Свободата на стопанска инициатива или свободата за получаване на информация и медийния плурализъм. Кое право има превес?

(Решението на Съда на ЕС по дело С-283/11, Sky Österreich)

 

Милена Такева[1]

 

 

Въведение

Провъзгласявайки спазването на основните права за основен принцип на правото на Европейския съюз в Stauder[2] и включването им в закриляните от Съда на ЕС основни принципи, поставя началото на поредица от дела, в които Съдът подлага на анализ и тълкуване основните права и свободи и търси равновесието в тяхната защита[3].

Решението по разглежданото дело Sky Österreich продължава тенденцията в съдебната практика на подчертаване на значимостта на основните права и свободи при реализирането на вътрешния пазар и за утвърждаването на европейската интеграция. Съдът преценява конкретните обстоятелства по делото от позицията на разума (т. нар. „rule of reason“), като по същество осъществява контрол на съответствие върху актовете на институциите на Съюза с принципите, залегнали в член 52 от Хартата на основните права[4] (наричана по-нататък „Хартата“). Той потвърждава последователната си позиция, че основните права, гарантирани в Хартата и Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи[5] (наличана по-нататък ЕКПЧ), не са абсолютни и могат да бъдат ограничавани в името на значима за обществото цел. Балансът между права и свободи, както и между различни по характер и функция основни права, винаги е деликатен, особено при съпоставянето на интереси от икономически с такива от неикономически характер.

Целта на настоящата статия е да разгледа проблемите, поставени по дело С-283/11 Sky Österreich[6], и разрешенията, дадени от Съда и генералния адвокат. Акцент е поставен върху значимостта на Хартата на основните права при балансирането между основни права и свободи, провъзгласени в Договорите[7], както и върху нарастващата честота на препращане в съдебната практика на Съда към правната рамка на Съюза, защитаваща основните права, в частност правото на стопанска инициатива. Кратък коментар е посветен на мисията на Съда в процеса на търсене на балансирано разграничение между основни права и свободи и взаимоотношенията им с общите принципи на правото на ЕС. Ще бъде разгледано и практическото приложение на теста за пропорционалност, който играе ключова роля в балансиращата функция на Съда, когато последният изпълнява дълга си на пазител на правната система на Съюза и на общите принципи, залегнали в нея.

Факти и обстоятелства

Österreichischer Rundfunk (наричано по-нататък „ORF“) е фондация, субект на публичното право, чиято цел е да изпълнява обществената задача, възложена ѝ с австрийския федерален закон за радиоразпръскването, като предлага както радио- и телевизионни програми, така и онлайн съдържание, свързано с тези програми.

Sky Österreich (наричано по-нататък „Sky“) получава разрешение от KommAustria (австрийският регулаторен орган в областта на съобщенията, наричан по-нататък „KommAustria“) да излъчва по сателит кодираната цифрова телевизионна програма „SkySportAustria“. През 2009 г. Sky придобива изключителните права за излъчването в Австрия на срещите от Лига Европа на УЕФА за сезони от 2009/2010 г. до 2011/2012 г. Съгласно предоставената от самото дружество информация лицензионната такса и продуцентските му разходи възлизат годишно на няколко милиона евро.

Sky предоставя на ORF правото да изготвя кратки новинарски репортажи, които ORF излъчва в собствените си радио- и телевизионни програми, включително и онлайн, срещу заплащането на Sky на сума в размер на 700 EUR на минута за такива репортажи, като страните ограничават срока на действие на договора по отношение на това заплащане до влизането в сила на изменението на член 5 от Федералния закон за упражняването на изключителни права на телевизионно излъчване, а именно до 01.10.2010 г.[8]

По искане на ORF, подадено през ноември 2010 г., KommAustria решава, че Sky е длъжно като носител на изключителните права за телевизионно излъчване да предостави на ORF правото да изготвя кратки новинарски репортажи, без да може да изисква заплащане, по-голямо от допълнителните разходи, пряко възникнали във връзка с предоставянето на достъп до сателитния сигнал, като в конкретния случай тези разходи са били с нулев размер. Едновременно с това този орган определя условията, при които посоченото право може да бъде упражнявано от ORF. Двете страни обжалват това решение пред Bundeskommunikationssenat.

Основният въпрос, който Bundeskommunikationssenat обсъжда, е дали първичното право на Съюза допуска Sky да бъде задължено да предостави на ORF право на кратки новинарски репортажи, без да има право на възнаграждение, надхвърлящо компенсацията за преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп. По същество Bundeskommunikationssenat преценява, че произтичащото от това задължение представлява посегателство в упражняването на предвиденото в член 17 от Хартата право на собственост на телевизионния оператор, който е придобил на договорно основание изключителните права за излъчване на събития от значителен обществен интерес. Той счита, че член 15, параграф 6 от Директива 2010/13, който предвижда, че държавите членки са длъжни да определят реда и условията във връзка с правото на изготвяне на кратки новинарски репортажи, не би могъл да компенсира такава намеса.

