Решение на Съда на ЕС по дело С-534/11, Arslan

Надежда Тодорова[1]

 

Въведение

Ключовото решение на Съда на ЕС от 2013 г. по дело C-534/11, Arslan, изяснява въпроса дали гражданин на трета страна, който е подал молба за международна закрила, може въз основа на националното право на държава членка, да остане задържан с цел извеждането му поради незаконно пребиваване, ако молбата е била подадена само с цел да осуети или забави изпълнението на решението за връщане.

Съдът на ЕС в разглеждания казус e изправен пред задачата да тълкува разпоредби на Директива 2008/115/ЕО[2] относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите-членки на ЕС за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, подали молба за международна закрила по смисъла на Директива 2005/85/ЕО^[3] относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки.

Директива 2008/115/ЕО (наричана по-нататък „Директивата за връщане“), приета съвместно от Европейския парламент и Съвета по процедурата на съвместното вземане на решение, предвидена в член 251 от ДЕО, е един от най-значимите актове в областта на имиграционната политика. Тя въвежда общите стандарти и процедури, приложими в държавите-членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, при спазване на основните права на човека и общите принципи на ЕС.

Директивата за връщане се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка. В съответствие с член 2, параграф 1 от тази Директива, гражданин на трета страна, който е подал молба за убежище в държава-членка, „не следва да бъде считан за лице, което е в незаконен престой на територията на държавата-членка“, до влизането в сила на отрицателно решение относно молбата или на решение, прекратяващо правото му на престой като кандидат за убежище.

Макар че законодателят на Съюза е приел Директивата за връщане с цел да осъществява политика на борба срещу незаконната имиграция и връщането представлява необходим елемент от правилното провеждане на миграционната политика^[4], практиката на държавите членки да връщат незаконно пребиваващи граждани на трети страни е легитимна, само ако се спазва режимът на убежище, и в частност „забраната за връщане“^[5].

Като своеобразно продължение на съдебната практика по делата El Dridi (C-61/11 PPU)^[6], Achughbabian, (C-329/11)^[7] и Sagor, (C- 430/11), според която разпоредбите на националното право, инкриминиращи нередовното пребиваване на граждани на трети страни в държавите-членки на Европейския съюз, не противоречат на правото на ЕС, ако са в съответствие с основните им права и ако не забавят процедурата за връщане, Съдът на Европейския съюз за първи път в своето решениe по дело С-534/11, Arslan, се произнася обстойно по въпроса за прилагането на Директивата за връщане по отношение на задържан чуждестранен гражданин на трета страна, който е поискал международна закрила.

В предходното си решение по делото Kadzoev (дело С-357/09PPU, Kadzoev), Съдът поставя този въпрос като припомня съображение 9 от Преамбюла на Директивата за връщане, съгласно което “гражданин на трета страна, който е подал молба за убежище в държава членка, не следва да бъде считан за незаконно пребиваващо в нея лице, до влизането в сила на отрицателно решение относно молбата или на решение, прекратяващо правото му на пребиваване като кандидат за убежище“^[8]. По-нататък Съдът отбелязва, че задържането с цел извеждане, уредено от Директивата за връщане, и задържането, постановено спрямо лице, търсещо убежище, в частност въз основа на Директива 2003/9, Директива 2005/85 и приложимите национални разпоредби, „се обуславят от различни правни режими“^[9]. С решението си по дело С-534/11, Arslan, Съдът утвърждава и доразвива тази своя концепция.

С дело C-534/11, Arslan, Върховният административен съд на Чехия отправя преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз относно, първо, дали Директивата за връщане е приложима по отношение на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна, който е подал молба за убежище по смисъла на Директива 2005/85, и второ, дали подаването на такава молба следва да доведе до прекратяване на неговото задържане с цел извеждане, постановено въз основа на член 15 от Директивата за връщане.

Тази проблематика е от голямо значение за държавите членки, тъй като на практика често незаконно пребиваващи граждани на трети страни подават молба за международна закрила единствено, с цел да осуетят експулсирането си. По същество, преюдициалното запитване поставя проблема за възможността разпоредбите в областта на убежището да се използват с цел да се направи невъзможно прилагането на Директивата за връщане.

Обстоятелства по делото

Г-н Arslan е турски гражданин, влязъл нелегално в Шенгенското пространство, който е арестуван на 1 февруари 2011 г. от патрул на чешката полиция и впоследствие е задържан. На 2 февруари 2011 г. е постановено решение за извеждането му. С решение от 8 февруари 2011 г. срокът на задържане на г-н Arslan е продължен на 60 дни с мотива, че предвид миналите му прояви може да се допусне, че той ще опита да осуети изпълнението на решението за извеждане. В деня, в който е прието това решение, г-н Arslan подава молба за получаване на международна закрила пред чешките власти.

