общата разпоредба на член 51, параграф 1 от Хартата съдържа в себе си механизъм за баланс между компетентността на Съюза и държавите членки при защита на основните права. Неговото значение и приносът на настоящото съдебно решение не могат да бъдат разбрани, без да се направи кратък историческо-правен анализ на съдебната практика и противоречивия генезис на тази правна норма.

Още при изготвянето на Хартата се поставят множество въпроси относно приложното поле на основните права на национално равнище, които са породени от опасенията на държавите членки, че този европейски Bill of Rights ще засили тенденциите към конституционализъм на европейско равнище. В този смисъл въпросът за приложното поле на член 51 от Хартата е бил предмет на задълбочени дискусии както в академичните среди, така и на политическо равнище. Предложенията в различните работни варианти на Хартата[17] последователно предвиждат, че тя е задължителна за държавите членки „само когато последните транспонират или прилагат правото на Съюза“, „когато прилагат правото на Съюза“, „изключително в приложното поле на правото на Съюза“ и т.н. Тази липса на хомогенност в терминологията изразява не само езиковата несигурност при формулиране на задължението на държавите членки, но отразява и разликите в съществуващите съдебни насоки при определяне на приложното поле на основните права. Тези съмнения и противоречия оставят своя отпечатък и върху крайната версия на член 51, параграф 1 от Хартата. Разясненията, които съгласно член 52, параграф 7 от Хартата[18] имат характера на soft law,не премахват тази несигурност, тъй катоизрично се позовават на разнородната съдебна практика, а именно на дела С-5/88 Wachauf иC-260/89 ERT. Решенията по тези дела са основополагащи за юриспруденцията на Съда при определяне приложното поле на основните права спрямо действията на държавите членки и поради това ще бъдат представени накратко в статията.

Така например в решение по дело Wachauf[19] Съдът е разгледал съвместимостта на отделни национални мерки по прилагане на Регламент (ЕИО) № 1371/84 на Комисията от 16 май 1984 г. На държавите членки е дадена възможност в някои случаи на прекратяване на договор за аренда да предоставят на арендаторите на млекопроизводствени предприятия обезщетение за окончателно преустановяване на дейността. Съдът е трябвало да прецени дали отказът за отпускане на обезщетение при прекратяване на производството императивно следва от Регламент № 1371/84 и дали е в съответствие с основните права на Съюза, признати за общи принципи на правото. В Решение по дело Wachauf СЕС е установил, че когато непосредствено прилагат правилата на Съюза, държавите членки трябва да спазват изискванията за защита на основните права, гарантирани от правния му ред.

По-късно по делото ERT[20] Съдът разглежда съвместимостта на национална мярка, която, като установява телевизионен монопол, препятства свободното движение на стоки и услуги. Приема се, че национална разпоредба, която ограничава основни свободи, е законосъобразна само ако е съвместима и с основните права, чието спазване е гарантирано от Съюза. Следователно по делото ERT Съдът е разгледал една по-широка хипотеза на включване на национални мерки в приложното поле на европейското право, като е установил, че при въвеждане от държавите членки на ограничения на основните свободи, същите трябва да отговарят на изискванията за защита на основните права, уредени в правния ред на Съюза.

Докато първата хипотеза по делото Wachauf не поставя трудности, тъй като връзката между общностния и национален правен ред е логична и видима (националната мярка прилага правото на Съюза), то втората хипотеза по делото ERT засяга автономни национални мерки, които поради факта, че ограничават свободи и принципи, признати в европейския правен ред, подлежат на контрол за спазване на основните права (националната мярка попада в приложното поле на правото на Съюза).

Във връзка с това следва да се припомни, че конституционната архитектура на Европейския съюз е основана на принципа за прехвърляне на компетентност от страна на държавите членки. Прилагането на стандарта на ЕС за защита на основните права спрямо национални мерки не трябва да бъде в противоречие с горепосочения принцип. Поради това неслучайно след влизането ѝ в сила като задължителен правен акт Хартата е наричана новия „Троянски кон“,защото прекалено разширителното ѝ тълкуване води до вменяването на нова компетентност на Съюза, което от своя страна противоречи на член 51, параграф 2[21]. Последните години безспорно доказаха, че определянето на приложното поле на Хартата ще бъде по-скоро последица от съдебната практика на Съда[22] и не чак толкова от приложението на разясненията. Това положение може да се обясни с обстоятелството, че разясненията споменават и двете горепосочени хипотези по дела Wachauf и ERT, без да предоставят ясен механизъм за тяхното непротиворечиво прилагане спрямо действията и бездействията на държавите членки.

