Целта на предложението е да се създаде Европейска прокуратура и да се определят нейните правомощия и процедури.[1]То се придружава от предложение[2] за реформа на Евроюст и допълва предишно законодателно предложение[3], в което са определени престъпленията и приложимите за тях санкции.
Наказателното преследване на престъпления против бюджета на ЕС понастоящем е от изключителната компетентност на държавите членки. Макар че тези престъпления могат да доведат до значителни потенциални вреди[4], те невинаги се разследват и преследват от националните органи, тъй като ресурсите за правоприлагане са ограничени. Поради това в тази област усилията често са разпокъсани, а трансграничното измерение на тези престъпления обикновено убягва от вниманието на компетентните органите.
За борбата с трансграничните случаи на измама е необходима тясна координация, но понастоящем степента на обмен на информация не е достатъчна, въпреки засилените усилия на органите на Съюза като Евроюст, Европол и Европейската служба за борба с измамите (OLAF). Евроюст и Европол обаче нямат правомощия да осъществяват сами дейности по разследване и наказателно преследване. Правомощията на OLAF са ограничени до административните разследвания на измами и незаконни дейности, засягащи ЕС.
Наличните данни показват, че целта за ефективна борба с престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС, не се постига в достатъчна степен от органите на държавите членки. Поради това се налага Съюзът да предприеме действия, за да защити собствените си финансови интереси съгласно член 325 от ДФЕС. Член 86 от Договора предоставя необходимото правно основание за нова система за наказателно преследване на равнището на Съюза. Европейската прокуратура ще е компетентна да извършва издирване, наказателно преследване и предаване на съдебните органи, при необходимост в сътрудничество с Европол, на извършителите и съучастниците в престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза. Тя ще упражнява пред компетентните юрисдикции на държавите членки функциите на обвинението във връзка с тези престъпления.
Сред основните цели на предложението ЕК посочва укрепването на защитата на финансовите интереси на Съюза, гарантирането на по-голяма ефикасност и по-конкретно увеличаването на броя на повдигнатите обвинения и осъдителни присъди (в момента средната стойност за ЕС е едва 42,3 %), както и осигуряването на тясно сътрудничество и ефективен обмен на информация между компетентните органи.
Глава ІІ от предложението урежда главните особености на Европейската прокуратура, нейния статут и структура като нова служба на Съюза с функции по разследване и повдигане и поддържане на обвинения. Предвидени са специални разпоредби относно назначаването и освобождаването от длъжност на европейския прокурор и на делегираните прокурори. Установени са и основните принципи на функционирането на службата, както и нейната връзка с Евроюст. Основни характеристика на Европейската прокуратура са независимостта и отчетността.
Европейските делегирани прокурори, които ще бъдат разположени в държавите членки, ще бъдат назначавани и освобождавани от длъжност от европейския прокурор. С оглед на техния двоен статут на прокурори на Съюза и на национални прокурори, те ще получават възнаграждения от бюджета на ЕС и за тях ще се прилагат разпоредбите на Правилника за персонала на ЕС. Десетчленен „колегиум“, в който ще участват европейският прокурор, четиримата му заместници и 5 делегирани прокурора, ще осигурява безпрепятствената интеграция между ЕС и националното равнище, по-специално посредством одобряване на общите правила за разпределяне на делата.
Основните правни принципи, от които ще се ръководи Европейската прокуратура са спазването на Хартата на основните права на Европейския съюз, пропорционалността, приложимостта на националното право с оглед изпълнението на регламента, процесуалния неутралитет, законосъобразността и бързината на разследванията, както и задължението на държавите членки да способстват за разследванията и повдигането и поддържането на обвинения.
Предложението разяснява престъпленията, които са от материалната компетентност на Европейската прокуратура. В текста се разграничават две категории престъпления, като първата категория попада автоматично в сферата на компетентност на Европейската прокуратура (член 12), докато за втората (член 13) се изисква Европейската прокуратура да установи своята компетентност, когато са налице връзки с престъпления от първата категория.
В глава ІІІ са обхванати основните характеристики на разследванията и повдигането и поддържането на обвинения от Европейската прокуратура, включително разпоредби за начина, по който те следва да се контролират от националните съдилища, за решенията, които Европейската прокуратура може да взема след приключване на разследването, за начина на упражняване на функциите по повдигане и поддържане на обвинението и за начина на събиране на доказателства, които да бъдат използвани по време на съдебното производство.
В глава ІV предложението предоставя процесуални гаранции, съобразени със съответните стандарти и Хартата на основните права на ЕС, както и допълнителна защита в сравнение с националното право. По този начин заподозрените лица и другите лица могат да се ползват пряко от защитата на равнището на Съюза.
Съгласно глава V Европейската прокуратура ще е орган на Съюза, чиято дейност ще бъде от значение най-вече в националния правен ред. Следователно за целите на съдебния контрол на действията ѝ е целесъобразно тя да се счита за национален орган. В резултат на това на националните съдилища се възлага да упражняват съдебен контрол върху всички подлежащи на обжалване действия по разследване и повдигане и поддържане на обвинение на Европейската прокуратура, а съдилищата на Съюза не следва да са пряко компетентни. Разбира се, съгласно член 267 ДФЕС, националните съдилища могат да отправят към Съда на ЕС преюдициални запитвания относно тълкуването на регламента. По този начин ще се гарантира, че регламентът се прилага еднакво навсякъде в Съюза, като същевременно валидността на актовете на Европейската прокуратура може да бъде оспорвана пред националните съдилища в съответствие с националното право.
Предложението урежда в Глава VІ режима на защита на данните в специфичния контекст на Европейската прокуратура, като надзорът е поверен на Европейския надзорен орган по защита на данните (ЕНОЗД).
Предложеният регламент трябва да бъде приет с единодушие от държавите членки в рамките на Съвета след получаване на одобрение от Европейския парламент. Ако в Съвета не може да се стигне до единодушно решение, член 86 от ДФЕС предвижда възможност група от най-малко девет държави членки да установи засилено сътрудничество. Съгласно Договорите за ЕС Дания не взема участие в инициативата за Европейска прокуратура. Обединеното кралство и Ирландия също няма да участват, освен ако доброволно и изрично решат да го направят.
Фазата на създаване на Европейската прокуратура вероятно ще продължи няколко години, като се очаква пълният брой от 235 служители да бъде достигнат през 2023 г.
***
[1] COM(2013)534 окончателен от 17.7.2013 г.
[2] COM(2013)535 окончателен от 17.7.2013 г.
[3]Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред, 11 юли 2012 г., COM (2012) 363 final.
[4]Според държавите членки всяка година около 500 млн. евро от разходите и приходите на ЕС са засегнати от вероятни измами.