Росен Грозев[1]

 

1. Въведение

Приносът, който различните актове от богатата съдебна практика на Съда на Европейския съюз в областта на преюдициалните запитвания имат за развитието на правото на Европейския съюз (наричан по-нататък ЕС), може да се разглежда на няколко равнища. Някои дела са интересни най-вече със

своя фактологически контекст: преди всичко тези в областта на основните права[2], защитата срещу дискриминация и равното третиране[3], свободното движение на хора[4]. Друга категория дела привличат вниманието на наблюдателя, тъй като открояват характерни, понякога дори уникални особености или институти на все по-многобройните национални правни

системи, съжителстващи в рамките на ЕС – особености, които предоставят благодатна почва за изследвания в областта на сравнителното право[5]. Трета категория преюдициални заключения са значими с конкретната интерпретация, която дават на отделен текст от първичното или вторично право на ЕС. Става дума за най-многобройната категория и това е напълно естествено. В крайна сметка именно такъв е замисълът на тази особена процедура по диалог между юрисдикциите и по вграждане на националните съдебни системи в правораздавателния механизъм на ЕС. Четвърта категория отговори, дадени на преюдициални запитвания, остават в историята на юриспруденцията на ЕС не с конкретния разрешен казус или

с любопитния си фактологически контекст (те твърде често са с доста рутинен характер), а с това, че дават формален повод на Съда да развие някои от основните принципи на правния ред на ЕС и да очертае нови насоки в своята роля не само да тълкува, а и да създава право. Едва ли е случайно, че повечето такива основни принципи са били разработени за първи път именно в отговори на преюдициални запитвания[6]. Най-сетне, съществува и категория решения, които оставят следа в общия еволюционен процес на правото на ЕС с примери за това как протича на практика задочното общуване между Съда в Люксембург и националната юрисдикция. Този диалогичен процес е изключително любопитен, особено от гледна точка на правни системи, които поради скорошно присъединяване на съответната държава към ЕС все още са в процес да усвояват механизма за най-полезна комуникация със Съда на ЕС: без да изпитват задръжки да ангажират вниманието му с цел получаване на указания за ориентация в сложната система от ЕС норми, превърнали се в част от националното право, но и без да злоупотребяват с дадената възможност – например прехвърляйки на Съда в Люксембург отговорността за решаване на висящи пред тях дела с особена юридическа (а понякога и извънюридическа) деликатност, използвайки преюдициалното запитване като метод за компенсиране на недостатъчна компетентност по право на ЕС, включително относно вече съществуващата практика на Съда, или пък впрягайки общоевропейската юрисдикция като арбитър в интерпретационни спорове с по-горните национални съдебни инстанции. Макар по-рядко, тази пета категория значими решения по преюдициални запитвания разкрива и примери за определена уклончивост на Съда при отговор на доста ясно зададени въпроси, напълно релевантни към висящия

пред националната юрисдикция спор и очертаващи немаловажни проблеми във вторичното законодателство на ЕС.

Струва ни се, че решението по дело „ДП груп“ намира своето място в последната разгледана категория преюдициални заключения, чиято значимост надхвърля пределите на конкретния юридически проблем и съдържа важни индикации за механизма, по който се развива диалогът между Съда в Люксембург и националните правораздавателни органи.

1. Фактически контекст

Фактологията на казуса, с който е сезиран Административен съд – София-град, изглежда относително банална. На пръв поглед бихме могли да констатираме – просто още един пример от безкрайната поредица спорове с фискално естество (в областта на данъчното или митническо право), които

от години заливат Съда на ЕС. Какво се случва на практика? През 2007 г. „ДП груп“ (жалбоподател в производството пред Административен съд – София-град) представя пред митническо бюро на територията на България митническа декларация за внос на стока от трета страна (т.е. извън ЕС).

Дружеството вносител в качеството си на декларатор е по пълнило определен код за тарифно класиране на стоката, като, естествено, този код обуславя и подлежащото на плащане мито. Митническият служител е приел декларацията непосредствено след нейното подаване, положил е своя под-

пис и личен печат, но същевременно е направил на гърба на декларацията писмено изявление, където – наред с други данни – се споменава, че поради съмнение за неправилно тарифно класиране от стоката са взети проби за лабораторен анализ. Няколко дни след описаното предаване – приемане

на митническата декларация е дадено разрешение за вдигане на стоката. Няколко седмици по-късно обаче дружеството вносител е уведомено, че въз основа на резултатите от лабораторния анализ се стига до констатация на митническите органи за неправилно тарифно класиране на стоката от „ДП

груп“ съгласно т.нар. „Комбинирана номенклатура“. Това на лага дружеството да заплати разликата във вносните митни сборове и данъка върху добавената стойност, както и лихви за забава върху тези суми[7].

„ДП груп“ подава жалба пред Административен съд – София-град, като юридическата му стратегия е любопитна.

Дружеството не твърди, че първоначално посоченият от него тарифен код е правилен и че извършеното от митническите органи тарифно класиране е погрешно. Вместо това вносителят отстоява тезата, че с приемането на декларацията от митническия орган последният чрез своя подпис „е утвърдил тарифния код на стоката“, което е подлежащ на обжалване административен акт на митническия орган. Като основание за обжалването дружеството се позовава на нищожност поради противоречие със закона – митническият орган не е трябвало  да приема декларация с погрешен тарифен код. Софийският административен съд постановява протоколно определение, като приема съдебното производство за недопустимо „пора-

ди липсата на акт на митнически орган, който подлежи на оспорване пред съд“. Това мотивира първоинстанционния административен съд да приеме жалбата за недопустима и да прекрати производството по делото.

