Гл. ас. д-р Александра Вълчева[1]

//

Резюме:

Създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие е ключова цел на Европейския съюз, за постигането на която през последното десетилетие са предприети редица действия и мерки. Част от тях са насочени към осигуряване на ефективна защита на външите граници на Европейския съюз, което е основна предпоставка за изпълнение на европейските приоритети и за гарантирана на основните права и свободи на гражданите. През последните години Европейският съюз е изправен пред редица нови рискове и предизвикателства в областта на защитата на външните граници на Съюза. Едно от най – съществените сред тях, безспорно, е миграционната криза от 2015година и последиците от нея. Тази криза доведе до безпрецедентен приток на бежанци и незаконни мигранти към ЕС, оказа силно въздействие върху редица сфери на обществения живот, и разкри съществени недостатъци в съществуващите механизми за управление и защита на външните граници на Съюза. Днес, Европа е изправена пред поредното сериозно предизвикателство, което за кратък период от време, промени драстично нормалното функциониране на Съюза и живота на гражданите, а именно: пандемията от COVID – 19. Посочените обществени явления принудиха европейските органи и институции да предприемат активни действия за усъвършенстване на европейското законодателство и адаптиране на провежданите политики. В настоящата статия ще бъде анализирана установената европейска правна рамка в областта на защитата на външните граници, включително контрола по границите, убежището и имиграцията, и съвременните предизвикателства пред Европейския съюз при провеждане на политиките в посочената област.

 

***

LEGAL FRAMEWORK OF THE EUROPEAN UNION POLICY FOR THE PROTECTION OF THE EXTERNAL BORDERS

Ch. Assistant Professor Dr. Alexandra Valcheva[2]

 

Abstract:

The creation of an area of freedom, security and justice is a key objective of the European Union, for the accomplishment of which a number of actions and measures have been taken over the last decade. Some of them are aimed at ensuring effective protection of the external borders of the European Union, which is a basic prerequisite for the implementation of European priorities and for guaranteeing the fundamental rights and freedoms of citizens. In recent years, the European Union has faced a number of new risks and challenges in the field of protection of the EU’s external borders. One of the most significant among them, without a doubt, is the migration crisis of 2015 and its consequences. This crisis has led to an unprecedented influx of refugees and illegal migrants into the EU, has had a major impact on a number of areas of public life, and has revealed significant shortcomings in the Union’s existing mechanisms for managing and protecting the Union’s external borders. Today, Europe is facing another serious challenge, which in a short period of time has drastically changed the normal functioning of the Union and the lives of its citizens, namely the COVID-19 pandemic. This article analyzes the established European legal framework in the field of protection of external borders, including border control, asylum and immigration, and the current challenges facing the European Union in conducting policies in this area.

 

***

 

I. Въведение

В продължение на десетилетия една от основните цели на Европейския съюз (ЕС, Съюза) е да се осигури високо равнище на сигурност в рамките на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Постигането на тази цел е немислимо без да бъде гарантирана ефективната защита на външните граници на ЕС Именно поради тази причина Съюзът обръща особено внимание на политиките за защита на външните граници, контрола по границите, убежището и имиграцията. Тези политики се превърнаха в още по – важен приоритет за ЕС след възникване на едно от най – сериозните съвременни предизвикателства пред него, а именно: миграционната криза от 2015г. Посоченото обществено явление доведе до безпрецедентен приток на бежанци и незаконни мигранти в ЕС и разкри редица недостатъци в политиката на ЕС за управление на външните граници, включително относно съществуващите правила относно миграцията и убежището.

Днес, ЕС и държавите членки са изправени пред една от най – сериозните здравни кризи в историята на човечеството, а именно: пандемията от COVID – 19. За да ограничат разпространението на новата заразна болест, Съюзът и по-голяма част от държавите членки въведоха редица ограничения относно свободното движение на хора в рамките на ЕС, а външните му граници на практика бяха затворени за определени периоди от време. Силното въздействие на посочените обществения явления върху функционирането на Съюза, принуди неговите институции и органи да предприемат активни действия за усъвършенстване на съществуващата правна уредба и адаптиране на провежданите политики за защита на външните граници, които ще бъдат предмет на настоящия анализ.

II. Правна уредба на Европейския съюз за защита на външните граници

Правните основания относно изграждането на пространство на свобода, сигурност и правосъдие в ЕС, и провеждането на политиката за управление на външните граници, са разписани в учредителните договори на Съюза. Първата относима разпоредба е член 3, параграф 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС). Съгласно посочената правна норма „Съюзът предоставя на своите граждани пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на хора в съчетание с подходящи мерки по отношение на контрола на външните граници, убежището, имиграцията, както и предотвратяването и борбата с престъпността.“[3]

На следващо място, важно значение имат разпоредбите на чл. 67 до 89 от Дял V на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), които уреждат различни въпроси, свързани с пространството на свобода, сигурност и правосъдие, и по – конкретно:

• политики относно контрола по границите, убежището и имиграцията;
• съдебно сътрудничество по гражданскоправни въпроси;
• съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси;
• полицейско сътрудничество.

