Съединени дела C-92/09 и C-93/09, Volker und Markus Schecke GbR
Проф.д-р Жасмин Попова*
ВЪВЕДЕНИЕ
Разглежданото дело се вписва в богатата юриспруденция на съдебната институция на ЕС в сферата на основните права, като това е първото решение, в което Съдът се основава на нарушение на правото на защита на лични данни, прокламирано в чл.8 от Хартата на основните права, за да обяви за невалидни разпоредби от производното право на Съюза. Наред с това, делото повдига важни проблеми, свързани с пропорционалността на дадена правна мярка по отношение на преследваната с нея цел. По същество, основният въпрос, по който Съдът следва да се произнесе, се свежда до това дали целта за постигане на прозрачност в управлението на финансирането на Общата селскостопанска политика (ОСП) може да вземе превес над основното право на защита на личните данните и ако да, как трябва да се постигне и дефинира равновесието между тези две защитени от правото на Съюза ценности.
ФАКТИ И ОБСТОЯТЕЛСТВА
Преюдициалното запитване, лежащо в основата на делото, е отправено от Verwaltungsgericht (административния съд) на Wiesbaden (Германия). Запитващата юрисдикция е сезирана с искове по две отделни дела с ищци – съответно : селскостопанско предприятие, създадено като дружество по гражданското право (Volker und Markus Schecke GbR: Дело C-92/09) и физическо лице (г -н Hartmut Eifert: Дело C‑93/09)- всеки от които осъществява селскостопанска дейност. И двамата ищци в качеството си на получатели на селскостопански субсидии, оспорват валидността на актове на производното право на ЕС – Регламенти (ЕО)№1290/2005 и № 259/2008, които определят рамката на финансирането на ОСП и изискват публикуването на информация за лицата, получатели на средства от Европейския фонд за гарантиране на земеделието ( ЕФГЗ) и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони ( ЕЗФРСР). Тези актове създават задължение за публично ежегодно ex-post оповестяване на уебсайтовете на съответните национални служби на информация относно сумите от фондовете по ОСП, предоставени на селските стопани, както и данни за техните имена, община по местоживеене и пощенски код.
Безспорно целта на предоставянето на публичен достъп до въпросната информация е да се гарантира прозрачността на използването на средствата на Съюза в рамките на ОСП ( които представляват значителен дял в общия бюджет на ЕС) и да се подобри доброто финансово управление на селскостопанските фондове, чрез засилен контрол на широката общественост върху използването на средствата. Според ищците чл.44a от Регламент № 1290/2005 на Съвета, който урежда задължението за публикуване , нарушава законодателството на ЕС в областта на защитата на данните, тъй като публикуваната на уебсайта информация представлява лични данни и не са налице по-висши обществени интереси, които да оправдават подобна намеса в защитените им права. Поради тази причина ищците претендират ответникът в главното производство Land Hessen ( провинция Хесен) да бъде задължен да се въздържа от или да отказва предоставяне или публикуване на информация относно финансовите средства от ЕФГЗ и ЕЗФРСР, които са им били отпуснати.
От своя страна LandHessenтвърди, че задължението на държавите членки да публикуват тези данни в интернет произтича от горе цитирания текст на регламента и според него е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ публикуването : повишаване на прозрачността относно разходите за селското стопанство и улесняване контрола и предотвратяването на нередности. Ответникът счита, че накърняването на личните данни в случая не надхвърля рамките на необходимото в едно демократично общество, като при това ищците са били уведомени посредством формуляра за кандидатстване, за задължението на държавните органи да публикуват личните им данни и твърди, че подаването на формуляра представлява тяхното съгласие за такова оповестяване , както и че ищците са могли да избегнат публикуването, като се откажат от помощта.
Според запитващата юрисдикция задължението за публикуване по атакувания чл.44а от Регламента представлява необосновано накърняване на основното право на защита на личните данни. Тя счита, че тази разпоредба, която има за цел да засили прозрачността на използването на европейските фондове, не допринася за предотвратяването на нередности, тъй като за целта съществуват контролни механизми с широк обхват, като приема, че във всички случаи въпросното задължение. не е пропорционално на преследваната цел. В тази връзка запитващата юрисдикция се позовава по същество на чл.8 от ЕКПЧ.
Независимо от въпроса за валидността на чл.44а от Регламент № 1290/2005, запитващата юрисдикция счита, че Регламент № 259/2008, който предвижда публикуване на информация относно бенефициерите на помощи от ЕФГЗ и от ЕЗФРСР изключително в интернет, нарушава основното право на защита на личните данни, като същевременно има и разколебаващо действие.