С решението по дело Akerberg Fransson относно националната система за съвместно налагане на административни и наказателни санкции за престъпления против данъчната система Съдът приема, че при прилагането на национални мерки в хипотезата по делото ERT от решаващо значение са преследваните от тях цели. На първо място Съдът припомня, че съгласно преамбюла[23] Хартата потвърждава досегашната съдебна практиката относно степента, до която дейността на държавите членки трябва да се съобразява с основните права, гарантирани в правния ред на Съюза. Това е логична проява на обстоятелството, че Хартата, като каталог на основните права, признати на равнището на Съюза, е част от първичното право и следва да бъде спазвана от националните административни и съдебни органи при прилагането му, без тя самата да променя утвърдената конституционна архитектура на Съюза. Фактът, че националната мярка не транспонира на национално равнище норми от европейското право, не изключва възможността за прилагане на Хартата, доколкото съществува връзка между правото на Съюза (Директива 2006/112/ЕО на Съвета и член 325 от ДФЕС) и действията и бездействията на държавата. Тази връзка в конкретния случай е слаба и се изразява в обусловеността между събирането на приходите от ДДС в съответствие с приложимото право на Съюза, предоставянето на разположение на бюджета на Съюза на съответните ресурси от ДДС и задължението на държавите членки да се борят с незаконните дейности, които засягат финансовите интереси на ЕС. Следователно санкционирането на национално равнище на престъпления срещу данъчната и осигурителната система е определено от Съда като необходимо условие за ефективно упражняване на задълженията на държавата, като са приложими общите стандарти на Хартата на основните права.

Безспорно Съдът прилага един по-широк подход на тълкуване на член 51, параграф 1 от Хартата, при което връзката между националното и европейското право не е така ясно изразена. Приложимостта на последното се обуславя от принципа на лоялно сътрудничество (член 4, параграф 3 от ДЕС)[24], при който Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите. Прилагането на този правен принцип спрямо общите разпоредби на Хартата открива почти неограничени възможности за включване в сферата на европейското право на разнообразни национални мерки, които попадат в приложното поле на европейското право.

В този контекст предмет на дискусии при тълкуване на формулировката на член 51, параграф 1 от Хартата, според която „Разпоредбите на настоящата Харта се отнасят за … държавите членки, единствено когато те прилагат правото на Съюза“, е кои са ясните и оперативни критерии, разграничаващи чисто националните мерки от тези с хибриден характер[25], при които относимостта към сферата на европейското право е по-слабо видима.

Както в съединени дела C-411/10 и C-493/10 N.S. и M.E., така и в разглежданото съдебно решение Съдът използва стриктно само термина „прилага“ от член 51 от Хартата, а не терминологията от съдебната си практика. Тази прецизност може би е опит за избягване на двусмислията на семантично равнище, но същата може да бъде тълкувана и като по-комплексно включване на граничните хипотези, при които държавите членки прилагат правото на Съюза.

Едновременно с това не следва да се избягва и критичният подход при тълкуване на решението подело С-617/10 Akerberg Fransson. При прилагането на разпоредбите на Хартата следва да бъдат засегнати не само нейните норми, но и нормите и принципите от първичното и вторично право на Съюза, и те да бъдат пряко относими в конкретния случай. В днешно време почти няма сфера, която да не е повлияна от европейското право, поради това не винаги е лесно да се установи дали действията или бездействията на държавите членки спадат в неговото приложно поле. Именно интензитетът на обусловеност и достатъчната връзка между европейското и национално право се явяват повратен елемент при определяне на приложното поле на Хартата. Тази връзка, като изключим безспорните случаи като например транспониране на правото на Съюза, се преценява във всеки конкретен случай чрез оценяване на степента на присъствие на европейското право и целите, които преследва националната мярка. В разглежданото дело липсва ясно изразена връзка между задълженията на държавите членки, от една страна, да предприемат всички законни и административни мерки, с които да гарантират събирането на ДДС и да предоставят съответните ресурси на разположение на бюджета на Съюза, и от друга страна, процесуалната възможност да кумулират административни и наказателноправни санкции за деяние срещу данъчната система.