По отношение на политиката за управление на външните граници, приложение намира член 67, параграф 2 от ДФЕС, който изрично постановява, че ЕС „осигурява отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници и развива единна политика по въпросите на убежището, имиграцията и контрола на външните граници, която се основава на солидарността между държавите – членки и е справедлива спрямо гражданите на трети страни.“[4]

По – нататък в чл. 77, параграф 1 от ДФЕС подробно са описани основните цели, които ЕС се стреми да постигне в политиката си относно контрола на границите. Тези цели са:

• да се гарантира отсъствие на всякакъв контрол на лицата, без оглед на тяхното гражданство, при преминаване на вътрешните граници;
• да се осигурят контролът на лицата и ефективното наблюдение при преминаването на външните граници;
• постепенно да се въведе интегрирана система за управление на външните граници.

В изпъление на посочените по – горе цели Европейският парламент и Съветът имат право да приемат определени мерки в областта на:

• общата политика по отношение на визите и другите разрешения за краткосрочно пребиваване;
• контрола, на който подлежат лицата, преминаващи външните граници;
• условията, при които гражданите на трети страни могат да се движат свободно на територията на Съюза за кратък период от време;
• всички необходими мерки за постепенното въвеждане на интегрирана система за управление на външните граници;
• отсъствие на всякакъв контрол на лицата, без оглед на тяхното гражданство, при преминаване на вътрешните граници (чл. 77, параграф 2 от ДФЕС).

За да се улесни упражняването на правото на европейските граждани да се движат и пребивават свободно на територията на държавите членки, ДФЕС регламентира възможността при необходимост и при условие, че учредителните договори не предвиждат изрични правомощия за тази цел, Съветът да приема разпоредби относно паспортите, личните карти, разрешенията за пребиваване и всички други подобни документи на европейските граждани (чл.77, параграф 3 от ДФЕС).

Приемането на посочените по – горе разпоредби в първичното европейско право е продължение на следваната от десетилетия наред от ЕС концепция за изграждане на обща политика по отношение на управлението на външните граници. В този смисъл, първата стъпка „към политика на общо управление на външните граници е направена още 14 юни 1985г., когато пет от десетте по онова време държави – членки на Европейската икономическа общност, подписват международен договор, т. нар. „Шенгенско споразумение“[5]. С посочения договор Белгия, Франция, Германия, Люксембург и Нидерландия се договорят постепенно да премахнат контрола по своите вътрешни граници и да „въведат свободно движение за всички граждани на участващите държави, други държави – членки на ЕС и някои държави извън територията на Съюза. Впослдствие Шенгенското споразумение е допълнено от Шенгенската конвенция, която определя мерките и защитните механизми за установяване на пространство без вътрешен граничен контрол.“[6] Шенгенското споразумение, Шенгенската конвенция и допълващите ги правни актове образуват „достиженията на правото от Шенген[7]. Посоченото право е интегрирано в рамките на ЕС през 1999г. и става част от европейското законодателство с Договора от Амстердам[8]. Шенгенското пространство е едно от най – големите постижения на Съюза[9], което безспорно промени в положителна насока живота на гражданите на държавите – членки. То е „едно от основните средства, чрез които европейските граждани могат да упражняват своите свободи, а вътрешният пазар – да се развива и просперира“[10].

Усъвършенстването на нормативната рамка, която касае защитата на външните граници на Съюза вследствие приемането на шенгенското право и включването му в правото на ЕС, не се свежда само до установяване на Шенгенското пространство, но също така и до приемането на редица други мерки и юридически инструменти. Едни от най – важните сред тях са:

• Приемане на Кодекс на шенгенските граници

През 2016г. ЕС прие Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите, т.нар. Кодекс на шенгенските граници[11], който предвижда премахването на граничния контрол за лицата, които пресичат вътрешните граници между държавите членки на ЕС и установява правила за граничния контрол на лицата, които пресичат външните граници на държавите членки на ЕС (чл.1 от регламент 2016/399). Посоченият правен акт има важно значение за развитието на Съюза, тъй като въвежда изрични правила относно контрола върху гранците на ЕС и регламентира конкретни задължение за държавите членки в тази насока. Такова е например задължението на държавите членки да извършват „систематични проверки в съответните бази данни на всички лица, включително лицата, които се ползват от правото на свободно движение съгласно правото на ЕС (т.е. граждани на ЕС и членове на техните семейства, които не са граждани на ЕС) при преминаване на външните граници.“[12]

