(Решение на Съда от 13 септември 2016 г. по дело RendónMarín, С-165/14)

Преюдициалното запитване за тълкуване на член 20 ДФЕС е отправено от TribunalSupremo (Върховен съд на Испания), в рамките на спор между г‑н AlfredoRendónMarín, гражданин на трета държава и баща на ненавършили пълнолетие граждани на Съюза, по отношение на които упражнява сам родителските права и които от раждането си пребивават в Испания, и AdministracióndelEstado (Държавната администрация на Испания) по повод обоснования с наличието на предишно осъждане отказ на Director General deInmigracióndelMinisteriodeTrabajo e Inmigración (генерален директор за имиграцията в Министерството на труда и имиграцията) да му издаде разрешение пребиваване при извънредни обстоятелства.

Г‑н RendónMarín, който е колумбийски гражданин, е баща на две ненавършили пълнолетие деца, родени в Испания. Синът му е испански гражданин, а дъщеря му има полско гражданство. Децата винаги са живели в Испания.

С решение от 13 май 2009 г. на JuzgadodeprimerainstanciadeMálaga (Първоинстанционен съд Малага, Испания) на г‑н RendónMarín е предоставено самостоятелно упражняване на родителските права по отношение на децата му и е определено, че те ще живеят при него. Местожителството на майка на децата, която е полска гражданка, е неизвестно. Според акта за преюдициално запитване за децата се полагат подходящи грижи и те ходят на училище.

Г‑н RendónMarín е осъден в Испания на девет месеца лишаване от свобода. Изпълнението на това наказание е отложено за срок от две години, считано от 13 февруари 2009 г. Към датата на акта за преюдициално запитване той чака решение по молба за реабилитация (cancelación).

На 18 февруари 2010 г. г‑н RendόnMarín подава до генералния директор за имиграцията в Министерството на труда и имиграцията искане за издаване на разрешение за временно пребиваване при извънредни обстоятелства. С решение от 13 юли 2010 г. искането на г‑н RendόnMarín е отхвърлено поради това, че е осъждан. Жалбата му срещу това решение е отхвърлена с решение на AudienciaNacional (Централен съд, Испания) от 21 март 2012 г., което г‑н RendónMarín обжалва пред Върховния съд.

В жалбата си той изтъква като основание за отмяна погрешно тълкуване на решения от 19 октомври 2004 г., Zhu и Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639), и от 8 март 2011 г., RuizZambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124), тъй като според него, ако се следва установената с тях съдебна практика, би трябвало да се издаде поисканото разрешение за пребиваване.

Запитващата юрисдикция посочва, че отказът за издаване на разрешение за пребиваване на г‑н RendόnMarín в Испания би му наложил принудително да напусне територията на страната, и следователно територията на Европейския съюз, и би довел до напускане на територията на Европейския съюз от двете зависими от него ненавършили пълнолетие деца. Същевременно за разлика от случаите, разгледани по делатаZhu и Chenи RuizZambrano, приложимата национална правна уредба предвижда забрана за издаване на разрешение за пребиваване, когато молителят е осъждан в Испания.

При тези обстоятелства Върховният съд решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Съвместима ли е с член 20 ДФЕС, тълкуван в светлината на решения от 19 октомври 2004 г., Zhu и Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639), и от 8 март 2011 г., RuizZambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124), национална правна уредба, която изключва възможността за издаване на разрешение за пребиваване на родител на гражданин на Съюза — който не е навършил пълнолетие и е зависим от този родител — поради предишно осъждане в страната, където е поискано разрешението за пребиваване, независимо че това води до принудително напускане на територията на Съюза от ненавършилия пълнолетие, който трябва да придружи родителя си?“.

Доколкото на 18 февруари 2015 г. на г‑н RendónMarín е издадено разрешение за временно пребиваване поради наличие на извънредни обстоятелства, основани на семейните връзки, и заради реабилитирането му (cancelación) от компетентния испански орган, Съдът първо разглежда допустимостта на преюдициалното запитване с оглед на това дали главният спор продължава да е налице.