Дружеството обжалва това определение пред Върховния административен съд (ВАС), който от своя страна приема, че макар и попълнена от самия декларатор, митническата декларация представлява индивидуален административен акт по смисъла на член 21 от Административнопроцесуалния кодекс, тъй като тя се утвърждава и приема с изричното волеизявление на митническите органи и от момента наприемането ѝ от тези органи за съответното лице възникват

права и задължения, които безспорно засягат неговите интереси. Според ВАС възможността за извършване на поправки в декларацията, както и за нейното анулиране, не означава, че този акт не може да бъде атакуван, след като изрично не е изключена със закон възможността за обжалването на митническата декларация по съдебен ред. ВАС връща делото на същия състав от Административен съд – София-град за продължаване на съдопроизводствените действия и разглеждане на жалбата по същество.

Съдебният състав очевидно не намира за убедителна тълкувателната конструкция на ВАС [8]и решава да отправи преюдициално запитване до Съда на ЕС. Запитването съдържа три въпроса, чиято същност се изразява в следното:

– Трябва ли при възникнало съмнение за правилното тарифно класиране на стока и необходимост от свързана с това специализирана експертиза митническият орган да вземе решение за приемане на митническата декларация само след проверка на това дали тя формално отговаря на условията по член 62 от Регламент № 2913/92, като този контрол се извър-

ши единствено въз основа на представените документи?

– Представлява ли решението на митническия орган за незабавно приемане на митническата декларация „решение на митнически орган“ по смисъла на Митническия кодекс на Общността?

– Допустимо ли е да се оспори по съдебен ред законосъобразността на приемането на митническата декларация, или това приемане не подлежи на оспорване?

III. Приложима нормативна уредба

Отправящата запитването юрисдикция цитира няколко разпоредби от българското законодателство, като например член 120, алинея 2 от Конституцията, според който гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон; определението за индивидуален административен акт, съдържащо се в член 21 от Административнопроцесуалния кодекс; изискванията към митническата декларация, очертани в член 68 от Закона за митниците.

Разбира се, бихме могли да си зададем въпроса защо запитващата юрисдикция е счела за необходимо това цитиране на националното законодателство, след като според собственото ѝ мнение се налага извод за неприложимост на норми на националното право към казуса по делото, доколкото отговорите и на трите поставени въпроса би следвало да се изведат от пряко приложимия Регламент (ЕИО) № 2913/92 относно създаване на Митнически кодекс на Общността[9] (наричан по-нататък МКО). Доколкото обаче определението на ВАС се основава на доводи, свързани с националното право, запитващата юрисдикция е постъпила коректно, възпроизвеждайки и тези норми, в които се съдържа обяснение за заетата от ВАС позиция.

От правото на ЕС запитващата юрисдикция акцентира върху разпоредбите, съдържащи се в МКО. Това е преди всичко член 4, съдържащ определенията за „решение“ (точка 5), „митническо задължение“ (точка 9), „митнически режим“ (точка 16) и „декларатор“ (точка 18). Член 8 съдържа основанията за обезсилване на решение, което е благоприятно за заинтересованото лице. Член 62 предвижда, че писмените декларации се изготвят върху формуляр, съответстващ на предвидения официален образец, че тези декларации трябва да бъдат подписани и да съдържат всички данни, необходими за прилагане на митническия режим, за който стоките са декларирани, както и че към митническата декларация трябва да

са приложени всички документи, изисквани за прилагане на разпоредбите, отнасящи се до митническия режим, за който стоките са декларирани. Член 63 МКО повелява декларациите, отговарящи на условията по член 62, да се приемат незабавно от митническите органи, ако декларираните стоки са

представени пред тях. Съгласно член 68 МКО за проверката на декларациите, които са приели, митническите органи имат право да извършват проверка на документите (т.е. декларацията и придружаващите я документи) и проверка на стоките (включително вземане на проби за анализ или щателен контрол).

1. Развитие на преюдициалното производство пред Съда на ЕС

 

А. Заключението на генералния адвокат

 

Съществен индикатор относно сложността на определено преюдициално запитване и относно неговата важност за развитието на правото на ЕС е преценката дали по запитването следва да се изготви заключение на генерален адвокат от Съда на ЕС. В случая такова заключение е счетено за необходимо, негов автор е г-н P. Cruz Villalon, а текстът се отличава със забележителна яснота и прецизност при формулиране на проблематиката. Още в точка 2 от Заключението справедливо се отбелязва, че основната трудност по делото се изразява в смесения характер на приемането на митническата декларация – реален документ, стандартизиран от самото право на ЕС и съсредоточаващ различни волеизявления: това на декларатора на стоката и това на митническите органи.

Характерно е, че освен цитираните от националната юрисдикция норми от правото на ЕС генералният адвокат приобщава към релевантната правна уредба още няколко разпоредби от МКО, в които до голяма степен се крие ключът за схващане на всички измерения, разкривани от разглеждания казус. Важни в този контекст се оказват например:

– член 65, уреждащ възможността деклараторът да извършва поправки в митническата декларация, каквито обаче не се допускат, ако искането за тях е направено, след като митническите органи са информирали декларатора за намерението си да извършат проверка на стоките, констатирали са неверни данни в декларацията или са разрешили вдигането на стоките;

– член 66, който предвижда, че митническите органи по искане на декларатора анулират приетата митническа декларация, когато деклараторът докаже, че стоката е била декларирана погрешно за съответния митнически режим, като обаче ако митническите органи са информирали декларатора за намерението си да извършат проверка на стоките, искането за анулиране на декларацията може да бъде прието само след извършване на тази проверка, по принцип декларацията не може да бъде анулирана след вдигане на стоката, а анулирането на декларацията не е пречка за прилагане на действащите наказателни разпоредби;

– член 78, параграф 3, според който когато последващата проверка на декларацията или последващият контрол установят, че отнасящите се до съответния митнически режим разпоредби са били приложени на основата на неверни или непълни данни, митническите органи вземат необходимите мерки за отстраняване на нередностите, като отчитат новите данни, с които разполагат.