Важно значение за правилното прилагане на разпоредбите на Кодексa на шенгенските граници има юриспруденцията на Съда на Европейския съюз (Съд на ЕС). Така например, по делото C‑23/12[13] е отправено преюдициално запитване до Съда на ЕС във връзка с тълкуването на член 47 от от Хартата на основните права на Европейския съюз[14], член 6, параграф 1[15] и член 13, параграф 3 от Кодекса за шенгенските граници[16], в рамките на разглеждане на жалба, подадена от гражданин срещу отказа да се уважи искането му за обезщетение вследствие на поведението на административните органи при преминаването на латвийската граница. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 13, параграф 3 от от Кодекса на Шенгенското пространство предвижда, че лице има правото да подаде жалба не само срещу отказа за влизане на територията на държава членка, но и срещу нарушенията, допуснати в хода на производството по приемането на решение, разрешаващо подобно влизане. С втория и третия си въпрос тази юрисдикция иска да се установи дали в случай на утвърдителен отговор на първия въпрос горепосочената разпоредба налага на държавата членка задължението да гарантира възможността за обжалване пред съд или пред административен орган, който от институционална и функционална гледна точка предоставя същите гаранции като тези на съдебен орган[17]. След запознаване с доказателствата по делото Съдът на ЕС приема, че член 13, параграф 3 от Кодекса на шенгенските граници „въвежда задължението за държавите членки да предвидят възможност за обжалване единствено на решенията, с които се отказва влизането на тяхната територия.“

По отношение на изискванията за наблюдение на вътрешните граници в практиката си Съдът на ЕС приема, че „държавите не могат да извършват наблюдение на вътрешните граници, което води до същите последици и за граничните проверки. Наблюдение, включително с електронни средства, на вътрешните шенгенски граници се допуска, когато е основано на доказателства за нерегламентирано пребиваване, но то подлежи на известни ограничения, например – по отношение на интензивността и честотата.“[18]

Едно от последните решения на Съда на ЕС е постановено по дело C-35/20[19], което се отнася до казуса на финландски гражданин, който през август 2015 г. преминава със спортна лодка от Финландия до Естония, след което се завръща обратно, без да носи документ за самоличност. В решението си по кауза Съдът на ЕС приема, че „държава членка може да задължи своите граждани, под страх от налагане на санкции, да носят валидна лична карта или паспорт при пътуване в друга държава членка, независимо от използваното транспортно средство и маршрут“.

• Създаване на Шенгенска информационна система (ШИС)

Правното основание за създаването на ШИС е чл. 92 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген от 14 юни 1985г. ШИС е обща информационна система, която се състои от национална част във всяка от договарящите страни и технически информационен център. Съгласно чл. 93 от Конвенцията целта на ШИС е опазване на обществения ред и сигурност, включително националната сигурност, и прилагането на разпоредбите на Шенгенската конвенция относно свободното движение на хора на територията на договарящите страни на основата на информацията, която се съобщава чрез тази система. ШИС има изключително важно значение за опазване границите на ЕС, тъй като тя „представлява „най – голямата инфраструктура за данни, подкрепяща полицейското сътрудничество и граничния контрол в Европейския съюз. Чрез ШИС II националните органи обменят информация за отделни лица и обекти, при това извън националните и институционалните граници“[20]. Също така, ШИС е „основна компенсираща мярка за сигурност след премахване контрола на вътрешните граници за противодействието на терористичните заплахи, трансграничната престъпност и незаконната миграция.“[21] През 2018г. Съветът прие три регламента, свързани с използването на Шенгенската информационна система, чрез които се цели усъвършенстване на действащите правила, те се отнасят по – конкретно до[22]:

• областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси[23];
• областта на граничните проверки[24] и
• връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети държави[25].

 

• Създаване на Система за влизане / излизане (СВИ)

С приемане на Регламент (ЕС) 2017/2226 на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2017г.[26] е създадена информационната Система за влизане / излизане, чрез която се цели допълнително подобряване на управлението на външните граници, и по-специално осъществяване на ефективни проверки относно спазването на разпоредбите за разрешения срок на престой в рамките на територията на държавите членки. С използването на СВИ се регистрират по електронен път данните относно влизането и излизането и данните относно отказа за достъп на граждани на трети страни, преминаващи външните граници на държавите  членки (включително регистриране на информация относно времето и мястото на влизане и излизане на гражданите на трети страни, допуснати за краткосрочен престой на територията на ЕС, и изчисляване на продължителността на техния разрешен престой). СИВ заменя задължението за подпечатване на паспортите на граждани на трети страни, което се прилага за всички държави членки. Изграждането на посочената система допринася за по – доброто прилагане на политиките на Съюза за защита на границите, и по -конкретно за осъществяване на ефективен граничен контрол в ЕС.