Според запитващата юрисдикция решението по главното производство зависи от валидността на чл.42, точка 8б ( разпоредбата, представляваща правното основание на Регламент 259/2008) , чл.44а от Регламент № 1290/2005 на Съвета и Регламент № 259/2008 на Комисията, тъй като в случай на тяхната не валидност, обработката на данните от съответния орган е незаконосъобразно действие , което би наложило постановяване на исканата от ищците забрана за публикуване.
Поради тази причина националната юрисдикция спира производството и отправя преюдициално запитване към Съда относно валидността на горепосочените разпоредби , както и относно тълкуването на отделни текстове от Директива 95/46( чл.18, §2, второ тире, чл.20 и чл.7 д)), които предвиждат изискуемите предпоставки и условия за публикуването на лични данни.
Така нейното преюдициално запитване се отнася по същество до съотношението между правото на защита на личните данни, закрепено в първичното право на ЕС (Хартата на основните права на ЕС ) и задължението за гарантиране на прозрачност в областта на европейските фондове в рамките на ОСП , поради което настоящото представяне ще се ограничи до разсъжденията, свързани с този въпрос в светлината на анализа на валидността на атакуваните разпоредби.
ЗАКЛЮЧЕНИЕТО НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Представено на 17 юни 2010 година, заключението на генералния адвокат ( ГА) г-жа Е.SCHARPSTON е концентрирано върху анализ на конкуриращите се цели, между които трябва да се постигне равновесие по разглежданото дело : правото на достъп до информация в интерес на прозрачността, от една страна, и правото на личен живот и защита на личните данни, от друга. Заключението започва с общ преглед на прозрачността като цел на предоставянето на информация. Като отбелязва значението и целта на принципа на прозрачност в правната система на ЕС, ГА припомня липсата на ясно становище и произнасяне на Съда относно концепцията за прозрачност и статута на понятието в правото на ЕС: дали прозрачността е общ принцип на правото на ЕС или самата тя представлява основно право. ГА счита, че по този въпрос не е необходимо да се взема отношение в настоящото дело, тъй като ” …категоризирането на определена цел като основно право не е предпоставка за това, въпросната цел да попада в обхвата на изключенията по член 8, параграф 2 т Хартата… “( т.67)
ГА приема като отправна точка, че всяко предприето в интерес на прозрачността действие е действие, преследващо демократично желана цел. (т68)и смисълът на прозрачността е осъществяването на обществен контрол над публичните институции (т.70). Като отбелязва , че в хипотези като разглежданата се налага прозрачността да се претегля спрямо други, конкуриращи я цели, ГА счита, че в настоящото дело, за да се установи дали е постигнат правилният баланс между прозрачност, от една страна, и личен живот и защита на личните данни, от друга, е необходимо да се разгледа какво точно е предназначението на прозрачността в специфичния контекст на ОСП.
Преди това г-жа Е.SCHARPSTON разглежда възражението, повдигнато от ответника по главното производство, който твърди, че като са подписали молбата за финансиране по ОСП, ищците са дали съгласие да се осъществи оспорваното публикуване на техните лични данни.Въз основа на анализ на чл.7 от Директива 95/46, който изчерпателно дефинира условията, при които е възможно законосъобразно да се обработват лични данни в държавите членки, ГА счита, че съгласието за публикуване не изключва последващо позоваване на претендираните права . Като отбелязва, че по принцип лицата, които кандидатстват за финансиране пред публичен орган като Европейския съюз , не могат да бъдат задължавани — единствено като условие за получаване на финансирането — да се откажат от основно право, от което в противен случай биха получили защита, ГА счита, че ищците не са възпрепятствани да се позовават на правото си на защита на данните, поради това че са подписали формулярите за кандидатстване за финансиране по ОСП ( т. 85-86)
ГА предлага на Съда да извърши анализа на запитването относно валидността на атакуваните разпоредби на няколко последователни етапа, като формулира следните въпроси , свързани с твърдяното нарушение на правата на ищците, свързани със защита на личните данни :
– съществува ли намеса в защитеното право на личен живот и на личните данни ?
– вписва ли се тази намеса в “случаите, предвидено от закона”?
– публикуването ( по принцип) “необходимо ли е в едно демократично общество” , тъй като отговаря на императивна обществена потребност ?
– пропорционална ли е намесата ?