Тези няколко разпоредби, допълнително приобщени към регулативния контекст на разглеждания спор, предоставят съществена информация за неговия подтекст. Те например обясняват защо изначално „ДП груп“ възприема тактиката да отстоява нищожност на акта по приемане на съставената от самото дружество декларация, а не иска от митническите органи било поправка на декларацията[10], било нейното анулиране[11]. Следователно за жалбоподателя „ДП груп“ единствената реално печеливша стратегия е да твърди, че приемането на митническата декларация е нищожен акт, тъй като се намира в противоречие със закона, а нищожният акт по приемане на декларацията не може да доведе до неблагоприятни последици за неизправния декларатор.

Още в тази позиция на жалбоподателя е заложена сложността на възникналия проблем – дали чрез твърдение за нищожност митническата декларация може да се атакува като цяло, или податливо на такава атака може да бъде само нейното приемане. Ако е възможно да се отстоява нищожност на митническата декларация като цяло, при обстоятелствата по конкретното дело ще се стигне дотам жалбоподателят да черпи изгоди от собственото си неправомерно поведение при съставяне на въпросната декларация (неправилното тарифно класиране). Това е очевидно нежелателен краен резултат – все пак още от римското право е известно, че никой не може да черпи права от собственото си неправомерно поведение. Ако обаче се приеме, че актът по приемането на декларацията е отделно, самостойно „решение“ на митническите органи според дефиницията за „решение“, съдържаща се в член 4, точка 5 МКО, то може да се атакува поради нарушение на материалния закон, ако се докаже, че такова нарушение е извършено от митническите органи. Тогава вече ще липсват основания за налагане на наказателни санкции поради неправилно посочения тарифен код в митническата декларация, тъй като нищожността на приемането ѝ ще води до нейната липса в правния мир.

Вярно е, че относно решенията, с които се предоставят права на лицата, член 8, параграф 1 МКО предвижда особен режим за обезсилване. Нормативният текст гласи, че решение, което е благоприятно за заинтересованото лице, се обезсилва, ако е издадено на основата на невярна или непълна информация и ако молителят е знаел или според обстоятелствата е трябвало да знае, че информацията е невярна или непълна и такова решение не би могло да бъде издадено на основата на вярна и пълна информация. Възможен проблем обаче е това, че член 66, параграф 3 МКО предвижда, че единствено анулирането на декларацията не е пречка за прилагане на действащите наказателни разпоредби. „Анулиране“ и „обезсилване“ са два различни института по смисъла на митническия регламент и ако приемем, че според жалбоподателя „нищожността“ на благоприятното за него решение по приемане на неизправната декларация е равносилна на „обезсилването“ на това решение, липсва изрична разпоредба, според която „обезсилването“ (т.е. „нищожността“) не представлява пречка за прилагане на действащите наказателни разпоредби.

Този детайл е схванат много точно от генералния адвокат.

Той развива конструкция, която е едновременно правдоподобна, юридически обоснована, но и напълно изключваща в крайна сметка нежелания резултат един неизправен декларатор да избегне полагащите му се санкции чрез акробатическо лавиране сред нормите на МКО.

Позицията на генералния адвокат е убедителна, защото тя не избягва същността на поставените въпроси и не отрича очевидното – а именно факта, че приемането на митническата декларация носи всички характеристики на отделно „решение“ по смисъла на член 4, точка 5 МКО. В точка 22 от своето заключение генералният адвокат излага стройна юридическа концепция, изхождайки от тезата, че „декларацията“ е актът, с който се иска започване на митническо производство, докато „приемането“ на декларацията е актът, с който това производство формално започва. „Бихме могли да кажем – продължава г-н Cruz Villalon, – че двата акта са като двете лица на една монета, отразени едновременно върху един и същ документ, попълнен от два различни субекта. Паралелното съществуване на двата акта обаче не ги лишава от самостоятелност. (…) За всеки от актовете се прилага отделен режим и всеки от тях има различен автор и съдържание.“

1. От тази теоретична изходна позиция отговорът на втория преюдициален въпрос (дали приемането на митническата декларация в качеството му на акт на митническите органи е „решение“ по смисъла на член 4, точка 5 МКО) следва съвсем естествено. В точка 33 от заключението си генералният адвокат, стъпвайки върху предходно заключение на генералния адвокат Fennelly по дело de Andrade[12], предлага тест от три елемента, на който един акт на митническите органи трябва да отговаря, за да бъде „решение“. Трите елемента от теста са следните:

– в акта трябва да бъде установен неговият адресат;

– актът трябва да има правни последици;

– актът трябва да бъде израз и резултат от упражняването на оперативна самостоятелност.

В съответствие с обичайната ситуация при произнасяне от страна на Съда и неговите генерални адвокати изграждането на методологически стабилен и теоретически издържан тест за изследване на определен казус представлява същностната част от неговото решаване. В настоящия случай генералният адвокат без затруднение установява, че приемането на митническата декларация неизменно отговаря на първото условие – за установен адресат – тъй като съгласно член 62 МКО документът трябва да бъде подписан от декларатора. Вторият елемент на очертания тест също винаги ще бъде налице, защото независимо дали приемането е направено или отказано, то обезателно ще има правни последици по отношение на адресата декларатор (било определяйки чрез приемането датата на пораждане на митническото правоотношение, от който момент произтичат предвидените в съответния митнически режим права; било възпрепятствайки чрез отказа на приемането това стоката да бъде подложена на митнически режим). Третият елемент от теста – съществуването на оперативна самостоятелност на митнически орган при приемането на декларацията – също е налице, макар и по не толкова очевиден начин. Според генералния адвокат г-н Cruz Villalon при приемането на митническата декларация дискреционната власт на митническите органи се ограничава от членове 62 и 63 МКО до преценка дали са изпълнени три условия – дали декларацията е подписана; дали са предоставени необходимите данни за прилагане на съответния митнически режим; дали стоката е представена. Очевидно е, че простор за упражняване на оперативна самостоятелност разгръща единствено второто условие: произнасянето относно това дали деклараторът е предоставил „необходимите“ данни. Генералният адвокат справедливо отбелязва, че правото на митническите органи да преценят дали данните са „необходими“ е единственият елемент на оперативна самостоятелност, с който те разполагат, поради което приемането на митническа декларация се характеризира със слабо изразена оперативна самостоятелност. Слабо изразена, но все пак съществуваща, което означава, че и третият елемент от теста на генералния адвокат се оказва покрит.