• Създаване на Европейска агенция за гранична и брегова охрана (Frontex)

За да отговори адекватно на предизвикателствата, свързани с миграцията, а и на бъдещите заплахи за външните граници, през 2019г. ЕС приема Регламент (ЕС) 2019/1896 на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2019 година за Европейската гранична и брегова охрана и за отмяна на регламенти (ЕС) № 1052/2013 и (ЕС) 2016/1624[27]. Посоченият правен инструмент има за цел „да осигури високо равнище на вътрешна сигурност в рамките на Съюза при пълно зачитане на основните права, като същевременно се гарантира свободното движение на хора в Съюза“ (чл.1 от регламент 2019/1896). С правния акт е създадена и децентрализираната агенция – Европейска гранична и брегова охрана, която „отговаря за наблюдението на външните граници на ЕС и заедно с държавите членки определя и разглежда всички потенциални заплахи за сигурността на външните граници на ЕС“[28].

• Създаване на Европейска система за информация за пътуванията и разрешаването им (ETIAS)

През септември 2018г. ЕС прие друг правен инструмент, който допринася за подобряване на установената система за защитата на границите на Съюза, а именно: Регламент (ЕС) 2018/1240 на Европейския парламент и на Съвета от 12 септември 2018 година за създаване на Европейска система за информация за пътуванията и разрешаването им (ETIAS)[29]. Посочената система се прилага по отношение на граждани на трети държави, освободени от изискването за притежаване на виза при преминаване на външните граници на ЕС. Значимостта на тази система се предопределя от обстоятелството, че тя дава възможност да се прецени дали присъствието на тези граждани на трети държави на територията на държавите членки на Съюза би представлявало риск за сигурността, риск от незаконна имиграция или висок епидемичен риск (чл.1 от регламент 2018/1240).

В областта на убежището и миграцията, Съюзът следва отново идеята за разработване и прилагане на обща политика. Един от основните фактори, който доведе до реформи в законодателството на ЕС в анализираната област, е миграционната криза от 2015г. За да ограничи последиците от посочената криза и преди всичко за да предотврати бъдещите противоречия между държавите членки във връзка с управлението на миграционния поток, през последните години ЕС прие редица инструменти, насочени към усвършенстване на действащите правила в областта на убежището и миграцията.

Правното основание за провеждане на политиката за убежище в ЕС е разписано, на първо място, в член 67, параграф 2 от ДФЕС, споменат по – горе. Следващата относима разпоредба е чл. 78, параграф 1 от ДФЕС, който изрично постановява, че „Съюзът развива обща политика в областта на убежището, субсидиарната закрила и временната закрила, чиято цел е да предостави подходящ статут на всеки гражданин на трета страна, който се нуждае от международна закрила, както и да гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане. Тази политика трябва да бъде съобразена с Женевската конвенция от 28 юли 1951г. и с Протокола за статута на бежанците от 31 януари 1967г., както и с другите съответни договори.“

За постигане на посочените по – горе цели Европейският парламент и Съветът имат право да приемат мерки за обща европейска система за убежище, която включва някои от изброените в чл. 78, параграф 2 от ДФЕС елементи: единен статут на бежанец за гражданите на трети страни, който да е валиден в целия Съюз; единен статут на субсидиарна закрила за гражданите на трети страни, които, без да получават европейско убежище, се нуждаят от международна закрила; обща система за временна закрила на разселени лица в случай на масов приток на бежанци; общи процедури за предоставяне или отнемане на единен статут на бежанец или на субсидиарна закрила; критерии и механизми за определяне на държавата членка, отговорна за разглеждането на молбите за убежище или субсидиарна закрила; правила относно условията за приемане на лица, търсещи убежище или субсидиарна закрила; партньорство и сътрудничество с трети страни за управлението на потоците от лица, търсещи убежище или субсидиарна или временна закрила.