Bundeskommunikationssenat разглежда проблема дали разпоредба на директива, която възпира властите на държава членка да предвидят обезщетение, имащо за цел да компенсира посочената намеса в правото на собственост, е в съответствие с принципа на пропорционалност. Той се позовава на решения на Федералния конституционен съд на Германия и на Конституционния съд на Австрия, съгласно които безвъзмездното предоставяне на правото да се изготвят кратки новинарски репортажи е непропорционално и поради това нарушава свободата на упражняване на занятие и на правото на собственост по смисъла както на националното законодателство на тези страни, както и на член 1 от Първия допълнителен протокол към Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи, подписан в Париж на 20 март 1952 г. (наричани по-нататък съответно ЕКПЧ и Допълнителният протокол).

Bundeskommunikationssenat поставя въпроса дали, като се имат предвид по-специално принципът на пропорционалност и посочената съдебна практика, не е необходимо да се приеме правило, позволяващо да се отчетат обстоятелствата в конкретния случай, и в частност предметът на съответното изключително право, както и сумата, платена от носителя на правото за неговото придобиване, за да се изчисли евентуалната компенсация. Според него член 15, параграф 6 от директивата се оказва особено проблематичен, когато изключителното право е придобито преди влизането в сила на тази разпоредба, а искането за предоставяне на право на кратки новинарски репортажи е подадено след влизането в сила на националната разпоредба, с която се транспонира член 15 от директивата.

При тези условия Bundeskommunikationssenat решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Съвместим ли е член 15, параграф 6 от Директива 2010/13 с членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и с член 1 от Допълнителния протокол към Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи?”

Директива 2010/13 [9]

Директивата въвежда хармонизирани правила в областта на аудиовизуалните медийни услуги, като нейната цел е завършването на вътрешния пазар в тази област, улеснявайки установяването на единно информационно пространство[10]. За да се съхрани основната свобода за получаване на информация и да се гарантира, че интересите на зрителите в Съюза са изцяло и надлежно защитени, упражняващите изключителни права на телевизионно излъчване по отношение на събитие от значителен обществен интерес следва да предоставят на други телевизионни оператори правото да използват кратки откъси с цел създаване на общи новинарски предавания при справедливи, разумни и недискриминационни условия и при надлежно зачитане на изключителните права. Такива кратки откъси могат да бъдат използвани за излъчвания в целия ЕС и не следва да надвишават деветдесет секунди[11].

Директива 2010/13 предвижда в член 15, параграф 1, че всеки телевизионен оператор, установен в Съюза, трябва има достъп до събития, които са от значителен обществен интерес и се предават по силата на изключително основание от телевизионен оператор за целите на изготвянето на кратки новинарски репортажи. Съгласно параграф 3 от същия член такъв достъп по принцип се осигурява с предоставянето на достъп до сигнала на телевизионния оператор, който извършва излъчването, сигнал, от който те могат свободно да избират кратки откъси. Съгласно параграф 6 от посочения член 15, когато се предвижда компенсация, тя не надхвърля допълнителните разходи, пряко възникнали във връзка с предоставянето на достъп до сигнала.

Заключението на генералния адвокат

Генералният адвокат изследва пропорционалността на установените с директивата ограничения на правото на стопанска инициатива и правото на собственост, от една страна, и свободата за получаване на информация и плурализма на медиите, от друга страна. Позовавайки се на постоянната практика на Съда по отношение на един от основните принципи на правото на Съюза, принципът на пропорционалност, той търси последователност в тълкуването му и в практиката на Европейския съд по правата на човека. Балансът между изискванията на общия интерес и икономическия интерес на лицата, които се позовават на защитата на тяхното право на собственост, е водещ при анализа му. Преценката му до голяма степен е обусловена от структурата на член 15 от директивата, и по-специално от условията и ограниченията, които способстват за ограничаване на правото на кратки новинарски репортажи и очертаването на неговия обхват.

На първо място, генералният адвокат констатира, че прилагането на член 15 на директивата има като пряка последица ограничаването на възможностите на телевизионните оператори, притежаващи изключителни права за излъчване, да ползват по своя преценка имуществото, придобито на договорно основание и срещу предоставянето на често значителен финансов ресурс. Това ограничаване от своя страна се изразява в посегателство срещу признатите в член 16 и член 17 от Хартата право на стопанска инициатива и право на собственост. Икономическият инструмент за оценка на степента на намеса при необезпокояваното упражняване на тези права, се състои във факта, че телевизионните оператори, притежаващи изключителни права за излъчване на събитие от значителен обществен интерес, „вече не могат свободно да определят цената, на която да предоставят достъп до кратките откъси”[12].