Изводът е кратък и недвусмислен. Приемането на митническата декларация представлява решение по смисъла на член 4, точка 5 МКО.

2. Какви условия обаче трябва да са удовлетворени, за да бъде обективирано това „решение“, тоест за да се стигне до приемане на декларацията от митническите органи? Именно тук е съсредоточена същността на първия преюдициален въпрос, на който генералният адвокат отговаря не по-малко изчерпателно, но и с внимателен поглед върху възможните последствия от формулирания подход. Същността на въпроса е

дали при възникване на съмнение относно тарифната класификация на стоката, накарало митническият орган да поиска извършването на експертиза, посоченото в член 63 МКО приемане се обуславя от положителна констатация относно това дали са изпълнени изброените в член 62 МКО чисто формални условия, или обратно, приемането на декларацията означава извършване на проверка на останалите данни в декларацията, при това проверка по същество – в нашия конкретен случай дали снабдената с определен тарифен код стока всъщност не следва да бъде класифицирана по друг начин.

Изводът по този въпрос е от много важно значение. Ако за валидно осъществяване на приемането (респективно за законосъобразност на „решението“ по приемане) митническите органи трябва да извършат цялостна проверка, проверка по същество относно правилността на декларацията, приемане на декларация с неправилно посочен тарифен код ще противоречи на закона и ще бъде невалидно. Ако, обратно, за валидното приемане е достатъчна само проверка дали са изпълнени няколкото произтичащи от член 63 във връзка с член 62 МКО формални условия[13], тогава решението на митническите органи за приемане на декларацията може да бъде атакувано единствено при неспазване на някое от тези формални и поради това доста лесни за съблюдаване изисквания. Във всеки случай няма да може да се отстоява нищожност на акта по приемането, защото той е „постановен“, без да е направена проверка дали декларираният тарифен код съответства по същество на правилната тарифна класификация на съответната стока. Според логиката на генералния адвокат от член 63 във връзка с член 62 следва, че „приемането“ е акт, до който може да се стигне при наличието на строго определени условия, ограничаващи оперативната самостоятелност на ад-

министративния орган. Веднъж осъществени тези условия, приемането е валидно и не може да се атакува на каквито и да било други основания извън споменатите строго определени условия. Следователно твърде ефимерна се оказва „победата“ на жалбоподателя в главното производство (неизправния дек ларатор „ДП груп“) по въпроса дали „приемането“ е самостойно решение на митническия орган. Дори то да е такова, нищожността му не може да се твърди на други основания освен неспазване на строго очертаните формални изисквания по член 63 във връзка с член 62, което не върши работа на жалбоподателя, защото сред тези изисквания не влиза проверката по същество дали декларираната с даден тарифен код стока съответства на въпросната тарифна класификация.

Този подход в МКО е оправдан както от изискването митническата декларация да се приеме „незабавно“, щом отговаря „на условията по член 62“, така и от възможността, предоставена на митническите органи с член 68 МКО, да осъществяват контрол по документи на вече приетата декларация и на приложените към нея документи, а също проверка на самите стоки чрез вземане на проби за щателен контрол. Ето защо генералният адвокат, следвайки становищата на всички встъпили в производството пред Съда страни, приема в точка 28 от Заключението си, че член 63 МКО налага строга рамка на митническия орган във връзка с проверката, като ограничава неговото правомощие за осъществяване на контрол относно декларацията единствено до изброените в член 63 МКО формални, документално проследими условия.

Логично се налага предложението за отговор на втория преюдициален въпрос в смисъл, че за целите на „приемането“ на митническата декларация член 63 МКО трябва да се тълкува като задължаващ митническия орган да извърши единствено проверка за съответствие на митническата декларация с условията на член 62 МКО, като с оглед на това, за да вземе решение за приемане на митническата декларация, органът осъществява само контрол по документи в обхвата, посочен в член 63 МКО, като се основава само на представените документи[14].

3. При изградената дотук конструкция генералният адвокат няма проблем да отговори директно на третия преюдициален въпрос, отнасящ се до това дали приемането на декларацията от митническите органи е акт, който подлежи на обжалване. Позовавайки се както на специфични разпоредби от МКО, уреждащи правото на обжалване срещу всяко решение, което засяга правния субект „пряко и лично“, така и на общите принципи от правото на ЕС, гарантиращи правото на съдебна защита срещу всеки акт, засягащ признатитеот ЕС права и свободи, генералният адвокат не се колебае в точка 53 от Заключението да стигне до логичния извод, че по принцип деклараторът може да оспори пред съдебните органи правилността на приемането на митническа декларация, доколкото видяхме, че това приемане следва да се третира като самостоятелно „решение“. Това е принципът.