Важно е да се отбележи, че съгласно член 80 от ДФЕС, при приемане и прилагане на политиките на ЕС в анализираната област, европейските органи следва да се ръководят „от принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, включително във финансово отношение.“

Друга разпоредба от първичното законодателство на ЕС, която има отношение към анализираната област е чл. 18 от Хартата на основните права на ЕС[30]. В посочената правна норма отново е потвърдено, че правото на убежище в ЕС се гарантира „при спазване на правилата на Женевската конвенция от 28 юли 1951 г. и на Протокола от 31 януари 1967г. за статута на бежанците и в съответствие с Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз“. Изричното прогласяване на правото на убежище и въвеждането на гаранции за неговата закрила е подход, който прилагат всички демократични и правови държави в целия свят. В този смисъл, изграждането на Обща европейска система за убежище, определяща минимални стандарти за третирането на всички търсещи убежище лица и за разглеждането на молбите за убежище в целия ЕС, е правилният подход, който EС следва да предприеме и който потвърждава спазването на утвърдените с десетилетия европейски принципи и ценности.

Един от последните актове в анализираната област е Новият пакт за миграцията и убежището, обявен от Комисията на 23 септември 2020г.[31]. Този инструмент има за цел „да интегрира процедурата за предоставяне на убежище в цялостното управление на миграцията, като я свърже с предварителния скрининг и връщането, като същевременно обхваща управлението на външните граници, по -силното прогнозиране, готовността и реакцията при кризи, съчетани с механизъм за солидарност, и външните отношения с ключови трети държави на произход и транзитно преминаване.“[32]

Важно е да се отбележи, че в Новия пакт за миграциията и убежището изрично се посочва, че „никоя държава членка не трябва да се натоварва с непропорционална отговорност и че всички държави членки следва да допринасят за солидарността постоянно.“ За да се справи с потоците от бежанци и мигранти, ЕС трябва реално да прилага посочения подход и да се стреми към въвеждане на комплексни мерки и механизми в сферата на политиката за убежище и миграция. Сътрудничеството и солидарността между държавите членки са ключови елементи за ефективно овладяване на съвременните предизвикателства в областта на миграцията и гарантирането на сигурността в ЕС. Не трябва да се игнорира и ролята на държавите извън ЕС, чиято подкрепа в подобни кризи би могла да окаже съществена роля, особено когато през тях се осъществява транзитно преминаване на мигранти и бежанци.

Не на последно място по важност, правилното изпълнение на политиките на ЕС в областта на защитата на границите, миграцията и убежището, е в пряка зависимост от действията на държавите членки на национално равнище. Компетентните националните органи следва да прилагат стриктно приетите в рамките на Съюза правила относно миграцията и убежището, особено по отношение на контрола на външните граници на ЕС. В този смисъл, в съобщението си до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно Новия пакт за миграцията и убежището, Комисията изрично посочва че „за да бъдат ефективни, политиките в областта на управлението на границите, убежището и връщането трябва да работят добре на национално равнище, както и в случая на интегрирането на мигрантите на местно равнище. Следователно националните политики трябва да бъдат съгласувани с цялостния европейски подход“ (т. 2.3).

Предвид изложеното може да се направи извода, че осъществяването на тясно сътрудничеството, от една страна, между държавите членки и ЕС, и от друга страна между ЕС и международните му партньори, е важна предпоставка за ефективното прилагане на политиките за защита на границите на ЕС и овладяването на кризи от различен характер, които застрашават сигурността в Съюза.

Важно значение за усъвършенстването и правилното прилагане на приетите европейски актове в областта на убежището и миграцията има юриспруденцията на Съда на ЕС, която оказва значително въздействие върху практиката на националните съдилища. Съда на ЕС е разгледал редица дела, свързани с въпроси от посочената област[33]. Така например, по делото Salahadin Abdulla и други (С-19/08)[34], което „се отнася до прекратяване статута на бежанец на няколко иракски граждани, който им е бил предоставен от Германия. Основанието за прекратяване на статута на бежанец е, че условията в тяхната държава на произход са се подобрили. Според Съда на ЕС за целите на член 11 от Квалификационната директива статут на бежанец се прекратява, когато е настъпила значителна промяна, която няма временен характер в обстоятелствата в съответната трета страна и основанието за страх, заради което е даден статутът на бежанец вече не съществува и лицето няма други причини да се страхува от преследване. За да установят промяна на обстоятелствата държавите следва да разгледат личната ситуация на бежанеца като проверят дали субектът или субектите на закрила са предприели разумни мерки за предотвратяване на преследването и дали те, наред с останалото, действат в рамките на ефективна правна система за разясняване.“[35]

Българските съдилища също са разглеждали казуси, свързани с различни въпроси от областта на убежището, предоставянето на хуманитарен статут, забраната за връщане, миграцията и др. Така например, Върховният административен съд на Република България (ВАС) по адм. дело № 12297/2012 разглежда казус, свързан с постановен отказ за предоставяне на хуманитарен статут на чужденка. В решение си по делото ВАС посочва че, „предоставянето на хуманитарен статут на чужденец по чл.9 от ЗУБ е в пряка зависимост от политическата ситуация в държавата по произход, която често и динамична и бързо променяща се, при преценка законосъобразността на отказа да се предостави такъв статут съдът следва да вземе предвид всички данни за положението в чуждата държава, включително и тези, настъпили в хода на съдебното производство по обжалване на акта.“[36]