Според запитващата юрисдикция предоставянето на жалбоподателя по главния спор на разрешение за пребиваване през февруари 2015 г. не е равносилно на пълно удовлетворяване на исканията му в главното производство. Ако подадената по съдебен ред жалба бъде уважена, оспореното решение от 13 юли 2010 г. за отхвърляне на молбата на заинтересованото лице за издаване на разрешение за пребиваване ще бъде обявено за незаконосъобразно и предоставеното вследствие на това разрешение ще произведе действие, считано от тази дата. Отмяната на оспореното решение и предоставянето на разрешение за пребиваване към посочената дата биха могли да имат за жалбоподателя в главното производство последици извън самото предоставяне, като например обезщетение заради загубване на работа, на социални обезщетения или на вноски към социалното осигуряване, дори евентуално на право на получаване на испанско гражданство. По тези съображения Съдът приема преюдициалното запитване за допустимо.

По преюдициалния въпрос Съдът припомня, че задачата му е да тълкува всички разпоредби на правото на Съюза, които са необходими на националните юрисдикции, за да се произнасят по споровете, с които са сезирани, дори тези разпоредби да не са изрично посочени във въпросите, отправени от тях до Съда. Поради това, според него, всъщност запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 21 ДФЕС и Директива 2004/38 (Директивата), от една страна, както и член 20 ДФЕС, от друга страна, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, според която е задължително на гражданин на трета държава автоматично да се откаже разрешение за пребиваване на територията на съответната държава членка, когато този гражданин е осъждан, въпреки че той издържа сам две ненавършили пълнолетие деца, които са граждани на Съюза и пребивават с него в тази държава членка от раждането си, без да са упражнявали правото си на свободно движение, а този отказ ще принуди децата да напуснат територията на Съюза.

С оглед на така преформулирания въпрос Съдът се позовава на установената си практика, според която евентуалните права, които разпоредбите на правото на Съюза относно гражданството на Съюза предоставят на гражданите на трети държави, не са техни собствени права, а са производни от упражняването от гражданин на Съюза на свободата на движение и пребиваване. Това производно право на пребиваване на гражданина на трета държава по принцип съществува само когато е необходимо, за да се гарантира ефективното упражняване от гражданин на Съюза на правата му на свободно движение и пребиваване в Съюза.

Затова следва да се прецени дали гражданин на трета държава като г‑н RendónMarín може да има производно право на пребиваване, основано било на член 21 ДФЕС и на Директива 2004/38, било на член 20 ДФЕС, и евентуално дали предишното му осъждане може да обоснове ограничаване на това право.

Съдът аргументира, че жалбоподателят в главното производство има производно право на пребиваване, основано на член 21 ДФЕС и Директива 2004/38. Бенефициери на предоставените от Директивата права са всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, и членовете на техните семейства, които ги придружават или се присъединяват към тях. В случая г‑н RendónMarín е гражданин на трета държава, баща на ненавършили пълнолетие граждани на Съюза, по отношение на които упражнява сам родителските права и които винаги са пребивавали в една и съща държава членка, а именно Кралство Испания.

След като синът на жалбоподателя, който е ненавършило пълнолетие дете, никога не е упражнявал правото си на свободно движение и винаги е пребивавал в държавата членка, на която е гражданин, следва да се приеме, че това дете не попада в обхвата на понятието „бенефициер“ по смисъла на Директивата. За сметка на това, дъщерята на г‑н RendónMarín, която е ненавършило пълнолетие дете с полско гражданство, живеещо от раждането си в Испания, попада в обхвата на това понятие. Съдът припомня, че положението в приемащата държава членка на гражданин на друга държава членка, който е роден в приемащата държава членка и не е упражнил правото на свободно движение, не може само поради тази причина да бъде приравнено на чисто вътрешно положение и така въпросният гражданин да бъде лишен от възможността да се ползва в приемащата държава от разпоредбите на правото на Съюза в областта на свободното движение и пребиваване на хора.