След като установява, че е налице посегателство срещу свободата на стопанска инициатива и правото на собственост, генералният адвокат пристъпва към проверка на обосноваността на подобно посегателство с оглед на обхвата и тълкуването на правата и принципите, инкорпорирани в Хартата. Съгласно член 52, параграф 1 от нея, посегателството срещу признати от Хартата права трябва да се разглежда като „предвидено в закон” и ако отговаря на призната от Съюза цел от общ интерес, или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора. На този етап от анализа, генералният адвокат извежда на преден план съображения[13], свързани с насърчаване на плурализма, съхраняване на основната свобода за получаване на информация и гарантиране на интересите на зрителите в Съюза. Установяването на единно информационно пространство като цел от общ интерес, преследвана от Директива 2010/13, определя границите до които ограниченията на основни права биха могли да бъдат оценени като пропорционални при съпоставката между използваните средства и преследваната цел. Генералният адвокат подчертава значимостта на свободата за получаване на информация и медийният плурализъм, подчертавайки че те са компоненти на свободата на изразяване, част от общите принципи на правото на Съюза и сред основните права, гарантирани от правния ред на Съюза[14]. Нещо повече, свободата на изразяване на мнение и свободата на информация са прогласени в член 11 от Хартата и са в съответствие с член 10 от ЕКПЧ.

На трето място, генералният адвокат прилага теста за пропорционалност като цели да установи дали засягането на признатите в членове 16 и 17 от Хартата права е в съответствие с преследваната законна цел. Тъй като тази цел се състои главно в необходимостта от защита на друго основно право, а именно свободата за получаване на информация и плурализма на медиите, проверката за пропорционалност налага да се балансират няколко основни права.

В търсене на отговор, генералният адвокат припомня интерпретацията на принципа на пропорционалност в постоянната съдебна практика на Съюза и на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък ЕСПЧ или Европейският съд), за да признае широкото право на преценка на законодателя на Съюза, чиято законосъобразност може да бъде засегната единствено при явно неподходящ характер на приетата законодателна мярка. Трябва да бъде отчетен и факта, че поради естеството на приложното й поле, Директива 2010/13 формулира единствено минимални предписания, очертаващи границите на правото на кратки откъси, като същевременно оставя на държавите членки да определят подробностите относно реда и условията за предоставяне на тези кратки откъси.

Ключов аргумент в анализа на генералния адвокат е доминиращото съображение за необходимостта от завършването на вътрешния пазар на ЕС. В това отношение директивата подчертава необходимостта да се осигури преходът от национални пазари към общ пазар на производство и разпространение на предавания с оглед завършването на вътрешния пазар и улесняването на установяване на единно информационно пространство[15].

След първоначалните разяснения, генералният адвокат достига до извода, че член 15, параграф 6 от директивата не само е в състояние да осъществи своята цел, а именно да гарантира свободата за получаване на информация и медийния плурализъм, но и не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.[16]

Предмет на анализа за пропорционалността на мярката е и необходимостта за ограничаване на компенсацията, която първичните радиотелевизионни оператори могат да искат от вторичните радиотелевизионни оператори. Предимството при ограничаването на компенсацията до преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп е, че всички телевизионни оператори са поставени при равни условия. Липсата на подобна разпоредба би поставила в риск плурализма на информацията, тъй като операторите, не разполагащи със значителни финансови ресурси, не биха имали достъп до събития от значителен обществен интерес. Това от своя страна би застрашило целта възможно най-широк кръг адресати да бъдат информирани за тези събития. Предвид на това, констатира генералният адвокат, директивата гарантира, че всички телевизионни оператори имат право на достъп за изготвянето на кратки информационни репортажи за събития от значителен обществен интерес при еднакви условия.[17]

При тези обстоятелства и направените уточнения, генералният адвокат възприема позицията, че защитата на свободата да се получава информация и медийния плурализъм оправдава засягането на свободата на стопанска инициатива и правото на собственост на операторите, притежаващи изключителни права за излъчване, като директивата е постигнала равновесие при боравенето с различните основни права и свободи.

В подкрепа на този извод са изтъкнати изискванията, поставени като условие за приложимостта на разпоредбите на Директива 2010/13. Накратко представени, те могат да бъдат обобщени, както следва:

–      Приложимост единствено за събития, които са от значителен обществен интерес.

–      Предоставените откъси могат да се използват единствено за целите на кратките новинарски репортажи.

–      Сглобяването кратки откъси в предавания с развлекателна цел не са предмет на директивата.

–   Задължение за вторичните радиотелевизионни оператори да посочват източника на откъсите, които използват в новинарските си репортажи.

–    Гарантиране на правила за продължителността на кратките откъси, които не могат да надвишават 90 секунди.

В духа на споменатата по-горе свобода на преценка, държавите членки транспонират общо формулираните правила на директивата в националното си законодателство като ги доразвиват и конкретизират и носят отговорност за справедливото равновесие между различните основни права и свободи. В противен случай, при липсата на ограничения при използването на кратки новинарски репортажи, посегателството срещу свободата на стопански инициатива и правото на собственост на телевизионния оператор, би било непропорционално.

Поради изложените съображения, заключението на генералният адвокат е, че с приемането на член 15, параграф 6 от директивата законодателят на Съюза успява да постигне равновесие между изискванията, свързани със завършването на вътрешния пазар и с установяването на единно информационно пространство от една страна, и със защитата на свободата на стопанска инициатива и правото на собственост на телевизионния оператор, притежаващ изключителните права за излъчване.