По дело № 12723/2011 ВАС потвърждава решение на Административен съд – София град (АССГ)[37], с което е отменен отказът на председателя на Държавната агенция за бежанците за предоставяне на статут на бежанец и хуманитарен статут на чуждестранен гражданин. В мотивите си по делото ВАС посочва, че АССГ правилно е приел, „че когато молбата за закрила се приеме за неоснователна, поради липса на предпоставките по чл. 8 и чл. 9 от ЗУБ, даващи право на бежански или хуманитарен статут, административният орган е длъжен да се мотивира досежно залегналия в чл. 4, ал. 3 от ЗУБ принцип за забрана за връщане. Административният орган следва да обсъди последствията, които биха били налице, в случай на връщане на чужденеца в страната му по произход – задължение произтичащо от ЗУБ и от разпоредбата на чл. 19, ал. 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз по отношение на всички административни и съдебни органи и гражданите на ЕС.“[38]

III. Заключение

От представения в настоящата статия анализ на европейската правна рамка относно контрола на външните граници, миграцията и убежището, може да се приеме, че в резултат на извършените през последните години реформи в посочените области, към настоящия момент в ЕС е установено едно сравнително добро равнище на защита на външните граници на Съюза. Независимо от постигнатия напредък, ЕС не трябва да прекратява действията си за усъвършенстване на приетите механизми и инструменти, тъй като гарантирането на сигурността в Съюза е основна предпоставка за неговото нормално функциониране и за пълноценното упражняване на основните права и свободи на европейските граждани. Едновременно с осигуряването на закрила на правата и интересите на своите граждани обаче, Съюзът следва да стреми към спазване на основните човешки права на всички лица в условията на всяка криза, независимо дали е миграционна или здравна. Още повече, че при този вид кризи са засегнати основните права най – уязвимите групи лица (възрастни хора, деца и майки, хора с увреждания)[39] в различните сфери на обществения живот и се създават предпоставки за тяхното неравното третиране. Ето защо, ЕС и държавите – членки при изработване и прилагане на политиките си в областта на защита на границите на Съюза, убежището и миграцията, следва да гарантират както сигурността в рамките на ЕС и правата на гражданите си, така и правата и свободите на всички засегнати правни субекти.

 

 ***

 

 

[1] Катедра “Международно право и право на ЕС”, УНСС, aleksandra.valcheva(at)unwе.bg

[2] Department of International Law and EU Law, UNWE, aleksandra.valcheva(“at”)unwe.bg

[3] Консолидирани текстове на Договора за Европейския съюз и на Договора за функционирането на Европейския съюз Консолидиран текст на Договора за Европейския съюз Консолидиран текст на Договора за на Европейския съюз Протоколи Приложения към Договора за функционирането на Европейския съюз Декларации, приложени към заключителния акт на Междуправителствената конференция, която прие Договора от Лисабон, подписан на 13 декември 2007 г. Таблици на съответствието (OB C 202, 7.6.2016г., стр. 1—388)

[4] Консолидиран текст на Договора за функционирането на Европейския съюз (OB C 326, 26.10.2012г., стр. 47—390)

[5]https://www.europarl.europa.eu/factsheets/bg/sheet/153/%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5-%D0%BD%D0%B0-%D0%B2%D1%8A%D0%BD%D1%88%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%B5-%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%86%D0%B8

[6] https://eur-lex.europa.eu/summary/BG/schengen_agreement

[7] Конвенция за прилагане на споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници (OB L 239, 22.9.2000г., стр. 19—62); Шенгенската конвенция е подписана на 19юни 1990г от същите пет държави, подписали Шенгенското споразумение, и влиза в сила през 1995г.; Peers, S. (1999). Caveat Emptor? Integrating the Schengen Acquis into the European Union Legal Order. Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2, 87-123, doi: https://doi.org/10.5235/152888712802815761

[8] Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts – Final Act (OJ C 340, 10.11.1997, p. 115)

[9] Европейска комисия, Европа без граници. Шенгенското пространство, с. 3, ISBN 978-92-79-46134-7, doi:10.2837/417661, https://ec.europa.eu/home-affairs/

[10] Европейска комисия, Предложение за Регламент на Европейския Парламент и на Съвета за създаване на инструмент за финансово подпомагане за управлението на границите и за визите като част от Фонда за интегрирано управление на границите. Страсбург, 12.6.2018 COM(2018) 473, final 2018/0249 (COD), с.1