Според съдия Rosas нормите на европейското право следва да са приложими in concreto, а не in abstracto[26]. Следователно трябва да съществува достатъчно силна и конкретна връзка между националното и европейското право, за да се приложат стандартите на Съюза за защита на основните права. При разглеждане на казуси, попадащи в хипотезата на делото ERT, доколкото същите се явяват гранични за европейското право, следва да се прилага рестриктивно тълкуване на термина in concreto,в противен случай много бързо може да се достигне до превръщане на Съда на ЕС в Съд на основните права и до почти неограничено прилагане на Хартата. В решение от 26 февруари 2013 г. по делото Akerberg Fransson Съдът използва разширителен метод на тълкуване на термина in concreto и включва в приложното поле на Хартата национална мярка, чиято връзка с европейското право е сравнително слаба. Този подход може да подхрани изразените в доктрината съмнения, че чрез защита на основните права се разширява компетентността на Съюза.

Принципът ne bis in idem в контекста на многостепенната система на защита на основните права в Европа

Следващият въпрос, пред който е изправен Съдът в разглежданото дело, е не по-малко дискусионен и интересен[27]. Кодифицирането на основните права в Хартата и присъединяването на Съюза към ЕКПЧ има за цел да засили степента на защита, но също така поставя проблеми при намирането на ефикасен баланс между европейския правен ред, конституционния ред на държавите членки и международния правен ред, създаден от Конвенцията. Поради това диалогът между двата основни европейски съда — СЕС и Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) — предхожда приемането на Договора от Лисабон. От една страна, СЕС чрез интерпретиране на основните права, заложени в ЕКПЧ, ги признава за общи принципи на европейския правен ред. От друга страна, с решение по дело Bosphorus Европейският съд по правата на човека въвежда презумпция за съвместимост на общностните мерки със стандартите на Конвенцията.

Докато заключението на генералния адвокат съдържа обстоен сравнителноправен анализ на принципа ne bis in idem в различните национални правни системи и съдебната практика на ЕСПЧ, за да се приеме, че наличието на обща конституционна традиция на държавите членки изисква автономно тълкуване[28] на член 50 от Хартата и допустимост за едновременно прилагане на данъчни и наказателно правни санкции, то Съдът стига до сходен правен извод, без да изразява така пространно вътрешната логика в решението си. При определяне на съдържанието на принципа Съдът се позовава на предходната си съдебна практика, без да коментира позицията на Европейския съд по правата на човека в контекста на член 52, параграф 3 от Хартата, което сочи, че в разглежданото решение се прилага автономно тълкуване. Допустимостта за налагане на множество санкции за едно и също престъпление, които са уредени на национално равнище, е ограничено на две основания: от една страна критериите по делото Bonda за определяне наказателноправния характер на санкцията, и от друга страна — кумулирането на различни по вид санкции не трябва да противоречи на европейските стандарти за защита на основните права.

Един от актуалните въпроси, които са разгледани в решението, е за правното съдържание и обхват на степента на закрила, предоставена с Хартата. Съгласно член 53 от Хартата никоя нейна разпоредба не трябва да се тълкува като ограничаваща или накърняваща права на човека и основни свободи, които в съответните им приложни полета са признати от правото на Съюза, от международното право и от международните конвенции, по които Съюзът или всички държави членки са страни, и по-специално от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, както и от конституциите на държавите членки. Едновременното съществуване на няколко правни механизма за защита на основните права в системата на Съюза, на държавите членки и на международно ниво, изисква да бъдат установени ясни правила при определяне на приложимото ниво на защита. Актуален остава въпросът дали гражданите ще имат винаги възможността да се ползват от най-високото ниво на защита на основните права или тя ще бъде лимитирана от принципите и целите на Съюза.

От гледна точка на доктрината могат да бъдат обособени две основни хипотези: при първата Хартата налага минимален стандарт за защита, като държавите членки могат да прилагат по-висок стандарт според националното право (конституционни разпоредби и международни правни актове), докато при втората хипотеза в случаите, когато държавите членки „прилагат“ правото на Съюза, Хартата се явява единственият стандарт, на които следва да отговарят националните мерки при защита на основните права. Всяка една от тези хипотези има предимства и недостатъци. Докато при първата хипотеза се избягва евентуално намаляване на равнището на защита в резултат от приложението на Хартата, същевременно се накърнява принципът на предимство и единство при прилагане на правото на Съюза. Докато при втората хипотеза основополагащите принципи на европейския правен ред остават незасегнати, то в същото време гражданите на Съюза са лишени от по-високо национално равнище на защита на основните права в случаите, в които с националната мярка се извършва транспониране или тя попада в сферата на правото на ЕС.