Решението на Съда

След като поставя на първо място въпроса за допустимостта на преюдициалното запитване и достига до положителен отговор, Съдът обсъжда по същество валидността на член 15, параграф 6 от Директива 2010/13 в светлината на член 16 и член 17 от Хартата. По-конкретно той търси отговор на въпроса дали на основание на този член от директивата може да бъде установено нарушение на основни права на носителя на изключителното право за телевизионно излъчване, поради обстоятелството, че този носител е длъжен да разреши изготвянето на кратки новинарски репортажи на всеки друг телевизионен оператор, установен в Европейския съюз, без да може да изисква финансова компенсация, надхвърляща допълнителните разходи, пряко възникнали във връзка с предоставянето на достъп до сигнала.

В самото начало на анализа, Съдът обсъжда дали гаранциите, които са предвидени в член 17, параграф 1 от Хартата, реално се разпростират и по отношение на изключителни права за телевизионно излъчване, придобити на договорно основание. Тези права са разглеждани не като съставляващи обикновени интереси или възможности от търговско естество, а като права с имуществена стойност[18]. Като такива, те подлежат на защита в правния ред на Съюза. При тези условия, констатира Съдът, водеща е преценката дали носителят на изключителни права за телевизионно излъчване за събития от значителен обществен интерес би могъл да се позове на закрилата за придобито правно положение, позволяващо му самостоятелно упражняване на тези права.

За разлика от генералния адвокат, Съдът не отчита намеса при упражняването на правото на собственост на телевизионния оператор, притежаващ изключителни права за излъчване. Той препраща към делото FIAMM, използвайки изложените там аргументи за несигурния характер на търговската дейност. В този смисъл, гаранциите, предоставени от правото на собственост или от основния принцип, гарантиращ свобода на стопанската инициатива, не могат да се разпростират върху закрилата на обикновени интереси или на търговски възможности, чийто случаен характер е характерен за самата същност на търговската дейност[19].

В същото време европейският законодател приема хармонизирани правила в областта на приложение на Директива 2010/13 още преди настъпване на правните последици от договарянето на изключителните права за телевизионно излъчване, разглеждани по настоящото дело, факт, който е могъл и е следвало да бъде предвиден, че ще се отрази чрез промени в по-късен етап в правната уредба на национално равнище. По този начин Съдът извежда невъзможността за икономически оператор да се позове на придобито правно положение, която дава член 17, параграф 1 от Хартата, след влизането в сила на Директива 2007/65 на 19 декември 2007 г.[20], щом като държавите членки са имали задължението да транспонират тази директива, което е могло да бъде извършено във всеки момент и е трябвало във всички случаи да бъде осъществено най-късно до 19 декември 2009 г.

На следващ етап от анализа Съдът се спира на последиците от прилагането на член 15 от Директива 2010/13 върху свободата на стопанска инициатива, към която се отнасят и свободата на упражняване на икономическа или търговска дейност и свободната конкуренция, видно от разясненията относно член 16 от Хартата. Съдът се фокусира върху установяването на баланс между свободата на стопанска инициатива от една страна и основната свобода на гражданите на Съюза да получават информация и плурализмът на медиите, от друга страна.

Съдът отчита ограниченията в упражняването на свободата на договаряне на носителя на изключителните права за излъчване, в това число ограниченията върху свободния избор на икономически партньор и свободното определяне на цената за конкретна престация, последица от прилагането на член 15 на директивата[21]. Като припомня съдебната практика относно упражняването и защитата на основните права и свободи в европейското право, Съдът търси баланс, прилагайки с принципа на пропорционалност, намерил отражение в член 52, параграф 1 от Хартата. След извършената проверка се налага извода, че член 15, параграф 6 от Директива 2010/13 не засяга по същество съдържанието на свободата на стопанска инициатива както поради това, че носителят на изключителни права за телевизионно излъчване не е лишен от възможността да упражнява предприемаческата си дейност, така и поради факта, че носителят на правата е свободен да упражнява това свое право, като самият той безвъзмездно преизлъчва съответното събитие или преотстъпва безвъзмездно това право с договор на друг телевизионен оператор или на друг икономически субект[22].

При тези условия Съдът пристъпва към проверка на целите, довели до решението на законодателя на Съюза за намеса в необезпокояваното упражняване от засегнатите субекти на правото на стопанска инициатива. Изтъквайки ускорените темпове на развитие на търговията с изключителни права върху събития от значителен обществен интерес, което от своя страна е в състояние да ограничи в голяма степен достъпа на обществеността до информацията относно тези събития, Съдът следва разсъжденията на генералния адвокат за целта, преследвана от член 15 на директивата, а именно защитата на основната свобода за получаване на информация и насърчаването на медийния плурализъм, гарантирани от член 11 от Хартата. В този смисъл, запазването на тези свободи безпорно представлява цел от общ интерес, особено когато се отнася до събития с висока степен на обществен интерес[23].