[11] Регламент (ЕС) № 1210/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 2010 година относно установяване на истинността на евро монетите и обработката на негодни за употреба евро монети (ОВ 2010, L 339, стр. 1)

[12]Европейски парламент. Информационни фишове за Европейския съюз. Управление на външните граници, https://www.europarl.europa.eu/factsheets/bg/sheet/153/%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5-%D0%BD%D0%B0-%D0%B2%D1%8A%D0%BD%D1%88%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%B5-%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%86%D0%B8

[13] Решение от 17 януари 2013 г., Zakaria, C‑23/12, EU:C:2013:24

[14] Чл. 47 от ХОПЕС регламентира правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес и гласи следното:“Всеки, чийто права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия. Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. Всеки има възможността да бъде съветван, защитаван и представляван. На лицата, които не разполагат с достатъчно средства, се предоставя правна помощ, доколкото тази помощ е необходима, за да се осигури реален достъп до правосъдие.“

[15] Член 6 от Кодекса на шенгенските граници, озаглавен „Извършване на гранични проверки“, гласи следното:„1.Граничната охрана при изпълнение на своите задължения надлежно зачита човешкото достойнство.Всички мерки, които предприема при изпълнение на задълженията си, съответстват на преследваните цели.2.При извършване на гранични проверки граничната охрана не дискриминира лицата на основание пол, раса или етнически произход, религия или вероизповедание, увреждания, възраст или сексуална ориентация“.

[16] Съгласно чл.13, пар.3 от Кодекса на шенгенските граници „Лицата, на които е издаден отказ за влизане, могат да обжалват. Обжалването се извършва в съответствие с националното право. На гражданите на трети страни се предоставя също така писмена информация за лицата за контакт, които могат да предоставят информация за представители, компетентни да действат от името на граждани на трети страни в съответствие с националното право. Подаването на апелативна жалба няма суспензивен ефект по отношение на решението за отказ за влизане. Без да се засяга всякаква компенсация, предоставена в съответствие с национално право, засегнатият гражданин на трета страна в случаите, когато апелацията заключи, че решението за отказ за влизане е неправилно обосновано, има право зачеркнатият печат за влизане да бъде заличен, както и други зачерквания или добавяния, които са направени от държавата членка, която е забранила влизането“.

[17] Дело C23/12 [2013г.], Mohamad Zakaria, 17 януари 2013г., пар.31

[18]Агенция на Европейския съюз за основните права, Наръчник по европейско право относно убежището, границите и имиграцията. Служба за публикации на Европейския съюз, 2014, с .33; СЕС съединени дела Aziz Melki и Selim Abdeli [GC], C-188/10 и C-189/10, точка 74, Сборник 2010, стр. I-05667. 25; СЕС, решение от 19 юли 2012 по дело Atiqullah Adil срещу Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, C-278/12 PPU.

[19] Съд на Европейския съюз ПРЕССЪОБЩЕНИЕ № 172/21 Люксембург, 6 октомври 2021 г. Решение от 6 октомври 2021 г., A, C‑35/20.

[20] Rocco Bellanova & Georgios Glouftsios (2020) Controlling the Schengen Information System (SIS II): The Infrastructural Politics of Fragility and Maintenance, Geopolitics, https://doi.org/10.1080/14650045.2020.1830765

[21] Илиев, С. Шенгенска информационна система (ШИС). София: Академия на МВР – 2011, с.22

[22] Европейски парламент. Информационни фишове за Европейския съюз. Управление на външните граници, https://www.europarl.europa.eu/factsheets/bg/sheet/153/%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5-%D0%BD%D0%B0-%D0%B2%D1%8A%D0%BD%D1%88%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%B5-%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%86%D0%B8

[23] Регламент (ЕС) 2018/1862 на Европейския парламент и на Съвета от 28 ноември 2018 година за създаването, функционирането и използването на Шенгенската информационна система (ШИС) в областта на полицейското сътрудничество и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, за изменение и отмяна на Решение 2007/533/ПВР на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1986/2006 на Европейския парламент и на Съвета и Решение 2010/261/ЕС на Комисията PE/36/2018/REV/1, (OB L 312, 7.12.2018г., стр. 14)

[24] Регламент (ЕС) 2018/1861 на Европейския парламент и на Съвета от 28 ноември 2018г. за създаването, функционирането и използването на Шенгенската информационна система (ШИС) в областта на граничните проверки, за изменение на Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген и за изменение и отмяна на Регламент (ЕО) № 1987/2006, (OB L 312, 7.12.2018 г., стр.14)