Въз основа на направения анализ на фактическата обстановка и на доводите на страните, ГА предлага следните отговори на горепосочените въпроси :
– “оспорваните мерки явно се намесват в правата на ищците както по отношение на личния живот, така и на защитата на личните данни” ( т. 88)
– изискванията за публикуване отговарят на разпоредбата, че то трябва да се съобразява с “предвидените от закона” случаи ( т.93)
– тъй като ” …насърчаването на прозрачност по принцип е легитимно основание за намеса в правата на личен живот и защита на личните данни,.. по принцип[1]… известна степен на намеса в правата на личен живот и защита на личните данни с цел насърчаване на прозрачност в демократичния процес е „необходима в едно демократично общество“, тъй като отговаря на императивна обществена потребност“(т.94)
– що се отнася основния въпрос, обект на преценка по делото, ГА счита, че преценката за пропорционалността на намесата ( разпоредбите за публикуване, постановени във връзка с всеки фонд) трябва да се извършва ” в светлината на конкретните обстоятелства, изисквания и цели, определени от законодателя” и че
“… не съществува едно-единствено категорично правило какво е приемливо и какво-не”
Като констатира, че предоставените данни и обяснения не позволяват да се дефинират ясно целите на оспорваните нормативни разпоредби, както и че отговорните институции не са в състояние да обяснят на Съда защо избраната конкретна форма на публикуване, която представлява вмешателство в право ” е необходима, подходяща и пропорционална за постигане на преследваната конкретна цел“( т.120), ГА счита, че по делото не е представено обяснение, което” би издържало проверката ” за пропорционалност на чл.42, т.8б и чл.44a от Регламент № 1290/2005 на Съвета и Регламент № 259/2008 на Комисията(т.123). Затова и г-жа Е.SCHARPSTONстига до извода, че Съдът не “трябва безкритично да одобрява законодателство, което съвсем правилно се отнася до общи и във висша степен желателни принципи, но което — при поискване на по-конкретно обяснение, за да може Съдът да изпълни правораздавателната си функция — разкрива нивото на объркване и междуинституционална несъгласуваност, които се проявиха в настоящото дело.”( т.123) и заключението й е, че горецитираните разпоредби са невалидни
РЕШЕНИЕТО НА СЪДА
Съдът основава решението си на анализа на основния въпрос по това дело – нарушават ли атакуваните разпоредби права, които са признати и защитени от правото на Съюза и ако това е така – съответства и пропорционална ли е приетата мярка на преследваната законна цел. По този въпрос Съдът като цяло следва разсъжденията и изводите на ГА.
Съдът преценява валидността на атакуваните разпоредби с оглед на относимите към казуса разпоредби на Хартата – чл.8, §1 и §2 във връзка с чл.7 и чл.52§1.
Като подчертава тясната връзка на правото на всеки на защита на неговите лични данни ( чл.8, §1) с правото на зачитане на личния живот (чл.7), Съдът припомня, че това право не е абсолютно, а трябва да бъде разглеждано във връзка с функцията му в обществото (т. 48 и цитираната съдебна практика), Съдът анализира приложението на ограниченията, предвидени в чл.52, §1 към фактите и обстоятелствата на разглежданото дело. Тази разпоредба допуска налагането на ограничения при упражняването на права като прогласените в членове 7 и 8 от Хартата, ако тези ограничения са предвидени в закон, зачитат основното съдържание на посочените права и свободи и при спазване на принципа на пропорционалност са необходими и действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора( т.50). Съдът използва случая, за да отбележи отново идентичния смисъл и обхват на правата, съдържащи се в Хартата, със съответстващите им права в ЕКПЧ, и да напомни,
” от една страна, че зачитането на правото на личен живот с оглед на обработката на лични данни, признато с членове 7 и 8 от Хартата, се отнася до всяка информация относно идентифицирано или подлежащо на идентификация физическо лице …и от друга страна, че ограниченията, които могат законно да бъдат наложени на правото на защита на личните данни, съответстват на тези, които са допустими в рамките на член 8 от ЕКПЧ”. ( т.52)
Както вече бе отбелязано, централният въпрос, предмет на преценката на Съда е обосновано ли е накърняването на правата, признати с членове 7 и 8 от Хартата, с оглед на условията на чл. 52, §1.