Същевременно обаче този принцип е придружен от едно твърде важно уточнение, което следва от предложенията за отговори на предходните два въпроса и което в значителна степен рамкира принципа, като във всеки случай осуетява всякаква възможност той да бъде използван от неизправен

декларатор, за да се избави от евентуалните полагащи му се санкции. Съпътстващото принципа уточнение (а всъщност много съществено негово ограничение) е, че правилността на приемането на митническа декларация може да се оспори по съдебен ред единствено когато твърдението за нарушение се отнася до проверката от страна на митническия орган на някое от посочените в член 63 МКО условия за приемане на митническата декларация. Както стана ясно, тези условия се отличават с много стриктен, формален характер и във всеки случай не обуславят произнасяне на митническата администрация във връзка с класирането на внасяните стоки. Това произнасяне не става на етапа на решението за приемане, тъй като приемането на декларацията представлява единствено формално констатиране, че са изпълнени предвидените в член 63 МКО формални условия – представени пред митническите органи декларирани стоки; подписан формуляр по образец; наличие на необходимите данни за прилагане на разпоредбите, отнасящи се до съответния деклариран мит-

нически режим; наличие на документите, изисквани за при лагане на въпросните разпоредби. Ето защо жалбата срещу приемането на митническата декларация като самостоятелен акт може да се отнася единствено до посочените по-горе данни по член 63 МКО, но не и срещу митническото класиране, тъй като „приемането на декларацията не е решение относно митническото класиране, а акт, който позволява производството да започне“[15]. В същия пасаж от Заключението се акцентира, че „що се отнася до митническото класиране, приемането на декларацията е решение, което не само не представлява акт относно класирането, но най-вече позволява на митническата администрация – незабавно или впоследствие – да проверява дали е спазена правната уредба, да изисква дек ларацията да се приведе в съответствие с нея и да изисква спазването на тази уредба […]“.

По този начин генералният адвокат по дело С-138/10 доизгражда своята аргументация, носеща предимството на юридическа прецизност при анализ на институтите и създаване на гаранции срещу злоупотреби с тях. Подходът е в съгласие с виждането на всички субекти[16], представили становища в производството пред Съда на ЕС. Независимо дали те считат, че осъщественото от митническите органи приемане е „решение“ (на каквото становище са Европейската комисия и Кралство Испания) или не (както смятат ответникът в главното производство, България, Чешката република и Нидерландия), те стигат до извода, че оспорването на приемането не би било в полза на исканията на жалбоподателя по същество.

В противен случай допуснатата от самия него нередност при тарифното класиране на стоката би довела до изключването на всякакви неблагоприятни последици за него.

Б. Решението на Съда на ЕС

Нека сега да разгледаме аналитичния път, по който стига до същия резултат Съдът на ЕС в своето решение по дело „ДП груп“.

Най-напред прави впечатление, че Съдът прави ново разширяване на нормативната база, която намира за релевантна с оглед изготвяне на своето преюдициално заключение.

Освен текстовете от Регламент № 2913/92 (МКО), цитирани от националната юрисдикция, чийто обхват вече веднъж е разширен от генералния адвокат, Съдът счита за уместно да се позове и на т.нар. „Регламент за прилагане“[17], който в член 199, параграф 1 предвижда, че без да се изключва възможното прилагане на наказателни разпоредби, подаването в митническо учреждение на декларация, подписана от декларатора или неговия представител, го прави отговорен по действащите разпоредби за верността на дадените в декларацията сведения, автентичността на приложените документи и спазването на всички задължения, свързани с поставянето на дадените стоки под съответния митнически режим. Това поредно разширяване на приложимата нормативна база не представлява новост в практиката на Съда при отговор на преюдициални запитвания. Предвид огромния обем на действащото право на ЕС националната юрисдикция едва ли може да познава всички потенциално относими към спора норми и в това отношение Съдът е длъжен да я подпомогне,следвайки доктрината за „полезния отговор“[18].Само по себе си не е никаква новост и преформулирането на преюдициалните въпроси от Съда – отново с оглед на призванието му да даде на националната юрисдикция „полезен отговор“, позволяващ ѝ да реши спора, с който е сезирана. Именно извършеното от Съда преформулиране в разглежданото дело обаче представлява според пишещия тези редове най-любопитният елемент от Решение по дело „ДП груп“. В точка 30 от този акт Съдът оправдава прибягването до преформулиране по следния начин: „… от една страна, от решението на запитващата юрисдикция е видно, че жалбата, с която тя е сезирана, цели прогласяване на нищожността на разглежданата в главното производство митническа декларация, а не прогласяване на нищожността на приемането като такова на тази декларация“[19]. При цялото дължимо уважение към Съда на ЕС би могло да се твърди обаче, че такъв извод не следва от решението на запитващата юрисдикция. И в частта, в която това решение възпроизвежда твърденията на жалбоподателя „ДП груп“, и в собствените си мотиви към запитването, и най-вече във формулировката на втория от общо трите си въпроса запитващата българска юрисдикция ясно дава да се разбере, че я интересува преди всичко дали следва решението на митническия орган за незабавно приемане на митническата декларация да се тълкува като решение на митнически орган по член 4, точка 5 във връзка с член 8, параграф 1, първо тире от МКО.

Нещо повече. Дори да приемем, че Съдът на ЕС разбира какво интересува националната юрисдикция всъщност по- добре, отколкото го разбира самата юрисдикция, в конкретния случай твърдението за реалната същина на запитването изглежда в противоречие не само с формулировката на запитването, но и с неговото възприемане от генералния адвокат по делото, от всички встъпили страни по делото20 и дори от жалбоподателя и ответника в главното производство. Някак трудно можем да допуснем, че всички изброени субекти са се заблудили по един и същ начин какво всъщност пита националната юрисдикция.

Именно тук се крие според нас значението на разглежданото дело, надхвърлящо решението по конкретния казус. В българската правна литература съществува подробно изследване на темата за изменението на преюдициалните въпроси от Съда на ЕС21. Без да се впускаме в преразказ на този задълбочен анализ, от него се налагат няколко типични хипотези, в които Съдът на ЕС прибягва до преформулиране на зададените му въпроси:

а) когато преюдициалните въпроси са неточни, непълни или неправилно зададени;

б) когато въпросите не се базират на релевантното към конкретния случай право на ЕС;

в) когато в името на „полезното действие“ на преюдициалното заключение се налага преюдициално тълкувателно запитване да се преформулира в преюдициално запитване относно валидността на акт от правото на ЕС и обратно;

г) когато преюдициален въпрос се преформулира във връзка с приложимото национално право.