Съдът специално обръща внимание на ограниченията на правото на пребиваване, предвидени в правото на ЕС. При пребиваване за срок, по-дълъг от три месеца, гражданите на ЕС следва да притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване, и да притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка. Според Съда, макар гражданинът на Съюза да трябва да притежава достатъчно средства, правото на Съюза не съдържа каквито е да било изисквания относно произхода на средствата, които могат да са предоставени в частност от гражданина на трета държава, родител на съответните ненавършили пълнолетие граждани. Задача на запитващата юрисдикция е да установи дали дъщерята на г‑н RendónMarín притежава, сама или чрез баща си, достатъчно средства и пълно здравно застрахователно покритие.

Що се отнася до това дали г‑н RendónMarín, който е гражданин на трета държава, може в качеството си на възходящ на гражданка на Съюза, която евентуално има право на пребиваване по силата на Директивата, да претендира, че има производно право на пребиваване, от практиката на Съда следва, че качеството член на семейството „на издръжка“ на гражданина на Съюза, носител на правото на пребиваване, произтича от фактическо положение, характеризиращо се с обстоятелството, че материалната помощ за члена на семейството се осигурява от носителя на правото на пребиваване, така че в обратния случай, какъвто е настоящият, тоест ако носителят на правото на пребиваване е на издръжката на гражданина на третата държава, последният не може да твърди, че има качеството възходящ „на издръжка“ на носителя на правото, за да получи право на пребиваване в приемащата държава членка. Въпреки това, ако на родителя, гражданин на трета държава, който действително упражнява родителските права по отношение на ненавършил пълнолетие гражданин на Съюза, не бъде позволено да пребивава с този гражданин на Съюза в приемащата държава членка, това напълно би лишило от полезно действие правото на пребиваване на гражданина на Съюза, като се има предвид, че упражняването на правото на пребиваване от малко дете винаги предполага това дете да бъде придружавано от лицето, което действително упражнява родителските права по отношение на него, и съответно това лице да може да живее с него в приемащата държава членка по време на пребиваването му.Поради това, след като член 21 ДФЕС и Директивата предоставят право на пребиваване в приемащата държава членка на ненавършил пълнолетие гражданин на друга държава членка, който отговаря на условията по Директивата, те също така позволяват на родителя, който действително упражнява родителските права по отношение на този гражданин, да пребивава с него в приемащата държава членка.

На следващо място, Съдът разглежда въпроса дали евентуалното производно право на пребиваване на г‑н RendónMarín може да бъде ограничено поради предходното му осъждане. Той припомня, че правото на пребиваване в Съюза на гражданите на Съюза и на членовете на семействата им не е безусловно, а може да бъде придружено с ограничения и условия, предвидени от Договора, както и от разпоредбите, приети за неговото прилагане.В конкретния случай, ограниченията на правото на пребиваване произтичат от член 27, параграф 1 от Директивата – разпоредба, която позволява на държавите членки да ограничат свободата на пребиваване на гражданите на Съюза или на членовете на техните семейства, независимо от гражданството на последните, по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност. Наред с това, обаче, Директивата установява режим на защита срещу експулсиране, който се основава на степента на интегриране на съответните лица в приемащата държава членка, поради което колкото по-голяма е степента на интегриране на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства в приемащата държава членка, толкова по-голяма следва да бъде степента на защита на последните от експулсиране.