След като констатира за безспорно, “че намесата в резултат от публикуването на уебсайт на поименни данни относно съответните бенефициери трябва да се разглежда като „предвиден[а] в закон“ по смисъла на член 52,§1 от Хартата ( Чл.1, §1 и чл.2 от Регламент № 259/2008 изрично предвиждат подобно публикуване) и след като няма съмнение , че тази намеса отговаря на призната от Съюза цел от общ интерес, каквато е целта за засилване на прозрачността на използването на средствата в рамките на ОСП, която преследват чл. 44а от Регламент № 1290/2005 и Регламент № 259/2008, Съдът пристъпва към проверка дали ограничението, наложено на правата, прогласени в чл. 7 и 8 от Хартата, е пропорционално на преследваната законна цел. ( т.72 -89). За тази цел Съдът припомня постоянната си практика, според която” принципът на пропорционалност е част от основните принципи на общностното право и изисква установените с акт на Съюза мерки да бъдат в състояние да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят необходимото за тяхното постигане” ( т.74 и цитираната съдебна практика).
Задачата на съдебната институция е да провери дали Съветът на ЕС и Комисията са извършили балансирано претегляне на интереса на Съюза да гарантира прозрачността на своите действия и оптималното използване на публичните средства, от една страна, и накърняването на правото на съответните бенефициери на зачитане на техния личен живот като цяло, и в частност на правото на защита на техните лични данни, от друга страна. В тази връзка Съдът прави разграничение между бенефициерите физически и юридически лица. Той приема, че дерогациите и ограниченията на защитата на личните данни трябва да се въвеждат в границите на строго необходимото ( т.77 и цитираната практика) и напомня, че институциите са длъжни, преди разкриване на информация относно дадено физическо лице, да претеглят интереса на Съюза да гарантира прозрачността на действията си и накърняването на правата, признати с членове 7 и 8 от Хартата. В никакъв случай обаче, според Съда, не би могло да се признае, че целта за прозрачност автоматично има превес над правото на защита на личните данни ( т.85 и цитираната практика).
Анализът, направен от Съда на конкретната фактическа обстановка , що се отнася до физическите лица, бенефициери на помощи по селскостопанските фондове, му позволява да направи извода, че не става ясно Съветът и Комисията да са извършили балансирано претегляне между, от една страна, целите на член 44а от Регламент № 1290/2005, както и на Регламент № 259/2008 и от друга страна, правата, признати на физическите лица от членове 7 и 8 от Хартата.( т.80-86). Според Съда липсват данни за това, че при приемане на горецитираните разпоредби от регламентите, институциите са взели предвид условия за публикуване на информацията относно съответните бенефициери, които да бъдат съобразени с целта на подобно публикуване и едновременно с това да засягат в по-малка степен правото на тези бенефициери на зачитане на техния личен живот като цяло и правото на защита на техните лични данни в частност, каквито условия са ограничаването на публикуването на поименни данни относно посочените бенефициери в зависимост от периодите, през които са получавали помощи, от честотата или още от вида и размера на същите ( т.81).
Ограничено по този начин, поименното публикуване би могло да бъде придружено от релевантни обяснения относно другите физически лица — бенефициери на помощи от посочените фондове, и получените от тях суми.
Съдът е на мнение, че институциите е трябвало да разгледат в рамките на балансирано претегляне на различните разглеждани интереси дали поименно публикуване, ограничено по начина, посочен по-горе, не би било достатъчно за постигането на целите на разглежданата по главните производства правна уредба на Съюза. В частност според него, не е явно, че подобно ограничение, което би защитило някои от съответните бенефициери от намеса в техния личен живот, не би дало на гражданина достатъчно вярна представа за платените помощи от ЕФГЗ и ЕЗФРСР, която да позволява постигане на целите на посочената правна уредба.( т.83)
Така Съдът , като взима предвид, че дерогациите от защитата на личните данни и ограниченията на тази защита трябва да се въвеждат в границите на строго необходимото и че е мислимо да се приложат мерки, накърняващи в по-малка степен това основно право на физическите лица, и същевременно да се допринася по ефикасен начин за постигането на целите на разглежданата правна уредба на Съюза, стига до извода, че с наложеното от тях публикуване на имената на всички физически лица — бенефициери на помощи от ЕФГЗ и ЕЗФРСР, както и на получените от тях точни суми Съветът и Комисията са надхвърлили границите, наложени от спазването на принципа на пропорционалност( т.86). Този извод е основание за обявяването за чл.44а от Регламент №1290/2005 и Регламент №259/2008 за невалидни, доколкото, що се отнася до физическите лица — бенефициери на помощи от ЕФГЗ и ЕЗФРСР, тези разпоредби налагат публикуването на лични данни относно всеки бенефициер, без да се прави разграничение въз основа на релевантни критерии като периодите, през които те са получавали подобни помощи, честотата или още вида и размера на помощите.