С ново решение срокът за задържането му е продължен с още 120 дни, с мотива, че това е необходимо, за да се подготви изпълнението на решението за извеждането му, предвид факта, че процедурата, свързана с подадената от него молба за международна закрила, все още е в ход и че в периода на разглеждане на тази молба е невъзможно да бъде изпълнено решението за извеждане. Г-н Arslan обжалва решението за продължаване на срока на задържането. Той твърди, че към момента на приемането на решението, предвид неговата молба за международна закрила, не съществува реална възможност експулсирането му да се състои преди изтичането на максималния според чешкото право срок за задържане от 180 дни. Първоинстанционният съд отхвърля жалбата.

Жалбоподателят подава касационна жалба пред запитващата юрисдикция (Върховния административен съд на Чехия) срещу решението на първоинстанционния съд, позовавайки се по същество на същите доводи, които е предявил пред първата инстанция. Въпреки, че междувременно, молбата за международна закрила на жалбоподателя е отхвърлена и той е освободен, тъй като е изтекъл максимално допустимия срок за задържане според чешкото законодателство, запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно това дали продължаването на задържането на лице, което търси международна закрила, може да бъде законно от гледна точка на Директивата за връщане. В частност, тя се пита дали тази Директива не следва да бъде тълкувана в смисъл, че трябва да се прекрати задържането на чужденец, с цел връщането му, когато последният подава молба за международна закрила.

Запитващата юрисдикция иска произнасяне по отправените от нея преюдициални въпроси по реда на бързото производство, в съответствие с член 104а от Процедурния правилник на Съда най-вече поради наличието на значителен брой сходни случаи, в които чуждестранни граждани са все още задържани, както и за да могат националните съдилища да отговорят на повелята за бърз съдебен контрол на решенията за задържане по Директивата за връщане.

Молбата за разглеждане на делото по реда на бързото производство е отхвърлена с определение на председателя на Съда от 10 януари 2012 година, според което съгласно установената практика на Съда (дело C-411/10, N.S, т. 7 и 9, дело С-573/10, Micşa, т. 10), не могат да бъдат счетени като обстоятелства, налагащи незабавно произнасяне нито големият брой положения, потенциално засегнати от дадено преюдициално запитване, нито интересът на лицата да получат възможно най-бързо уточнение относно правата им, произтичащи от правото на ЕС.

Решението на Съда

Съдът на Европейския съюз постановява своето решение по делото Arslan на 30 май 2013 година като отговаря на двата въпроса, поставени от запитващата юрисдикция.

а) Неприложимост на Директивата за връщане по отношение на гражданин на трета страна, който е подал молба за международна закрила

С първия си въпрос запитващата юрисдикция пита дали член 2, параграф  1 от Директива 2008/115 във връзка със съображение 9 от нея трябва да бъде тълкуван в смисъл, че посочената директива не се прилага за граждани на трети страни, подали молба за международна закрила по смисъла на Директива 2005/85.

В отговор на първия въпрос Съдът посочва, че ако член 2, параграф 1 предвижда, че тя се прилага по отношение на граждани на трети страни, които пребивават незаконно на територията на държава членка, съображение 9 от Директивата yточнява, че в съответствие с Директива 2005/85 гражданин на трета страна, който е подал молба за убежище в държава членка, не следва да бъде считан за лице, което пребивава незаконно на територията на държавата членка, до влизането в сила на отрицателно решение относно молбата или на решение, прекратяващо правото му на престой като кандидат за убежище.

Както подчертава Съдът, европейското законодателство относно убежището и по-конкретно член 7, параграф 1 от Директива 2005/85 установява правото на лицата, търсещи убежище, да останат в държавата членка, в която е подадена или се разглежда молбата им, докато решаващият орган, който я разглежда, се произнесе като първа инстанция по тази молба. Член 39, параграф 3 от същата Директива предоставя на всяка държава членка възможността да разшири правото, установено в член 7, параграф 1 от нея, като предвижда, че с подаването на жалба срещу решението на решаващия орган на първа инстанция се дава възможност на лицата, търсещи убежище, да останат в съответната държава членка до решаване на техните случаи.

Обратно, установяването на незаконен престой на гражданин на трета страна в държава-членка задължава, в съответствие с целите на Директивата за връщане, всяка държава-членка да извежда незаконно пребиваващия гражданин от своята територия при влязло в сила решение за репатриране. В това отношение, Съдът като прави препратка към решението си по делото El Dridi,[10] напомня, че „Директива 2008/115 цели установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране… и както следва от заглавието й, и от член 1, установява за тази цел общи стандарти и процедури, които трябва да се прилагат от всяка държава членка″.