Степента на намеса в основни права, уредена в член 15 от директивата, е оправдана поради необходимостта от гарантирането на всеки телевизионен оператор на достъп до събитието от значителен обществен интерес, при спазване на принципа на равното третиране. Предвиждането на финансова компенсация, надхвърляща преките разходите от предоставянето на достъп до сигнала на телевизионния оператор, не би дала възможност предследваната цел да се постигне по толкова ефикасен начин и във всички случаи не би могла да гарантира търсеното равенство. В този смисъл, установеният баланс между свободата на стопанска инициатива и основната свобода на гражданите на Съюза да получават информация, свободата, както и плурализмът на медиите е пропорционален и справедлив[24].

На последно място, Съдът разглежда изискванията, регламентирани в Директива 2010/13, с оглед гарантирането на яснота и прозрачност при използването на откъси от сигнала, като се отчитат надлежно изключителните права на телевизионното излъчване. Съдът споделя виждането на генералния адвокат, че валидността на член 15, параграф 6 от Директива 2010/13 не може да бъде засегната.

Коментар

Целта на Директива 2010/13, както е посочено в някои от съображенията й, е завършването на вътрешния пазар в областта на аудиовизуалните медийни услуги. Както подчертава генералният адвокат, „отчитането на този аспект е важно при претеглянето на разглежданите различни основни права, тъй като проблемът с ограничението на компенсацията за предоставянето на право на кратки откъси с оглед на защитата на основните права не стои по един и същ начин и не изисква непременно един и същ отговор както ако се разглежда единствено в рамките на една държава членка, така и ако се вземат предвид изискванията във връзка със завършването на вътрешния пазар.”[25]

Основните права трябва да бъдат съблюдавани от всички европейски институции. Като резултат, Съдът в Люксембург тълкува европейското законодателство в съответствие с тези права. При наличие на несъответствие на акт на Съюза със съдържанието на защитено основно право, противоречивият акт трябва да бъде обезсилен.

При това положение, по настоящото дело валидността на член 15, параграф 6 от Директива 2010/13 се преценява с оглед на разпоредбите на Хартата и защитените в нейната структура основни права и свободи.

Правото на собственост и свободата на стопанска инициатива

Правото на собственост, признато като общ принцип за ЕС (вдъхновено както от ЕКПЧ, така и от националните конституционни традиции), е включено в защитените от Хартата права и свободи[26]. За разлика от правото на собственост, свободата на стопанска инициатива не е призната в други международни договори. Често тя е разглеждана като закономерно развитие на правото на собственост.

Свободата на стопанска инициатива, разписана в член 16 на Хартата, е призната както в съдебната практика на Съда на ЕС като свобода да се упражнява икономическа или търговска дейност, така и в Договорите при подчертаване на значението на свободната конкуренция за правото на Съюза. Правилата на свободната конкуренция, част от принципите, върху които е изградена философията за вътрешния пазар на Съюза, има за цел да гарантира единството на пазара и равните условия за достъп до него с оглед осигуряване на свободата на стопанска инициатива[27].

Разбира се, правото на стопанска инициатива и правото на собственост се упражняват при зачитане на правото на Съюза и на националните законодателства. В същото време те не са абсолютни права, а трябва да се разглеждат във връзка с функцията им в обществото[28]. Свободата на стопанската инициатива, например, може да бъде предмет на многобройни видове намеса на публичната власт, които са в състояние да въведат, в общия интерес, ограничения за упражняването на стопанската дейност[29]. Те могат да бъдат разгледани и в светлината на ограниченията, предвидени в член 52, параграф 1 на Хартата, при условие че тези ограничения действително отговарят на преследваните от ЕС цели от общ интерес и не представляват по отношение на преследваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на тези права[30].

По-горе е разгледано виждането на Съда дали гаранциите, които са предвидени в член 17, параграф 1 от Хартата, реално се разпростират и по отношение на изключителни права за телевизионно излъчване, придобити на договорно основание.

Правото на информация

В днешни дни се смята, че информацията (или знанието) е сила. Но самото й притежаване не е достатъчно. Информацията придобива власт единствено, когато се използва. Достъпът до политическа, икономическа, културна или спортна информация предопределя избора, който правим като индивиди и степента на успеха ни. Пълноценното участие в демократичните процеси изисква информирани участници. В този смисъл, информацията е ключът към съществуването на демократичното общество.

Върху последната теза е закрепена необходимостта да бъде предоставена възможност на индивидите да получават и разпространяват информация. Член 11 на Хартата прогласява тази необходимост като основно право, заедно със зачитането на медийния плурализъм. Това право е съпоставимо с правото на свобода на изразяване на мнение, инкорпорирано в член 10 на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи.

Свободата на изразяване на мнение, закриляна от член 10 от ЕКПЧ, е сред основните права, гарантирани от общностния правен ред, и представлява императивно съображение от обществен интерес, което може да обоснове такива ограничения [31]. Освен това съгласно член 10, параграф 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи свободата на изразяване на мнение включва и свободата да се получава информация.