При комбинирано тълкуване на решения по дело Melloni и дело Akerberg Fransson може да се приеме, че при определяне равнището на защита на основните права от изключително значение е контекстът, в които се извършва тази проверка. А именно дали националната мярка прилага или попада в приложното поле на правото на Съюза. И в двата случая обаче приложимото ниво на защита на основните права, било то европейско или национално, не трябва да накърнява основополагащите принципи на правния ред на Съюза. Следователно дори когато националният съд разполага със свобода да прецени приложимия стандарт, той може да избере конституционната система само ако тя предоставя по-високо ниво на защита и този избор не поставя под съмнение принципа на предимство на правото на Съюза.

Ако в делото Melloni националната мярка прилага правото на Съюза, то в делото Akerberg Fransson националната мярка попада в сферата на европейското право, което обуславя различния им статут в многостепенната система на защита на основните права в Европа. Спрямо първите мерки са приложими единствено стандартите, утвърдени с Хартата, докато при вторите държавите членки имат право на избор, в случай че националното равнище на защита на основните права е по-високо.

Без съмнение тази обвързаност между вида на националната мярка и степента на защита поставя под въпрос целите на Хартата[29], доколкото при хипотезата Akerberg Fransson е допустимо приложението на по-високо равнище на защита от утвърдените стандарти на Съюза. Следователно възможно е да се достигне до ситуация, при която лица, ползващи права въз основа на национална мярка, с която се извършва транспониране на европейска правна норма, да се ползват от по-ниска степен на защита в сравнение с лица, позоваващи се на мярка, която попада в сферата на европейското право, и следователно може да се ползва от по-високото равнище на защита на основните права, утвърдени в конституционната система.

От теоретична гледна точка тази дихотомия поставя проблеми и при разпределяне на отговорността между Съюза и държавите членки. Съгласно решението на Европейския съд по правата на човека по делото Bosphorus актовете на държавите членки, при които се прилага[30] правото на Съюза, се ползват с презумпцията за съвместимост с равнището на защита на ЕКПЧ, тъй като СЕС предоставя равностойно ниво на защита[31]. Тази презумпция може да бъде оборена при крайно ограничени обстоятелства. Едновременно с това държавите членки са отговорни пред Европейския съд по правата на човека за предприетите от тях действия, които попадат извън стриктната рамка на вменените им от европейския правен ред задължения[32]. В този контекст се поставя въпросът доколко националните мерки при хипотезата Akerberg Fransson се ползват от тази оборима презумпция, след като държавата членка може да приложи по-високо ниво на защита уредено в националната правна система, но остава обвързана от основните принципи на правото на Съюза.

Използваният от Съда различен подход при тълкуване на разпоредбата на член 53 от Хартата в двете дела показва, че действителното съдържание на общите ѝ разпоредби се обуславя непосредствено от контекста на разпределение на компетентност между Съюза и държавите членки. Така Хартата, от една страна, налага единно равнище на защита на основните права спрямо националните мерки, които прилагат правото на Съюза (например транспониране на директива), а от друга страна, когато националната мярка попада в приложното поле на европейското право, Хартата се явява минимален стандарт. Но дори и в този случай, както подчертава Съдът в точка 36 от решението си, свободата на преценка, с която разполагат държавите членки и която произтича от „хибридния“ характер на националната мярка, не трябва да накърнява единството и ефикасността на правото на Съюза и да поставя под съмнение приложението на принципа на предимство.

 