Eто защо отговорът на Съда на ЕС на първия въпрос не учудва, когато той заключава, че член 2, параграф 1 от Директива 2008/115 във връзка със съображение 9 от нея трябва да бъде тълкуван в смисъл, че тази директива не се прилага за гражданин на трета страна, който е подал молба за международна закрила по смисъла на Директива 2005/85, в периода от подаването на посочената молба до приемането на решение на първа инстанция по тази молба или, евентуално, до произнасянето по жалбата, подадена срещу това решение.

б) Възможност за продължаване на задържането на гражданин на трета страна, подал молба за международна закрила

С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали следва да се прекрати задържането на гражданин на трета страна, постановено въз основа на член 15 от Директивата 2008/115 с цел неговото връщане, когато той подаде молба за убежище и не съществуват други основания да се продължи задържането.

Позовавайки се на съдебната практика по делото Kadzoev (т. 45), Съдът на ЕС отбелязва, че задържането с цел извеждане, уредено от Директивата за връщане, и задържането на търсещо убежище лице, постановено съгласно Директивата за приемане и Директивата за процедурите, „се обуславят от различни правни режими“. Въпреки че Съдът на ЕС не уточнява характеристиките на задържането с цел извеждане, в точка 60 от своето Становище, Генералният адвокат напомня условията за задържане съгласно член 15 от Директивата за връщане в съответствие с принципите на зачитане на индивидуалните права на гражданите на трети страни и пропорционалност на налаганите спрямо тях принудителни мерки, залегнали в решението на Съда по делото El Dridi.

Задържането въз основа на член 15 е изключителна и крайна мярка. То може да бъде постановено само ако другите, по-леки мерки не са достатъчни и ако са и продължават да бъдат налице строго определени предпоставки, а именно ако спрямо него са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и ако той може да се укрие или възпрепятства подготовката на връщането, като задържането на засегнатото лице трябва да е за възможно най-кратък срок и може да продължи само докато траят и се изпълняват надлежно процедурите по извеждане.

Що се отнася до режима на задържане, приложим за търсещите убежище лица, Съдът напомня, че член 7, параграф 1 от Директива 2003/9[11] за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище, наричана по-нататък, ″Директивата за приемане″, установява принципа, според който лицата, търсещи убежище, могат да се движат свободно на територията на държавата членка, където са приети. Всъщност, по смисъла на член 18, параграф 1 държавите членки не могат да задържат определено лице единствено поради това че търси убежище. Следователно става дума за задържане по изключение, при което в съответствие с параграф 2 от същата разпоредба, когато търсещо убежище лице е задържано, държавите членки трябва да предвидят възможност за бърз съдебен контрол.

Съдът отбелязва, че нито Директива 2003/9, нито Директива 2005/85 предвиждат хармонизация на основанията, на които може да бъде разпоредено задържането на търсещо убежище лице и следователно държавите членки следва да установят, като спазват всички свои задължения, произтичащи както от международното право, така и от правото на Съюза, основанията, на които търсещо убежище лице може да бъде задържано или задържането му може да бъде продължено[12].

Според Съда две обстоятелства обосновават продължаването на мярката за задържане на турския гражданин Аrslan дори след подаването на молба за убежище. От една страна, турският гражданин е задържан на основание член 15 от Директива 2008/115, тъй като неговото поведението буди опасения, че ако не бъде задържан, той ще се укрие и ще възпрепятства извеждането си. От друга страна, молбата за убежище е подадена с единствената цел да забави и да застраши изпълнението на решението за неговото връщане.

Във връзка с това, Съдът счита, че национална разпоредба, която при такива условия позволява да бъде продължено задържането на лице, търсещо убежище, е съвместима с член 18, параграф 1 от Директива 2005/85, при положение че това задържане е резултат не от подаването на молба за убежище, а от обстоятелства, характерни за индивидуалното поведение на това лице преди и по време на подаването на посочената молба.

Следователно, Съдът отбелязва, че въпреки че спрямо гражданите на трета страна, които са подали молба за убежище, по принцип се прилага единствено нормативният режим относно правото на убежище и че Директива 2008/115 е неприложима, докато се провежда процедурата за разглеждане на молбата за убежище, това изобщо не означава, че по тази причина е окончателно прекратена процедурата по връщане, тъй като тя може да продължи, ако молбата за убежище бъде отхвърлена.