[25]Регламент (ЕС) 2018/1860 на Европейския парламент и на Съвета от 28 ноември 2018г. за използването на Шенгенската информационна система за целите на връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети държави, (ОВ L 312, 7.12.2018 г., стр.1)

[26] Регламент (ЕС) 2017/2226 на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2017 година за създаване на Система за влизане/излизане (СВИ) с цел регистриране на данните относно влизането и излизането и данните относно отказа за влизане на граждани на трети страни, преминаващи външните граници на държавите членки, за определяне на условията за достъп до СВИ за целите на правоприлагането и за изменение на Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение и регламенти (ЕО) № 767/2008 и (ЕС) № 1077/2011 (OB L 327, 9.12.2017г., стр. 20—82)

[27] Регламент (ЕС) 2019/1896 на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2019 година за европейската гранична и брегова охрана и за отмяна на регламенти (ЕС) № 1052/2013 и (ЕС) 2016/1624 PE/33/2019/REV/1 (OB L 295, 14.11.2019г., стр. 1—131)

[28]Европейски парламент. Информационни фишове за Европейския съюз. Управление на външните граници, https://www.europarl.europa.eu/factsheets/bg/sheet/153/%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5-%D0%BD%D0%B0-%D0%B2%D1%8A%D0%BD%D1%88%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%B5-%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%86%D0%B8

[29] Регламент (ЕС) 2018/1240 на Европейския парламент и на Съвета от 12 септември 2018 година за създаване на Европейска система за информация за пътуванията и разрешаването им (ETIAS) и за изменение на регламенти (ЕС) № 1077/2011, (ЕС) № 515/2014, (ЕС) 2016/399, (ЕС) 2016/1624 и (ЕС) 2017/2226PE/21/2018/REV/1 (OB L 236, 19.9.2018г., стр. 1—71)

[30] Харта на основните права на Европейския съюз (OВ C 202, 7.6.2016 г., стр. 389—405)

[31] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно Нов пакт за миграцията и убежището, COM/2020/609 final, Брюксел, 23.9.2020, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?qid=1601287338054&uri=COM%3A2020%3A609%3AFIN

[32]Европейски парламент. Информационни фишове. Имиграционна политика. https://www.europarl.europa.eu/factsheets/bg/sheet/152/%D0%B8%D0%BC%D0%B8%D0%B3%D1%80%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%BE%D0%BD%D0%BD%D0%B0-%D0%BF%D0%BE%D0%BB%D0%B8%D1%82%D0%B8%D0%BA%D0%B0

[33] Решение от 29 януари 2009 г. по дело Petrosian, С—19/08, Решение на Съда от 3 май 2012 г. по дело Kastrati, С—620/11, Решение на Съда от 27 септември 2012г. по дело Cimade и GISTI, С—179/11, Решение на Съда от 6 ноември 2012г. по дело К, С—245/11, Решение на Съда от 6 юни 2012 г. по дело МА и др., С—648/11, Решение на Съда от 10 декември 2012 г. по дело Abdullahi, С–394/12.

[34] СЕС, решение от 2март 2010г. по дело Salahadin Abdulla и други срещу Bundesrepublik Deutschland, C-175/08, Сборник 2010, стр. I-01493.

[35] Наръчник по европейско право относно убежището, границите и имиграцията. Служба за публикации на Европейския съюз, 2014, с .96

[36] Решение №12931 от 08.10.2013 по адм. дело № 12297/2013г. на Върховният административен съд на Република България, III отделение

[37] Решение № 4037 от 19.08.2011г. по адм.д. № 6507 по описа за 2011г. на Административен съд – София град.

[38] Решение № 1296 София, 25.01.2012 по адм. дело № 12723/2011 на Върховният административен съд на Република България -Трето отделение,

[39] Виж: Христозова, М. Неравенствата в здравеопазването в Европейския съюз, Сборник доклади от Годишна университетска научна конференция, 28-29 май 2020г., Том 9, Научно направление „Социални, стопански и правни науки“, Изд. комплекс на НВУ „Васил Левски“, Велико Търново, 2020, с.117- 124, ISSN 1314 -1937; Hristozova, M., Mavrov. Mental health protection in the conditions of COVID -19 , Poster, Journal of Biomedical and Clinical Research Medical University – Pleven, Vol. 13, No. 1, Suppl. 1, 2020, p. 67-68, ISSN 1313-6917; Христозова, М., Мавров, М. Дискриминацията в здравеопазването, STUDIA IURIS – специализирано юридическо списание на ПУ “Паисий Хилендарски, Брой 2, 2019, с. 56-63, ISSN 2367‐5314