Заключение

В заключение следва да се подчертае, че решение по дело С-617/10 Akerberg Fransson се вписва в тенденцията за прецизно очертаване на границата между компетентността на Съюза и държавите членки в контекста на основните права. С него Съдът дава отговор на актуалните проблеми, свързани с прилагането на член 51 от Хартата и определяне степента на защита на основни права, защитени от ЕКПЧ, Хартата и конституционните традиции на държавите членки. Разглежданото решение е основополагащо за тълкуване на разпоредбите от Хартата, но е възможно да породи полемика в академичните среди поради следните съображения: на първо място използванията от СЕС разширителен подход на тълкуване на израза „единствено, когато прилагат правото на Съюза“ дава възможност за включване на неограничен брой национални мерки в приложното поле на Хартата. По този начин безспорно се акцентира върху принципите на единство и ефективност при приложение на европейското право, но се пораждат и съмнения, че се разширява компетентността на Съюза. На второ място комбинирано тълкуване на решения по дело Melloni и дело Akerberg Fransson обосновава извода, че при определяне равнището на защита на основните права от изключително значение е контекстът, в които се извършва тази проверка. Следователно спрямо национални мерки, които прилагат правото на ЕС, са относими единствено стандартите, утвърдени в Хартата, докато при национални мерки, попадащи в сферата на европейското право, държавите членки могат да избират, в случай че националното равнище е по-високо. По този начин безспорно се отчита различният статут на националните мерки в многостепенната система на защита на основните права в Европа, но се пораждат и съмнения, че прилагането на европейския стандарт не винаги води до повишаване равнището на защита на основните права.

Следователно решение по дело С-617/10 Akerberg Fransson е важно за тълкуване приложното поле на Хартата и за предоставянето на ефективна защита в многостепенната система на основните права в Европа, но то представлява само един от етапите към изясняването на тези въпроси. Поради сложността и характера на поставените проблеми се поражда каскада от въпроси, на които в бъдеще съдебната практика ще отговори. Въпреки че е изтекло много време от постановяването на основополагащи решения за европейския правен ред по дела Costa v ENEL и van Gend & Loos, настоящата съдебна практика относно приложението на Хартата е в основата на не по-малки правни предизвикателства, както при прилагане на основните принципи на европейското право, така и за предоставянето на ефективна защита в на основните права в Европа. След приемането на Договора от Лисабон, придаването на задължителен характер на Хартата и съдебната практика на Съда на ЕС, вече никой няма съмнения, че основните права следва да бъдат приемани „насериозно“[33].

 

***

Link to the summary in English language:  THE SCOPE OF APPLICATION OF THE CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS OF THE EUROPEAN UNION BY THE MEMBER STATES

***

 

[1]Магистър по българско право от ВТУ „Св. Св. Кирил и Методий“ и по европейско право, специалност съдебни спорове от Университета в Люксембург.

[2]Решение от 12 ноември 1969 г., Stauder, C-29/69.

[3]Решение от 17 декември 1970 г., Internationale Handelsgesellschaft, С-11/70. „In fact, respect for fundamental rights forms an integral part of the general principles of law protectedby the Court of Justice. The protection of such rights, whilst inspired by the constitutionaltraditions common to the Member States, must be ensured within theframework of the structure and objectives of the Community.“

[4]Cologne European Council 3 and 4 June 1999, Presidency conclusions, point 44 „The European Council takes the view that, at the present stage of development of the European Union, the fundamental rights applicable at Union level should be consolidated in a Charter and thereby made more evident.“

[5]Член 6 от ДЕС — „Съюзът зачита правата, свободите и принципите, определени в Хартата на основните права на Европейския съюз от 7 декември 2000 г., адаптирана на 12 декември 2007 г. в Страсбург, която има същата юридическа сила като Договорите“.

[6]C. Timmermans, Multilevel Judicial Co-operation,стр. 15, in Constitutionalising the EU Judicial System, Esays in Honour of Pernilla Lindh, Hart Publishing, 2012.

[7]„Приложно поле“ в съдебната практика и „прилагане“ в нормативните източници.

[8]Разяснения относно Хартата на основните права (2007/C 303/02).

[9] Решение от 26 февруари 2013г., AkerbergFransson, С-617/10, точка 26.

[10] Решение от 26 февруари 2013 г., AkerbergFransson, С-617/10, точка 29.

[11]Решение от 26 февруари 2013 г., AkerbergFransson, С-617/10, точка 34.

[12]Решение от 5 юни 2012 г., Bonda,C-489/10 извежда три критерия за определяне на наказателноправния характер на санкцията: 1. правната квалификация на нарушението във вътрешното право, 2. самото естество на нарушението и 3. естеството и тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице.

[13]Съдът е постановил 53 съдебни решения, в които е цитирана Хартата в периода от декември 2009 г. и до ноември 2011 г., K. ParaschasandT. vonDanwits, AFreshStartfortheCharter : FundamentalQuestionontheApplicationoftheEuropeanCharterofFundamentalRights, FordhamInternationalLawJournal, vol 35/2012.