Изложената категоризация е убедително обоснована в цитирания труд и, изглежда, обхваща реалните ситуации,  водещи до преформулиране на преюдициални запитвания.

Решението по дело „ДП груп“ обаче повдига въпроса в коя от гореизброените категории бихме класифицирали следното преформулиране на въпросите на българската юрисдикция, направено от Съда на ЕС в ключовата точка 31 от неговоторешение:

„При тези условия чрез поставените въпроси запитващата юрисдикция иска да се установи дали разпоредбите на правото на Съюза в областта на митническата дейност трябва да се тълкуват в смисъл, че декларатор може, след като митническите органи са разрешили вдигането на стоката, да поиска по съдебен ред прогласяване на нищожността на отнасящата се до тази стока митническа декларация“.

Както видяхме, фактологията по развитието на делото пред националната юрисдикция сякаш не обосновава изменението на въпросите в такава насока. Преюдициалните въпроси на Административен съд – София-град в никакъв случай не са неточни, непълни или неправилно зададени – дори напротив, те се отличават със съзнателно търсена прецизност и изчерпателност. Що се отнася до това доколко въпросите се отклоняват от относимото към конкретния случай право на ЕС, такъв извод също едва ли би могъл да се направи: вярно е, че българският съд не цитира всички норми от МКО и от Регламента за прилагане, които впоследствие генералният адвокат и Съдът на ЕС преценяват за необходимо да приобщят към релевантната по случая правна база, но неспоменаването им не е от такъв характер, че да доведе до цялостно и радикално преформулиране на първоначалните преюдициални въпроси. Третата и четвърта хипотеза на изменение пък са изобщо неприложими към конкретния случай – не става въпрос нито за преценка на валидността на правото на ЕС, а още по-малко има нещо общо националното право, защото, както видяхме, целият спор се развива върху плоскостта на директно приложимо право на ЕС, представено от пряко действащите регламенти.

Защо тогава Съдът на ЕС прибягва до разгледаното преформулиране на първоначалните преюдициални въпроси?

За да изградим някаква хипотеза – с амбиция за убедителност, но без претенция за изключване на други възможни интерпретации – нека разгледаме как се развива аргументацията на Съда след преформулирането на въпросите и до какъв диспозитив го води тази аргументация.

В точка 34 от решението Съдът отбелязва, че определянето на необходимите за прилагането на митническата правна уредба елементи по отношение на стоките се извършва въз основа не на направени от митническите органи констатации, а не представените от декларатора данни. Следват изводите, че именно митническата декларация представлява актът, с който деклараторът предявява в предвидените условия и форма своето желание да постави определена стока под даден митнически режим, и че затова поради естеството си на едностранен акт тази декларация не представлява „решение“ по смисъла на член 4, точка 5 от МКО (вж. точка 35 от решението).

Става ясно, че извършеното от Съда преформулиране на преюдициалните запитвания му позволява напълно да се абстрахира от щекотливия въпрос дали приемането на митническата декларация е решение със самостоятелно правно значение, което може да се атакува по съдебен ред. Съдът се съсредоточава върху правните характеристики и последици на декларацията до момента на подаването ѝ включително22, за да направи извода, че разглеждана по този начин, декларацията не е решение на административен орган. По това обаче едва ли някой от участниците в разглеждането на казуса през различните етапи от това разглеждане23 храни и най-малкото съмнение, доколкото до момента на подаването ѝ декларацията не съдържа най-важният от елементите, характеризиращи решението по член 4, точка 5 от МКО – актът да бъде израз и резултат от упражняването на оперативна самостоятелност от страна на административен орган. Всъщност ако има някой субект измежду всички онези, съпричастни по някакъв начин към дело „ДП груп“, за който изводът по точка 35 от решението на Съда на ЕС да има някакво дидактично значение, това е българският ВАС, който приема, че „… макар и попълнена от самия декларатор, митническата декларация […] представлява индивидуален административен акт […]“.

Не бива да забравяме обаче, че ВАС беше достигнал до този извод изцяло въз основа на българската нормативна уредба, предпочитайки да анализира член 21 от Административнопроцесуалния кодекс, вместо член 4, точка 5 от МКО със съдържащата се там дефиниция за „решение“.

Разминаването между възприетите позиции от генералния адвокат и от Съда на ЕС обаче е единствено на равнище тълкувателен подход. Няма разминаване по отношение на желания резултат, до който единият или другият подход трябва да доведе. Всъщност има един извод, до който искат да стигнат и Съдът, и генералният адвокат, и всички встъпили страни, и запитващата юрисдикция, и ответникът в главното производство (естествено, с единственото изключение на жалбоподателя в главното производство „ДП груп“). Това е изводът, че никому не трябва да бъде позволено да черпи права от собственото си неправомерно поведение. „ДП груп“ не трябва да успее да избегне следващите му се неблагоприятни последици чрез обявяване нищожността на решението за приемане на митническа декларация, съдържаща неверни данни по вина на самото дружество. Генералният адвокат обаче стига до такъв резултат чрез по-изтънчена (но, естествено, и много по-комплицирана) аргументация, отколкото Съдът на ЕС, който в конкретното дело предпочита значително по-директен метод на обосновка.

Именно защото е по-директна, тази обосновка следва предвидима логика. В точка 38 от решението Съдът припомня, че съгласно член 199, параграф 1, първо тире от Регламента за прилагане подаването в митническо учреждение на декларация, подписана от декларатора, го прави отговорен по действащите разпоредби по отношение на верността на сведенията, посочени в декларацията. Припомня се, че задължението на декларатора да представи точни сведения се отнася и до определянето на правилната подпозиция при тарифното класиране на стоката (точка 40 от решението). Следствие от посоченото задължение е принципът на неоттегляемост на митническата декларация, след като тя веднъж е била приета. За сметка на това член 66, параграф 1 МКО позволява на декларатора да поиска от митническите органи да анулират приетата декларация при определени обстоятелства. Във връзка с позицията на запитващата юрисдикция, че целта на жалбата на „ДП груп“ се състои в избягване от дружеството на евентуални санкции поради погрешното тарифно класиране, Съдът на ЕС напомня, че съгласно член 66, параграф 3 МКО анулирането на декларацията не е пречка за прилагане на действащите наказателни разпоредби.