В разглежданото дело, и както се посочва в съображение 49 на Директива 2010/13, е особено важно държавите членки да са в състояние да предприемат мерки за защита правото на информация и да осигурят широк достъп на обществеността до телевизионното отразяване на събития от национално или ненационално значение, от първостепенна важност за обществото, като олимпийските игри, световните първенства по футбол и европейските първенства по футбол. Съгласно съображение 52 от директивата дадено събитие е от първостепенно значение за обществото, когато се касае за изключително събитие, което е от интерес за широката публика в Съюза или в дадена държава членка или в значителна част от определена държава членка и е организирано предварително от организатор на събития, със законни права да продава правата, свързани с това събитие. Следователно, тъй като се отнасят до събития от голямо значение за обществото, посочените в член 15, параграф 6 от Директива 2010/13 мерки са обосновани от императивни съображения от обществен интерес, и за да могат да гарантират осъществяването на преследваната от тях цел, трябва да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ. Проверката за пропорционалност, извършена от Съда, цели да прецени дали наложеното ограничение на свободата на стопанска инициатива е оправдано с оглед гарантираното в общ интерес право на информация.

Принципът на пропорционалност

Принципът на пропорционалност е установен като общ принцип на правото на ЕС, чрез който могат да се оспорват актове на европейските институции и мерки, приети на национално ниво, които попадат в сферата на действие на европейското право. Принципът е закрепен в член 5, параграф 4 на Договора за ЕС, по силата на който съдържанието и формата на дейност на Съюза не надхвърлят необходимото за постигане на целите на Договорите и е допълнително развит в Протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност.

Според постоянната съдебна практика, за да се приеме, че една мярка е съобразена с принципа на пропорционалност, е важно да се провери не само дали способите, които тя използва, са годни да осъществят преследваните цели, но и дали не надхвърлят необходимото за постигането им.

Съдът на ЕС има различни поводи да прилага и изследва наличието на принципа на пропорционалност в актове на Съюза и в мерки, предприети на национално ниво. Делата, при които Съдът се ангажира с внимателно изследване на принципа на пропорционалност, са именно тези, при които индивидите се позовават на неоправдано ограничаване от законодателя на Съюза на основни права и свободи. Ролята на Съда в търсене на активен баланс между засегнати права и свободи, произтича от функцията му на пазител на Договорите и установеният правен ред на ЕС. Нещо повече, провъзгласявайки, че основните права не могат да бъдат разглеждани като абсолютни[32], Съдът установява границите между действията на властите и правата на индивидите, дори и понякога тези граници да изглеждат противоречиви или недостатъчно обосновани.

Във всеки случай, при проверката на пропорционалността на конкретна мярка, трябва да се вземе предвид както голямата свобода на преценка, призната на законодателя на Съюза[33], така и естеството на акта, съдържащ мярката[34]. При липсата на пълна хармонизация, попадаща в приложното поле на мярката, предписанията имат конкретна обща цел (например избягване нарушаване на конкуренцията, повишаване на правната сигурност, подпомагане на завършването на вътрешния пазар, улесняване на установяването на единно информационно пространство[35]), като същевременно адресатите на мярката разполагат със свобода на действие при определяне на подробностите относно реда и условията за прилагане на мярката.

Хартата съдържа задължителни предписания в признаването и защитата на основните права и свободи в правната рамка на Съюза. Разпоредбите й могат да оправдаят наложени ограничения върху свободното движение. В същото време, съгласно член 52, параграф 1, упражняването на основни права може да бъде предмет на ограничителни мерки, разписани в нормативен акт и при условие, че те са необходими и пропорционални. Член 52 от Хартата служи като свързващо звено между общите принципи на европейското право и основни права, признати от него чрез практиката на Съда.

Последиците при транспонирането на директивите

По делото се поставя въпросадоколко разпоредбите на Директива 2010/13 са относими, когато изключителното право е придобито от телевизионен оператор преди влизането в сила на член 15, параграф 6 от нея, а искането за предоставяне на право на кратки новинарски репортажи е подадено след влизането в сила на националната разпоредба, с която се транспонира този член от директивата. Анализът на генералния адвокат на приложимите актове от гледна точка на обстоятелствата по делото е повече от изчерпателен[36]. Съдът подкрепя разсъжденията му за задълженията на заинтересованите субекти да гарантират правото на вторичните телевизионни оператори да изготвят кратки новинарски репортажи за събития от значителен обществен интерес.

Въпросът относно задълженията на държавите членки в периода преди изтичането на срока за транспониране на конкретна директива, е обсъждан нееднократно в съдебната практика. Адресатите на акт на Съюза не могат да бъдат упреквани, ако не транспонират дадена директива в своето законодателство преди изтичането на предвидения в нея срок за транспониране. Всъщност, законодателят предвижда този преходен период, за да предостави на държавите членки необходимото време за приемането на мерки, които да осигурят влизането в сила на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за гарантиране на съответствие с нея. Това обаче не променя факта, че по време на срока за транспониране държавите членки трябва да предприемат необходимите мерки, за да бъде постигнат предписаният от директивата резултат след изтичането на този срок. В това отношение дори държавите членки да не са задължени да приемат такива мерки преди изтичане на срока за транспониране те трябва да се въздържат да приемат разпоредби, които могат да застрашат значително постигането на предписания от директивата резултат [37]. В този смисъл, на заинтересованите страни е било известно въвеждането на хармонизирано право на равнището на ЕС още с влизането в сила на Директива 2007/65, а именно на 19 декември 2007 г. и са могли да предвидят промените в правната уредба, които е трябвало да настъпят по-нататък на национално равнище.