[14]C. Barnard, The EU Charter of Fundamental Rights: Happy 10th Birthday? и The ‘Opt-Out’ for the UK and Poland from the Charter of Fundamental Rights:Triumph of Rhetoric over Reality?,Trinity College, Cambridge, 2008, стр. 257 — 283.

[15]K. ParaschasandT. vonDanwits, A Fresh Start for the Charter: Fundamental Question on the Application of the European Charter of Fundamental Rights, Fordham International Law Journal, vol35/2012.

[16]J. Liisberg, Does the Charter of Fundamental Rights Threaten the Supremacy of Community Law?, CMLR 2001.

[17]Draft Charter of Fundamental Rights of the European Union, Brussels, Convent 5, 13 и 34.

[18]Член 52, параграф 7 от Хартата на основните права на Европейския съюз гласи следното: „Разясненията, изготвени за да направляват тълкуването на настоящата Харта, се вземат надлежно под внимание от юрисдикциите на Съюза и на държавите членки“.

[19]Впоследствие посочвано в текста като хипотеза по делото Wachauf.

[20]Впоследствие посочвано в текста като хипотеза по делото ЕRT.

[21]Член 51, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз гласи следното: „Настоящата Харта не разширява приложното поле на правото на Съюза извън компетенциите на Съюза, не създава никакви нови компетенции или задачи за Съюза и не променя компетенциите и задачите, определени в Договорите“.

[22]В този контекст са решения на Съда по дела Dereci, С-256/11,McBC-400/10 и DEBC-279/09.

[23]Преамбюлът на Хартата на основните права на Европейския съюз гласи следното: „При съблюдаване на компетенциите и задачите на Съюза, както и принципа на субсидиарност, настоящата Харта потвърждава отново правата, които произтичат по-специално от … практиката на Съда на Европейския съюз и на Европейския съд по правата на човека.“.

[24] Решение от 26 февруари 2013 г., AkerbergFransson, С-617/10, точка 25.

[25]S. Peers, The rebirth of the EU’s Charter of Fundamental Rights, The Cambridge yearbook of the European legal studies, vol. 13/2010-2011, p. 296.

[26]A. Rosas, When is the EU Charter of fundamental rights applicable at national level?, стр. 12, „What seems important to underline is that in these situations, a norm of Union law other than a Charter provision was considered to be applicable in concreto, and not just considered to be of possible relevance in abstracto.“.

[27]Аспекти от тази правна тематика са били предмет на разглеждане в ReportoftheXXVFIDEcongressTallinn, 2012 — TheProtectionofFundamentalRightsPost-Lisbon :The Interaction between the Charter of Fundamental Rights of the European Union, the European Convention on Human Rights and National Constitution.

[28]При метода на самостоятелно (автономно) тълкуване принципите и термините, използвани в европейското право, се определят в съответствие с изискванията на правото и целите на Съюза, като по този начин се избягва опасността нормите от европейския правен ред да бъдат прилагани разнородно в държавите членки. За целите на разглежданото дело този въпрос е обсъден детайлно в заключението на генералния адвокат. Член 52, параграф 3 от Хартата предвижда, че когато уредените в Хартата права съответстват на правата, гарантирани от ЕКПЧ, „техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция“. Член 50 от Хартата и член 4 протокол № 7 към ЕКПЧ уреждапринципаnebisinidem. За разлика от други уредени в Конвенцията права, предвиденото в член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ право не е прието от всички подписали Конвенцията държави (например Федерална република Германия, Кралство Белгия, Кралство Нидерландия, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия). Поради това генерален адвокат Cruz Villalón предлага да се приложи самостоятелно тълкуване на принципа nebisinidem, което може да бъде различно отпрактиката на ЕСПЧ.

[29]Преамбюл на Хартата на основните права на Европейския съюз: „За тази цел е необходимо да се засили защитата на основните права в светлината на развитието на обществото, на социалния прогрес, на научните и технологични постижения, като те се включат в Харта, която ги прави по-видими.“.

[30]Хипотеза, при която държавата членка прилага правото на Съюза без да разполага със свобода за преценка.

[31]ReportoftheXXVFIDEcongressTallinn, 2012 г., стр. 34.

[32]Такъв е случаят по Дело M.S.S.на ЕСПЧ.

[33]Игра на думи със заглавието на статия от J Weiler и N.Lockhart, Taking rights seriously „seriously“: the European Court and its Fundamental Rights Jurisprudence, CMLR, 32/1995 г.