Съдът припомня, че изключението от обществен ред е отклонение от правото на пребиваване на гражданите на Съюза или на членовете на техните семейства, което следва да се разбира по строго определен начин, така че обхватът му не би могъл да бъде определян едностранно от държавите членки без контрол от страна на институциите на Съюза. За да бъдат обосновани, мерките за ограничаване на свободното движение и пребиваване на гражданин на Съюза или на член на неговото семейство, по-специално предприетите по съображения, свързани с обществения ред, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалност и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. Съгласно Директивата, наличието на предишни осъдителни присъди не може да представлява само по себе си основание за приемане на мерки, свързани с обществения ред или обществената сигурност, поведението на съответното лице трябва да представлява истинска и настояща заплаха за основен интерес на обществото или на съответната държава членка и не се приемат мотиви, които не са пряко свързани с конкретния случай или са свързани със съображения за обща превенция. За да се прецени дали мярка за извеждане е пропорционална на преследваната законна цел, в случая защита на обществения ред или обществената сигурност, следва да се вземат под внимание критериите, свързани с продължителността на пребиваване на въпросното лице на територията на приемащата държава, неговата възраст, здравословно състояние, семейно и финансово положение, социална и културна интеграция в приемащата държава членка и степента на неговите връзки със страната на произход. Във връзка с принципа на пропорционалност е важно да се вземе предвид и степента на тежест на престъплението.

Поради това, правото на Съюза не допуска ограничаване на правото на пребиваване с мотиви за обща превенция и с цел разколебаване на други чужденци, по-специално когато тази мярка се приема автоматично вследствие на осъдителна присъда, без да се отчита личното поведение на извършителя, нито опасността, която той представлява за обществения ред. В случая, обаче, испанската правна уредба предвижда издаването на първоначално разрешение за пребиваване да бъде отказано автоматично и без каквото и да било изключение при предишни осъждания в Испания или в страните, в които съответното лице е пребивавало преди това и не дава възможност за преценка на особеното положение на жалбоподателя в главното производство, тоест без да се преценят нито личното му поведение, нито евентуалната опасност, която той би могъл да представлява за обществения ред или обществената сигурност. Освен това Съдът установява, че че г‑н RendónMarín е осъден за престъпление, извършено през 2005 г. Само по себе си това предишно осъждане не би могло да мотивира отказа за издаване на разрешение за пребиваване. Съдът припомня, че поведението на съответното лице трябва да представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото, като условието за настояща заплаха по принцип трябва да е изпълнено към момента на приемането на съответната мярка . В конкретния случай не изглежда това да е така, след като изпълнението на наложеното на г‑н RendónMarín наказание лишаване от свобода е отложено и това наказание изглежда не е изпълнено.

Накрая Съдът посочва, че що се отнася до евентуалното извеждане на г‑н RendónMarín от страната, следва, да се вземат предвид основните права, за чието спазване следи Съдът, и в частност правото на зачитане на личния и семейния живот, прогласено в член 7 от Хартата на основните права на Европейския съюз и да се спази принципът на пропорционалност. В случая, член 7 от Хартата трябва да се разглежда във връзка със задължението за вземане предвид на висшия интерес на детето, признат в член 24, параграф 2 от Хартата.

Въз основа на изложеното Съдът приема, че член 21 ДФЕС и Директива 2004/38 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, според която е задължително на гражданин на трета държава, родител на ненавършило пълнолетие дете, гражданин на Съюза, което е на негова издръжка и живее с него в приемащата държава членка, автоматично да се откаже издаване на разрешение за пребиваване само с мотива, че е осъждан.

Съдът разглежда и съществуването на производно право на пребиваване, произтичащо от член 20 ДФЕС.

Съдът припомня, че гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно и лично право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, взети за прилагането им.Член 20 ДФЕС не допуска национални мерки, които водят до лишаване на гражданите на Съюза от възможността действително да се ползват от най-съществената част от правата, които статутът им на граждани на Съюза им предоставя. За сметка на това разпоредбите на Договора относно гражданството на Съюза не предоставят никакви самостоятелни права на гражданите на трети държави.Евентуалните права, които разпоредбите на Договора относно гражданството на Съюза предоставят на гражданите на трети държави, не са техни собствени права, а са производни от правата на гражданина на Съюза. Целта и смисълът на тези производни права се откриват в констатацията, че отказът да бъдат признати би могъл да накърни свободата на движение на гражданина на Съюза.