Що се отнася до юридическите лица — бенефициери на помощи от ЕФГЗ и ЕЗФРСР, като отбелязва, че тежестта на накърняването на правото на защита на личните данни е различна за юридическите и за физическите лица, Съдът счита, че задължението за публикуване, произтичащо от разпоредбите на правната уредба на Съюза, чиято валидност се оспорва, не надхвърля границите, наложени от спазването на принципа на пропорционалност.(т.88) В този контекст Съдът посочва, че юридическите лица вече са подложени на задължение за публикуване на повече отнасящи се до тях данни и че задължението на компетентните национални органи да проверят преди въпросното публикуване на данни за всяко юридическо лице — бенефициер на помощи от ЕФГЗ или ЕЗФРСР, дали от неговото наименование могат да се идентифицират физически лица, би довело до несъразмерна административна натовареност на тези власти( т.87)
КОМЕНТАР
Както бе отбелязано в началото , това е първото решение, в което разпоредби на производното право се обявяват за невалидни на основание на ограничаване на правото на защита на лични данни, предвидено в Хартата на основните права на Съюза. Показателно е, че Съдът разграничава това специфично право [2]от общото право на защита на личния живот ( чл.7 от Хартата), независимо , че отбелязва тясната връзка и обвързаност между двете и на редица места се позовава едновременно на чл.7 и чл.8 от Хартата. Следва да се отбележи, че по представяното решение някои неправителствени организации в сектора са изказали резерви, предвид обстоятелството, че атакуваните мерки не засягат правото на зачитане на личния живот.[3] За защитата на личните данни, формулирано като самостоятелно право по смисъла на чл.8 от Хартата, обстоятелството за накърняване на правото на зачитане на личния живот е ирелевентно.
Задачата на Съда в разглеждания казус е да прецени пропорционалността на определени мерки на законодателя ( публикуване на лични данни в определена форма и вид) , избрани за постигане на определена желана от него законна цел ( една или повече). Разнопосочните, неясно изразени и недобре представени и откроени цели от страна на институциите, автори на атакуваните разпоредби , не позволяват на Съда да стигне до извода , че формата на предложената от тях мярка – публикуване на лични данни – е необходима, подходяща и пропорционална. Логична последица от това несъответствие на въпросните разпоредби с императивните изисквания на нормите на Хартата, посветени на защитата на личните данни, е обявяването им за невалидни.
Съдът не се произнася експлицитно по характера и естеството на “точно определените цели” – един от основните елементи за законосъобразността на обработката на данните , предвиден в чл.8 от Хартата, на който обръща внимание ГА в заключението си, а се концентрира върху пропорционалността на общата цел- прозрачност на финансирането.
Същевременно,- и в това би могъл да се открие приносен момент в решението- като са обявява в защита на личните данни на засегнатите селскостопански производители, Съдът не забранява всякакъв вид публикуване на съответната информация., т.е. той не се ограничава до констатиране на диспропорционалността на предприетата мярка, а приканва законодателя да приеме друг вид мерки, засягащи в по-ограничена степен защитените в чл. 7 и чл. 8 от Хартата права, съответстващи на преследваната цел за прозрачност на уредбата. В тази връзка Съдът формулира своеобразни предложения към законодателя , предлагайки му да избере ( разбира се, като се отчита неговата значителна дискреция в това отношение) по-диференциран и неограничителен подход, който би могъл същевременно да бъде по-ефикасен с оглед постигане на желаната цел – например : да се проведе разграничение в зависимост от продължителността, честотата или вида и размера на получените суми, да се ограничи публикуването на поименни данни относно посочените бенефициери в зависимост от периодите, през които са получавали помощи, от честотата или от вида и размера на помощите и пр. .
По този начин Съдът постановява, че правото на защита на личните данни не е пречка държавите членки да приемат мерки за административна прозрачност, но им налага задължението с публикуването на информацията да предоставят на гражданите нужните разяснения, за да могат същите да разберат обявените на интернет страниците лични данни в контекста на финансирането на ОСП, с оглед тяхното участие в обществения контрол върху използването на фондовете на тази обща политика.
***
Link to the summary in French language: LE DROIT FONDAMENTAL A LA PROTECTION DES DONNEES A CARACTERE PERSONNEL ET LE PRINCIPE DE TRANSPARENCE DE L’UTILISATION DES FONDS DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE (PAC) DE L’UNION EUROPEENNE
***
*Началник отдел в Съда на ЕС
[1]Подчертаното е на генералния адвокат
[2]Което не е обособено камо самостоятелно защитено основно право в редица Конституции на държави членки, вкл. България
[3]вж. публикации на http://www.farmsubsidy/org/news/features/ecj-reaction/