Така се стига до диспозитива в решението на Съда на ЕС, според който:

„Разпоредбите на правото на Съюза в областта на митническата дейност трябва да се тълкуват в смисъл, че декларатор не може да иска по съдебен ред да се прогласи нищожността на съставена от него митническа декларация,когато тя е била приета от митническите органи. От друга страна, съгласно условията, предвидени в член 66 от Регламент (ЕИО) № 2913/92 на Съвета от 12 октомври 1992 година относно създаване на Митнически кодекс на Общността, изменен с Регламент (ЕО) № 1791/2006 на Съвета от 20 ноември 2006 година, деклараторът може да иска от тези органи да анулират декларацията, включително след като са разрешили вдигането на стоката. Митническите органи трябва, след като направят преценка, или да отхвърлят искането на декларатора с мотивирано решение, което подлежи на обжалване по съдебен ред, или да уважат искането за анулиране.“

За нуждите на настоящия анализ основен интерес представлява първото от трите изречения на цитирания диспозитив. Както вече бе споменато, някакви съмнения по това, че декларатор не може да иска прогласяване нищожността на самата митническа декларация, съставена от него и при-

ета от митническите органи, не изразяват нито запитващата юрисдикция, нито страните в главното производство, нито встъпилите страни, нито генералният адвокат. Тяхната оживена дискусия е не дали по съдебен ред може да се прогласи нищожността на митническата декларация като такава, а нищожността на нейното приемане. Именно затова основният преюдициален въпрос (преди преформулирането на питанията от Съда) е дали приемането само по себе си е „решение“ по смисъла на член 4, точка 5 МКО. Каквото според нас то безспорно е, макар Съдът да не желае да го заяви изрично. На какво се дължи тази въздържаност?

Едно възможно обяснение е, че ако Съдът направи горния извод (вече формулиран имплицитно от запитващата юрисдикция и експлицитно от генералния адвокат), решението за приемане ще може да се обявява за нищожно по съдебен ред „поради противоречие със закона“ (т.е. с член 63 във връзка с член 62 МКО).

Според разгледаната логика на генералния адвокат, до такава нищожност ще води например неспазването на формални условия – декларираните стоки да са представени пред митническите органи, подаваният формуляр да е подписан, да бъдат налице необходимите данни за прилагане на разпоредбите, отнасящи се до съответния деклариран митнически режим, както и да са налични документите, изисквани за прилагане на въпросните разпоредби. Съдът на ЕС не желае да заяви, че при такива пороци приемането на декларацията може да се прогласи за нищожно. Защото, ако приемането е нищожно, доста съмнително става например дали може реално да се приложи член 68 МКО, предоставящ възможност за проверки „на декларации, които митничес ките органи са приели…“, както и член 71 МКО, предвиждащ, че „резултатите от проверката на декларацията са основание за прилагане на разпоредбите, отнасящи се до митническия режим, под който стоките се поставят“, а също член 199, параграф 1 от Регламента за прилагане, предвиждащ отговорност за декларатора поради подаването на митническа декларация във връзка с верността на сведенията, дадени в декларацията24.

Естествено, може да се възрази, че е малко вероятно при приемането на декларацията от митническите органи да се стигне до тези формални нарушения, които визира генералният адвокат и които водят до нищожност на приемането.

Дали обаче действително вероятността е толкова слаба? Съвсем ли е изключено например, поради недостатъчна компетентност, моментна разсеяност или специфично мотивиране на митническия орган той да приеме неподписана декларация или такава, която не съдържа всички изисквани данни, или такава, към която не са приложени всички изисквани документи?… Предлаганата от генералния адвокат възможност за прогласяване на приемането за нищожно в такива случаи може да доведе до разрив в прилагането на цялата стройна система от други норми на митническото право на ЕС, чиято приложимост зависи от валидното приемане на една митническа декларация.

Именно тази опасност по наше мнение Съдът на ЕС се стреми да избегне с на пръв поглед необяснимото преформулиране на преюдициалните запитвания и с много по-директния диспозитив – лишен от елегантната логика на отговорите, предлагани от генералния адвокат, но и избягващ създаването на потенциално опасен прецедент във връзка с атакуването поради нищожност на актовете за приемане на митнически декларации. Съдът просто си спестява произнасянето по въпроса дали такава нищожност може да се претендира и при какви обстоятелства, дори с цената на прибягване до едно не съвсем оправдано според традиционните критерии преформулиране на първоначалните преюдициални въпроси.

Можем ли тогава да твърдим, че до такова преформулира не е възможно да се стига в още един случай, извън обичайно разглежданите традиционни основания, а именно – когато Съдът на ЕС съзнателно не желае да се ангажира с директен отговор на иначе напълно ясни преюдициални запитвания, ако неумолимата юридическа логика води към отговор в определен смисъл, но този отговор няма да допринесе за правната сигурност и за предотвратяването на злоупотреба с право, като така ще създаде повече проблеми, отколкото ще разреши?

Формулираният по-горе въпрос е колкото реторичен, толкова и покана за бъдеща дискусия по обхвата на основанията, оправдаващи практиката на Съда на ЕС самостоятелно да изменя поставените му преюдициални въпроси. В нашия конкретен случай избраният от Съда подход25 разкрива, разбира се, и някои несъобразности. Какво ще бъде например разрешението, ако митническата декларация, макар и „приета от митническите органи“, не е подписана? Деклараторът пак ли ще бъде лишен26 от правото да отстоява по съдебен ред нищожността на тази декларация – само защото по някаква  причина митническите органи са я приели и неподписана?