Съдът напомня, обаче, че съществуват някои съвсем особени случаи, при които, въпреки че не се прилагат разпоредбите на вторичното право относно правото на пребиваване на граждани на трети държави и въпреки че съответният гражданин на Съюза не е се е възползвал от свободата си на движение, на гражданина на трета държава, член на семейството на този гражданин на Съюза, все пак трябва да се признае право на пребиваване, тъй като в противен случай полезното действие на гражданството на Съюза би било накърнено, ако в резултат от отказа да се признае такова право посоченият гражданин на Съюза се окаже фактически принуден да напусне територията на Съюза като цяло и по този начин бъде лишен от възможността действително да се ползва от най-съществената част от правата, които му предоставя този статут. За тези случи е характерно, че макар да се уреждат от нормативни актове, чието приемане по принцип е от компетентността на държавите членки, те все пак са неразривно свързани със свободата на движение и пребиваване на гражданин на Съюза, което не допуска на посочените граждани на трети държави да бъде отказано право на влизане и пребиваване в държавата членка, в която пребивава гражданинът на Съюза, за да не бъде накърнена тази свобода.

В случая децата на г‑н RendónMarín, които са граждани на държави членки, или съответно испански гражданин и полска гражданка, имат статут на граждани на Съюза. Следователно като граждани на Съюза децата на г‑н RendónMarín имат право свободно да се движат и пребивават на територията на Съюза и всяко ограничение на това право попада в приложното поле на правото на Съюза.Така, ако отказът за издаване на разрешение за пребиваване на г‑н RendónMarín, гражданин на трета държава, на когото е предоставено самостоятелно упражняването на родителските права по отношение на тези деца, принуждава заинтересованото лице да напусне територията на Съюза, това би могло да доведе до ограничаване на правото на пребиваване, тъй като е възможно децата да се окажат принудени да придружат г‑н RendónMarín и следователно да напуснат територията на Съюза като цяло. Така евентуалното задължаване на баща им да напусне територията на Съюза би ги лишило от възможността действително да се ползват от най-съществената част от правата, свързани със статута на гражданин на Съюза, въпреки че са им предоставени от този статут.

Съдът подчертава, че член 20 ДФЕС не засяга възможността държавите членки да се позовават на изключение, свързано с поддържането на обществения ред и опазването на обществената сигурност. Въпреки това, доколкото случаят на г‑н RendónMarín попада в приложното поле на правото на Съюза, при преценката му трябва да се вземе предвид правото на зачитане на личния и семейния живот, закрепено в член 7 от Хартата, койтотрябва да се разглежда във връзка със задължението за отчитане на висшия интерес на детето, признат в член 24, параграф 2 от Хартата.

Така, ако е направен поради наличие на истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за обществения ред или за обществената сигурност, предвид престъпленията, извършени от гражданин на трета държава, който сам упражнява родителските права по отношение на деца, граждани на Съюза, отказът да се издаде разрешение за пребиваване ще съответства на правото на Съюза. Този извод обаче не трябва да се прави автоматично въз основа на предишните осъждания на заинтересованото лице. Той може евентуално да бъде направен само въз основа на конкретна преценка на всички относими към случая обстоятелства, които са налице към този момент, извършена от запитващата юрисдикция в светлината на принципа на пропорционалност, на висшия интерес на детето и на основните права, чието зачитане се гарантира от Съда. При тази преценка трябва да се вземат предвид личното поведение на съответното лице, продължителността и законността на пребиваването му на територията на съответната държава членка, естеството и тежестта на извършеното престъпление, степента на опасност, която лицето понастоящем представлява за обществото, и възрастта, здравословното състояние и семейното и финансовото положение на децата, за които става въпрос.

Следователно и член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, според която е задължително на гражданин на трета държава, родител на ненавършили пълнолетие граждани на Съюза, по отношение на които той сам упражнява родителските права, автоматично да се откаже издаването на разрешение за пребиваване само с мотива, че е осъждан, когато вследствие на този отказ децата трябва да напуснат територията на Съюза.