Заключение

Съществува ли неутрален, обективен подход, който може да бъде използван от Съда при търсенето на равновесие между основни права с противоположни интереси в определена област на приложение на правото на ЕС?

Практиката на ЕСПЧ, когато съобразява насрещни основни права, предоставяйки голяма свобода на преценка на държавите членки, е да използва тристепенния балансиращ подход, съпоставим с теста за пропорционалност, използван от Съда на ЕС. В правната система на Съюза мерките, имащи изцяло икономически цели, не могат да оправдаят ограничения на основните права. И все пак, ако неикономически цели могат да бъдат постигнати единствено чрез прилагането на мерки с икономически резултат, то последните са оправдани. Успешното прилагане на принципа на пропорционалност е поставен в зависимост от защитата на обществения интерес и правните инструменти, използвани от институциите на Съза и от държавите членки за защита на този интерес на национално ниво[38]. Координирането на общи мерки на ниво директиви позволява на държавите членки да очертаят в правния си ред границите за постиганене на целите на тези мерки. В този смисъл, непълната хармонизация предоставя свобода на действие на членовете на Съюза до пределите на защита на обществено значими ценности.

Съществено е държавите-членки да осигурят защита срещу всякакви действия, които могат да се окажат вредни за свободата на движение и търговията с телевизионни преда- вания или които могат да спомогнат за заемането на монополно положение, което би довело до ограничаване на плурализма и свободата на телевизионна информация и на информационния сектор като цяло[39]. Прилагането на координирани правила цели защита на конкуренцията и подпомага завършването на вътрешния пазар, успоредно с установяването на единно информационно пространство. В този смисъл, целта на тези мерки е да се защити обществения интерес в областта аудиовизуалните медийни услуги, като принципът на пропорционалност служи като инструмент, който да уравновесява обществения интерес с основните права.

Съдът на ЕС има значителна свобода на действие в процеса на балансиране на основните права. Търсенето на равновесие е важен елемент при преценката на рационалността в решенията на Съда. В същото време, в правото на Съюза не съществува аналитична рамка, в която да се разрешават положения, в които са изведени на преден план конфликтни принципи, еднакво валидни за ЕС. Безспорно предимство в този процес е свидетелството за търсене на справедливостта при наличието на сблъсък между основни права, както и за факта, че не съществуват готови отговори при подобни сблъсъци. В този смисъл, подходящата и обширна аргументация в решенията на Съда, е в състояние да разреши въпроси, в които сблъсъкът на противопоставими права води до чувствителни положения, в които едно основно право надделява над друго основно право, без да се налага в същото време да се поставят в подчиненост едно от друго.

 

***

Link to the summary in English language: CHALLENGES BEFORE THE COURT OF JUSTICE OF THE EUROPEAN UNION IN BALANCING FUNDAMENTAL RIGHTS AND FREEDOMS.

***

 

[1]Магистър по европейско процесуално право (LL.M).

[2]Решениеот 12 ноември 1969 г. поделоStauder (29/69, Recueil, стр. 419), точка 7.

[3] Решение от 17 декември 1970 г. по дело Internationale Handelsgesellschaft (11/70, Recueil, стр. 1125), точка 4.

[4] Хартата на основните права на Европейския съюз.

[5] Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.

[6] Решение от 22 януари 2013 (голям състав) по дело Sky ÖsterreichGmbH срещу ÖsterreichischerRundfunk (Sky Österreich) (C-283/11, все още непубликувано в Сборника).

[7]Договора за Европейския съюз и Договора за функциониране на Европейския съюз, наричани още Договора от Лисабон, подписан на 13 декември 2007 г. и влязъл в сила на 1 декември 2009 г.

[8]Член 5, параграф 4 от Федералния закон за упражняването на изключителни права на телевизионно излъчване е предвиждал в редакцията си валидна до 30.09.2010 г., че в отсъствието на доброволно споразумение между съответните телевизионни оператори, Bundeskommunikationssenat(Федералния съвет по съобщенията, Австрия) решава дали трябва да бъде дадено право на излъчване на кратки новинарски репортажи на конкретен телевизионен оператор, и при какви условия. От 01.10.2010 г. посоченият член 5, параграф 4, във връзка с параграф 2 от този член, предвижда, че телевизионният оператор, който е придобил изключителните права за излъчване на събитие от значителен обществен интерес и който е длъжен при поискване да осигури правото на всеки друг телевизионен оператор да изготвя, на базата на сигнала, кратки новинарски репортажи за целите на излъчване, може да изисква единствено заплащането на допълнителните разходи, пряко възникнали във връзка с предоставянето на достъп до сигнала.