Излиза, че „приемането“ от митническите органи се оказва универсален валидиращ акт, дори декларацията да е съставена в пълно противоречие с всички изисквания (макар и формални) по член 63 във връзка с член 62 МКО. Това обаче вероятно е тема за друга дискусия.

1. Заключение

Като финал можем да отбележим, че Дело С-138/10, изглеждащо на пръв поглед толкова ординерно с комплицираната си митническа проблематика, води до няколко важни извода. Най-напред то затвърждава впечатлението за все понарастваща компетентност на българските юрисдикции при използване на механизма на преюдициалното запитване, дори този механизъм ясно да откроява разминаване в правоприлагането между тях и по-висшите национални съдебни инстанции27. Българските съдии са все по-опитни при съставянето на преюдициални запитвания с умерен обем, стегната мотивировка и прецизно формулирани въпроси. Делото „ДП груп“ очертава любопитен случай на разминаване в тълкува телните подходи на генерален адвокат и на решаващ съдебен състав, при все че търсеният резултат е един и същ. Виждаме обаче как по-рафинираната и усложнена юридическа логика понякога трябва да отстъпи пред един по-директен подход, който дори с цената на не съвсем типично изменение на преюдициалните въпроси се стреми да стигне до максимално недвусмислен тълкувателен извод, изключващ възможности за превратно интерпретиране, което може да създаде опасности пред единното прилагане на митническото право на ЕС28.

Решението по дело „ДП груп“ дава интересен пример за изменение на преюдициалните въпроси от Съда, което като че ли трудно се вмества във възприетите от теорията категории основания за такова изменение. Въпрос на бъдещето е дали с тази своя особеност решението по дело С-138/10 ще надскочи безспорното си значение в контекста на митническото право и ще се нареди сред онези актове от практиката на Съда на ЕС, чиято по-универсална важност надхвърля конкретиката на породилия ги повод.

***

[1] Юрист лингвист в Съда на Европейския съюз. Изразените в тази статия мнения са на автора и не

ангажират Съда на ЕС.

[2] Например Решение по дело Stauder, 29/69; Решение по дело Schmidberger, С-112/00; Решение по

дело Baumbast, С-413/99; Решение по дело Zhu и Chen, С-200/02.

[3] Например Решение по дело Bilka–Kaufhaus, 170/84; Решение по дело Kreil, С-285/98; Решение по

дело Abrahamsson, С-407/98.

[4] Например Решение по дело Van Duyn, 41/74; Решение по дело Steymann, 196/87; Решение по дело

Angonese, С-281/98.

[5] Например Решение по дело Factortame, С-213/89; Решение по дела Van Schijndel & Van Veen,

С-430-431/93; Решение по дело Laboratoires Boiron, С-526/04.

[6] 6 Достатъчно е да се напомнят такива съдебни актове като Решение по дело Van Gend en Looos,

26/62; Решение по дело Costa, 6/64; Решение по дело Reyners, 2/74; Решение по дело Simmenthal,

106/77; Решение по дело Von Colson и Kamann, 14/83; Решение по дело CIA Security, C-194/94.

[7] 7 Вж. член 201, параграф 1, буква „а“ от Регламент № 2913/92/ЕИО относно създаване на Митни-

чески кодекс на Общността и член 54, алинея 1 от българския Закон за данъка върху добавената

стойност.

[8] Съсредоточена върху доводи, които се черпят от националната правна уредба, а не от пряко при-

ложимия Регламент № 2913/92.

[9] Регламент на Съвета от 12 октомври 1992 г. (ОВ L 302, с. 1; Специално издание на български език,

2007 г., глава 2, том 5, с. 58), изменен с Регламент (ЕО) № 1791/2006 на Съвета от 20 ноември 2006 г.

(ОВ L 363, с. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 7, с. 15).

[10] Тази стъпка е възпрепятствана както от отразеното на гърба на въпросната декларация намере-

ние на митническите органи да извършат проверка на стоката, така и от разрешението за нейното

вдигане: вж. член 65 МКО.

[11] Такова анулиране е възможно само след извършване на проверката, за която деклараторът е бил

информиран от митническите органи, по принцип анулирането не се допуска след вдигане на сто-

ката, а – най-вече – анулирането на декларацията не е пречка за прилагане на действащите санкции:

вж. член 66 МКО.

[12] Заключение от 21 септември 2000 г. (Решение от 7 декември 2000 г. по дело С-213/99).

[13] Декларацията да е върху съответстващ на официалния образец формуляр; да е подписана; да

съдържа всички данни, необходими за прилагане на разпоредбите, отнасящи се до митническия

режим, за който стоките са декларирани; да бъде съпроводена от всички документи, изисквани за

прилагане на разпоредбите, отнасящи се до митническия режим, за който стоките са декларирани;

декларираните стоки да са представени пред митническите органи.

[14]  Точка 29 от Заключението на генералния адвокат

[15] Точка 51 от Заключението на генералния адвокат.

[16] С изключение, разбира се, на „ДП груп“.

[17] Регламент (ЕИО) № 2454/93 на Комисията от 2 юли 1993 година за определяне на разпоредби за

прилагане на Регламент № 2913/92 (ОВ L 253, с. 1; Специално издание на български език, 2007 г.,

глава 2, том 7, с. 3), изменен с Регламент (ЕО) № 214/2007 на Комисията от 28 февруари 2007 г. (ОВ

L 62, с. 6).

[18] Вж. Корнезов, Ал., Преюдициалното запитване до Съда на Европейските общности, Сиби, 2008

г., с. 212.

[19] Курсивът е мой.

***

Link to the summary in English language : THE ACCEPTANCE OF A CUSTOMS DECLARATION

***