Предвид гореизложените обстоятелства, в отговор на втория въпрос, Съдът заключава, че Директива 2003/9/ЕО на Съвета от 27 януари 2003 година за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище, и Директива 2005/85 допускат гражданин на трета страна, който е подал молба за международна закрила по смисъла на Директива 2005/85, след като е бил задържан съгласно член 15 от Директива 2008/115, да продължи да бъде задържан въз основа на разпоредба на националното право, когато след преценка във всеки отделен случай на всички относими обстоятелства става ясно, че тази молба е подадена единствено с цел да бъде забавено или застрашено изпълнението на решението за връщане и че е обективно необходимо мярката за задържане да бъде продължена, за да се предотврати опасността засегнатото лице да избегне окончателно връщането си.

Коментар

С постановяването на решението по дело C-534/11, Arslan, Съдът на ЕС за пореден път подчертава необходимостта от осигуряване на справедлив баланс между зачитането на принципа на „забраната за връщане“ в бежанското право и целта да се предотвратява незаконната имиграция и да се засили борбата с нея.

Международното право в областта на убежището позволява задържането на търсещо убежище лице, но предвидените механизми за защита в международното хуманитарно и бежанско право предполагат по правило, че не трябва да се извършва произволно задържане на търсещи убежище лица и че до задържане може да се прибегне само в изключителни случаи и само при наличието на пълни процедурни гаранции.

Изключително важно е да се подчертае, че новата Директива 2013/33[13] за първи път въвежда в правото на ЕС изчерпателен списък с основанията и условията за задържане на търсещи убежище лица. Задържането се прилага като крайна мярка и се осъществява на основанията, предвидени в член 8, параграф 3 от тази Директива, който гласи, че търсещо убежище лице може да бъде задържано с цел извеждането му, когато има разумни основания да се предположи, че той подава молбата за международна закрила единствено с цел да забави или да затрудни изпълнението на решението за връщане.

До приемането на тази Директива, европейското законодателство относно убежището не предвиждаше хармонизация на основанията, на които можеше да бъде разпоредено задържането на търсещото убежище лице. Следователно държавите членки следваше да установят основанията, на които търсещо убежище лице може да бъде задържано или задържането му може да бъде продължено, като спазват всички свои задължения, произтичащи както от международното право, така и от правото на Съюза.

Ето защо, трябва да се отбележи изключителната актуалност на Решението на Съда по дело Аrslan предвид съответствието му с новата Директива 2013/33, която хармонизира основанията за задържане на търсещото убежище лице. Следователно, след влизането в сила и приключването на срока за транспониране на тази директива, задържането на търсещо убежище лице при обстоятелства, подобни на тези в разглежданото дело, ще се основава не на националното право на държавите членки, а на правото на ЕС.

Основавайки се на общата политика на Съюза в областта на убежището, чиято цел е да предостави подходящ статут на всеки гражданин на трета страна, който се нуждае от международна закрила, както и да гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане (член 78, параграф 1 от ДФЕС), с решението си по дело Arslan, Съдът потвърждава необходимостта от избягване на автоматичното задържане на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна с цел неговото извеждане, който е останал задържан и след като е подал молба за международна закрила. В този смисъл, в решението си Съдът отбелязва, че само фактът, че към момента на подаване на молбата му спрямо търсещо убежище лице има решение за връщане и то е задържано на основание член 15 от Директива 2008/115, не позволява да се приеме без преценка във всеки отделен случай на всички относими обстоятелства, че е обективно необходимо и пропорционално да бъде продължена мярката за задържане.

С решението си Съдът изразява и своето съгласие със Заключението на Генералния адвокат, според който, без да се засяга спазването на водещия принцип на „забрана за връщане“, на задълженията, произтичащи от Женевската конвенция, и най-вече на основните права, счита, че е уместно да се възприеме една по-умерена позиция, “когато съществуват ясни и непротиворечиви данни, че нормативните правила за предоставяне на убежище се използват с цел да се направи невъзможно прилагането на Директивата за връщане и така да се злоупотреби с правото на убежище“.

Както вече бе упоменато, задържането с цел извеждане, уредено в Директивата за връщане, и задържането, постановено спрямо лице, търсещо убежище, се обуславят от различни правни режими. Задържането на търсещите убежище лица е уредено самостоятелно в Директива 2003/9/ЕО и Директива 2005/85/ЕО, които се числят към общата европейска система за убежище и са с правно основание член 63, параграф 1, точка 1, букви б) и г) от Договора за създаването на Европейската общност. Що се отнася до задържането въз основа на член 15 Директивата за връщане, трябва да се подчертае, че то е строго подчинено на принципа на пропорционалност. В този смисъл, съгласно съображение 16 от Директивата за връщане „използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност относно предприеманата мярка и преследваните цели. Задържане е оправдано единствено с цел да се подготви връщането или да се извърши процесът на извеждането, и когато прилагането на по-леки принудителни мерки не би било достатъчно“.