[9] Директива 2010/13/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 10 март 2010 г. за координирането на някои разпоредби, установени в закони, подзаконови и административни актове на държавите-членки, отнасящи се до предоставянето на аудиовизуални медийни услуги (Директива за аудиовизуалните медийни услуги).

[10]Съображения 2, 10, 11 от Директива 2010/13.

[11]Съображение 55 от Директива 2010/13.

[12]Заключение на генералния адвокат Bot, представено на 12 юни 2012 г. по дело Sky Österreich, точка 37.

[13]Генералният адвокат се опира на формулираните в Директива 2010/13 съображения 48 и 55.

[14]Заключението на генералния адвокат, точки 43 и 44.

[15]Съображения 2, 10 и 11 от Директива 2010/13.

[16]Заключението на генералния адвокат, точка 53.

[17]Заключението на генералния адвокат, точки 56 и 57.

[18]Решението на Съда, точки 34 и 35 и посоченото Решение от 9 септември 2008 г. по дело FIAMM и др./Съвет и Комисия (C 120/06 P и C 121/06 P, Сборник, стр. I 6513), точка 185, заедно с цитираната там съдебна практика.

[19] Решение от 9 септември 2008 г. по дело FIAMM и др./Съвет и Комисия (C 120/06 P и C 121/06 P, Сборник, стр. I 6513), точка 185, както и цитираната съдебна практика.

[20]Директива 2007/65/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 година за изменение на Директива 89/552/ЕИО на Съвета относно координирането на някои разпоредби, формулирани в действащи закони, подзаконови и административни актове на държавите-членки, отнасящи се до упражняване на телевизионна дейност (ОВ L 332, стр. 27).

[21]Решението на Съда, точка 43 от и цитираната там съдебна практика.

[22]Решението на Съда, точки 45-49.

[23]Вж. в този смисъл Решение от 13 декември 2007 г. по дело UnitedPan-EuropeCommunicationsBelgium и др. (C 250/06, Сборник, стр. I 11135), точка 42, Решение от 22 декември 2008 г. по дело KabelDeutschlandVertriebundService(C 336/07, Сборник, стр. I 10889), точка 33 и Решение от 6 септември 2011 г. по дело Patriciello(C 163/10, все още непубликувано в Сборника), точка 31, цитирани в Решението на Съда, точка 52.

[24]Решението на Съда, точки 59 и 60 и цитираната съдебна практика.

[25]Заключение на генералния адвокат по дело Sky Österreich, точка 52.

[26]Член 17 от Хартата.

[27]Член 119, алинея 1 и алинея 2 от ДФЕС.

[28]Вж. в този смисъл Решение от 12 юни 2003 г. по дело Schmidberger (C 112/00, Recueil, стр. I 5659), точка 80 и Решение от 6 септември 2012 г. по дело Deutsches Weintor (C 544/10, все още непубликувано в Сборника), точка 54, и цитираната съдебна практика.

[29] Решението на Съда, точка 46.

[30] Решение от 15 април 1997 г. по дело Irish Farmers Association и др. (C‑22/94, Recueil, стр. I‑1809), точка 27, Решение от 10 юли 2003 г. по дело Booker Aquaculture и Hydro Seafood (C‑20/00 и C‑64/00, Recueil, стр. I‑7411), точка 68, Решение от 21 февруари 1991 г.по дело Zuckerfabrik (C-143/88 и C-92/89, Recueil, стр. I-00415), точки 72 и 73.

[31]Вж. Решение от 25 юли 1991 г. по дело CollectieveAntennevoorzieningGouda, C‑288/89, Recueil, стр. I‑4007, точка 23; Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 30; Решение от 3 февруари 1993 г. по дело Veronica Omroep Organisatie, C‑148/91, Recueil, стр. I‑487, точка 10; Решение на Съда от 13 декември 2007 г. по дело United Pan-Europe Communications Belgium и др., C‑250/06, Сборник, стр. I‑11135, точка 41.

[32] Решение от 13 юли 1989 г. по дело Wachauf, точка 18.

[33]Заключение на генералния адвокат по дело Sky Österreich, точки 49 и 50, както и Решение от 12 декември 2006 г. по дело Германия/Парламент и Съвет (C‑380/03, Recueil, стр. I‑11573), точки 144 и 145 и цитираната съдебна практика.

[34]Заключение на генералния адвокат по дело Sky Österreich, точка 51 и Решение от 5 март 2009 г. по дело UTECA(C‑222/07, Сборник, стр. I‑1407), точка 19. Вж. в този смисъл и съображение 11 и член 4, параграф 1 от Директива 2010/13.

[35] Съображение 11 на Директива 2010/13.

[36]Заключението на генералния адвокат, точка 81.

[37]Решениеот 18 декември 1997 г. поделоInter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, Recueil, стр. I‑7411), точки 44 и 45.

[38]Vries, Sybe Alexander de Groussot, Xavier Petursson, Gunnar Thor (2012), “Balancing fundamental rights with the EU treaty freedoms: the European Court of Justice as “tightrope” walker”.

[39]Съображение 8 на Директива 2010/13.