Допълващият характер и намирането на баланса между европейското законодателството в областта на убежището и законодателството относно връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни се изразяват именно посредством разпоредбата на член 23, параграф 4, буква й) от Директива 2005/85, която предвижда изрично, че обстоятелството, че търсещото убежище лице подава молба единствено с цел да забави или да затрудни изпълнението на решението за неговото връщане може да обоснове ускореното или приоритетно разглеждане на тази молба. Както подчертава Съдът: „По този начин Директива 2005/85 гарантира, че държавите членки разполагат с необходимите инструменти, за да могат да осигурят ефикасността на процедурата по връщане… “.

В заключение, следва да се отбележи, че Решението на Съда по дело C-534/11 e знаково, предвид факта, че извежда за първи път основния извод, че държавите членки могат да продължат да задържат лица и след като са подали молба за международна закрила, когато след преценка във всеки отделен случай на всички относими обстоятелства става ясно, че тази молба е подадена единствено с цел да забави или осуети изпълнението на решението за връщане. Съдът възприема съображението на Генералния адвокат за злоупотреба с право и отбелязва в своето решение несигурния характер на молбата за убежище, ако същата е подадена с единствената цел да забави и дори да застраши изпълнението на решението, прието за неговото връщане. Следователно, Съдът счита, че такива обстоятелства действително могат да обосноват задържането на посочения гражданин да продължи дори след подаването на молба за убежище, както и че непродължаването на мярката за задържане ще накърни целта на тази Директива, а именно ефективното връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни.

Този извод е в пълно съответствие с разпоредбите на Директива 2013/33 за определяне на стандартите относно приемането на кандидати за международна закрила, която в своя член 8, алинея 3 разписва основанията за задържане на търсещо убежище лице. Съгласно тази разпоредба задържането на лицата, търсещи закрила е допустимо единствено целево и за кратките срокове на постигане на законоустановената цел във всяка една изброена хипотеза.

***

[1]  Администратор – юрист в служба «Изследвания и документация » на Съда на ЕС

[2] Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни

[3] Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки се отменя от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила, считано от 21 юли 2015.

[4] Вж. в този смисъл т. 59 от Решение от 28 април 2011 г. по дело El Dridi, C 61/11 PPU, в която Съдът е постановил, че целта, преследвана с Директивата за връщане, е създаване на ефикасна политика на извеждане и репатриране на незаконно пребиваващи граждани на трети страни.

[5] Член 33 от Женевската конвенция, озаглавен „Забрана за експулсиране или връщане („rеfоulеmеnt“) на бежанци“, предвижда в параграф 1, че „[н]икоя договаряща държава няма по какъвто и да е начин да експулсира или връща („rеfоulеr“) бежанец до границата на територията, където са били застрашени животът или свободата му по причина на неговата раса, религия, националност, принадлежност към дадена социална група или политически възгледи“

[6] За коментар, вж. В. Иларева и Д. Радославова, “В търсене на правилния баланс за ефективна миграционна политика”(Решение на Съда на ЕС по делото El Dridi, C-61/11 PPU), Европейски правен преглед, том I, стр. 145.

[7]За коментар, вж. А. Пачев, “Криминализирането на незаконното пребиваване на граждани на трети страни в държавите членки на Европейския съюз, и общата имиграционна политика“ (Решение на Съда на ЕС по дело C 329/11, Achughbabian), Eвропейски правен преглед, том III, ,стр.93.

[8] Виж т. 41 от решението по дело С-357/09 PPU, Kadzoev

[9] Виж т. 45 от решението по дело С-357/09 PPU, Kadzoev

[10] Виж точка 31 от решението по дело C-61/11 PPU (El Dridi)

[11] Директива 2003/9 на Съвета от 27 януари 2003 година за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище е преработена и ще бъде отменена от Директива 2013/33/ЕС .

[12] Всъщност, следва да се отбележи, че новата Директива 2013/33 в своя член 8 въвежда списък на равнището на Съюза на основанията, на които може да бъде разпоредено задържането на търсещо убежище лице.

[13] Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила

***

Link to the summary in French language: APPLICABILITÉ DE LA DIRECTIVE «RETOUR» AUX RESSORTISSANTS D’UN PAYS TIERS AYANT INTRODUIT UNE DEMANDE D’ASILE, AU SENS DE LA DIRECTIVE 2005/85? 

***